RAPORT DE EXPERTIZĂ
la proiectul
Proiectul Codului cu privire la organizarea și funcționarea Parlamentului
Înregistrat cu nr. nr.01-1610
din: 18/12/2023
I. EVALUAREA GENERALĂ
1. Autor al actului normativ este deputat în Parlament, autor nemijlocit - deputat în Parlament
2. Categoria actului normativ propus este
Lege organică
Inițiatorul elaborării proiectului Codului cu privire la organizarea și funcționarea Parlamentului Republicii Moldova – Parlamentul Republicii Moldova.
Coordonarea și definitivarea proiectului – Grupul de lucru, constituit din reprezentanții tuturor fracțiunilor parlamentare, asistați de funcționarii publici din cadrul Secretariatului Parlamentului în temeiul Dispoziției Președintelui Parlamentului DGDP/C-1 nr.4 din 14.03.2022.
Proiectul Codului este promovat în calitate de lege organică, categorie de lege care corespunde exigențelor art. 72 alin. (3) lit.c) din Constituție şi Legii 100/2017 privind actele normative.
Proiectul Codului a fost expediat spre avizare către AO ”Centrul de Analiză și Prevenire a Corupției” prin scrisoarea deputatului Veronica Roșca nr.01-1610 din 18.12.2023.
3. Scopul promovării proiectului
Potrivit notei informative, elaborarea proiectului Codului cu privire la organizarea și funcționarea Parlamentului Republicii Moldova a fost dictată de necesitatea asigurării previzibilității și transparenței procesului legislativ, implementării standardelor europene ce țin de fundamentarea legislației, de efectuare a controlului parlamentar, de fortificare a procedurii legislative, de înlăturare a unor lacune și neconcordanțe din practica legislativă, precum și reglementarea unor raporturi juridice între Parlament și alți subiecți de drept.
Unificarea într-un cod a tuturor normelor juridice ce țin de procedura legislativă, organizarea, funcționarea Parlamentului și a Secretariatului Parlamentului se datorează, în mare parte, hotărârilor și adreselor Curții Constituționale, prin care Parlamentul a fost obligat să instituționalizeze statutul și imunitatea parlamentară, instituțiile ce țin de opoziția parlamentară, controlul apriori al tratatelor internaționale, instituția angajării răspunderii Guvernului în fața Parlamentului, alte instituții, care sunt chemate să modernizeze și să consolideze procesul legislativ.
4. Respectarea transparenței decizionale
Potrivit prevederilor art. 32 alin. (3) din Legea nr. 100/2017, proiectul actului normativ este supus consultărilor publice în modul stabilit de Legea nr.239/2008 privind transparenţa în procesul decizional.
La 26 septembrie 2023, la Parlament au avut loc consultări publice asupra proiectului Codului cu privire la organizarea și funcționarea Parlamentului, care s-au desfășurat pe platforma Comisiei parlamentare juridice, numiri și imunități. La eveniment au participat deputați, reprezentanți ai societății civile și ai Secretariatului Parlamentului, care au prezentat propuneri de îmbunătățire a documentului. În urma consultărilor publice, proiectul Codului urma să fie definitivat și înaintat în procedură legislativă.
II. FUNDAMENTAREA PROIECTULUI
5. Structura notei informative
Nota informativă respectă structura prevăzută de anexa Legii nr. 100/2017 și include secțiunile prevăzute de aceasta.
6. Suficienţa argumentării.
În conformitate cu art.30 al Legii nr.100/2017 cu privire la actele normative, proiectele de acte normative sunt însoțite de nota informativă care cuprinde:
a) denumirea sau numele autorului și, după caz, a participanților la elaborarea proiectului actului normativ;
b) condițiile ce au impus elaborarea proiectului actului normativ și finalitățile urmărite;
c) descrierea gradului de compatibilitate, pentru proiectele care au ca scop armonizarea legislației naționale cu legislația Uniunii Europene;
d) principalele prevederi ale proiectului și evidențierea elementelor noi;
f) modul de încorporare a actului în cadrul normativ în vigoare”.
Argumentele invocate de autor în nota informativă justifică necesitatea elaborării proiectului, fiind întrunite cerințele art.30 al Legii nr.100/2017 cu privire la actele normative. Textul proiectului corespunde scopului anunțat în nota informativă și se constată lipsa elementelor de coruptibilitate în acest sens.
7. Compatibilitatea cu legislaţia comunitară şi alte standarde internaţionale.
Potrivit notei informative, proiectul nu se încadrează în categoria legislației naționale ce urmează a fi armonizată cu legislația Uniunii Europene, dar are ca scop preluarea bunelor practice din activitatea parlamentelor ce sunt bazate pe principiile democratice.
Totuși, proiectul Codului nu reglementează cu claritate dreptul de inițiativă legislativă asupra proiectelor de acte normative supuse armonizării la legislația UE. Din practica legislativă constatăm că, multiple proiecte de acte normative care au drept scop armonizarea legislației naționale la legislația UE sunt înaintate de deputați. Considerăm o astfel de practică drept una vicioasă și lipsită de suport constituțional, or armonizarea legislației naționale la legislația UE rezultă din obligațiile internaționale ale Republicii Moldova. Prin urmare, responsabilitatea de a asigura armonizarea legislației naționale la legislația UE îi revine Guvernului, care dispune de structuri specializate, în acest sens. Astfel, considerăm că dreptul de inițiativă legislativă în materie de armonizare a legislației naționale la legislația UE îi revine în exclusivitate Guvernului și nu deputaților.
Nota informativă nu oferă o evaluare a standardelor internaționale și a bunelor practici în domeniu.
În nota informativă se menționează necesitatea armonizării proiectului Codului la multiplele recomandări ale Comisiei Europene pentru Democrație prin Drept (Comisia de la Veneția), care vizează instituțiile democratice, precum și cele rezultate din recomandările societății civile și mass-media, care vizează deschiderea, transparența și accesibilitatea la procesul legislativ.
Potrivit Raportului Comisiei Europene privind Extinderea UE, 2023, au fost scoase în evidență unele recomandări adresate Parlamentului. Astfel, printre acțiunile ce urmează a fi îndeplinite de către Parlament este:
- Accelerearea procesului de adoptare a Codului regulilor și procedurilor parlamentare, implicit prin asigurarea unei participări extensive a societății civile în acest proces.
- Implementarea măsurilor de sprijin a dialogului dintre majoritate și opoziție, inclusiv prin organizarea unei misiuni pregătitoare pentru prima rundă a Dialogului Jean Monnet.
- Punerea în aplicare a unor metode și instrumente de control parlamentar care să includă și să îmbunătățească evaluarea ex-post a impactului legislației, în special a legislației aferente procesului de aderare la UE.
- Consolidarea metodelor de lucru ale comisiilor parlamentare speciale și ale celor de anchetă pentru ca acestea să producă rezultate tangibile.
În partea ce ține de adoptarea Codului regulilor şi procedurilor parlamentare, această acțiune se cuprinde în Planul naţional de acţiuni pentru aderarea Republicii Moldova la Uniunea Europeană pe anii 2023-2027, aprobat prin Hotărârea Guvernului nr. 829/2023, pct.26, Clusterul 1, Criteriul politic. – termen de implementare: decembrie 2024.
8. Fundamentarea economico-financiară.
Art.30 lit.e) al Legii nr.100/2017 cu privire la actele normative, prevede expres că nota informativă trebuie să conțină „e) fundamentarea economico-financiară".
Potrivit notei informative, implementarea prevederilor noului act normativ nu necesită alocarea de mijloace financiare.
9. Analiza impactului de reglementare.
Proiectul nu reglementează activitatea de întreprinzător, prin urmare, analiza impactului de reglementare nu este necesară.
10. Analiza ex-ante.
Dosarul proiectului nu conține analiza ex-ante.
III. EVALUAREA DE FOND
11. Stabilirea şi promovarea unor interese / beneficii.
Proiectul promovează interesele Parlamentului Republicii Moldova, ale deputatului si ale funcționarilor publici de a beneficia de un cadru normativ unificat, care ar asigura funcționarea legislativului într-un mod transparent și previzibil pentru public și părțile interesate.
Actualmente, procesul legislativ în Republica Moldova este reglementat de normele Regulamentului Parlamentului, adoptat la 2 aprilie 1996 prin Legea nr.797, document care pe parcursul anilor a suportat multiple modificări, iar normele juridice reglementate de acesta a făcut obiectul controlului de constituționalitate de mai multe ori.
Deși, prevederile Regulamentului au fost amendate de mai multe ori, un șir de instituții importante au rămas fără reglementare. Astfel, grupul de lucru a sistematizat actele normative, normele juridice ce țin de regulile și procedurile parlamentare (Parlamentului și Secretariatului Parlamentului) prin cuprinderea într-un sistem unitar pentru facilitarea utilizării şi aplicării lor uniforme.
Promovarea intereselor/beneficiilor se face cu respectarea interesului public
12. Prejudicii aduse prin aplicarea actului.
Unificarea într-un cod a normelor juridice ce țin de organizarea și funcționarea Parlamentului este determinată de numeroasele beneficii expuse în nota informativă a prezentului proiect.
Totodată, întru evitarea existenței de paralelisme sau contradicții cu alte acte legislative, a existenței de lacune în reglementări, precum și pentru claritate și precizie, considerăm necesar de a include / completa proiectul Codului cu reglementări privind statutul deputatului, reglementări privind normele și principiile de conduită parlamentară ale deputaților în exercitarea mandatului încredințat. Or, varianta inițială a proiectului Codului publicat pe site-ul Parlamentului pe data de 19.07.2023, fiind organizate consultări publice asupra proiectului pe data de 26.09.2023, conținea și titlul cu privire la statutul, etica și conduita deputatului. Excluderea titlului respectiv din conținutul documentului unitar și adoptarea lui ca lege separată în prima lectură, diminuiază din valoarea proiectului Codului.
Sistematizarea complexă, într-o concepție unitară, a normelor juridice care reglementează organizarea și funcționarea Parlamentului, definesc statutul, normele de etică și conduită a deputatului în Parlamentul Republicii Moldova, prin cuprinderea lor într-un singur act normativ se impune pentru îndeplinirea standardului calității legii: accesibilitate, previzibilitate şi claritate.
13. Vulnerabilitatea proiectului din perspectiva drepturilor omului
Prevederile proiectului nu aduc atingere drepturilor fundamentale ale omului consacrate de Constituţia Republicii Moldova, Declaraţia Universală a Drepturilor Omului şi Convenţia Europeană a Drepturilor Omului.
14. Compatibilitatea proiectului cu prevederile cadrului normativ național
Proiectul este compatibil cadrului normativ naţional. Pentru implementarea eficientă a noului Cod cu privire la organizarea și funcționarea Parlamentului Republicii Moldova va fi necesară elaborarea/aprobarea cadrului normativ secundar (regulamente, instrucțiuni, etc). Astfel, se propune oferirea Biroului permanent al Parlamentului și Secretarului general al Parlamentului a unui termen (de exemplu, de până la 12 luni) pentru elaborarea și/sau modificarea, aprobarea actelor necesare în scopul executării prevederilor prezentului Cod.
Observații conceptuale:
1. În urma analizei proiectul Codului cu privire la organizarea și funcționarea Parlamentului, constatăm că proiectul Codului propune reglementarea incompletă a normelor juridice ce țin de dreptul parlamentar - instituţia juridică de drept constituţional care reglementează modul de intrare în exerciţiu a mandatului parlamentar şi expirarea acestuia, conţinutul şi condiţiile de exercitare a mandatului parlamentar, activităţile parlamentare legate de îndeplinirea unor acţiuni ori adoptarea unor acte.
Observăm că nu sunt reglementate / abordate integral normele ce țin de statutul, etica și conduita deputaților, deși aceste norme au constituit parte integrantă a proiectului Codului, supus consultărilor publice din 26 septembrie 2023, organizate sub egida Comisiei permanente juridice numiri și imunități.
Din analiza efectuată, constatăm că capitolele care reglementau statutul deputatului, normele și principiile de conduită parlamentară ale deputaților în exercitarea mandatului încredințat au fost excluse din proiectul Codului supus expertizării și cuprinse într-un proiect de act normativ separat „proiectul legii cu privire la statutul, conduita și etica deputatului în Parlament”, înregistrat în Parlament cu nr. 448 din 06 decembrie 2023, aprobat în prima lectură în ședința plenară din 07.12. 2023.
Considerăm că această practică diminuiază din valoarea viitoarelor reglementări ale Codului priviind organizarea și funcționarea Parlamentului. Or, conceptual codul cuprinde, într-un sistem unitar, cele mai importante norme juridice dintr-o anumită ramură a dreptului, pentru facilitarea utilizării şi aplicării uniforme a normelor juridice. Pornind de la trăsăturile calitative ale codului, stabilite de Legea nr. 100/2017 cu privire la actele normative: precizia, claritatea, logica, integralitatea, caracterul practic (art. 60 alin. (3)), considerăm că normele juridice ce țin de statutul deputatului, a normelor și principiilor de conduită parlamentară ale deputaților în exercitarea mandatului încredințat, trebuie să fie incluse în proiectul Codului. Astfel, propunem ca prevederile proiectului de lege cu privire la statutul, conduita și etica deputatului în Parlament, să fie înglobate în proiectul Codului cu privire la organizarea și funcționarea Parlamentului în cadrul lecturii a doua.
2. Republica Moldova a ales calea democratizării, respectiv a construcției unei societăți în care opoziția politică / parlamentară, nu trebuie să fie limitată în drepturi și trebuie să dispună de instrumente legale suficiente pentru a-și demonstra eficiența și necesitatea.
De menționat că, propunerile de reglementare conținute în proiectul Codului nu dezvoltă suficient principiile constituționale ale democrației și ale pluralismului politic.
Din perspectiva reglementării rolului și statutului opoziției parlamentare, comparativ cu Regulamentul Parlamentului în vigoare, proiectul Codului este un document mai dezvoltat, conținând un compartiment separat dedicat opoziției parlamentare, care reglementează modul de constituire a majorității și opoziției parlamentare, precum și drepturile opoziției.
Totuși, atragem atenția că reglementările privind drepturile opoziției parlamentare nu sunt suficient de clare, fiind mai degrabă, norme/drepturi declarative. Rolul opoziției este lăsat la nivelul reglementărilor actuale. Din analiza efectuată se observă că, rolul opoziției parlamentare este unul formal și nu este implicată pe deplin la realizarea funcțiilor Parlamentului, fiind marginalizată. De exemplu, nu este implicată în procesul de avizare a proiectelor de acte normative înregistrate în Parlament pentru a-și expune opinia sa referitor la noile reglementări și drept rezultat, opoziția parlamentară își manifestă protestul său prin părăsirea ședințelor plenare în semn de protest față de atitudinea majorității parlamentare de a înțelege valoarea și esența procesului legislativ. Considerăm că lipsa opoziției parlamentare de la ședințele plenare afectează procesul legislativ și nu asigură o dezbatere autentică a proiectelor votate.
Din analiza practicii legislative, constatăm că avizele comisiilor parlamentare sunt avize politice și nu se expun pe fondul reglementărilor din proiectele de acte normative. Astfel, considerăm oportun instituționalizarea unui mecanism de avizare a proiectelor de acte normative de către fracțiunile parlamentare pentru a cunoaste, din timp, poziția fiecării fracțiuni, iar în caz de divergențe acestea să fie discutăte pe platforma parlamentară de dialog dintre majoritate și opoziție, pentru a găsi soluții de compromis pentru a asigura o reglementare durabilă. Or, noile reglementări, în egală masură, vor fi aplicate electoratului pe care îi reprezintă atât majoritatea cât și opoziția parlamentară. Astfel, majoritatea parlamentară trebuie să cunoască poziția, viziunea, precum și argumentele opoziției parlamentare pe marginea tuturor reglementărilor noi.
Lipsa unei platforme de discuții dintre opoziție și majoritatea parlamentară, conduce la lipsa de comunicare instituționalizată lăsând opoziția să găsească singură forme și metode, inclusiv în afara legislativului, de a atrage atenția majorității parlamentare și a electoratului asupra problemelor pe care le abordează.
Manifestările opoziției parlamentare sunt tot mai des observate de societatea civilă și partenerii de dezvoltare, care recomandă Parlamentului instituționalizarea unui dialog constructiv cu opoziția parlamentară. În acest context, instituționalizarea unor mecanisme de implicare a opoziției parlamentare la toate fazele procesului legislativ și identificarea unui mechanism de dialog cu opoziția parlamentară pentru a discuta propunerile acesteia asupra proiectelor de acte normative devine un imperativ constituțional impus de principiile democrației și ale pluralismului politic. Or, scopul suprem al legiferării este de a obține o largă susținere a deputaților asupra proiectelor de acte normative, ca exponenți ai voinței poporului. Un mecanism instituționalizat de dialog între majoritatea și opoziția parlamentară, este un element al democrațiilor avansate, care au drept scop obținerea consensului la implementarea voinței poporului în cadrul adoptării actelor normative, ca imperative ce vor servi drept temelie a statului de drept.
În Rezoluţia nr.1601 (2008) “Liniile directorii procedurale privind drepturile şi îndatoririle opoziţiei într-un parlament democratic”, adoptată de Adunarea Parlamentară a Consiliului Europei (APCE) se subliniază rolul opoziţiei politice în calitate de “element indispensabil bunei funcţionări a democraţiei” și se menționează că, „5. Opoziţia politică în parlament trebuie să dea dovadă de maturitate politică şi să îşi exercite poziţia sa într-o manieră responsabilă şi constructivă, acţionînd cu respect reciproc şi făcînd uz de drepturile lor în scopul de a spori eficienţa parlamentului în ansamblu.”
Raporturile dintre majoritatea parlamentară și opoziție se află în vizorul autorităților europene, care monitorizează dezvoltarea instituțiilor democratice din țara noastră. În acest context, se propune instituționalizarea în cadrul Parlamentului Republicii Moldova a unui mecanism de cooperare și dialog dintre majoritate și opoziție în cadrul procesului legislativ pentru a discuta și a căuta compromisul asupra problemelor cu care se confruntă Republica Moldova - Platforma de Dialog Jean Monnet pentru pace și democrație, acțiune ce derivă din Raportul Comisiei Europene privind extinderea UE, 2023.
Dialogul Jean Monnet pentru pace și democrație este un instrument dezvoltat de Parlamentul European în domeniul medierii. Implementarea acestuia are scopul de a consolida capacitatea liderilor politici de a dezvolta un dialog veritabil între partide și de a crea consensul necesar pentru generarea încrederii și a unei culturi parlamentare democratice. În acest sens, considerăm oportun ca proiectul Codului cu privire la organizarea și funcționarea Parlamentului, ca document ce instituționalizează norme valabile atât pentru deputații din majoritatea parlamentară cât și pentru cei din opoziție, să fie dezbătut pe această platformă de dialog.
3. Considerăm important de a reglementa dreptul fracțiunilor parlamentare, inclusiv ale celor din opoziție, de a organiza consultări publice pe marginea proiectelor de acte normative și de organizare a audierilor parlamentare pentru a dezbate problemele supuse reglementării.
4. Există câteva moduri în care Parlamentul își exercită funcția de control parlamentar – controlul implementării legilor, înaintarea moțiunilor simple, moțiuni de cenzură, adresarea întrebărilor, interpelărilor, organizarea audierilor parlamentare, audierea raportului anual al activității Guvernului.
Monitorizarea activității Guvernului și a administrației publice centrale, pentru a scoate în evidență problemele de organizare a executării nemijlocite și eficiența actelor adoptate de Parlament, de regulă, este asumată de către partidele de opoziţie. Astfel, considerăm necesar de a accentua faptul că la dezbaterea moțiunilor simple și a moțiunilor de cenzură, să fie asigurată o reglementare mai detaliată pentru a oferi opoziției parlamentare posibilitatea participării plenare la dezbaterile problemelor politice, precum și evitarea limitărilor opoziției la luările de cuvânt.
5. Observații conceptuale relatăm referitor la comisiile de anchetă – instrumente ale controlului parlamentar.
Controlul parlamentar, alături de funcția de legiferare, trebuie privită în calitate de una din funcțiile esențiale ale Parlamentului, deoarece numai în acest fel este posibil ca Parlamentul, în calitate de exponent al voinței poporului, să verifice dacă autoritățile executive își exercită atribuțiile lor în concordanță cu prevederile legale, cu drepturile omului şi interesele generale ale societății.
Consolidarea metodelor de lucru ale comisiilor parlamentare speciale și ale celor de anchetă pentru ca acestea să producă rezultate tangibile, de asemenea este o acțiune ce derivă din Raportul Comisiei Europene privind extinderea UE, 2023.
De menționat că proiectul Codului nu conține prevederi referitor la:
- cazurile când raportul comisiei de anchetă nu este înaintat spre examinare și aprobare în plenul Parlamentului;
- cazurilor în care nu sunt îndeplinite atribuțiile stabilite prin hotărârea de constituire, precum și a cazurilor în care nu sunt îndeplinite atribuțiile stabilite prin hotărârea privind raportul comisiei de anchetă;
- atribuțiile comisiei permanente de control asupra executării hotărârilor Parlamentului privind rapoartele comisiilor de anchetă;
- modul de raportare a Guvernului și altor autorități/instituții vizate în rapoartele comisiilor de anchetă;
- monitorizarea implementării recomandărilor comisiilor de anchetă;
- activitatea comisiei de anchetă în cazul alegerilor ordinare sau anticipate.
6. O altă problemă conceptuală se referă la raporturile Parlamentului cu administrația publică locală.
Conform dispozițiilor acestui proiect, Parlamentul în cadrul exercitării funcției de reprezentare, supraveghează activitatea tuturor autorităților administrației publice locale în vederea asigurării de către acestea a ordinii de drept. Parlamentul prin intermediul comisiilor de profil în cadrul dialogului instituțional, informează și consultă autoritățile publice locale, prin structurile lor asociative, asupra oricăror chestiuni ce le privesc în mod direct, precum și în procesul de examinare și adoptare a actelor normative referitoare la organizarea și funcționarea administrației publice locale.
Atragem atenție că, proiectul Codului reglementează raporturile Parlamentului cu administrația publică locală prin procesul de consultare, fiind evidențiat procesul de consultare a autorităților din cadrul UTA Găgăuzia, ca unitate teritorială autonomă cu un statut special (art. 111 din Constituţia Republicii Moldova, Legea nr.344/1994 privind statutul juridic special al Găgăuziei), precum și ale autorităților din stânga Nistrului, însă proiectul Codului nu se referă la statutul special al municipiului Chişinău, instituit prin Legea privind organizarea administrativ-teritorială a Republicii Moldova nr.764/2001 și reglementat prin Legea privind statutul municipiului Chișinău nr.136/2016, care are un nivel special de administrare.
7. Atragem atenția asupra unui aspect foarte important legat de publicarea pe pagina web a Parlamentului a actelor normative, inclusiv ale celor examinate în procedură simplificată, înainte de a fi examinate de către Parlament care are o importanță semnificativă în contextul asigurării transparenței, participării publice și consolidării democrației.
În activitatea Parlamentului au fost constatate mai multe abateri în legătură cu acest aspect, iar prevederile noului Cod ar trebui să reglementeze clar că nici un proiect de act normativ nu poate fi examinat de către Parlament, înainte de a fi publicat pe pagina web a instituției.
Publicarea actelor normative înainte de examinarea lor în Parlament contribuie la transparența guvernamentală. Cetățenii au dreptul de a cunoaște intențiile legislative ale autorităților și de a înțelege schimbările propuse în legislație. Acest nivel crescut de transparență consolidează încrederea în instituțiile statului și în procesul decizional.
Publicarea prealabilă a actelor normative deschide calea pentru participarea publică în procesul legislativ. Cetățenii, organizațiile necomerciale și alte părți interesate pot să-și exprime opinia, să ofere feedback și să propună modificări sau sugestii în legătură cu proiectele de acte normative. Această implicare activă contribuie la luarea deciziilor mai informate și mai echitabile.
Publicarea prealabilă oferă oportunitatea pentru ca potențialele consecințe negative sau nepopulare ale unui proiect de lege să fie identificate și discutate înainte de adoptarea sa. Aceasta ajută Parlamentul să evite adoptarea unor măsuri care ar putea fi percepute ca nedrepte sau ineficiente de către cetățeni.
Publicarea actelor normative înainte de examinarea lor oferă posibilitatea pentru analize mai aprofundate și pentru identificarea eventualelor ambiguități sau inconsecvențe. Cetățenii și experții pot aduce în atenție aspecte juridice, economice sau sociale pe care legislatorii ar putea să nu le fi luat în considerare.
Publicarea actelor normative înainte de a fi examinate de Parlament contribuie la prevenirea posibilelor abuzuri sau adoptarea unor măsuri care ar putea să încalce drepturile cetățenilor. Transparența în procesul legislativ poate servi ca mecanism de control și echilibru în cadrul sistemului democratic.
Accelerearea procesului de adoptare a Codului regulilor și procedurilor parlamentare, implicit prin asigurarea unei participări extensive a societății civile în acest proces, de asemenea este o acțiune ce derivă din Raportul Comisiei Europene privind extinderea UE, 2023.
8. O altă problemă conceptuală a proiectului Codului se referă la activitatea Parlamentului, sau mai bine spus, la modul de organizare a activității organelor de lucru ale Parlamentului și organizarea ședințelor plenare. În acest contest, abordăm probleme ce țin de conceptul calendarului de lucru al Parlamentului și organizarea săptămânală de lucru a Parlamentului, concept care în viziunea noastră, se exclude reciproc. Or, calendarul de lucru al Parlamentului stabilește activitatea organelor de lucru ale Parlamentului și ale plenului Parlamentului pentru întreaga sesiune / pentru un an, iar activitatea Parlamentului este reglementată săptămânal, fapt ce urmează a fi clarificate în cadrul definitivării proiectului Codului. Recomandăm organizarea activității Parlamentului conform unui calendar de lucru care va oferi posibilitatea subiecților implicați în procesul legislativ sa-și organizeze activitatea mai eficient, iar societății civile să monitărizeze activitatea organelor de lucru ale Parlamentului și să contribuie la sporirea calității actelor normative examinate de Parlament.
9. În ceea ce privește predictibilitatea Programului legislativ anual al Parlamentului menționăm că acesta urmează a fi consultat obligatoriu cu societatea civilă până la adoptarea acestuia, fapt care trebuie stipulat expres în proiectul Codului, întrucât un program legislativ predictibil poate contribui la transparența procesului legislativ și poate facilita participarea publică în elaborarea legilor. Cetățenii, organizațiile necomerciale, mediul de afaceri și alte părți interesate vor avea mai mult timp să se implice în dezbateri și să ofere feedback, consolidând astfel democrația participativă.
10. Proiectul Codului nu reglementează, cel puțin general, instituția de lobby. Parlamentul ca instituție și deputații interacționează cu o mare varietate de grupuri și organizații care reprezintă interese specifice și, de facto, desfășoară activități de lobby. Aceasta este o parte legitimă și necesară a procesului decizional, care garantează că politicile reflectă nevoile reale ale cetățenilor. Reprezentanți ai grupurilor de interese pot furniza Parlamentului cunoștințe și competențe specifice în numeroase domenii economice, sociale, de mediu și științifice. Ei pot juca un rol esențial în dialogul deschis și pluralist pe care se bazează un sistem democratic.
În Recomandarea nr. 1908/2010 a Adunării Parlamentare a Consiliului Europei privind Codul european de bune practici asupra lobby-ului sunt menționate mai multe principii/cerințe de urmat:
- Activitatea de lobby ar trebui să fie clar definită, cu precizarea diferențelor dintre desfăşurarea acestei activități profesionale şi activitățile organizațiilor societății civile;
- Ar trebui îmbunătățită transparența în domeniul activității de lobby;
- Ar trebui să fie stabilite reguli aplicabile politicienilor, funcționarilor publici, membrilor grupurilor de presiune şi al societăților comerciale, inclusiv în privința conflictelor de interese şi perioada de timp după încetarea mandatului în care desfăşurarea activităților de lobby ar trebui să fie interzisă;
- Asociațiile implicate în activitatea de lobby ar trebui să se înregistreze;
- Ar trebui să fie purtate consultări prealabile cu organizațiile de lobby cu privire la orice proiect de reglementare a acestei activități;
Ar trebui încurajată desfăşurarea unei activități de lobby bine reglementată, transparentă şi onestă, pentru a îmbunătăți imaginea publică referitoare la persoanele implicate în această activitate.
Activitatea transparentă de lobby este reglementată și la nivelul instituțiilor Uniunii Europene. Parlamentul European s-a angajat să promoveze transparența și etica în ceea ce privește activitățile de lobby. Împreună cu Consiliul Uniunii Europene și cu Comisia Europeană, Parlamentul folosește un registru comun de transparență pentru supravegherea activităților reprezentanților grupurilor de interese. Deputații europeni publică inclusiv informații despre contactele pe care le au cu grupurile de lobby. Registrul de transparență este o bază de date online în care sunt enumerate grupurile și organizațiile care încearcă să influențeze elaborarea sau punerea în aplicare a politicii și legislației UE. El este conceput pentru a arăta ce interese sunt reprezentate la nivelul UE și în numele cui, precum și resursele financiare și umane dedicate acestor activități.
15. Analiza detaliată a prevederilor
| Nr. obiecției | Art. | Text | Obiecții | Elemente de coruptibilitate/vulnerabilitate | Recomandări | |||||||||
|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|
| 1 | CODUL cu privire la organizarea și funcționarea Parlamentului | Pentru un act normativ mare se recomandă incorporarea Cuprinsului, care enumeră toate capitolele și sub-capitolele și preferabil, la fel și titlurile tuturor dispozițiilor. Un cuprins îmbunătățește în mod substanțial lizibilitatea, deoarece acesta ajută cititorul să găsească dispozițiile relevante. Este de notat că Legea nr. 100/2017 cu privire la actele normative nu prevede utilizarea cuprinsului ca o opțiune sau chiar ca o regulă generală. | Nu întrunește condițiile de claritate | În vederea respectării trăsăturilor calitative ale Codului - precizia, claritatea, caracterul practic - propunem incorporarea Cuprinsului. | ||||||||||
| 2 | Art. 9 alin. (4) | Articolul 9. Caracterul public al activității Parlamentului (4) Parlamentul asigură accesul la informațiile de interes public prin publicarea pe pagina web oficială a Parlamentului, prin asigurarea accesului la sediul Parlamentului, precum şi prin expediere prin poştă sau prin alte mijloace disponibile, în conformitate cu legislația în vigoare. | Pornind de la faptul că la data de 08.01.2024 a intrat în vigoare Legea nr.148/2023 privind accesul la informaţiile de interes public, scopul căreia este asigurarea transparenţei activităţilor din sectorul public (vezi art. 1), considerăm oportun pentru a indica toate formele și modalitățile de acces la informaţiile de interes public, de a face trimitere la Legea nr.148/2023. Legea nominalizată, prevede expres formele și modalitățile de acces la informaţiile de interes public, care se realizează prin: a) transparenţă proactivă – diseminarea, din oficiu, a informaţiilor de interes public, în special prin publicarea acestora pe paginile web oficiale ale furnizorilor de informaţii în modul prevăzut la cap. II; b) comunicarea informaţiilor de interes public la cerere în modul prevăzut la cap. III. (vezi, art.7) | Formulare ambiguă care admite interpretări abuzive | Pentru corectitudine, claritate și precizie, în textul alin.(4) se va face trimitere la Legea nr.148/2023 privind accesul la informaţiile de interes public. | |||||||||
| 3 | Art. 9 alin. (5) | Articolul 9. Caracterul public al activității Parlamentului (5) La ședințele organelor de lucru ale Parlamentului și a plenului Parlamentului, au acces reprezentanții mass-media și persoanele interesate, în conformitate cu normele și regulile aprobate, cu respectarea măsurilor de securitate. | La alin.(5) este indicat că accesul reprezentanților mass-media și a persoanelor interesate la ședințele organelor de lucru și ale plenului Parlamentului se realizează în conformitate cu normele si regulile aprobate, cu respectarea masurilor de securitate. Atragem atenție că, nu este clară norma de trimitere, cine aprobă aceste norme și reguli. Examinând această trimitere defectuoasă și conținutul proiectului integral, se constată că nu sunt clar stabilite normele si regulile procedurale de accedere la sedintele organelor de lucru ale Parlamentului si a plenului Parlamentului de către reprezentanții mass-media și persoanele interesate, precum si organul abilitat de a le aproba. Lipsa/ambiguitatea reglementarii clare a procedurii administrative de accedere în Parlament a persoanelor interesate, duce la limitarea accesului în incinta Parlamentului și la crearea unei proceduri neclare și netransparente care poate genera aplicarea diferită a prevederilor. | Lacune de drept; Lipsa/ambiguitatea procedurilor administrative | Reglementarea clară a normelor si regulilor procedurale de accedere la sedintele organelor de lucru ale Parlamentului si a plenului Parlamentului Indicarea organului abilitat de a le aproba. | |||||||||
| 4 | Art. 21 alin. (1) | Articolul 21. Schimbări în structura fracțiunilor parlamentare (1) Deputatul își pierde calitatea de membru al fracțiunii în cazul: a) depunerii cererii de ieșire din componența fracțiunii sau declarării în acest sens în plenul Parlamentului; b) încetării calității de deputat; c) excluderii din rândul membrilor în temeiul deciziei fracțiunii. | Este necesară ajustarea prevederilor proiectului Codului la Hotărârea Curții Constituționale nr.10 din 19.06.2023 privind controlul constituţionalităţii Partidului Politic "Şor" (sesizarea nr.184h/2022). | Lacune de drept | Propunem completarea alin. (1) cu încă două temeiuri de pierdere a calității de membru al fracțiunii, după cum urmează: - „încetarea existenței unei fracțiuni parlamentare;” - „declararea neconstituționalității sau interzicerii partidului politic”. | |||||||||
| 5 | art.9 alin. (2), art.18 alin.(3), art. 23 alin.(l), art. 28 alin.(5), art.41 alin.(12) și (15), art.43 alin.(5), art.44 alin.(4), art.46 alin. (4), art.47 alin.(5), art.55 alin.(2), art.58 alin.(10), art.60 alin.(3), art.227 alin.(9), art.230 alin.(8), art.246 alin.(9), art.261 lit.h | În tot cuprinsul proiectului Codului a fost inclus textul ”Publicarea informațiilor pe pagina web oficială a Parlamentului” | Autorul nu a indicat termeni concreți de publicare / plasare a informatiilor pe pagina web a oficială a Parlamentului, fapt ce poate genera neclarități persoanelor interesate, care urmăresc aceste informați privind activitatea Parlamentului. | Formulare ambiguă care admite interpretări abuzive; Nu întrunește condițiile de claritate și precizie; Lipsa / insuficiența transparenței entităților publice; | Indicarea termenului de publicare / plasare a informatiilor pe pagina web oficială a Parlamentului. | |||||||||
| 6 | Art. 24 alin.(3) Art. 28 | Articolul 24. Drepturile fracțiunilor parlamentare (3) Fractiunile parlamentare au dreptul sa se uneasca cu alte fractiuni parlamentare in aliante/coalitii. Articolul 28. Majoritatea parlamentară Prevederi ce țin de drepturile fracțiunilor parlamentare | Potrivit reglementărilor din proiect, fractiunile parlamentare au dreptul să se uneasca în alianțe sau coalitii, precum și să constituie alianta/coalitia fracțiunii. Din prevederile proiectului, nu este clară semnificația noțiunilor „alianță" si „coaliție". În vederea respectării cerințelor de claritate și precizie este necesar de a explica aceste noțiuni, pentru o interpretare si aplicare uniformă. | Formulare ambiguă care admite interpretări abuzive; Formulări care nu întrunește condițiile de claritate și precizie, motiv ce ar putea crea un șir de interpretări neclare | Explicarea noțiunilor „alianță/ coaliția fracțiunii”. | |||||||||
| 7 | Art. 31 alin. (4) | Articolul 31. Drepturile opoziției parlamentare (4) Este obligatorie examinarea în comisiile permanente a amendamentelor propuse de deputații din opoziție. | Potrivit regulilor de elaborare a actelor ce țin de modul de sistematizare a conținutului acestuia, dispoziția alin. (4) nu se încadrează la art. 31, care reglementează drepturile opoziției parlamentare. Această normă urmează a fi încadrată în articolul care reglementează examinarea amendamentelor. Totodată, atragem atenția că norma instituie obligativitatea examinării în comisiile permanente a amendamentelor propuse de opoziție, însă proiectul Codului nu reglementează un mecanism de examinare a amendamentelor propuse de opoziție și nici răspunderea exactă pentru neexaminarea acestora, fapt ce presupune că această obligativitate este una formală. Necesitatea unei reglementări ample, în ce privește răspunderea derivă din principiul preciziei și consecvenței textului normativ. Prin urmare, lipsa stipulărilor clare a responsabilităților și a sancțiunilor pentru neexaminarea amendamentelor propuse de opoziție, pot avea drept consecință săvîrșirea în continuare a încălcărilor ilegale și a abuzurilor în domeniu. Astfel, răspunderea pentru încălcarea prevederilor este un element prioritar în disciplinarea subiecților responsabili de aplicarea normelor. | Lacune de drept; Norme irealizabile; Lipsa sancţiunilor clare şi proporţionale pentru încălcarea prevederilor din proiect ; Normă declarativă; | Propunem excluderea alin. (4) din art. 31 și situarea normei date la art. 105 „Pregătirea proiectului de lege pentru lectura a doua”. Propunem de a numerota norma data cu alin. (3). Prin urmare, numerotarea alineatelor art. 105 din proiect se va schimba. Considerăm necesar ca normele să fie revăzute pentru a stabili clar procedura mecanismul de realizare a drepturilor acordate opoziției parlamentare prin prisma prevederilor constituționale și altor acte internaționale care evidențiază liniile directorii procedurale privind drepturile și îndatoririle opoziției într-un parlament democratic. Întru respectarea condițiilor de claritate și precizie, ținând cont de caracterul actului normativ, care are un caracter public, obligatoriu, general şi impersonal, prevederile căruia sânt executorii, opozabile tuturor subiecţilor de drept, este necesar de a reglementa în proiectul Codului mecanismul de examinare a amendamentelor propuse de opoziție și reglementarea răspunderii pentru neexaminarea acestora. | |||||||||
| 8 | Art. 31 alin. (5) | Articolul 31. Drepturile opoziției parlamentare (5) Ziua opoziției se organizează de două ori în sesiune cu solicitarea preventivă cu cel puțin 10 zile înainte. | Formularile sunt insuficiente, fapt ce determina ca normele urmeaza sa fie perfecționate pentru a stabili procedura administrativă de realizare a drepturilor acordate opozitiei parlamentare prin prisma prevederilor constitutionale si altor acte internationale care evidentiaza liniile directorii procedurale privind drepturile si îndatoririle opozitiei într-un parlament democratic. Remarcăm Adresa Curtii Constitutionale din Hotarîrea Curtii Constitutionale nr.15/2012, care a subliniat necesitatea instituirii de către Parlament a unor mecanisme ce ar asigura examinarea proiectelor legislative prezentate de opozitia parlamentară, precum organizarea unor sedinte speciale ale plenului Parlamentului dedicate expres discutării acestora, similar practicilor altor state în domeniu, menționate în hotărîre. | Lacune de drept; Norme irealizabile; Normă declarativă; | Considerăm necesar de a stabili un mecanism clar de organizare și desfășurare a Zilei opoziției parlamentare, conținutul, limitele, posibilitățile de manifestare a opoziției în aceste zile. Reglementarea dreptului opoziției de avizare a proiectelor de acte normative, de organizare a consultărilor și audierilor publice. | |||||||||
| 9 | Art.34 alin.(9) Art. 36 alin.(3) | Articolul 34. Procedura alegerii Presedintelui Parlamentului (9) În cazul în care în primul tur de scrutin au participat mai puțin de trei candidați si niciunul nu a acumulat numărul necesar de voturi, precum și în cazul în care nici în al doilea tur de scrutin niciun candidat nu a acumulat votul maiorității deputaților aleși, se organizează alegeri noi. Articolul 36. Vacanța funcției de Președinte al Parlamentului (3) În caz de vacanță a funcției de Președinte al Parlamentului se organizează alegeri noi. | Sintagma „se organizează alegeri noi" necesită a fi precizată, pentru a nu crea diferite interpretări ce țin de alegerile noi. | Formulare ambiguă care admite interpretări abuzive; Norma nu întrunește condițiile de claritate și precizie | Precizarea organizării alegerilor noi - ale Președintelui Parlamentului. | |||||||||
| 10 | Art. 39 alin. (3) alin. (4) alin. (5) | Articolul 39. Vicepreşedinţii Parlamentului (3) Un vicepreședinte reprezintă opoziția. În cazul în care candidatura nu este înaintată funcția rămîne vacantă. (4) Președintele Parlamentului poate propune Parlamentului, în orice moment, revocarea înainte de termen a vicepreședintelui Parlamentului la solicitarea majorității parlamentare, a opoziției parlamentare sau a fracțiunii care l-a propus. (5) Revocarea se decide cu majoritatea deputaților aleși. | Analizînd procedura de revocare înainte de termen a vicepreședinților Parlamentului, se stabilește lipsa clară a temeiurilor de revocare, fapt ce nu le acordă o siguranță în exercitarea funcțiilor ce le revin. În acest context, funcția de vicepreședinte a Parlamentului și atribuțiile ce le revin, inclusiv vecepreședintele care reprezintă opoziția, sunt constrînse de imprevizibilitatea politică promovată de către Parlament, iar norma respectivă din proiect acordă posibilitatea să fie revocat cu majoritatea deputaților aleși fără a institui temeiuri clare cînd poate fi revocat înainte de termen. Totodată, instabilitatea menținerii în funcție, poate genera lipsa înaintării unui candidat din partea opoziției la funcția de vicepreședinte al Parlamentului. | Formulare ambiguă care admite interpretări abuzive; Norma nu întrunește condițiile de claritate și precizie; Lipsa/ambiguitatea procedurilor administrative | Indicarea expresă a temeiurilor clare cînd poate fi revocat înainte de termen vicepreședințele Parlamentului. | |||||||||
| 11 | Art. 44 alin. (9) – (10) | Articolul 44. Atribuțiile comisiilor permanente (9) La solicitarea din partea unuia sau cîtorva membri ai comisiei, orice comisie permanentă, în limita competențelor sale, poate începe o anchetă cu privire la lucrările realizate de Guvern sau administrația publică, cu acordul Biroului permanent. (10) Pentru a obține consimțămîntul Biroului permanent, comisia permanentă va prezenta o solicitare fundamentată, adoptată cu votul majorității membrilor aleși, enunțînd subiectul, scopul, mijloacele necesare ale anchetei, precum și termenul-limită de prezentare a raportului comisiei. | Considerăm că solicitarea acordului Biroului permanent pentru desfășurarea unei anchete de către o Comisie permanentă cu privire la lucrările realizate de Guvern sau administrația publică, este în măsură să împiedice comisiile permanente conduse de opoziția parlamentară să desfășoare asemenea anchete în contextul în care Biroul permanent este o reflecție a majorității parlamentare. În acest sens, recomandăm de a fi revăzută prevederea care se referă la solicitarea acestui acord. | Prevederi care încalcă drepturile / libertăţile | Recomandăm de a fi revăzută prevederea care se referă la solicitarea acordului / consimțămîntului Biroului permanent privind începerea anchetei. Propunem la alin. (9) înlocuirea sintagmei „cu acordul” cu sintagma „cu înștiințarea”. În acest sens, se cere a fi modificat și alin. (10). Propunem de a exclude textul „pentru a obține consimțămîntul Biroului permanent,”, iar după sintagma „va prezenta” să fie inclusă sintagma „Biroului permanent”. | |||||||||
| 12 | Art. 58 alin. (7) Art. 59 alin. (1) Art. 61 alin. (1) | Articolul 58. Întocmirea ordinii de zi (7) Biroul permanent decide asupra includerii proiectelor de acte normative din lista de așteptare în ordinea de zi a ședințelor Parlamentului. Articolul 59. Prioritățile la întocmirea proiectului ordinii de zi (1) La întocmirea proiectului ordinii de zi a Parlamentului au prioritate: a) proiectele de acte normative examinate în procedura de urgență; b) proiectele de acte normative examinate în mod prioritar; c) solicitările din partea Președintelui Republicii Moldova și a Prim-ministrului de a prezenta discursuri, rapoarte, alte chestiuni. Articolul 61. Modificarea ordinii de zi (1) Ordinea de zi poate fi modificată la prima ședință plenară a săptămînii de lucru, la cererea Biroului permanent, a unei fracțiuni parlamentare, a unei comisii permanente sau a autorului subiectului aflat pe ordinea de zi. | Potrivit Raportului Comisiei de la Veneţia CDL-AD(2010)025 privind rolul opoziţiei într-un parlament democratic, în care au fost dezvoltate “Liniile directorii procedurale privind drepturile şi îndatoririle opoziţiei într-un parlament democratic”, se menționează că „108 (…) este important ca minoritatea să aibă un cuvînt de spus în stabilirea ordinii de zi, adică în alegerea subiectelor care urmează să fie supuse dezbaterilor, privind data şedinţei, durata dezbaterilor şi alte aspecte. Stabilirea ordinii de zi doar de către majoritate, care ar autoriza numai dezbaterile convenabile ei, le-ar amîna sau ar împiedica pe alţii, nu ar asigura, de fapt, caracterul efectiv şi legitim al democraţiei parlamentare. [...]”. 51. Comisia de la Veneția este de părere că există o legătură între acordarea drepturilor formale opoziției și așteptarea, în schimb, a unui anumit grad de spirit constructiv și de responsabilitate. [...]" 152. [...] o anumită reținere este necesară pentru a se asigura ca acțiunile întreprinse de guvern în interesul național să nu se confrunte cu o obstrucționare motivată de considerente politice minore." | Prevederi care încalcă drepturile / libertăţile | Considerăm că reglementările privind întocmirea ordinii de zi, precum și cele privind prioritățile la întocmirea proiectului ordinii de zi necesită a fi revizuite pentru a reda clar că opoziția parlamentară este în drept, de a participa la stabilirea ordinii de zi, adică în alegerea subiectelor care urmează să fie supuse dezbaterilor, privind data ședinței, durata dezbaterilor și alte aspecte, pentru a asigura caracterul efectiv și legitim al democrației parlamentare. | |||||||||
| 13 | Art. 64 | Articolul 64. Numerotarea actelor normative | Elementul structural de bază al legilor este articolul, care are caracter unitar şi conţine una sau mai multe norme cu raport direct între ele şi subordonate uneia şi aceleiaşi idei. Denumirea articolului exprimă succint obiectul de reglementare (vezi, art. 51 din Legea nr. 100/2017). Atragem atenție la denumirea art. 64, care nu corespunde obiectului de reglementare și necesită a fi modificată. Dispozițiile articolului trebuie să fie redate astfel, încît să asigurare o succesiune logică a soluţiilor normative preconizate şi realizarea unei armonii interioare a normelor juridice. | Formulare ambiguă care admite interpretări abuzive; Norma nu întrunește condițiile de claritate și precizie; | Recomandăm modificarea denumirii articolului. Conținutul art. 64 necesită a fi sistematizat ținînd cont de succesiunea logică a reglementărilor / normelor juridice. | |||||||||
| 14 | Art. 70 | Articolul 70. Declanșarea procedurii legislative | Publicarea actelor normative înainte de examinarea lor în Parlament contribuie la transparența guvernamentală. Cetățenii / alegătorii au dreptul de a cunoaște intențiile legislative ale autorităților și de a înțelege schimbările propuse în legislație. Acest nivel crescut de transparență consolidează încrederea în instituțiile statului și în procesul decizional. Publicarea actelor normative înainte de a fi examinate de Parlament contribuie la prevenirea posibilelor abuzuri sau adoptarea unor măsuri care ar putea să încalce drepturile cetățenilor. Transparența în procesul legislativ poate servi ca mecanism de control și echilibru în cadrul sistemului democratic. | Lipsa / insuficiența transparenței entităților publice; Lipsa / insuficiența accesului la informația de interes public | Propunem completarea art. 70 cu un alineat nou: „Examinarea proiectelor de acte normative nu se admite înainte de a fi publicate pe site-ul web oficial al Parlamentului.” | |||||||||
| 15 | Art. 71 alin. (3) | Articolul 71. Calcularea termenelor (3) Pe durata sesiunii extraordinare a Parlamentului, suspendarea termenelor se întrerupe pentru problemele înscrise în ordinea de zi. | Terminologia utilizată în actul normativ trebuie să fie constantă, uniformă şi corespunde celei utilizate în alte acte normative (vezi, art. 54 alin. (1) lit.c) din Legea nr.100/2017 cu privire la actele normative | Nu sunt întrunite condițiile de claritate și precizie | Pentru utilizarea unei terminologii constante, propunem de a substitui cuvîntul „problemele” cu cuvîntul „subiectele”. | |||||||||
| 16 | Art. 75 alin. (1) | Articolul 75. Procedura simplificată de examinare (1) Proiectele de hotărîri cu caracter individual, alte hotărîri ce nu conțin norme juridice pot fi examinate în procedură simplificată, fără a fi supuse tuturor procedurilor prealabile în organele de lucru ale Parlamentului. | Pentru asigurarea transparenței și excluderea elementelor de coruptibilitate, este necesar de a reglementa în proiectul Codului aspectele procedural simplificate. | Lipsa / insuficiența transparenței entităților publice; Lipsa / insuficiența accesului la informația de interes public | Propunem completarea alin.(1) cu textul „cu condiția publicării pe pagina web oficială a Parlamentului pînă la examinarea acestora”. | |||||||||
| 17 | Art. 89 | Articolul 89. Avizarea proiectelor de acte normative de către comisiile permanente (1) Comisiile permanente care au primit spre avizare proiecte de acte normative sau propuneri legislative le supun dezbaterilor și prezintă comisiei sesizate în fond avize asupra lor în termen de cel mult 30 de zile lucrătoare. (3) În avizul prezentat, comisiile permanente îți expun opinia asupra conceptului, actualității, oportunității, inteligibilității reglementărilor, cu propunerea de acceptare totală, parțială sau respingere a proiectului de act normativ. | Din analiza practicii legislative, constatăm că avizele comisiilor parlamentare sunt avize politice și nu se expun pe fondul reglementărilor din proiectele de acte normative. Astfel, considerăm oportun instituționalizarea unui mecanism de avizare a proiectelor de acte normative de către fracțiunile parlamentare pentru a cunoaste, din timp, poziția fiecării fracțiuni. Parlamentul, avînd poziția politică a fiecărei fracțiuni, inclusiv ale celor din opoziție, pot aprecia din start, cît de aproape sunt viziunile fracțiunilor pe marginea proiectelor de legi aflate în procedură parlamentară. | Lacune de drept | Este necesară instituționalizarea unui mecanism de avizare a proiectelor de acte normative de către fracțiunile parlamentare. Propunem următoarea redacție: „Articolul 89. Avizarea proiectelor de acte legislative de către fracțiunile parlamentare (1) Fracțiunile parlamentare sunt în drept să prezinte avize la proiecte de acte normative pentru prima lectură. (2) În avizul prezentat, fracțiunile parlamentare se expun asupra conceptului, actualitatea, oportunitatea, deplinătatea reglementărilor și a altor elemente cu acceptarea totală, parțială sau respingerea proiectului de act normativ. (3) În cazul în care proiectul de act normativ este susținut parțial sau condiționat de o fracțiune parlamentară, reprezentanții fracțiunilor interesate și ai comisiei sesizate în fond, pot organiza ședințe comune pentru a identifica soluții legislative durabile, în vederea obținerii unei susțineri mai largi asupra proiectului de act normativ.” | |||||||||
| 18 | Art. 89 Art.105 Art.109 | Utilizarea termenului „propuneri legislative” în textul proiectului Codului | La art. 89, este utilizat termenul „propuneri legislative”, care necesită a fi definit pentru claritate. În cazul art. 105 și 109, se face referire atît la examinarea amendamentelor, cît și a propunerilor și obiecțiilor, fără a fi clară care este deosebirea sau particularitățile acestora. Alin. (3) al art. 89 operează cu sintagma „inteligibilității reglementărilor”, care poartă un caracter ambiguu și prin urmare necesită a fi revăzută. | Formulare ambiguă care admite interpretări abuzive; Norma nu întrunește condițiile de claritate și precizie; | Propunem de a defini termenul „propunere legislativă”. La art. 89 alin. (3) propunem excluderea sintagmei „inteligibilității reglementărilor”. | |||||||||
| 19 | Art. 95 alin. (1) Art. 127 alin. (5) | Articolul 95. Transmiterea raportului comisiei permanente sesizate în fond și a avizelor către deputați și autori (1) Raportul comisiei permanente sesizate în fond, însoțit de avizele fracțiunilor parlamentare, rezultatele consultării publice, precum și avizul Direcției generale juridice a Secretariatului Parlamentului, se transmite de către Secretariatul Parlamentului deputaților și autorilor proiectului de act normativ. Articolul 127. Cerințele pentru procedura specială de revizuire a Constituției (5) Proiectul de lege constituțională se repartizează pentru avizare fracțiunilor parlamentare, Direcției generale juridice și Guvernului în cazul în care inițiativa nu-i aparține. | La art.95 alin.(1) este indicat că raportul comisiei permanente sesizate în fond se transmite deputaților fiind însoțit de către avizul fracțiunilor parlamentare. Proiectul Codului stabilește/prevede procedura de avizare a proiectelor de acte normative de către comisiile permanente și nu de către fracțiunile parlamentare. Această obiecție este valabilă și pentru art.127 alin.(5)). | Lacune de drept; Lipsa/ambiguitatea procedurilor administrative | Propunem repetat, de a revedea procedura de avizare a proiectelor actelor normative. Considerăm oportun instituționalizarea unui mecanism de avizare a proiectelor de acte normative de către fracțiunile parlamentare. | |||||||||
| 20 | Art. 97 alin. (1) | Articolul 97. Atribuțiile președintelui ședinței plenare (1) Președintele ședinței plenare are toate împuternicirile necesare pentru a prezida lucrările Parlamentului și a asigura desfășurarea acestora conform procedurilor stabilite | Textul „Presedintele sedintei plenare are toate imputernicirile necesare" poate genera diferirte interpretări. Considerăm că norma legală trebuie să fie expusă afirmativ. | Formulare ambiguă care admite interpretări abuzive | Reformularea normei pentru ai reda un sens afirmativ. Propunem excluderea cuvîntului „toate”. | |||||||||
| 21 | Art. 102 alin. (1) | Articolul 102. Dezbaterea proiectului de act normativ în primă lectură a) prezentarea de către autor a proiectului de act normativ; | Pentru precie, claritate și eficiență, la art.102 alin. (1) lit. a) recomandăm să fie indicat expres că autorul proiectului de act normativ prezintă proiectul de la tribuna centrală. | Nu sunt întrunite condițiile de claritate și precizie | Recomandăm de a indica expres la alin. (1) lit. a) că autorul proiectului de act normativ prezintă proiectul de la tribuna centrală. | |||||||||
| 22 | Art.105 alin.(8) | Articolul 105. Pregătirea proiectului de lege pentru lectura a doua (8) Amendamentele asupra cărora Guvernul s-a pronunțat negativ se consideră respinse de drept și nu se includ în sinteza la raportul comisiei. | Parlamentul Republicii Moldova și-a asumat angajamentul față de principiul transparenței, susținerii și implicării societății civile în procesul decizional prin adoptarea Legii nr.982/2000 privind accesul la informații, a Legii nr.239/2008 privind transparența în procesul decizional, precum și a altor acte normative. Întru respectarea condițiilor preciziei și clarității, precum și întru asigurarea transparenței și excluderea elementelor de coruptibilitate, este necesar de a include în sinteza la raportul comisiei amendamentele care au fost avizate negativ de către Guvern. | Lipsa / insuficiența transparenței entităților publice; Lipsa/insuficiența accesului la informația de interes public | Norma necesită a fi revăzută. Considerăm necesar de a include în sinteza la raportul comisiei și amendamentele care au fost avizate negativ de către Guvern. Acest fapt ar contribui la o informare mai amplă a societății, precum și la respectarea transparenței decizionale. | |||||||||
| 23 | Art. 117 alin. (3) | Articolul 117. Modalitatea de votare (3) Pentru asigurarea numărării voturilor prin ridicare de mîini, înainte de votare, Președintele Parlamentului numește cîte un numărător pentru fiecare sector. | Art. 40 din proiectul Codului prevede la alin. (3), că în cazul absenței temporare a Președintelui Parlamentului, unul dintre vicepreședinți îndeplinește atribuțiile acestuia la decizia Președintelui Parlamentului. Reieșind din această normă, în cazurile care se referă la ședințele în plen, este necesar de a utiliza în textul proiectului sintagma „președintele ședinței”. | Formulare ambiguă care admite interpretări abuzive; Nu sunt întrunite condițiile de claritate și precizie | Recomandăm substituirea cuvîntului „Parlamentului” cu cuvîntul „ședinței”. | |||||||||
| 24 | Art.140 alin. (3) | Articolul 140. Hotărîrea privind declararea stării de urgenţă, de asediu sau de război (3) Hotărîrea privind declararea stării de urgenţă, de asediu sau de război trebuie să prevadă: g) alte prevederi și restricții ce se impun. | Norma de la lit.g) comportă caracter neclar. Autorul operează cu termeni generali, care permite interpretări diferite. | Formulare ambiguă care admite interpretări abuzive; Nu sunt întrunite condițiile de claritate și precizie; | Întru respectarea condițiilor preciziei și clarității, precum și întru asigurarea transparenței și excluderea elementelor de coruptibilitate, este necesar de a indica expres care sunt „alte prevederi și restricții”. | |||||||||
| 25 | Art.147 alin.(5) | Articolul 147. Interimatul definitiv (5) Interimatul funcției de Președinte al Republicii Moldova se constată de către Curtea Constituțională, la sesizarea Parlamentului. | Nu este clară forma prin care Parlamentul sesizează Curtea Constituțională. | Formulare ambiguă care admite interpretări abuzive; Nu sunt întrunite condițiile de claritate și precizie; | Recomandăm să fie stipulat expres forma pe care urmează să o poarte sesizarea Parlamentului și anume: aprobată prin hotărîre de Parlament sau semnată de Președintele Parlamentului. | |||||||||
| 26 | Art. 158 alin. (2) | Articolul 158. Hotărîrea Parlamentului privind ridicarea imunității Președintelui Republicii Moldova (2) Parlamentul poate dispune prin hotărîre ridicarea imunității Președintelui Republicii Moldova. | Norma de la alin. (2) necesită a fi concretizată, luîndu-se în considerare norma alin. (4), conform căreia, în cazul în care Parlamentul a decis ridicarea imunității Președintelui Republicii Moldova la sesizarea Procurorului General, Parlamentul poate decide, prin votul a cel puțin 2/3 din deputații aleși, suspendarea Președintelui Republicii Moldova din funcție pe durata anchetei penale. | Formulare ambiguă care admite interpretări abuzive; Nu sunt întrunite condițiile de claritate și precizie; | La alin. (2) urmează să fie reglementat expres cu care majoritate de voturi urmează a fi adoptată hotărîrea Parlamentului de ridicare a imunității Președintelui Republicii Moldova. | |||||||||
| 27 | Art. 168 alin. (4) | Articolul 168. Solicitarea repetată de învestitură a Guvernului (4) În cazul neacordării repetate a votului de încredere al Parlamentului asupra programului de activitate, a listei ministerelor și a listei candidaților la funcția de membru al Guvernului, după expirarea a 45 de zile de la prima solicitare și pînă la expirarea termenului de 3 luni de la data apariției circumstanțelor care au determinat necesitatea formării unui nou Guvern, Președintele Republicii Moldova poate solicita Curții Constituționale constatarea circumstanțelor care justifică dizolvarea Parlamentului. | Atragem atenția asupra utilizării termenului „poate”, care oferă un drept discreționar Președintelui Republicii Moldova de a sesiza Curtea Constituțională în vederea constatării circumstanțelor care justifică dizolvarea Parlamentului. | Formulare ambiguă care admite interpretări abuzive; Nu sunt întrunite condițiile de claritate și precizie; Atribuţii care admit derogări şi interpretări abuzive | Norma necesită a fi revăzută, în sensul utilizării cuvîntului „poate”, care oferă un drept discreționar Președintelui Republicii Moldova de a sesiza Curtea Constituțională în vederea constatării circumstanțelor care justifică dizolvarea Parlamentului. | |||||||||
| 28 | Art. 172 alin. (4) | Articolul 172. Convocarea ședinței plenare (4) Lipsa întrunirii Parlamentului în ședință plenară pentru examinarea angajării răspunderii Guvernului echivalează cu respingerea solicitării de învestitură. | Norma de la alin. (4) comportă caracter neclar. | Formulare ambiguă care admite interpretări abuzive; Nu sunt întrunite condițiile de claritate și precizie; | Sintagma „solicitării de învestitură” urmează a fi substituit cu sintagma „angajării răspunderii”. | |||||||||
| 29 | Art. 182 alin. (3) | Articolul 182. Cooperarea dintre Parlament şi Guvern în procesul de integrare europeană a Republicii Moldova (3) Delimitarea atribuțiilor Secretariatului Parlamentului și ale Cancelariei de Stat a Guvernului cu privire la integrarea europeană este stabilită în baza unui acord de colaborare. | Pentru claritate, precizie și respectarea transparentei functionarii entitatilor publice este necesară publicitatea acestui acord de colaborare. | Lipsa / insuficiența transparenței entităților publice; Lipsa/insuficiența accesului la informația de interes public | Propunem de a completa alin (3) cu textul „care se publică pe pagina web oficială a Parlamentului.”. | |||||||||
| 30 | Cap. IX | Capitolul IX Raporturile Parlamentului cu administrația publică locală | Atragem atenție că, proiectul Codului nu se referă la statutul special al municipiului Chişinău, instituit prin Legea privind organizarea administrativ-teritorială a Republicii Moldova nr.764/2001 și reglementat prin Legea privind statutul municipiului Chișinău nr.136/2016, care are un nivel special de administrare. | Lacune de drept | Completarea Capitplului IX din proiect cu reglementări privind raporturile Parlamentului cu autoritatea administrației publice locale cu statut special – municipiul Chișinău. | |||||||||
| 31 | Cap. IX art.195 | Capitolul IX Raporturile Parlamentului cu administrația publică locală Articolul 195. Dialogul instituțional și consultarea autorităților administrației publice locale | I. Actualmente dialogul instituțional și consultarea Adunării Populare UTA Găgăuzia este asigurat prin intermediul Grupului de lucru parlamentar instituit prin Hotărîrea Parlamentului nr.206/2015. Este important ca în Codul cu privire la organizarea și funcționarea Parlamentului Republicii Moldova să se regăsească normele privind existența și crearea acestui instrument permanent de dialog și consultare. II. Prevederile privind consultarea Adunării Populare a UTA Găgăuzia din proiectul Codului diferă de cele existente actualmente în Regulamentul Parlamentului (art.58/1). În proiectul Codului nu există nimic despre organizarea audierilor, dezbaterilor, invitarea reprezentanților Adunării Populare UTA Găgăuzia în cadrul comisiilor permanente, așa cum este actualmente indicat în art.58/1 alin.(3) din Regulamentul Parlamentului. | Lacune de drept; Prevederi discriminatorii; Lipsa / ambiguitatea procedurilor administrative | I. Propunem inserarea unor norme generale despre crearea Grupului de lucru ca instrument permanent de cooperare și dialog continuu între părți și aprobarea Regulamentului propriu de funcționare, dar și Regulamentul Secretariatului care asistă Grupul de lucru. Textul normelor noi ar putea arăta în felul următor: Articolul 197 Raporturile Parlamentului cu Adunarea Populară a Găgăuziei (1) Dialogul, cooperarea și consultarea dintre Parlamentul Republicii Moldova şi Adunarea Populară a Găgăuziei este asigurat prin intermediul Grupului de lucru, creat prin Hotărîre de Parlament. (2) Grupul de lucru funcționează în baza Regulamentului propriu, aprobat prin decizia Grupului de lucru. (3) Grupul de lucru este asistat de un Secretariat, care activează în baza Regulamentului, aprobat prin decizia Grupului de lucru.” II. Propunem completarea articolului 195 din proiectul Codului cu alineatul (7) cu următorul text: ”(7) În cazul în care comisia permanentă sesizată în fond organizează audieri publice cu privire la proiectul de act normativ care vizează statutul unității teritoriale autonome Găgăuzia și/sau atribuțiile autorităților acesteia, la audieri se invită și reprezentanții Adunării Populare a unității teritoriale autonome Găgăuzia.” | |||||||||
| 32 | Art. 204 - 211 | Capitolul XI Numirea și eliberarea în / din funcții publice | Cu referire la reglementările ce țin de numirea și eliberarea în/din funcții publice considerăm că trebuie să se facă distincția clară dintre funcțiile de interes politic și cele de interes public. Numirile în funcțiile de interes politic ar putea să fie efectuate fără proceduri de concurs. E important să fie condiții de eligibilitate clare și candidații să corespundă acestora. În cazul funcțiilor de interes public, cum ar fi directorii ANRE, CNPF, Consiliul Concurenței, Consiliul Audiovizualului, etc., să fie asigurată contribuția opoziției la numirile făcute în acest sens de Parlament. În cazul în care la funcțiile respective candidații sunt selectați prin concurs se cere a fi instituit dreptul opoziției parlamentare de a participa la organizarea concursului de selectare. Este de menționat că, la nivel internațional, participarea și numirea în funcții se practică în măsură maximă posibilă printr-un consens larg între guvernare și opoziție, bază de proporționalitatea reprezentării în Parlament sau sunt prevăzute cote pentru opoziție. În Republica Moldova, în majoritatea cazurilor nu este asigurată participarea reală a opoziției, în acest context, benefic ar fi introducerea cotelor după modelul numirii membrilor CEC. | Lacună de drept; Lipsa / insuficiența transparenței entităților publice | Distincția clară dintre funcțiile de interes politic și cele de interes public. Instituționalizarea dreptului opoziției parlamentare de a numi reprezentanții săi în organele colective ale autorităților formate de Parlament: - de a participa la organizarea concursului de selectare, în cazul în care la funcțiile respective candidații sunt selectați prin concurs; - introducerea cotelor după modelul numirii membrilor CEC. | |||||||||
| 33 | Cap.XIX | Capitolul XIX Comisii speciale și de anchetă | Nu sunt reglementate în deplină măsură dispozițiile referitoare la organizarea și funcționarea comisiilor de anchetă. Recomandările comisiilor de anchetă aprobate de Parlament nu au o finalitate clară. Nu sunt prevăzute mecanisme de monitorizare a implementării recomandărilor comisiilor de anchetă și procedura de raportare a Guvernului și altor autorități/instituții vizate în rapoartele comisiilor de anchetă. Nu este reglementat mecanismul controlului asupra executării hotărîrilor Parlamentului privind rapoartele comisiilor de anchetă ce urmează a fi exercitat de către comisiile permanente. | Omisiune / lipsă a atribuției; Lacună de drept; Lipsa / insuficiența transparenței entităților publice; | Completarea proiectului Codului cu următoarele reglementări: - referitoare la cazurile cînd raportul comisiei de anchetă nu este înaintat spre examinare și aprobare în plenul Parlamentului; - reglementarea clară a atribuțiilor comisiei / comisiilor permanente de control asupra executării hotărîrilor Parlamentului privind rapoartele comisiilor de anchetă și a modului de raportare a Guvernului și altor autorități/instituții vizate în rapoartele comisiilor de anchetă; - instituționalizarea unui mecanism de monitorizare a implementării recomandărilor comisiilor de anchetă; - reglementarea sancțiunilor în cazul neprezentării persoanelor / autorităților / instituțiilor vizate să răspundă, să prezinte informații la solicitările comisiei de anchetă; - reglementarea cazurilor în care nu sunt îndeplinite atribuțiile stabilite prin hotărîrea de constituire; - reglementarea cazurilor în care nu sunt îndeplinite atribuțiile stabilite prin hotărîrea privind raportul comisiei de anchetă; - reglementarea activității comisiei de anchetă în cazul alegerilor ordinare sau anticipate. | |||||||||
| 34 | art. 20, art.43, art.54, art.58, art.81, art.101, art.210, art.225, art.226, art.229, art.230 art. 5, art.20, art.27, art.50, art.56, art.64, art.72, art.107, art.118, art.140, art.170, art.185, art.211, art.224, art.225, art.227, art.230, art.235, art.238, art.251 | Utilizarea în textul proiectului a expresiei „de regulă” (vezi art. 20, 43, 54, 58, 81, 101, 210, 225, 226, 229, 230); utilizarea cuvîntului „trebuie” (vezi art. 5, 20, 27, 50, 56, 64, 72, 107, 118, 140, 170, 185, 211, 224, 225, 227, 230, 235, 238, 251) | Utilizarea în textul proiectului a expresiilor și cuvintelor „de regulă”, „trebuie”, „poate”, „nu poate” ș.a., generează posibilitatea derogărilor, în unele cazuri, fără temei, de la exercitarea unor drepturi, obligații, etc., lăsînd loc pentru ca persoanele responsabile să decidă în unele situații convenabile, la discreția sa, făcînd trimitere la norma legală. Utilizarea inconsistentă a acestor expresii/verbe creează confuzie cu privire la faptul dacă chestiunea este obligatorie sau discreționară. | Formulare ambiguă care admite interpretări abuzive; Promovarea intereselor contrar interesului public | Expresia utilizată în proiectul Codului „de regula", necesită a fi revăzută, în sensul de a fi însoțită de reglementări privind cazurile, situațiile, derogările care pot apărea de la regulile generale. Utilizarea expresiilor și cuvintelor „de regulă”, „trebuie”, „poate”, „nu poate” trebuie să fie evitate pe măsura posibilității. | |||||||||
| 35 | În tot cuprinsul textului proiectului Codului -utilizarea termenilor „act legislativ”; „asociațiilor obștești” și „organizațiilor neguvernamentale”; „vacanță a funcției"; „comisiei politică externă și integrare europeană” și „comisia permanentă de profil în domeniul afacerilor europene”; „Cancelariei de stat a Guvernului”. | Utilizarea incorectă a terminilor. Proiectul Codului conține anumite deficiențe de ordin tehnico-legislativ, care trebuie eliminate în procesul său de finalizare. | Utilizarea neuniformă a termenilor | Recomandăm substituirea termenilor după cum urmează: „act legislativ” cu „act normativ”; „asociațiilor obștești” și „organizațiilor neguvernamentale” cu „organizațiilor necomerciale”; „vacanță a funcției" cu "funcție publică vacantă și funcție publică temporar vacantă"; „comisiei politică externă și integrare europeană” și „comisia permanentă de profil în domeniul afacerilor europene” cu „comisiei permanente de profil în domeniul integrării europene”; „Cancelariei de stat a Guvernului” cu „Cancelariei de stat”. | ||||||||||
IV. CONCLUZII
În urma analizei efectuate, concluzionăm că proiectul Codului cu privire la organizarea și funcționarea Parlamentului oferă o nouă reglementare a mai multor instituții ale dreptului parlamentar și are menirea să asigure o funcționalitate mai bună a Parlamentului. Unificarea într-un cod a tuturor normelor juridice ce țin de procedura legislativă, organizarea, funcționarea Parlamentului și a Secretariatului Parlamentului se datorează, în mare parte, hotărîrilor și adreselor Curții Constituționale, prin care Parlamentul a fost obligat să instituționalizeze statutul și imunitatea parlamentară, instituțiile ce țin de opoziția parlamentară, controlul apriori al tratatelor internaționale, instituția angajării răspunderii Guvernului în fața Parlamentului, alte instituții, care sunt chemate să modernizeze și să consolideze procesul legislativ. Proiectul Codului oferă mai multă claritate, ținînd cont de cutumele parlamentare și jurisprudența Curții Constituționale.
Totodată, în proiectul Codului evidențiem o serie de deficiențe și probleme conceptuale privind organizarea și funcționarea Parlamentului. Printre principalele aspecte semnalate se numără reglementarea incompletă a normelor juridice în ceea ce privește statutul, etica și conduita deputaților, dar și asigurarea transparenței în activitatea Parlamentului.
De asemenea, proiectul Codului nu dezvoltă suficient principiile constituționale ale democrației și pluralismului politic. Chiar dacă există reglementări dedicate opoziției parlamentare, acestea sunt considerate norme declarative, iar rolul opoziției este perceput ca fiind formal și marginalizat. Propuneri concrete sunt avansate pentru îmbunătățirea implicării și dialogului între majoritate și opoziție.
Proiectul aduce în discuție aspecte legate de consultările publice, audierile parlamentare, modul de exercitare a controlului parlamentar și relațiile cu administrația publică locală. Prezentul raport de expertiză formulează sugestii pentru asigurarea unui dialog mai eficient între Parlament și societate.
În concluzie, evidențiem nevoia de îmbunătățire a proiectului Codului din punct de vedere redacțional, precum și în ceea ce privește detaliile reglementărilor și abordarea principiilor democratice și a dialogului între diversele părți implicate. În plus, subliniem importanța respectării democrației, a principiilor pluralismului politic și a unui dialog constructiv între majoritatea și opoziția parlamentară, în concordanță cu standardele europene.
