Proiecte implementate Expertiza coruptibilitatii - etapa 3 Rapoarte de expertiză (arhiva)

Raport de expertiză nr.389

Proiectul "Expertiza coruptibilităţii" este implementat de Centrul de Analiză şi Prevenire a Corupţiei (CAPC) în cadrul Proiectului Comun al Comisiei Europene şi al Consiliului Europei împotriva corupţiei, spălării banilor şi finanţării terorismului în Republica Moldova (MOLICO), co-finanţat de Comisia Europeană, Agenţia Suedeză pentru Cooperare şi Dezvoltare Internaţională şi Consiliul Europei.
Opiniile expuse aparţin experţilor CAPC şi nu reflectă în mod obligatoriu punctul de vedere oficial al Uniunii Europene, SIDA şi Consiliului Europei
23 12 2008
Untitled Document

RAPORT DE EXPERTIZĂ
la proiectul Legii pentru modificarea şi completarea

Legii nr.1453-XV din 8 noiembrie 2002 cu privire la notariat

(înregistrat în Parlament cu nr. 3341 din 03.12.2008)

În temeiul Concepţiei de cooperare dintre Parlament şi societatea civilă, aprobată prin Hotărîrea Parlamentului nr.373-XVI din 29 decembrie 2005, Centrul de Analiză şi Prevenire a Corupţiei prezintă raportul de expertiză a coruptibilităţii proiectului Legii pentru modificarea şi completarea Legii nr.1453-XV din 8 noiembrie 2002 cu privire la notariat (Legea 1453/2002).

Evaluare generală

1. Autor al iniţiativei legislative este Guvernul, prin urmare proiectul este înaintat în conformitate cu rigorile iniţierii actelor legislative prevăzute de art.73 din Constituţie şi art.44 din Regulamentul Parlamentului.

2. Categoria actului legislativ propus este de lege organică, ceea ce corespunde art.72 din Constituţie şi articolelor 6-11, 27, 35 şi 39 din Legea privind actele legislative, nr.780-XV din 27.12.2001.

3. Scopul promovării proiectului. Promovarea proiectului este făcută prin camuflarea scopului real cu un scop formal, fictiv.

            3.1. Scopul formal, fictiv al promovării proiectului, enunţat de autorii notei informative este formulat astfel: "În scopul eficientizării organizării activităţii notarilor din Republica Moldova, Ministerul Justiţiei a elaborat proiectul Legii pentru modificarea şi completarea Legii cu privire la notariat  nr. 1453-XV din 8 noiembrie 2002.

Amendamentele propuse în textul legii vin să ajusteze cadrul legal existent la principiile consacrate ale notariatului latin, fiind stipulate reglementări mai detaliate şi cuprinzătoare privind modul de pregătire, depunere şi păstrare a actelor în arhiva notarială, garanţiile păstrării secretului profesional, nivelul pregătirii profesionale a notarului stagiar, condiţiile de promovare pentru exercitarea activităţii notariale, atribuţiile funcţionale ale Comisiei de licenţiere a activităţii notariale, constituirea Colegiului disciplinar şi competenţa acestuia, condiţiile de funcţionare a birourilor notarilor".

Avînd în vedere că:

  • proiectul extinde exagerat atribuţiile Ministerului Justiţiei de reglementare, control şi sancţionare a notarilor,
  • transferă responsabilitatea executării anumitor obligaţii ce-i revin Ministerului Justiţiei, potrivit Legii 1453/2002 cu privire la notariat altor subiecţi (notarii şi solicitanţii actelor notariale), şi
  • pretinde instituirea unor noi mecanisme, pe cînd, de fapt, se prevalează de norme de blanchetă prin care Ministerul Justiţiei îşi asumă dreptul de a reglementa prin regulamente acele mecanisme ce se pretind a fi instituite în virtutea proiectului de lege,

considerăm că  promovarea acestui proiect urmăreşte un scop diferit de cel declarat de autori.

            3.2. Scopul real al promovării proiectului, după cum rezultă din analiza detaliată a prevederilor lui, este de a obţine degrevarea Ministerului Justiţiei de anumite obligaţii şi responsabilităţi (ex.: obligaţia adoptării regulamentului cu privire la modul de îndeplinire a actelor notariale, responsabilitatea pentru crearea arhivelor notariale departamentale ş. a) şi crearea oportunităţilor cu vădit caracter coruptibil de favorizare a Ministerului Justiţiei şi personal a Ministrului Justiţiei (ex.: reducerea considerabilă, iar uneori, excluderea importanţei decizionale a organului colegial "Comisia de licenţiere a activităţii notariale", concentrarea autorităţii decizionale reale de acordare şi retragere a licenţei, sancţionarea şi controlul notarilor etc. de către ministru şi Ministerul justiţiei).

Astfel, considerăm că promovarea proiectului prin expunerea unui scop fictiv în nota informativă de către autori este inadmisibilă, pe motivul inducerii în eroare a legiuitorului.

Fundamentarea proiectului

4. Nota informativă la proiectul de act legislativ supus expertizei este plasată pe site-ul Parlamentului. Considerăm că în acest fel Parlamentul respectă principiul transparenţei procesului legislativ şi principiile de cooperare cu societatea civilă, cu excepţia respectării termenului pentru expunerea părerilor societăţii civile pe marginea proiectului supus expertiză, promovat în regim de urgenţă.

5. Suficienţa argumentării. La fel ca şi scopul promovării proiectului, argumentarea cuprinsă în nota informativă este, în mare parte, falsă şi de natură să inducă în eroare cititorul. Mai jos, aducem cîteva exemple din menţiunile făcute în nota informativă:

  • "Modificările operate la articolului 7 din Legea cu privire la notariat, stabilesc obligaţia notarului de a păstra arhiva pînă la încetarea activităţii, iar după încetarea activităţii, această obligaţie revine altui notar din acelaşi teritoriu de activitate. [...] De asemenea, pentru cetăţenii care au beneficiat de serviciile notariale ar fi mult mai comod să obţină informaţia necesară de la un notar din acelaşi teritoriu de activitate." În realitate, proiectul exclude alin.(5) al art.7 din lege care prevede că "Dreptul de a primi informaţii din arhiva notarială îl au persoanele în numele sau din însărcinarea cărora a fost îndeplinit actul notarial, precum şi persoana care l-a îndeplinit.", păstrînd doar dreptul prevăzut de legea în vigoare pentru instanţa de judecată, procuratură şi organul de urmărire penală de a solicita informaţii despre actele notariale transmise în arhiva notarială.
  • În scopul asigurării unei proceduri transparente şi previzibile în ce priveşte determinarea numărului de notari, art. 11 este completat cu un nou alineat care stabileşte criteriile de actualizare a numărului necesar de notari. Astfel, potrivit proiectului numărul necesar de notari, se va actualiza de Ministerul Justiţiei în fiecare an, după consultarea opiniei Comisiei de licenţiere, în funcţie de cerinţele dictate de extinderea teritoriului, a numărului locuitorilor şi alte date statistice." Unica modificare a art.11 din Legea 1453/2002 pe care o propune proiectul constă în schimbarea redacţiei alin.(2) al acestui articol, care, în prezent, abilitează Comisia de licenţiere a activităţii notariale "să adopte hotărîri cu privire la stabilirea numărului necesar de notari". Însă potrivit noii redacţii a alin.(2) art.11 propuse de autorii proiectului, din atribuţiile Comisiei de licenţiere a activităţii notariale dispare orice menţiune referitoare la implicarea Comisiei în stabilirea numărului necesar de notari. În art.28 al legii autorii transmit competenţa Comisiei de a hotărî asupra numărului necesar de notari Ministrului Justiţiei, care doar va consulta opinia Comisiei în acest sens, în acest fel realizîndu-se o concentrare a atribuţiilor organului colegial în mîinile ministrului, necontribuind în nici un fel la "asigurarea unei proceduri transparente şi previzibile în ce priveşte determinarea numărului de notari".
  • "Legea în vigoare nu prevede un mecanism de aplicare a sancţiunilor disciplinare. În acest context, aceasta din urmă a fost completată cu articolul 221, prin care nemijlocit se propune înfiinţarea Colegiului disciplinar, format din 7 membri dintre care, 2 reprezentanţi desemnaţi de Ministerul Justiţiei, un profesor titular în materie de drept, 3 notari şi un reprezentant al societăţii civile, aleşi prin concurs organizat de Ministerul Justiţiei". Legea în vigoare stabileşte în art.11 alin.(2) că în atribuţiile Comisiei de licenţiere a activităţii notariale intră adoptarea hotărîrilor de suspendare şi încetare a activităţii notariale (sancţiuni disciplinare). Prin urmare, legea prevede şi organul, şi modul de constituire a lui, şi sancţiunile disciplinare pe care le poate aplica. Proiectul, însă, simplifică dramatic rolul acestei Comisii, concentrînd decizia sancţionării notarilor în mîinile ministrului, având la baza hotărîrea Colegiului disciplinar (instituit de proiect). Dacă facem o comparaţie dintre componenţa  Comisiei de licenţiere a activităţii notariale (Comisia) şi a Colegiului disciplinar (Colegiul), observăm că deosebirile majore sînt următoarele: componenţa Comisiei este dominată de notari (6 din 11 membri), iar componenţa Colegiului nu este (3 din 7 membri); ceilalţi membri sînt "delegaţi" de către alte autorităţi în componenţa Comisiei actuale, pe cînd ceilalţi membri din cadrul Colegiului sînt "aleşi prin concurs organizat de Ministerul Justiţiei". Cît priveşte activitatea acestui Colegiu, proiectul propus face trimitere la un "regulament aprobat de către Ministerul Justiţiei".Astfel, conchidem că "mecanismul de aplicare a sancţiunilor disciplinare", promis de autorii notei informative, este doar o ficţiune ce camuflează extinderea pîrghiilor de influenţare şi intimidare directă a notarilor de către Ministerul Justiţiei.

Astfel, referindu-ne la modul general la suficienţa argumentării din nota informativă, ajungem la concluzia că autorii, de o manieră aproape cinică, fac trimitere la "principiile consacrate ale notariatului latin", instituirea mecanismelor ce lipsesc din cadrul legii, asigurarea "procedurilor transparente şi previzibile", pe cînd în realitate promovează norme diametral opuse celor declarate în nota informativă, orientate în special spre uzurparea principalelor pîrghii de influenţare a notarilor de către Ministerul justiţiei şi exonerarea acestuia de obligaţia respectării anumitor prevederi ale Legii 1453/2002 cu privire la notariat. Avînd în vedere cele expuse mai sus, considerăm argumentarea conţinută în nota informativă de însoţire a proiectului ca fiind neserioasă, insuficientă şi, în mare parte, neveridică.

6. Referinţe la compatibilitatea cu legislaţia comunitară şi alte standarde internaţionale. Potrivit articolului 20 al Legii 780/2001 cu privire la actele legislative, nota informativă trebuie să includă şi "c) referinţe la reglementările corespondente ale legislaţiei comunitare şi nivelul compatibilităţii proiectului de act legislativ cu reglementările în cauză". Nici proiectul, nici nota informativă nu conţin nici o referinţă la legislaţia comunitară sau la alte standarde internaţionale concrete. Astfel, părerea expusă de către autori în finalul notei informative "considerăm că completările şi modificările propuse la Legea cu privire la notariat sînt oportune şi vor permite ajustarea prevederilor acesteia la prevederile legislaţiei europene" este o părere nefondată, din moment ce nu se menţionează nici o denumire a actelor europene pe care le are în vedere.

Cu toate acestea, relevante în acest sens ar fi următoarele documente comunitare:

  • Rezoluţia Parlamentului European din 18 ianuarie 1994 cu privire la profesia de notar în cadrul Comunităţii
  • Rezoluţia Parlamentului European din 16 decembrie 2003 cu privire la reglementarea pieţei şi regulile de concurenţă pentru profesiunile libere
  • Directiva 2005/36/EC a Parlamentului şi a Consiliului European din 7 septembrie 2005 cu privire la recunoaşterea calificărilor profesionale
  • Rezoluţia Parlamentului European din 23 martie 2006 cu privire la profesiunile juridice şi interesul general de funcţionare a sistemelor de drept

precum şi alte standarde internaţionale, cum ar fi:

  • Principiile de bază ale sistemului notarial latin, adoptate la 18 ianuarie 1986 de către Biroul Comisiei pentru Cooperare Internaţională a Uniunii Internaţionale a Notariatului Latin şi de către Consiliul Permanent la Haga, pe 13, 14 şi 15 martie 1986.

7. Fundamentarea financiar-economică. Potrivit lit. d) a art.20 din Legea 780/2001 cu privire la actele legislative, "fundamentarea economico-financiară este obligatorie pentru proiectele care implică la realizarea lor cheltuieli financiare şi de altă natură". Constatăm că proiectul supus expertizei nu întruneşte această rigoare a tehnicii legislative, deoarece proiectul va atrage cheltuieli inevitabile din bugetul public, care însă nu au fost deocamdată planificate, precum şi cheltuieli din partea notarilor privaţi care, în ultimă instanţă, vor fi puse în seama solicitanţilor de acte notariale.

Astfel, nu sînt estimate şi argumentate cheltuielile aferente implementării următoarelor prevederi:

7.1. Birouri special amenajate pentru păstrarea arhivei notariale. Potrivit proiectului, notarii urmează să-şi desfăşoare activitatea în birouri special amenajate, conform cerinţelor minime stabilite de Ministerul Justiţiei, în vederea asigurării păstrării arhivei notariale pe un termen de 75 ani. Această prevedere se instituie în vederea eludării Ministerului justiţiei de la obligaţia creării arhivelor departamentale ce ar asigura păstrarea actelor notariale în cadrul Fondului arhivistic de stat, potrivit p.11 al Regulamentului Fondului arhivistic de stat, aprobat prin Hotărîrea Guvernului nr.352 din  27.05.92 şi a Legii privind Fondul arhivistic al Republicii Moldova Nr.880-XII din 22.01.92. Impunerea notarilor să asigure arhiva actelor notariale pentru o perioadă atît de îndelungată presupune cheltuieli considerabil sporite pentru chiria unui birou suficient de mare şi cheltuieli pentru asigurarea integrităţii arhivei care, potrivit legii, reprezintă "proprietatea statului". Proiectul nu estimează cheltuielile bugetului public pentru asigurarea birourilor notariale de stat cu asemenea spaţii, precum şi cheltuielile suplimentare pentru notarii privaţi, cheltuieli care, în ultimă instanţă, vor conduce la scumpirea costurilor pentru întocmirea actele notariale, costuri ce vor fi suportate de solicitanţii actelor notariale.

7.2. Fixarea sumelor minime de asigurarea de răspundere civilă a notarilor. În prezent, doar notarii privaţi sînt obligaţi să se asigure de răspundere civilă, însă nu este stabilită o mărime anume a sumei acestei asigurări. Proiectul introduce dreptul Ministerului justiţiei de a fixa suma minimă a acestei asigurări. Cu toate acestea, nota informativă nu prezintă nici o analiză a sumelor medii de care se asigură notarii privaţi în prezent şi de ce acestea reprezintă (sau nu) o problemă, nu conţine o estimare a cheltuielilor suplimentare pe care le vor suporta notarii privaţi pentru a întruni aceste cerinţe financiare. Reamintim, că în ultimă instanţă aceste cheltuieli suplimentare vor fi suportate de către beneficiarii activităţii notariale. Mai mult decît atît, nota informativă nu face un calcul al sumelor ce urmează a fi incluse în bugetul public în vederea asigurării notarilor de stat.

7.3. Introducerea modelului unic al sigiliilor notariale şi a blanchetelor de strictă evidenţă a actelor notariale. Nici aceste inovaţii legislative ale proiectului nu au o argumentare şi acoperire financiară, deşi vor atrage cheltuieli suplimentare de la bugetul public (pentru notarii de stat) şi cheltuieli din partea notarilor privaţi (cheltuieli care vor fi suportate de solicitanţii actelor notariale).

Evaluarea de fond a coruptibilităţii

8. Stabilirea şi promovarea unor interese/beneficii. Proiectul promovează interesele evidente ale Ministerului justiţiei şi ale ministrului justiţiei, prin avansarea prevederilor cu un puternic caracter coruptibil, creîndu-se condiţii de activitate dificile pentru notari. Se creează impresia că proiectul ar "ridica şi încuia uşi" în faţa notarilor, "cheile" de la care le are doar ministrul sau organele direct dependente de acesta.
Interesul public este foarte puţin vizibil în textul proiectului, din motiv că introducerea prevederilor propuse prin acesta va scumpi taxele percepute pentru întocmirea actelor notariale, oferind în schimb Ministerului justiţiei şi ministrului împuterniciri lărgite şi concentrate, iar publicului - avantaje neclare şi dubioase.

9. Prejudicii aduse prin aplicarea actului. Promovarea proiectului va atrage un şir de prejudicii intereselor solicitanţilor de acte notariale, precum şi notarilor. Caracterul puternic coruptibil al prevederilor proiectului va prejudicia ordinea publică şi încrederea în activitatea notarială. Se creează impresia că proiectul reprezintă mai degrabă o răfuială a Ministerului justiţiei îndreptată împotriva notarilor, decît o reglementare necesară a raporturilor sociale obiective existente.

10. Compatibilitatea proiectului cu prevederile legislaţiei naţionale. Promovarea proiectului va atrage modificarea mai multor legi şi hotărîri ale Guvernului, cu prevederile cărora proiectul se află în conflict. Astfel, va fi necesară modificarea Legii privind Fondul arhivistic al Republicii Moldova Nr.880-XII din 22.01.92 şi Regulamentului Fondului arhivistic de stat, aprobat prin Hotărîrea Guvernului nr.352 din  27.05.92.

Menţionăm, de asemenea, că proiectul nu satisface obiectivele documentelor de planificare strategică, cum ar fi:

  • Hotărîrea 421/16.12.2004 pentru aprobarea Strategiei naţionale de prevenire şi combatere a corupţiei şi Planului de acţiuni pentru realizarea Strategiei naţionale de prevenire şi combatere a corupţiei, acţiunea “1.30. Operarea modificărilor de rigoare în Legea nr.1453-XV din 8 noiembrie 2002 cu privire la notariat. Elaborarea normelor de etică pentru notari. Crearea Comisiei de etică şi disciplină a notarilor", avînd ca obiectiv “Eficientizarea activităţii notariale, sporirea gradului de responsabilitate a notarilor". Proiectul nu realizează o eficientizare a activităţii notariale şi nici o responsabilizare mai mare a notarilor, ci, mai degrabă un control exagerat din partea Ministerului justiţiei şi excluderea posibilităţilor notarilor de a participa la reglementarea şi controlul activităţii lor; ceea ce de asemenea contravine
  • Hotărîre nr.1402/2005 cu privire la aprobarea Strategiei de reformă a administraţiei publice centrale în Republica Moldova, şi anume, "2.3.2. Principiile reformei administraţiei publice: …
  • separarea funcţiilor de elaborare şi promovare a politicii de funcţiile de control şi prestare a serviciilor, acordării unei atenţii mai mari activităţii de bază şi neadmiterii conflictului de interese
  • delimitarea funcţiilor politice de cele administrative în cadrul AAPC".

11. Formularea lingvistică a prevederilor proiectului. Proiectul abundă de formulări lingvistice ambigui. De multe ori, nu este clar din ce considerente nişte prevederi foarte clare ale Legii 1453/2002 cu privire la notariat se înlocuiesc de proiect cu prevederi vagi, care pot fi interpretate foarte variat, inclusiv de o manieră abuzivă. Spre ex.:

  • înlocuirea art.9 lit. g), ce conţine cerinţa pentru deţinerea funcţiei de notar: "nu a fost condamnată anterior pentru o infracţiune gravă săvîrşită cu intenţie" cu sintagmă "are o reputaţie ireproşabilă". Nu este clar ce se are în vedere prin "reputaţie ireproşabilă", ceea ce înseamnă că interpretarea practică a acestei expresii poate suscita la aplicare interpretări abuzive ;
  • înlocuirea alin.(2) al art.5 al legii, care prevede "În conformitate cu art.17 din Legea nr.3465-XI din 1 septembrie 1989 cu privire la funcţionarea limbilor vorbite pe teritoriul Republicii Moldova actele notariale se îndeplinesc în limba moldovenească şi în limba rusă." cu expresia "La cerere, notarul poate îndeplini actele notariale şi în limba rusă. El urmează să dea curs cererii numai dacă cunoaşte suficient limba rusă." Ce înseamnă expresia "cunoaşte suficient limba rusă"?! În practică, cerinţa cunoaşterii  suficiente a limbii ruse ar putea fi impusă de către Ministerul justiţiei a fi dovedită prin susţinerea unui examen suplimentar.
  • înlocuirea în art.6 al Legii a sintagmei "secretului actelor notariale" cu sintagma "secretul profesional", concept deplasat pentru doctrina notarială, care utilizează anume expresia actuală a legii, de "secret al actului notarial". Pe cînd noţiunea "secretului actelor notariale" este clară, expresia "secret profesional" este generatoare de interpretări abuzive, deoarece această categorie este mai largă şi, în lipsa unei explicaţii exprese, poate fi folosită arbitrar pentru sancţionarea notarilor.

În general, proiectul face mai multe modificări terminologice, care nu au nici un fel de argumentare. Astfel, printr-o modificare terminologică apare o schimbare de concept din notariat - "instituţie publică" în notariat - "serviciu de interes public" (modificarea propusă de proiect la art.2 alin.(1) al Legii cu privire la notariat). Nu este clar care este valoarea calitativă sau adăugată a acestei încadrări, cert este faptul că modificarea va trezi nelinişte în rîndul notarilor. Mai mult decît atît, conform legislaţiei comunitare, şi în special a art.55 şi 66 ale Tratatului de Stabilire a Comunităţii Europene din 25 martie 1957 (Tratatul de la Roma), în interpretarea dată de Uniunea Internaţională a Notariatului Latin, notariatul nu face parte dintr-un "serviciu" (pentru detalii, a se vedea scrisoarea UINL din 18 februarie 2003  http://www.ftaa-alca.org/spcomm/soc/Contributions/Miami/cscv68_e.asp ).

O altă modificare terminologică neclară este înlocuirea "foilor cu antet pe care se întocmesc acte notariale" cu "blanchete speciale pe care se întocmesc acte notariale" (modificarea propusă de proiect la art.4 alin.(2) al Legii cu privire la notariat). Termenul "blanchetă" este preluat, probabil, prin analogie cu termenul "blanc" utilizat în limba rusă, care înseamnă "foaie cu antet". Cu toate acestea, menţionăm că semnificaţia etimologică a termenului "blanchetă", potrivit Dicţionarului explicativ este: 1) Formular folosit pentru telegrame, mandate poştale, poliţe; Imprimat, formular pentru poliţe, pentru telegrame etc. şi 2) Mâncare de carne cu sos alb; ciulama.

Astfel, termenii noi ai proiectului introduc expresii vagi, schimbă concepte fără a schimba conţinuturi şi modifică expresii, în lipsa oricărei necesităţi sau argumentări aduse în nota informativă. În aceste condiţii, considerăm că modificările terminologice ale proiectului vor genera mai degrabă confuzii şi instabilitate legislativă decît vor rezolva real ceva.

12. Reglementarea activităţii autorităţilor publice. Proiectul realizează un lung şir de modificări pentru autorităţile publice, în special prin:

  • lărgirea exagerată a atribuţiilor discreţionare de reglementare, control şi sancţionare ale Ministerului Justiţiei în domeniul activităţii notariale,
  • precum şi scutirea Ministerului justiţiei de obligaţia aplicării prevederilor actuale ale Legii 1453/2002;
  • reducerea drastică a atribuţiilor Comisiei de licenţiere a activităţii notariale şi crearea Colegiului disciplinar.

13. Analiza detaliată a prevederilor proiectului. O analiză detaliată a prevederilor proiectului nu se propune din motiv că întregul text al acestuia este afectat de riscuri grave de coruptibilitate, motiv din care propunerea alternativelor într-un tabel cu obiecţii şi recomandări este aproape lipsită de sens.

Concluzii

14. În concluzie, menţionăm că actualul proiect este afectat de puternice riscuri de coruptibilitate, determinate de:

  • Degrevarea Ministerului justiţiei de responsabilităţile şi obligaţiile ce-i revin prin Legea 1453/2002 cu privire la notariat, cele mai importante fiind:
  • transferarea responsabilităţii pentru ţinerea arhivei notariale în cadrul arhivelor departamentale ce urmau a fi create de Ministerul justiţiei, prin obligarea birourilor notariale să asigure păstrarea şi integritatea acestor arhive care, potrivit legislaţiei, urmează a fi asigurată pentru 75 de ani (noua versiune a art.7 şi 27 ale Legii 1453/2002); şi
  • excluderea obligaţiei Ministerului justiţiei de a adopta "regulamentul cu privire la modul de îndeplinire a actelor notariale", care, potrivit Legii 1453/2002 urma să fie adoptat de Minister în termen de 2 luni de la intrarea în vigoare a Legii. De curînd, în vara anului 2008, la 5 ani de la adoptarea legii, ministerul a adoptat un asemenea regulament, însă cu mari neconcordanţe cu legislaţia în vigoare, fapt ce a determinat contestarea lui in instanţa de contencios administrativ de către notari. Excluderea referinţelor la acest regulament în textul legii şi promovarea unui alt proiect referitor la procedura notarială, nu este nimic altceva decît utilizarea pîrghiilor administrative ale Ministerului justiţiei pentru a-şi impune forţat poziţia sa notarilor, chiar dacă acest lucru înseamnă orice lipsă de respect pentru voinţa exprimată iniţial de către legiuitor.
  • Crearea premiselor de corupere a funcţionarilor Ministerului justiţiei, prin concentrarea în atribuţiile acestuia a atribuţiilor de promovare a politicii în domeniu, prin elaborarea regulamentelor privind diverse aspecte ale activităţii, prin exercitarea controlului şi aplicarea sancţiunilor de către un organ controlat de către Ministerul justiţiei şi căruia îi lipseşte independenţa şi competenţa necesară pentru a fi un mecanism eficient de control (Colegiul disciplinar). Cîteva din exemplele de premise de corupere a funcţionarilor ministerului: atribuţia de stabilire a numărului necesar de notari, a teritoriului de activitate a notarului, a eliberării licenţei pentru activitatea notarială doar pentru un anumit teritoriu, stabilirea censului de vîrstă pentru activitatea notariale de 65 de ani, organizarea concursului pentru admitere în profesie, a controalelor birourilor notariale, dispunerea suspendării, încetării şi retragerii licenţei de notar prin ordinul Ministrului justiţiei, excluderea garanţiilor împotriva transferului notarului într-o altă localitate etc. reprezintă prilejuri bine plasate în proiectul legii pentru a constrînge notarii să corupă funcţionarii Ministrului Justiţiei. Atenţionăm, că dacă aceste atribuţii ar fi repartizate şi organelor colegiale, nefiind concentrate într-o singură autoritate, ar fi mai mici şansele de subiectivism şi mai mici tentaţiile de corupere.
Pe de altă parte:
  • Proiectul exclude participarea Ministrului justiţiei la acţiuni evident lipsite de perspective coruptibile, cum ar fi excluderea necesităţii Ministrului justiţiei de a fi prezent la depunerea jurămîntului de către notari (modificarea propusă la art.14 alin.(1) al Legii 1453/2002), chiar dacă acesta reprezintă autoritatea statului şi ca atare conferă sens întregii proceduri simbolice de depunere a jurămîntului.
  • Proiectul nu soluţionează, ci agravează anumite probleme legate de activitatea notarială. Astfel, Legea 1453/2002 nu prevede cuantumul remunerării notarilor stagiari şi proiectul de modificare al Legii tot nu se preocupă de această problemă, deşi proiectul adaugă incompatibilităţii exercitării oricărei altei funcţii remunerate, cu excepţia celei ştiinţifice, didactice şi de creaţie (modificarea propusă la art.10 alin.(1) al Legii 1453/2002).
  • Proiectul înlocuieşte o parte dintre prevederile clare şi concise ale Legii 1453/2002 cu formulări lingvistice ambigui, prin care se introduc expresii vagi, schimbă concepte fără a schimba conţinuturi şi modifică expresii, în lipsa oricărei necesităţi sau argumentări aduse în nota informativă. În aceste condiţii, considerăm că modificările terminologice ale proiectului vor genera mai degrabă confuzii şi instabilitate legislativă decît vor rezolva real ceva (a se vedea comentariile de mai sus făcute la secţiunea 11 a prezentului raport de expertiză).
  • Proiectul promovează nu un interes public, ci interesele departamentale ale Ministerului justiţiei de concentrare a tuturor pîrghiilor de influenţă şi control asupra notarilor, creînd şi ocazii convenabile funcţionarilor acestui minister de a fi "temuţi" şi, respectiv, corupţi de către notari. Mai mult decît atît, acest proiect se promovează cu prejudicierea interesului public al solicitanţilor şi beneficiarilor de acte notariale, deoarece prin efectele prevederilor propuse de proiect se vor scumpi costurile perfectării actelor notariale (prin obligarea la procurarea foilor cu antet de strictă evidenţă, schimbarea sigiliilor, locaţiunea şi/sau cumpărarea unor birouri mult mai spaţioase pentru asigurarea păstrării arhivei notariale pe o perioadă de 75 de ani etc.)

Astfel, propunerea Centrului de Analiză şi Prevenire a Corupţiei este de a respinge în a II lectură proiectul Legii pentru modificarea şi completarea Legii nr.1453-XV din 8 noiembrie 2002 cu privire la notariat (înregistrat în Parlament cu nr. 3341 din 03.12.2008) şi revizuirea acestuia prin consultare cu organizaţiile profesionale ale notarilor şi a reprezentanţilor societăţii civile, respectînd termenul prevăzut în acest sens în Concepţia de cooperare dintre Parlament şi societatea civilă, aprobată prin Hotărîrea Parlamentului nr.373-XVI din 29 decembrie 2005, principiile căreia nu sînt respectate prin adoptarea în regim de urgenţă a unor acte legislative cu un impact considerabil, cum este proiectul de faţă.

 

Centrul de Analiză şi Prevenire a Corupţiei



 

 

Rapoarte de expertiză

Expertiză coruptibilitătii legislației
nr.723 din 18 August 2016
Raport de expertiză la proiectul Legii privind modificarea și completarea unor acte legislative (Codul penal – art.55, 60, 64, ș.a.; Codul de procedură penală – art.132'8; ș.a.) (sancțiuni disuasive pentru infracțiunile de corupție)

Raportul in PDF
Proiectul de lege supus expertizei

Din perspectiva drepturilor omului
nr.165 din 25 Ianuarie 2017
Raport de expertiză la proiectului Legii pentru modificarea și completarea Legii nr.284-XV din 22.07.2004 privind comerțul electronic (art.1, 2, 3, ș.a.)

Raportul in PDF
Proiectul de lege supus expertizei


Ghid pentru justitiabili

 

Fair-play

 



SELDI