Proiecte implementate Expertiza coruptibilitatii - etapa 3 Rapoarte de expertiză (arhiva)

Raport de expertiză nr.361

Proiectul "Expertiza coruptibilităţii" este implementat de Centrul de Analiză şi Prevenire a Corupţiei (CAPC) în cadrul Proiectului Comun al Comisiei Europene şi al Consiliului Europei împotriva corupţiei, spălării banilor şi finanţării terorismului în Republica Moldova (MOLICO), co-finanţat de Comisia Europeană, Agenţia Suedeză pentru Cooperare şi Dezvoltare Internaţională şi Consiliul Europei.
Opiniile expuse aparţin experţilor CAPC şi nu reflectă în mod obligatoriu punctul de vedere oficial al Uniunii Europene, SIDA şi Consiliului Europei
18 12 2008
Untitled Document

RAPORT DE EXPERTIZĂ
la proiectul Codului învăţămîntului

(înregistrat în Parlament cu nr. 3016 din 23.10.2008)

În temeiul Concepţiei de cooperare dintre Parlament şi societatea civilă, aprobată prin Hotărîrea Parlamentului nr.373-XVI din 29 decembrie 2005, Centrul de Analiză şi Prevenire a Corupţiei prezintă raportul de expertiză a coruptibilităţii proiectului Codului învăţămîntului.

Evaluare generală

1. Autor al iniţiativei legislative este Preşedintele Republicii Moldova, prin urmare proiectul este înaintat în conformitate cu rigorile iniţierii actelor legislative prevăzute de art.73 din Constituţie şi art.44 din Regulamentul Parlamentului.

2. Categoria actului legislativ propus este de cod, ceea ce corespunde, în principiu, art.72 din Constituţie şi articolului 53 din Legea privind actele legislative, nr.780-XV din 27.12.2001, deoarece cuprinde într-un sistem unitar cele mai importante norme din domeniul învăţămîntului.

3. Scopul promovării proiectului. În lipsa unor prevederi concrete ale proiectului, precum şi în lipsa notei informative la proiect (care nu este plasată pe pagina web a Parlamentului), scopul promovării nu a putut fi dedus cu exactitate.

Totuşi, în urma analizei diferitor surse de informaţii (mass-media, situri oficiale etc.) au fost identificate anumite afirmaţii, în temeiul cărora poate fi dedus scopul proiectului Codului. Astfel, reieşind din cuprinsul alocuţiunii Domnului Vladimir VORONIN, Preşedintele Republicii Moldova, la festivitatea consacrată sărbătorii profesionale a lucrătorilor din învăţămînt (http://www.presedinte.md/press.php?p=1&s=6500&lang=rom) pot fi desprinse unele justificări ale promovării proiectului:

În scopul realizării unei reforme sistemice în educaţie a fost elaborat noul Cod al învăţămîntului. Adoptarea acestui nou act legislativ va asigura ralierea structurii şi conţinutului sistemului naţional educaţional la rigorile europene şi realizarea obiectivelor de dezvoltare a ţării, dar cel mai important este că el prevede o serie de măsuri menite să ridice statusul pedagogului în societate. Printre aceste măsuri aşi menţiona stabilirea salariului pedagogilor la nivelul salariului mediu pe economie, cu garantarea creşterii lui pe viitor în funcţie de dinamica pe ţară (...).

Alte prevederi ale Codului învăţămîntului sînt menite să stopeze declinul calităţii învăţămîntului, declin care devine îngrijorător. (...). Astfel, în conformitate cu noul Cod al învăţămîntului, începînd cu anul 2009, vor fi aplicate prevederile constituţionale referitoare la studierea gratuită în instituţiile de învăţămînt superior de stat. Noua abordare a investirii în educaţie va permite optimizarea numărului de studenţi, majorarea burselor şi salariilor, asigurarea unor condiţii moderne de studii şi de cazare, ceea ce ne va permite să sporim considerabil calitatea pregătirii profesionale.

Fundamentarea proiectului

4. Nota informativă la proiectul de act legislativ supus expertizei nu este plasată pe site-ul Parlamentului. Considerăm că în acest fel Parlamentul nu respectă principiul transparenţei procesului legislativ şi principiile de cooperare cu societatea civilă. Adiţional, menţionăm faptul că nota informativă nu a fost accesibilă nici pe siturile Ministerului Educaţiei şi Tineretului, a Guvernului, a Academiei de Ştiinţe şi a Preşedinţiei.

Trebuie să remarcăm faptul că adoptarea unui proiect de o asemenea categorie şi o asemenea importanţă într-un termen extrem de restrîns (doar 1 lună şi jumătate după înregistrarea în Parlament) ridică o serie de întrebări privitor la necesitatea unei asemenea urgenţe, ţinînd cont de faptul că elaborarea acestuia durează deja cîţiva ani (a se vedea în acest context p. 56 din Programul legislativ pentru anii 2005-2009, adoptat prin hotărîrea Parlamentului nr.300-XVI din 24.11.2008, potrivit căruia termenul de prezentare a Codului educaţiei a fost stabilit pentru trimestrul III al anului 2005), iar adoptarea se va face într-un termen restrîns.

Adoptarea urgentă ar fi posibilă şi chiar justificată, dacă proiectul Codului ar fi fost prezentat într-o formă coerentă, logică şi accesibilă pentru destinatarii legii, însă examinarea acestui proiect a demonstrat faptul că acesta:

  • este afectat de grave deficienţe de logică şi structură;
  • promovează în mod direct interesele Academiei de Ştiinţe a Moldovei;
  • admite anumite influenţe politice asupra procesului de învăţămînt;
  • nu rezolvă problemele fundamentale ale sistemului de învăţămînt din Republica Moldova (spre exemplu, finanţarea sistemului şi salarizarea cadrelor didactice, care oricum se vor realiza în baza altor legi, decît Codul învăţămîntului).

5. Suficienţa argumentării nu poate fi evaluată ţinînd cont de faptul că nota informativă la proiectul Codului învăţămîntului nu a fost accesibilă.

Remarcăm faptul că proiectul este promovat (fiind deja adoptat în I lectură) cu încălcarea regulilor stabilite de articolul 22 din Legea privind actele legislative nr. 780/2001, potrivit cărora proiectul urma a fi supus:

  • expertizei anticorupţie;
  • expertizei compatibilităţii cu legislaţia comunitară.

De asemenea, ţinînd cont de faptul că acest proiect a fost inclus şi în Programul calendaristic al acţiunilor legislative în conformitate cu Rezoluţia şi Recomandările Comisiei pentru respectarea obligaţiilor şi angajamentelor statelor membre ale Consiliului Europei (HP nr. 284-XVI din 11.11.2005), termenul de executare pentru Parlament fiind mai-iunie 2006, a fost necesar ca proiectul Codului învăţămîntului să fie supus expertizei de către experţii Consiliului Europei.

Toate aceste încălcări evidente trezesc nedumerire şi nu este clar de ce Parlamentul încalcă legile care le-a adoptat recent şi nu respectă obligaţiile asumate faţă de forurile europene.

6. Referinţe la compatibilitatea cu legislaţia comunitară şi alte standarde internaţionale. Textul proiectului nu conţine referinţe exprese la compatibilitatea cu acquis-ul comunitar, doar unele trimiteri răzleţe. În opinia noastră, adoptarea acestui Cod nu va contribui într-o măsură semnificativă la ajustarea cadrului legal naţional la exigenţele europene din domeniu, deoarece standardele europene au fost vizate de proiect doar tangenţial şi doar la nivel de declaraţii (spre exemplu Sistemul european de credite transferabile (art. 39 din proiect).

7. Fundamentarea financiar-economică. Implementarea practică a proiectului va atrage cheltuieli de ordin financiar pentru implementarea plenară a dispoziţiilor conţinute în acesta. În lipsa unei note informative explicite este dificil de a stabili dacă a fost făcută o estimare prealabilă a acestor cheltuieli şi dacă a fost identificată sursa de acoperire a lor.

Lipsa fundamentării proiectului, la fel reprezintă o încălcare a articolului 20 al Legii nr. 780/2001, potrivit căruia fundamentarea financiară economico-financiară este necesară în cazul în care realizarea noilor reglementări necesită cheltuieli financiare şi de altă natură.

Evaluarea de fond a coruptibilităţii

8. Stabilirea şi promovarea unor interese/beneficii. Din analiza textului proiectului rezultă stabilirea şi promovarea expresă a unor interese/beneficii ale Academiei de Ştiinţe din Moldova (AŞM). Cu titlu de exemplu, invocăm următoarele prevederi din proiect: art. 7, art. 19, art.28 şi art. 46 (stabilirea excepţiei pentru AŞM de a înfiinţa instituţii de învăţămînt), art. 23 alin. (4) (înfiinţarea, reorganizarea şi lichidarea liceelor cu acordul AŞM), titlul V al proiectului (sistemul de pregătire a cadrelor ştiinţifice trece în competenţa, practic exclusivă, a Academiei de Ştiinţe) etc. În general, trebuie să constatăm că proiectul promovează în mod insistent interesele AŞM, însă acest lucru nu este întîmplător, ţinînd cont de faptul că AŞM evoluează în calitate de autor al acestui proiect.

În acelaşi timp, prevederile privitoare la asociaţiile obşteşti de părinţi (art. 90 din proiect) pot fi calificate ca o promovare a intereselor materiale ale instituţiilor de învăţămînt şi a cadrelor didactice, deoarece deja este un fapt notoriu că prin intermediul acestor asociaţii, părinţii şi elevii sunt obligaţi să achite taxe oficiale şi neoficiale în scopul îmbunătăţii bazei tehnico-materiale a instituţiilor de învăţămînt şi în scopul majorării salariilor cadrelor didactice, fapt care nu poate fi tolerat la infinit. Potrivit unui studiu sociologic realizat de către Institutul de Politici Publice, a fost stabilit că cheltuielile anuale ale părinţilor pentru educaţia copiilor sunt aproximativ egale cu mijloacele financiare alocate de stat http://www.ipp.md/biblioteca1.php?l=ro&id=139. În acest mod este compromisă garanţia constituţională (alin. (4) art. 35 din Constituţie), potrivit căreia învăţămîntul de stat este gratuit. Indicarea expresă a Asociaţiilor părinteşti în calitate de sursă oficială de finanţare a învăţămîntului (art. 90 din proiect) dă undă vedere pentru continuarea practicilor corupte de colectare a taxelor neformale în instituţiile de învăţămînt prin intermediul acestor asociaţii.

9. Prejudicii aduse prin aplicarea actului. Reieşind din cuprinsul proiectului, admitem faptul că anumite prejudicii vor fi aduse instituţiilor superioare de învăţămînt, în special în partea referitoare la garantarea principiilor autonomiei universitare, cum ar fi:

  • confirmarea rectorilor instituţiilor superioare de învăţămînt de către Preşedintele RM (art.105 lit. c) şi art.99 alin.(10) din proiect); şi
  • imixtiunea nejustificată a AŞM în modul de organizare şi desfăşurare a cercetării ştiinţifice în instituţiile superioare de învăţămînt (ar.48 alin.(3) şi (5) din proiect).

Pentru detalii, a se vedea p. 27, 66 şi 69 din prezentul Raport - Analiza detaliată a coruptibilităţii şi altor riscuri ale proiectului).

10. Compatibilitatea proiectului cu prevederile legislaţiei naţionale. Urmare a adoptării proiectului va fi necesară revizuirea substanţială a unui spectru larg de acte legislative şi alte acte normative. Anumite neconcordanţe, la această etapă însă există, în partea ce se referă la funcţionarea asociaţiilor obşteşti, precum şi la competenţele AŞM, care la moment nu sunt atît de extinse.

11. Formularea lingvistică a prevederilor proiectului. Formulările conţinute în proiect, dar şi structura integrală a proiectului nu sunt expuse într-o manieră logică, consecventă şi accesibilă. Proiectul conţine un şir de noţiuni care nu sunt definite în legislaţia naţională. În general, ţinînd cont de anvergura proiectului, ar fi fost necesar ca acesta să conţină un articol sau chiar un capitol care să dezvolte şi să descifreze noţiunile de bază utilizate în proiect. Proiectul abundă în norme de trimitere şi blanchetă, care dacă nu vor fi revizuite vor crea dificultăţi în procesul de interpretare şi aplicare a codului.

12. Reglementarea activităţii autorităţilor publice. Proiectul conţine un capitol special consacrat atribuţiilor autorităţilor publice: Parlamentului, Preşedintelui, Guvernului, Ministerului Educaţiei şi Tineretului, altor autorităţi ale administraţiei publice centrale şi locale.
O obiecţie semnificativă se referă la faptul că aplicarea plenară a Codului va fi în dependenţă directă de aprobarea unui număr impunător de acte normative ale Ministerului Educaţiei şi Tineretului (în jur de 50 de acte normative), precum şi de hotărîri ale Guvernului (circa 25 de acte).

Totodată, proiectul abordează tangenţial încă 7 instituţii/ organe/ organizaţii statutul şi atribuţiile generale ale cărora nu sunt reglementate de Cod, această competenţă fiind lăsată la discreţia Guvernului sau a Ministerului Educaţiei şi Tineretului (pentru detalii a se vedea punctele 11,15, 30, 35, 55, 65, 71 din Tabelul de mai jos - Analiza detaliată a coruptibilităţii şi altor riscuri ale proiectului).

13. Analiza detaliată a coruptibilităţii şi a altor riscuri ale prevederilor proiectului

 

accesati link-ul pentru a vizualiza tabelul

 

Concluzii

14. În concluzia prezentului raport de expertiză menţionăm faptul că versiunea actuală a proiectului Codului învăţămîntului nu poate fi adoptată în lectură finală, acesta urmînd:
A. să fie retras din Parlament de către autor, ori
B. să fie respins de către Parlament (chiar dacă a fost deja adoptat în I lectură), deoarece:

  • nu va atinge scopurile declarate de raliere a legislaţiei naţionale la standardele europene şi de ridicare a prestigiului profesiei pedagogice;
  • proiectul introduce inconsecvenţă şi incertitudine în sistemul învăţămîntului, deşi scopul de bază al proiectului urma să fie tocmai ordonarea normelor din acest domeniu. Lectura proiectului denotă faptul că acesta nici nu a fost citit integral de către autori, deoarece în textul codului nu se poate face referinţă la acesta că ar fi "prezentul Regulament" ş.a. de acest gen, ceea ce demonstrează că proiectul Codului reprezintă un conglomerat haotic şi neargumentat de norme selective preluate din mai multe legi şi acte normative în vigoare, fără a asigura coerenţa şi logica internă;
  • nu respectă principiile generale ale procesului legislativ şi principiile de cooperare ale Parlamentului cu societatea civilă;
  • Parlamentul nu a respectat obligaţia de a supune proiectul în cauză expertizei Consiliului Europei, deşi acest proiect a fost inclus în Programul calendaristic al acţiunilor legislative în conformitate cu Rezoluţia şi Recomandările Comisiei pentru respectarea obligaţiilor şi angajamentelor statelor membre ale Consiliului Europei, ceea ce va atrage critica din partea acestui for european şi a instituţiilor internaţionale specializate, servind o dovadă în plus că scopul proiectului de raliere la standardele europene nu a fost valorificat suficient;
  • adoptarea proiectului nu va aduce rezultate imediate, deoarece aplicarea plenară a acestuia va fi posibilă doar după adoptarea a circa 50 de acte departamentale ale Ministerului Educaţiei şi în jur de 20 de acte normative ale Guvernului, doar după crearea sau reorganizarea a 7 instituţii, care deşi sunt vizate în proiect, statutul lor rămîne a fi nedefinit etc. Atenţionăm că pînă la adoptarea şi intrarea în vigoare a tuturor actelor complementare, sistemul de învăţămînt al R. Moldova va deveni nefuncţional şi amorf.

Prin urmare, Centrul de Analiză şi Prevenire a Corupţiei recomandă insistent retragerea sau respingerea proiectului în vederea revizuirii conceptuale şi structurale a acestuia prin:

  • excluderea tuturor elementelor de coruptibilitate şi altor riscuri evidenţiate în acest raport de expertiză;
  • sistematizarea logică, coerentă şi accesibilă a domeniului propus spre reglementare; şi
  • excluderea dubiilor referitoare la interesele Academiei de Ştiinţe, precum şi a eventualelor influenţe politice.

 

Centrul de Analiză şi Prevenire a Corupţiei

 




 

 

Rapoarte de expertiză

Expertiză coruptibilitătii legislației
nr.723 din 18 August 2016
Raport de expertiză la proiectul Legii privind modificarea și completarea unor acte legislative (Codul penal – art.55, 60, 64, ș.a.; Codul de procedură penală – art.132'8; ș.a.) (sancțiuni disuasive pentru infracțiunile de corupție)

Raportul in PDF
Proiectul de lege supus expertizei

Din perspectiva drepturilor omului
nr.165 din 25 Ianuarie 2017
Raport de expertiză la proiectului Legii pentru modificarea și completarea Legii nr.284-XV din 22.07.2004 privind comerțul electronic (art.1, 2, 3, ș.a.)

Raportul in PDF
Proiectul de lege supus expertizei


Ghid pentru justitiabili

 

Fair-play

 



SELDI