CAPC

Raport de expertiză nr.274

Proiectul "Expertiza coruptibilităţii" este implementat de Centrul de Analiză şi Prevenire a Corupţiei (CAPC) în cadrul Proiectului Comun al Comisiei Europene şi al Consiliului Europei împotriva corupţiei, spălării banilor şi finanţării terorismului în Republica Moldova (MOLICO), co-finanţat de Comisia Europeană, Agenţia Suedeză pentru Cooperare şi Dezvoltare Internaţională şi Consiliul Europei.
Opiniile expuse aparţin experţilor CAPC şi nu reflectă în mod obligatoriu punctul de vedere oficial al Uniunii Europene, SIDA şi Consiliului Europei

RAPORT DE EXPERTIZĂ
la proiectulLegii cu privire la înregistrarea de stat a persoanelor juridice şi a întreprinzătorilor individuali
(înregistrat în Parlament cu nr.3013 din 14.08.2007)

În temeiul Concepţiei de cooperare dintre Parlament şi societatea civilă, aprobată prin Hotărîrea Parlamentului nr.373-XVI din 29 decembrie 2005, Centrul de Analiză şi Prevenire a Corupţiei prezintă raportul de expertiză a coruptibilităţii proiectului Legii cu privire la înregistrarea de stat a persoanelor juridice şi a întreprinzătorilor individuali.

Evaluare generală

1. Autor al iniţiativei legislative este Guvernul (autor nemijlocit Ministerul Dezvoltării Informaţionale), prin urmare proiectul este înaintat în conformitate cu rigorile iniţierii actelor legislative prevăzute de art.73 din Constituţie şi art.44 din Regulamentul Parlamentului.

2. Categoria actului legislativ propus este de lege organică, ceea ce corespunde art.72 din Constituţie şi articolelor 6-11, 27, 35 şi 39 din Legea privind actele legislative, nr.780-XV din 27.12.2001.

3. Scopul promovării proiectului. Potrivit notei informative, poate fi dedus că scopul principal al proiectului este de a institui o nouă procedură de înregistrare şi radiere din Registrul de stat cu mult mai simplificată şi anume:

1. reducerea termenului de înregistrare de la 15 zile la 5 zile (art.5);
2. reducerea numărului documentelor pentru înregistrare( s-a micşorat de la 6 la 4 (art.7));
3. stipularea expresă şi exhaustivă în lege, fără trimitere la alte acte normative, a listei de acte necesare înregistrării de stat.
4. interzicerea solicitării de la antreprenori a documentelor necesare înregistrării, obţinute de la alte autorităţi publice, informaţia respectivă urmînd a fi prezentată la solicitarea organului înregistrării de stat, în regim on-line după principiul aprobării tacite, potrivit prevederilor art. II din Legea nr.235-XVI din 20 iulie 2006 cu privire la principiile de bază de reglementare a activităţii de întreprinzător (art.7 alin.3).
5. posibilitatea depunerii actelor pentru înregistrarea de stat în varianta electronică în condiţiile Legii cu privire la documentul electronic şi semnătura digitală (art.8) etc."

Fundamentarea proiectului

4. Nota informativă la proiectul de act legislativ supus expertizei este plasată pe site-ul Parlamentului, principiul transparenţei fiind astfel respectat.

5. Suficienţa argumentării. Din nota informativa nu rezultă toate consecinţele pe care le va provoca adoptarea acestei legi. În special, utilizând genericul de "persoană juridică" proiectul sugerează ideea că vor fi înregistrate toate persoanele juridice reglementate de Codul civil, inclusiv cele de drept privat fără scop lucrativ (organizaţii necomerciale) care în prezent se înregistrează la Ministerul Justiţiei, precum şi birourile asociate de avocaţi care în prezent se înregistrează de Baroul avocaţilor. Dacă este aşa, în nota informativă trebuie să se fundamenteze necesitatea acestei reforme. Dacă proiectul de lege reglementează numai modul de înregistrare al persoanelor juridice cu scop lucrativ, atunci lipseşte motivaţia abrogării Legii nr.1265/2000 cu privire la înregistrarea de stat al întreprinderilor şi organizaţiilor, care în prezent este aplicată în mod satisfăcător de Camera Înregistrării de stat, există o anumită practică judecătorească în acest domeniu. Înlocuirea unei legi cu alta afectează principiul stabilităţii legislative, şi cel puţin pentru un timp aplicarea noii legi devine incertă pentru participanţii la circuitul civil. 

Nota informativă nu întemeiază în de ajuns operaţiunea de înregistrare a întreprinzătorilor individuali. Nu este clar ce se întâmplă cu întreprinderile individuale existente: - vor fi sau nu supuse unei noi înregistrări. În esenţă suntem de acord cu înregistrarea simplificată a întreprinzătorilor individuali, or procedura actuală de înregistrare şi de radiere a întreprinzătorilor individuali, fiind similară celei pentru persoanele juridice, este o procedură neadecvată şi complică nejustificat viaţa acestora.

Din nota informativă trebuie să rezulte şi concluziile investigaţiilor ştiinţifice asupra consecinţelor politice, sociale, economice, financiare, juridice, de altă natură a reglementărilor în materie, precum şi compatibilitatea proiectului cu legislaţia comunitară. Nu se explică în ce măsură vor fi afectate persoanele juridice existente de noua procedură de înregistrare.

6. Referinţe la compatibilitatea cu legislaţia comunitară şi alte standarde internaţionale.  Atît proiectul, cît şi nota informativă nu conţin referinţe exprese la acquis-ul comunitar sau standarde internaţionale relevant în domeniu, fiind evocată doar experienţa Federaţiei Rusiei care a fost luată în considerare la redactarea art. 25 din proiect. Astfel, proiectul nu a fost supus unei expertize prealabile din punct de vedere al compatibilităţii cu legislaţia comunitară aşa cum este prevăzut în art.22 din Legea nr.780/2001. În special nu a fost adus în concordanţă cu Directivele I şi II ale UE.

Autorii proiectului nu au ţinut cont de dispoziţiile unor Directive ale UE cu privire la societăţile comerciale, ori RM prin semnarea acordului de parteneriat şi cooperare dintre RM şi UE s-a angajat se realizeze o armonizare a propriei legislaţii cu cea prevăzută în Directivele UE. În special menţionăm că, Prima Directivă nr. 68/ 151/ EEC din 9.03.1968 obligă statele  să ia măsurile necesare pentru a publica într-un Buletin naţional (inclusiv în format electronic (art.3(4) actele de constituire, şi modificările la ele (art.2(1)(a-c), lucru care nu se face în Republica Moldova şi nici în noua reglementare nu se propune. De asemenea Directiva I modificată prin Directiva 2003/58/CE din 15 iulie 2003 a stipulat reguli suplimentare privind obligaţia de publicitate. În special modificările se referă la posibilitatea eliberării informaţiilor din registrul oficial şi din dosarul fiecărei societăţi în formă electronică (art. art.3, 3a, 4).

7. Fundamentarea financiar-economică Proiectul nu este însoţit de fundamentarea  economico-financiară aşa cum este prevăzut în art.44 alin.(3) din Regulamentul Parlamentului şi art.20 din Legea nr.780/2001, deşi implementarea noilor reglementări vor implica cheltuieli.

Evaluarea de fond a coruptibilităţii

8. Stabilirea şi promovarea unor interese/beneficii. Examinarea proiectului nu a demonstrat promovarea unor interese/beneficii în mod direct, cu excepţia unor norme care pot fi calificate drept purtătoare de interese şi care vor fi examinate mai detaliat la punctul 13 al prezentului raport.

9. Prejudicii aduse prin aplicarea actului. Proiectul nu aduce prejudicii directe interesului public. Totuşi, unele norme pot prejudicia interesele persoanelor juridice care urmează să fie supuse înregistrării de stat. Prin dispoziţiile proiectului (art.18 şi 25) se introduce un nou concept de persoană juridică pasivă (inactivă) modalitate de înregistrare a acestora precum şi radierea lor din Registrul de Stat. Aceste dispoziţii sunt nu numai o soluţie pentru mulţimea de persoane juridice care au fost înmatriculate în Registrul de stat al întreprinderilor şi timp îndelungat nu funcţionează, dar sunt şi surse ale unor abuzuri. După cum se subînţelege din textul proiectului persoana juridică ar putea fi radiată chiar contrar voinţei fondatorilor. Or, a determina dacă persoana juridică este sau nu activă nu este în de ajuns de a ne orienta la operaţiunile bancare a acestor persoane sau la prezentarea dărilor de seamă.

10. Compatibilitatea proiectului cu prevederile legislaţiei naţionale. Proiectul nu instituie mecanisme reformatoare radicale şi respectiv, cuprinsul acestuia nu este în contradicţie directă cu prevederile legislaţiei în vigoare. Totuşi, unele prevederi ale proiectului pot fi concurente unor prevederi ale Codului civil, fapt care afectează integritatea proiectului.

11. Formularea lingvistică a prevederilor proiectului. Textul proiectului corespunde în principiu, normelor de redactare lingvistică. Concomitent, considerăm că redactarea tehnico-legislativă nu corespunde tuturor cerinţelor existente în domeniu, pot fi constatate omisiuni, iar unele dispoziţii necesită o corelare cu dispoziţiile altor acte legislative.

 12. Reglementarea activităţii autorităţilor publice. În cadrul Capitolului VIII al proiectului sînt prevăzute o serie de norme referitoare la activitatea Camerei Înregistrării de Stat a Ministerului Dezvoltării Informaţionale, precum şi referitor la conlucrarea acestei instituţii cu alte autorităţi publice. Considerăm că unele dispoziţii din proiect permit organului de înregistrare de a lua decizii în mod arbitrar, iar aceste decizii ar putea afecta drepturile anumitor participanţi la circuitul civil. Ne referim în special la anumite termene prevăzute arbitrar în proiect, inclusiv la art.15 alin.(2), art.19 alin.(1), art.22 alin.(3), art. 25 etc.

13. Analiza detaliată a coruptibilităţii şi a altor riscuri ale prevederilor proiectului

 Adiţional la obiecţiile şi recomandările expuse mai sus considerăm că Registrul de stat (capitolul VII din proiect) trebuie să fie un registru public. În scopul protecţiei intereselor asociaţilor societăţilor comerciale şi terţilor ca potenţiali contractanţi ai acestor societăţi, Prima Directivă instituie obligaţia statelor membre de a face publice actele de constituire a societăţilor comerciale, inclusiv modificările operate la acestea, identitatea persoanelor care supraveghează, gestionează, reprezintă şi controlează activitatea societăţilor. Astfel Republica Moldova în realizarea angajamentului de armonizare trebuie să:

1. deţină un registru oficial al societăţilor comerciale pe suport de hârtie şi în formă electronică;
2. să deschidă pentru fiecare societate comercială înregistrată în registrul oficial câte un dosar în care să  păstreze toate actele cu privire la societatea respectivă (actul de constituire şi modificările la el, hotărârile de desemnare şi revocare, precum şi identitatea membrilor organelor de supraveghere, executive, de control, hotărârile de dizolvare sau nulitate a societăţii, de transfer al sediului, desemnare a lichidatorilor, radiere din registru precum şi orice alte documente care au servit temei al unor înscrieri în registrul oficial);
3. actele şi informaţiile care se conţin în documentele menţionate la lit. b)  precum şi documentele contabile ale fiecărui exerciţiu  (conturile anuale, inclusiv conturile anuale şi consolidate ale întreprinderilor mame, ale băncilor şi companiilor de asigurare) trebuie să fie integral sau parţial publicate într-un buletin special, inclusiv în format electronic. Actele şi informaţiile respective devin opozabile terţilor numai după publicare.
4. să elibereze persoanelor interesate copii certificate de pe actele păstrate în dosar, inclusiv în formă electronică.

Totodată, în opinia noastră, trebuie păstrată obligativitatea fondatorilor de a prezenta actele de evaluare a bunurilor care servesc obiect al aportului în natură (ne bănesc). Or, în Directiva II nr. 77/ 91/EEC din 13.12.1976 se prevede că aporturile în natură trebuie să fie evaluate de experţi independenţi, iar raportul acestora trebuie să fie publicat în modul stabilit de art.3 din Prima Directivă. Pentru a garanta terţii, considerăm necesar ca aceste acte să fie depuse la o autoritate şi să fie publicate într-o sursă de informare în masă pentru a limita abuzurile şi a evita crearea capitalului fictiv. În Republica Moldova cea mai indicată autoritate este Camera Înregistrării de Stat care ar putea prelua şi publica aceste informaţii. 

Concluzii

În concluzie menţionăm că, deşi am făcut mai multe obiecţii pe marginea proiectului, considerăm că pentru a asigura stabilitatea legislativă ar fi mai bine de introdus modificări la Legea în vigoare nr.1265/2000. Or redacţia propusă a proiectului este afectată de multiple deficienţe, inclusiv elemente cu caracter de coruptibilitate.