Centrul de Analiză și Prevenire a Corupției (CAPC) a
efectuat expertiza coruptibilității Legii pentru
modificarea și completarea unor acte legislative (Legea cu
privire la prevenirea și combaterea spălării banilor și finanțării terorismului; Legea contenciosuluiadministrativ).
Autor al Legii este Ministerul Justiției.
Proiectul
de lege și nota informativă au fost plasate pe web site-ul Parlamentului.
Totuși, mecanismele menite să asigure transparența decizională nu au putut fi
valorificate, documentele plasate pe web site-ul Parlamentului nefiind de mare
utilitate pentru părțile interesate. Or, asupra proiectului a fost angajată
răspunderea Guvernului în fața Parlamentului. În sensul Hotărîrii Curții
Constituționale nr. 28 din 22.12.2011 privind controlul constituționalității
Legii nr. 184 din 27.08.2011 pentru modificarea și completarea unor acte
legislative (sesizarea nr. 28a/2011), procedura angajării răspunderii
Guvernului în fața Parlamentului este o particularitate a procedurii
legislative, conform căreia proiectul de lege nu mai urmează procedura
legislativă prevăzută de Regulamentul Parlamentului, acesta fiind supus unei
dezbateri strict politice, avînd drept consecință menținerea sau demiterea
Guvernului prin retragerea încrederii acordate de Parlament. Curtea a constatat
că lipsa unor prevederi exprese privind aplicabilitatea exigențelor Legii nr.
780 din 27.12.2001 privind actele legislative asupra legilor adoptate prin
procedura angajării răspunderii Guvernului nu poate fi interpretată ca o
indulgență a legislatorului pentru aceste acte legislative. La fel, Curtea a
constatat că prevederi similare privind transparența în procesul decizional se
regăsesc în Legea nr. 317 din 18.07.2003 privind actele normative ale
Guvernului și ale altor autorități ale administrației publice centrale și
locale, prevederi care sînt aplicabile cu certitudine actelor Guvernului (în
cazul nostru – Hotărîrii Guvernului nr. 612 din 21.07.2014, prin care a fost
angajată răspunderea Guvernului în fața Parlamentului asupra proiectului supus
expertizei). În opinia CAPC, pornind de la cele menționate și celeritatea cu
care Guvernul a adoptat respectiva hotărîre, în speță, nu a fost asigurată
transparența decizională.
Potrivit notei informative, Legea a urmărit ca obiective: i) eficientizarea
activității de prevenire a spălării banilor; ii) înlăturarea efectului
suspensiv al executării deciziilor Serviciului Prevenirea și Combaterea
Spălării Banilor privind sistarea executării activității sau tranzacției
suspecte și încheierilor judecătorului de instrucție privind prelungirea sau
respingerea sistării executării activității sau tranzacției suspecte.
Nota informativă nu conține o analiză fundamentală a condițiilor ce au impus
elaborarea proiectului (eventual, statistici judiciare) și referințe la
acquis-ul comunitar, la alte standarde internaționale relevante. Totodată, Legea
nu a fost însoțită de actul de analiză a impactului de
reglementare.
Urmare a analizei proiectului, au fost identificate ca elemente de
coruptibilitate: concurența normelor de drept; norme care stabilesc derogări
neîntemeiate. Prevederile conțin norme care țin de proces judiciar. Astfel de
norme ar putea să se conțină doar în legile speciale relevante: Codul de
procedură penală al RM, nr. 122 din 14.03.2003; Legea contenciosului
administrativ, nr. 793 din 10.02.2000. Or, Legea nr. 190 din 26.07.2007 cu
privire la prevenirea și combaterea spălării banilor și finanțării terorismului
are alt obiect de reglementare. Normele ar putea să rămînă inaplicabile,
pornind de la prevederile art. 2 alin. (4) din Codul de procedură penală al RM
(normele juridice cu caracter procesual din alte legi naționale pot fi aplicate
numai cu condiția includerii lor în Codul de procedură penală) și pornind de la
prevederile art. 2 alin. (1) din Codul de procedură civilă al RM, nr. 225 din
30.05.2003 (normele de drept procedural civil din alte legi trebuie să
corespundă dispozițiilor fundamentale ale Constituției RM și Codul de procedură
civilă). De remarcat că, în condițiile art. 21 alin. (2) din Legea
contenciosului administrativ, în cazuri temeinic justificate și în scopul
prevenirii unei pagube iminente, instanța poate dispune suspendarea actului
administrativ și din oficiu. Astfel, prevederile din Lege, prin care instanța
de contencios administrativ poate dispune suspendarea numai la cererea
reclamantului (fără a specifica că suspendarea poate fi dispusă de către instanță
și din oficiu), ar putea aduce atingere principiului separației și colaborării
puterilor, garantat prin art. 6 din Constituția RM (în contextul hotărîrilor
Curții Constituționale nr. 18 din 11.12.2012 și nr. 31 din 01.10.2013) și
principiului independenței judecătorilor garantat prin art. 20 din Codul de
procedură civilă al RM.
Mai mult, în opinia CAPC, Legea este inoportună. În condițiile art.278 din
Codul de procedură civilă, acțiunile în contenciosul administrativ se
examinează de instanțele judecătorești respective conform normelor generale ale
Codului de procedură civilă, cu excepțiile și completările stabilite de
legislația contenciosului administrativ. Prevederile Codului de procedură
civilă privind asigurarea acțiunii sînt suficient de explicite, fiind
fundamental analizate și prin Hotărirea explicativă a Plenului Curții Supreme de
Justiție nr. 32 din 24.10.2003 „Cu privire la aplicarea de către instanțele
judecătorești a legislației ce reglementează asigurarea acțiunii la judecarea
cauzelor civile” (cu modificările și completările ulterioare). Astfel, în
sensul hotărîrii menționate, asigurarea acțiunii civile constă dintr-o
totalitate de măsuri silite temporare dispuse de către judecător sau instanța
de judecată la solicitarea părții interesate, menite să garanteze executarea
efectivă a unei hotăriri judecătorești definitive. Aceste măsuri au următoarele
particularități: sunt urgente (chestiunea privind aplicarea sau refuzul
aplicării lor se soluționează rapid și intr-o procedură simplificată); au un
caracter temporar; au drept scop apărarea drepturilor patrimoniale ale
solicitantului; urmează să fie în concordanță cu obiectul acțiunii. Totodată,
Plenul Curții Supreme de Justiție a reținut că, deși unele legi (cu titlu de
exemplu – art. 21 alin. (2) din Legea contenciosului administrativ, nr. 793 din
10.02.2000) prevăd, în mod excepțional, dreptul instanței de judecată de a
asigura acțiunea și fără demersul respectiv din partea participanților, la
soluționarea acestei probleme instanțele de judecată urmează să țină cont de
principiul contradictorialității și egalității părților în drepturile
procedurale, astfel încît nici una din părți să nu fie avantajată sau
defavorizată în raport cu cealaltă. Instanțele au fost atenționate că cererea
de asigurare a acțiunii urmează a fi motivată, indicîndu-se în aceasta motivele
și circumstanțele pentru care se solicită asigurarea acțiunii. La pronunțarea
încheierii privind aplicarea măsurilor de asigurare sau neaplicarea acestora,
instanțele urmează să verifice: raționalitatea și temeinicia cerințelor
solicitantului despre aplicarea măsurilor de asigurare; probabilitatea cauzării
unui prejudiciu solicitantului în cazul neaplicării măsurilor asiguratorii;
dacă există periculum in mora (pericol de dispariție, degradare, înstrăinare,
risipire a bunului sau proastă administrare); asigurarea unui echilibru între
interesele părților cointeresate; preîntîmpinarea atingerii intereselor publice
sau a intereselor unor terți în cazul aplicării măsurilor de asigurare; în ce
măsură modalitatea de asigurare a acțiunii solicitate e în corelație cu
obiectul acțiunii înaintate și dacă aceasta va asigura realizarea de facto a
scopului măsurilor de asigurare.
În aceeași ordine de idei, este de remarcat că instanța este obligată să
verifice dacă măsura de asigurare solicitată nu corespunde cu însăși obiectul
acțiunii, fapt care este inadmisibil. Cu titlu de exemplu, Plenul Curții
Supreme de Justiției invocă situația în care partea a contestat în judecată
decizia organului fiscal privind suspendarea operațiunilor la conturile bancare
ale contribuabilului. În această situație, potrivit hotărîrii explicative menționate,
instanța nu va fi în drept să aplice în calitate de măsură de asigurare a
acțiunii suspendarea acestui act de suspendare, întrucît măsura de asigurare va
corespunde cu însăși obiectul acțiunii și, aplicînd-o, instanța se va pronunța
și asupra fondului cauzei înainte de examinarea acestuia. În fapt, această
situație este similară situației în care este contestată decizia Serviciului
Prevenire și Combaterea Spălării Banilor privind sistarea executării activității
sau tranzacției suspecte.
Pornind de la cele menționate mai sus (în mod special – inoportunitatea
proiectului), rămîne neclar raționamentul pentru care Guvernul, în privința
proiectului supus expertizei, și-a angajat răspunderea în fața Parlamentului.
Or, pornind de la Hotărîrea Curții Constituționale nr. 28 din 22.12.2011, nu
există nici o condiție impusă de Constituție care ar limita aprecierea
exclusivă a Guvernului asupra oportunității și conținutului inițiativei sale.
Însă, procedura angajării răspunderii Guvernului asupra unui proiect de lege,
ca o modalitate simplificată de legiferare, trebuie să fie o măsură in
extremis, determinată de urgența în adoptarea măsurilor conținute în legea
asupra căreia Guvernul și-a angajat răspunderea, de necesitatea ca
reglementarea în cauză să fie adoptată cu maximă celeritate, de importanța
domeniului reglementat și de aplicarea imediată a legii în cauză.
activității de prevenire a spălării banilor; ii) înlăturarea efectului
suspensiv al executării deciziilor Serviciului Prevenirea și Combaterea
Spălării Banilor privind sistarea executării activității sau tranzacției
suspecte și încheierilor judecătorului de instrucție privind prelungirea sau
respingerea sistării executării activității sau tranzacției suspecte.
elaborarea proiectului (eventual, statistici judiciare) și referințe la
acquis-ul comunitar, la alte standarde internaționale relevante. Totodată, Legea
nu a fost însoțită de actul de analiză a impactului de
reglementare.
coruptibilitate: concurența normelor de drept; norme care stabilesc derogări
neîntemeiate. Prevederile conțin norme care țin de proces judiciar. Astfel de
norme ar putea să se conțină doar în legile speciale relevante: Codul de
procedură penală al RM, nr. 122 din 14.03.2003; Legea contenciosului
administrativ, nr. 793 din 10.02.2000. Or, Legea nr. 190 din 26.07.2007 cu
privire la prevenirea și combaterea spălării banilor și finanțării terorismului
are alt obiect de reglementare. Normele ar putea să rămînă inaplicabile,
pornind de la prevederile art. 2 alin. (4) din Codul de procedură penală al RM
(normele juridice cu caracter procesual din alte legi naționale pot fi aplicate
numai cu condiția includerii lor în Codul de procedură penală) și pornind de la
prevederile art. 2 alin. (1) din Codul de procedură civilă al RM, nr. 225 din
30.05.2003 (normele de drept procedural civil din alte legi trebuie să
corespundă dispozițiilor fundamentale ale Constituției RM și Codul de procedură
civilă). De remarcat că, în condițiile art. 21 alin. (2) din Legea
contenciosului administrativ, în cazuri temeinic justificate și în scopul
prevenirii unei pagube iminente, instanța poate dispune suspendarea actului
administrativ și din oficiu. Astfel, prevederile din Lege, prin care instanța
de contencios administrativ poate dispune suspendarea numai la cererea
reclamantului (fără a specifica că suspendarea poate fi dispusă de către instanță
și din oficiu), ar putea aduce atingere principiului separației și colaborării
puterilor, garantat prin art. 6 din Constituția RM (în contextul hotărîrilor
Curții Constituționale nr. 18 din 11.12.2012 și nr. 31 din 01.10.2013) și
principiului independenței judecătorilor garantat prin art. 20 din Codul de
procedură civilă al RM.
Codul de procedură civilă, acțiunile în contenciosul administrativ se
examinează de instanțele judecătorești respective conform normelor generale ale
Codului de procedură civilă, cu excepțiile și completările stabilite de
legislația contenciosului administrativ. Prevederile Codului de procedură
civilă privind asigurarea acțiunii sînt suficient de explicite, fiind
fundamental analizate și prin Hotărirea explicativă a Plenului Curții Supreme de
Justiție nr. 32 din 24.10.2003 „Cu privire la aplicarea de către instanțele
judecătorești a legislației ce reglementează asigurarea acțiunii la judecarea
cauzelor civile” (cu modificările și completările ulterioare). Astfel, în
sensul hotărîrii menționate, asigurarea acțiunii civile constă dintr-o
totalitate de măsuri silite temporare dispuse de către judecător sau instanța
de judecată la solicitarea părții interesate, menite să garanteze executarea
efectivă a unei hotăriri judecătorești definitive. Aceste măsuri au următoarele
particularități: sunt urgente (chestiunea privind aplicarea sau refuzul
aplicării lor se soluționează rapid și intr-o procedură simplificată); au un
caracter temporar; au drept scop apărarea drepturilor patrimoniale ale
solicitantului; urmează să fie în concordanță cu obiectul acțiunii. Totodată,
Plenul Curții Supreme de Justiție a reținut că, deși unele legi (cu titlu de
exemplu – art. 21 alin. (2) din Legea contenciosului administrativ, nr. 793 din
10.02.2000) prevăd, în mod excepțional, dreptul instanței de judecată de a
asigura acțiunea și fără demersul respectiv din partea participanților, la
soluționarea acestei probleme instanțele de judecată urmează să țină cont de
principiul contradictorialității și egalității părților în drepturile
procedurale, astfel încît nici una din părți să nu fie avantajată sau
defavorizată în raport cu cealaltă. Instanțele au fost atenționate că cererea
de asigurare a acțiunii urmează a fi motivată, indicîndu-se în aceasta motivele
și circumstanțele pentru care se solicită asigurarea acțiunii. La pronunțarea
încheierii privind aplicarea măsurilor de asigurare sau neaplicarea acestora,
instanțele urmează să verifice: raționalitatea și temeinicia cerințelor
solicitantului despre aplicarea măsurilor de asigurare; probabilitatea cauzării
unui prejudiciu solicitantului în cazul neaplicării măsurilor asiguratorii;
dacă există periculum in mora (pericol de dispariție, degradare, înstrăinare,
risipire a bunului sau proastă administrare); asigurarea unui echilibru între
interesele părților cointeresate; preîntîmpinarea atingerii intereselor publice
sau a intereselor unor terți în cazul aplicării măsurilor de asigurare; în ce
măsură modalitatea de asigurare a acțiunii solicitate e în corelație cu
obiectul acțiunii înaintate și dacă aceasta va asigura realizarea de facto a
scopului măsurilor de asigurare.
verifice dacă măsura de asigurare solicitată nu corespunde cu însăși obiectul
acțiunii, fapt care este inadmisibil. Cu titlu de exemplu, Plenul Curții
Supreme de Justiției invocă situația în care partea a contestat în judecată
decizia organului fiscal privind suspendarea operațiunilor la conturile bancare
ale contribuabilului. În această situație, potrivit hotărîrii explicative menționate,
instanța nu va fi în drept să aplice în calitate de măsură de asigurare a
acțiunii suspendarea acestui act de suspendare, întrucît măsura de asigurare va
corespunde cu însăși obiectul acțiunii și, aplicînd-o, instanța se va pronunța
și asupra fondului cauzei înainte de examinarea acestuia. În fapt, această
situație este similară situației în care este contestată decizia Serviciului
Prevenire și Combaterea Spălării Banilor privind sistarea executării activității
sau tranzacției suspecte.
proiectului), rămîne neclar raționamentul pentru care Guvernul, în privința
proiectului supus expertizei, și-a angajat răspunderea în fața Parlamentului.
Or, pornind de la Hotărîrea Curții Constituționale nr. 28 din 22.12.2011, nu
există nici o condiție impusă de Constituție care ar limita aprecierea
exclusivă a Guvernului asupra oportunității și conținutului inițiativei sale.
Însă, procedura angajării răspunderii Guvernului asupra unui proiect de lege,
ca o modalitate simplificată de legiferare, trebuie să fie o măsură in
extremis, determinată de urgența în adoptarea măsurilor conținute în legea
asupra căreia Guvernul și-a angajat răspunderea, de necesitatea ca
reglementarea în cauză să fie adoptată cu maximă celeritate, de importanța
domeniului reglementat și de aplicarea imediată a legii în cauză.
Raportul complet poate fi
accesat pe adresa: https://www.capc.md/ro/expertise/avize/nr-596.html
Centrul de Analiză și Prevenire a Corupției
Această expertiză a fost realizată în cadrul implementării proiectului
„Expertiza coruptibilității proiectelor actelor normative și legislative”,
susținut financiar de MATRA Rule of Law and Good Governance Programme from
Kingdom of the Netherlands.
