Prin democraţie înţeleg că ea îi conferă celui mai slab dintre noi aceleaşi şanse ca şi celui mai puternic. Mahatma Gandhi

Expertiza proiectelor de acte normative prin prisma drepturilor omului este desfăşurată de CAPC în cadrul Proiectului „Armonizarea legislaţiei la standardele internaţionale în domeniul drepturilor omului”, susţinut financiar de Apărătorii Drepturilor Civile din Suedia.

15 Decembrie 2016

RAPORT DE EXPERTIZĂ

la proiectului Legii cu privire la sistemul administraţiei penitenciare

(înregistrat în Parlament cu numărul 367 din 13 Septembrie 2016)


În temeiul Concepţiei de cooperare dintre Parlament şi societatea civilă, aprobată prin Hotărîrea Parlamentului nr.373-XVI din 29 decembrie 2005, Centrul de Analiză şi Prevenire a Corupţiei prezintă raportul de expertiză a vulnerabilității proiectului Legii cu privire la sistemul administraţiei penitenciare prin prisma drepturilor omului.



Evaluarea generală


1. Autorul proiectului este Guvernul RM, autor nemijlocit - Ministerul Justiţiei , ceea ce corespunde art. 73 din Constituţie şi art. 44 din Regulamentul Parlamentului.


2. Categoria actului legislativ propus este lege organică, ceea ce corespunde art.72 din Constituţie şi art. 6-11, 27, 35 şi 39 din Legea privind actele legislative, nr.780-XV din 27.12.2001.
Categoria actului legislativ propus este lege organică, ceea ce corespunde cu art. 72 alin. (3) din Constituție și art.9 din Legea privind actele legislative nr.780-XIV din 27.12.2001.


3. Scopul actului (potrivit proiectului și/sau notei informative). Proiectul vine în realizarea Strategiei de reformă a sectorului justiției pentru anii 2011-2016, aprobată prin Legea nr.23/2011, Planului de măsuri pe anii 2004-2020 privind realizarea Concepției reformării sistemului penitenciar, aprobat prin HG nr.1624 din 31 decembrie 2003 și pentru racordarea cadrului legislativ în domeniu la Ansamblul de Reguli minime pentru tratamentul deținuților, aprobate prin Rezoluția nr.663 C (XXIV) din 31 iulie 1957 al Consiliului Economic și Social al ONU și recomandările referitoare la acesta.

Scopul proiectului de lege promovat, potrivit notei informative, este cel de reformare a sistemului penitenciar, formare și menținere a unui personal profesionist, demilitarizat și cu un statut permanent care să le acorde dreptul la avantajele unei cariere administrative.


4. Nota informativă a proiectului de act legislativ supus expertizei nu conține o argumentare suficientă a promovării proiectului. Nota informativă este redactată în conformitate cu rigorile art.20 din Legea nr.780/27.12.2001 privind actele legislative însă, nu și fundamentarea economică-financiară a proiectului.

Cu toate că implementarea noului proiect se va realiza pe cheltuieli, fundamentarea economico-financiară poartă un caracter vag. Nu este estimat impactul financiar de viitor asupra bugetului de stat (cu titlu de exemplu, propunerea autorului de instituire a gradului de general pentru ofițeri - 18 penitenciare, 18 potențiali generali salarii, pensii, indemnizații și alte compensații bănești în povara bugetului de stat).

Pe alocuri, nota informativă nu corelează cu conținutul proiectului propus. Dacă potrivit notei informative unul din obiectivele majore enunțate de autor este demilitarizarea sistemului penitenciarelor, atunci în proiect se regăsesc norme care reglementează introducerea gradelor similare celor militare (art.19 alin.(2) și încadrarea în administrația penitenciarilor a funcționarilor din Ministerul apărării, precum și ai celor din organele securității naționale (art.23 lit.c).

Nota informativă, la fel și proiectul, nu conțin informații relevante ce țin de principiile de constituire, obiectivele și sarcinile puse subdiviziunilor teritoriale ale Administrației Naționale a Penitenciarelor (a se vedea în acest sens capitolul II din textul notei de însoțire a proiectului).

5. Sfera de reglementare a proiectului corespunde următoarelor domenii/drepturi:

Drepturi si libertăți individuale:
Dreptul de a nu fi discriminat (art. 16 din Constituția RM)
Drepturi si libertăți social-economice:
Dreptul la muncă și la protecția muncii (art. 43 din Constituția RM)
Dreptul la asistență și protecție socială (art.47 din Constituția RM)
Drepturi si libertăți social-politice:
Dreptul de a întemeia și a se afla la sindicate (art. 42 din Constituția RM)
Drepturi si libertăți culturale:
Dreptul la învățătură (art. 35 din Constituția RM)
Drepturi garanții:
Dreptul la acces liber la justiție (art. 20 din Constituția RM)



Evaluarea de fond a proiectului


6. Respectarea principiului transparenței nu este aplicabil. Proiectul nu este urmat de evaluarea respectării acestui principiu deoarece nu conține prevederi care obligă organele publice să ofere informații accesibile și ușor disponibile, nu conține prevederi care stabilesc mecanisme legale de comunicare sau furnizare a informațiilor către populație. Absența normelor de acest gen nu este un handicap al proiectului or, ele nu se încadrează în arhitectura acestui proiect de lege (scop și obiect de reglementare).


7. Respectarea principiului participării nu este aplicabil. Proiectul nu este supus expertizării în partea ce ține de respectarea acestui principiu pe motiv că scopul și obiectul de reglementare sunt altele decât cele ce țin de implementarea mecanismelor care permit exprimarea și luarea în considerare a opiniei sau constituirea unor structuri și mecanisme de consultare publică la toate etapele procesului decizional.


8. Respectarea principiului responsabilizării nu este aplicabil. Proiectul nu este urmat de evaluarea respectării acestui principiu deoarece nu conține prevederi ce țin de monitorizarea instituției publice, publicarea rezultatelor de monitorizare ca urmare a monitorizării efectuate.


9. Nivelul de corespundere a proiectului/actului normativ normelor constituționale. Proiectul/actul normativ este conform parțial Constituției. Proiectul conține câteva norme care sunt în contrasens cu normele constituționale.

Autorul proiectului propune să reglementeze calcularea vechimii în muncă pentru stabilirea sporului la salariu (art.59) însă, în conformitate cu dispozițiile art. 21 alin.(2) din Legea nr.355 din 23.12.2005 cu privire la sistemul de salarizare în sectorul bugetar ”modul de calculare a perioadei de muncă în vederea acordării sporului pentru vechime în muncă se stabilește de Guvern”.

Prin urmare, intenția autorului de substituire a competențelor instituționale este în contrasens cu principiul separației puterilor în stat (art.6 din Constituție – separația și colaborarea puterilor).

Autorul propune drept criteriu de separare a funcționarilor cu statut special ”în raport cu nivelul minim al studiilor necesare” (alin.(1) art.19). Prin această separare sunt marginalizați, transformați într-un grup inferior cei care au un contact nemijlocit sau interacționează des cu condamnații, lucru inadmisibil prin prisma rigorilor impuse de norma art.16 alin.(2) din Constituție (egalitatea).


10. Nivelul de corespundere a proiectului/actului normativ legislației corelative. Proiectul/actul normativ este conform parțial legislației corelative. Prevederile proiectului corespund parțial reglementărilor câmpului legislativ în vigoare. Autorul proiectului face uz de derogări de la normele existente fără a motiva acest lucru în nota informativă. Cu titlu de exemplu, normele de instituire a perioadei de probă - 1 an la angajarea funcționarului în sistemul administrației penitenciare (alin.(5) art.26) - sunt în contrasens cu dispozițiile art.31 alin.(4) din Legea nr.158 cu privire la funcția publică și statutului funcționarului public, care stabilesc 6 luni pentru perioada de probă la angajarea funcționarului public.

Un alt exemplu îl constituie normele propuse de autor să reglementeze calcularea vechimii în serviciu pentru stabilirea sporului la salariu (art.59), care nu corelează cu dispozițiile art. 21 alin.(2) din Legea nr.355 din 23.12.2005 cu privire la sistemul de salarizare în sectorul bugetar și care prevăd că ”modul de calculare a perioadei de muncă în vederea acordării sporului pentru vechime în muncă se stabilește de Guvern”.


11. Nivelul de corespundere a proiectului/actului normativ standartelor internaționale. Proiectul/actul normativ nu este conform standardelor internaționale. Proiectul conține câteva norme care sunt în contrasens cu normele constituționale.

Autorul proiectului propune să reglementeze calcularea vechimii în serviciu pentru stabilirea sporului la salariu (art.59) însă, în conformitate cu dispozițiile art. 21 alin.(2) din Legea nr.355 din 23.12.2005 cu privire la sistemul de salarizare în sectorul bugetar ”modul de calculare a perioadei de muncă în vederea acordării sporului pentru vechime în muncă se stabilește de Guvern”. Prin urmare, intenția autorului de substituire a competențelor instituționale este în contrasens cu principiul separației puterilor în stat ( art.6 din Constituție – separația și colaborarea puterilor).

Autorul propune drept criteriu de separare a funcționarilor cu statut special ”în raport cu nivelul minim al studiilor necesare” (alin.(1) art.19). Prin această separare sunt marginalizați, transformați într-un grup inferior cei care au contact nemijlocit sau interacționează des cu condamnații, lucru inadmisibil prin prisma rigorilor impuse de norma art.16 alin.(2) din Constituție (egalitatea).


12. Nivelul de corespundere a proiectului/actului normativ jurisprudenței Curții Constutiționale. Nu există jurisprudență a Curții Constituționale în domeniul de reglementare a proiectului de act normativ expertizat. Urmare a efectuării expertizei nu au fost identificate norme care ar fi în contradicție cu practicile Curții Constituționale.


13. Nivelul de corespundere a proiectului/actului normativ jurisprudenței CtEDO. Nu există jurisprudență a CtEDO în domeniul de reglementare a proiectului de act normativ expertizat. În rezultatul examinării proiectului de lege nu au fost identificate dispoziții care ar fi în contrasens cu practicile Curții Europene a Drepturilor Omului.


14. Impactul proiectului/actului normativ prin prisma drepturilor omului. Proiectul/actul normativ respectă drepturile/libertățile. Proiectul vine în sprijinul consolidării drepturilor angajaților cu un statut special din cadrul penitenciarilor: dreptul la instruire, dreptul la carieră profesională, dreptul la protecție socială și dreptul la soluționarea conflictelor de muncă în instanța de judecată.


15. Impactul gender al proiectului. Proiectul/actul normativ este gender neutru. Proiectul nu conține, inclusiv în formă tacită, prevederi care ar aduce atingere dreptului persoanei (după criterii de sex) la angajare, carieră (instruire) profesională. Trebuie de remarcat, însă, că proiectul conține și unele dispoziții discriminatorii, pe alt criteriu decât gender. Drept exemplu, dispozițiile art. 19 alin.(1) ce țin de criteriul de separare a funcționarilor cu statut special ”în raport cu nivelul minim al studiilor necesare”. Prin această separare sunt marginalizați, transformați într-un grup inferior cei care au contact nemijlocit sau interacționează des cu condamnații.


16. Analiza detaliată a textului proiectului.


Nr. Articol Text Obiecţii Factorii de vulnerabilitate Recomandări

1

art.6 Titlu și alin.(1); art.7 Titlu

Articolul 6. Controlul activității sistemului administrației penitenciare

(1) Pentru executarea eficientă a atribuțiilor sistemului administrației penitenciare, Administrația Națională a Penitenciarelor este obligată să prezinte anual, până la data de 15 februarie, raportul de activitate a sistemului administrației penitenciare Ministerului Justiției și Avocatului Poporului.

...

A fi beneficiarul raportului de activitate nu prezumă și sarcina de control asupra activității sistemului. Din textul dispozițiilor alin.(1), prin metoda deducerii, se pare că sarcina de control este pusă în obligațiunile Ministerului Justiției și Avocatului Poporului, însă reieșind din titlul art.7 se pare că Avocatul Poporului nu are această sarcină.

Vulnerabilitate
Omisiune/ignorare a drepturilor/libertăţilor;
Carențe ce țin de rigorile tehnicii legislative. Text neclar. Titlul articolului nu corelează cu conținutul.


Redactarea textului dispozițiilor alin.(1) în sensul definitivării autorității (autorităților) cu sarcina de control asupra activității sistemului penitenciar: Ministerul Justiției și Avocatul Poporului sau numai Ministerul Justiției. Or, comasarea art. 6 cu art. 7 și expunerea dispozițiilor într-o nouă redacție.

2

art.8 alin.(2); art.10 alin.(1) și alin.(2)

Articolul 8. Structura sistemului administraţiei penitenciare

(1) Sistemul administraţiei penitenciare include:

a) Administraţia Naţională a Penitenciarelor;

b) subdiviziunile Administrației Naționale a Penitenciarelor, inclusiv cele teritoriale;

c) instituţiile penitenciare.

(2) Administraţia Naţională a Penitenciarelor, subdiviziunile teritoriale ale acesteia și instituțiile penitenciare sînt persoane juridice şi dispun de conturi trezoreriale, iar penitenciarele dislocate în municipiul Bender – și de conturi bancare.

(3) Efectivul-limită al sistemului administraţiei penitenciare se stabileşte prin hotărîre de Guvern, la propunerea ministrului justiţiei.

(4) Administraţia Naţională a Penitenciarelor conduce, coordonează şi asigură controlul activităţii subdiviziunilor subordonate Administrației Naționale a Penitenciarelor şi instituţiilor penitenciare.

(5) Administrația Națională a Penitenciarelor, subdiviziunile acesteia și instituţiile penitenciare exercită competenţe din domeniul justiţiei, securităţii statului şi ordinii publice.

Articolul 10. Subdiviziunile Administraţiei

(1) Subdiviziunile Administrației sînt entități subordonate Administraţiei ce au în competenţa sa asigurarea implementării politicii statului în anumite subdomenii sau sfere din domeniile de activitate care sînt încredinţate Administraţiei.

(2) Crearea și lichidarea subdiviziunilor se aprobă de către Guvern. Regulamentele privind organizarea și funcționarea subdiviziunilor, precum și statele de personal se aprobă de către directorul Adminstrației.

Se propune ca aceste subdiviziuni să aibă statut de persoane juridice (și conturi) însă, Nota informativă nu conține nici o informație ce ține de principiile de constituire, obiectivele și sarcinile care urmează a fi puse în obligațiunea subdiviziunilor (inclusiv celor teritoriale). În condițiile în care nici din conținutul proiectului nu poate fi desprins acest lucru, sarcina Guvernului de a crea aceste entități după adoptarea legii poate deveni destul de dificilă.

Vulnerabilitate
Omisiune/ignorare a drepturilor/libertăţilor;

Alți factori
Carențe ce țin de rigorile tehnicii legislative. Text neclar care poate genera interpretări excesive sau dificultăți de punere în aplicare.

Redactarea dispozițiilor astfel încât să fie clare principiile de constituire, obiectivele și sarcinile care urmează a fi puse în obligațiunea acestor subdiviziuni.

3

art.11 alin(2) lit.f)

Articolul 11. Instituţiile penitenciare

...

(2) Instituţiile penitenciare sînt:

...

f) casele de arest;

...

Autorul omite să vină cu dispoziții ce țin de sarcina pusă ”caselor de arest” și persoanele care în final urmează să ”populeze” aceste case. Este relevant că nici Codul Penal, Codul de procedură penală sau cel de executare nu conțin dispoziții ce țin de natura acestor case de arest, propuse de către autorul proiectului drept instituții de detenție.

Vulnerabilitate
Omisiune/ignorare a drepturilor/libertăţilor;

Alți factori
Carențe ce țin rigorile tehnicii legislative. Dispoziții care nu corelează cu normele din câmpului legal existent.

Redactarea art.11 în sensul completării conținutului cu dispoziții ce țin de sarcina pusă instituțiilor de detenție - casele de arest.

4

Art.12 alin.(4)

Articolul 12. Întreprinderile de stat din cadrul sistemului administraţiei penitenciare

...

(4) Întreprinderile de stat din cadrul sistemului administraţiei penitenciare sînt administrate şi îşi desfăşoară activitatea conform legislaţiei.

Întreprinderile sistemului penitenciar sunt administrate și au personal angajat. Proiectul în acest sens nu conține dispoziții ce ține de statutul lor (funcționari publici cu statut special, funcționari publici sau angajați civili?).

Vulnerabilitate
Prevederi care încalcă drepturile/libertăţile;
Omisiune/ignorare a drepturilor/libertăţilor;

Alți factori
Carențe ce țin de rigorile tehnicii legislative. Text vag, care lasă loc de interpretări excesive și, în consecință, conduce la încălcarea dreptului persoanei la muncă și protecție socială.

Redactarea textului în sensul completării lui cu dispoziții ce țin de statutul pe care îl au angajații întreprinderilor din cadrul sistemului penitenciar.

5

Art.14 lit.k)

Articolul 14. Drepturile şi obligaţiile Administraţiei şi instituţiilor subordonate

(1) În exercitarea atribuţiilor care îi revin, Administraţia şi instituţiile subordonate, conform competenţelor, au dreptul:

...

k) să atragă, pe principii benevole, la executarea atribuţiilor sale persoane fizice şi juridice, precum şi să le stimuleze conform legislaţiei privind activitatea specială de investigaţii;

...

Dispozițiile în cauză au un caracter destul de confuz. Potrivit art.6 alin.(1) din Legea nr.59 din 29.03.2012 privind activitatea specială de investigații, această activitate ține strict de competența ofițerilor de investiție din cadrul Departamentului Instituțiilor Penitenciare (redenumită în proiectul dat Administrația Națională a Penitenciarilor). Prin urmare, antrenarea persoanelor fizice în aceste acțiuni poartă un caracter ilegal. Poate autorul prezumă în sensul acestor dispoziții antrenarea colaboratorilor confidențiali (art.15 din Legea nr.59 numită supra ) sau dreptul de a beneficia de asistență (art.16 din aceeași lege)?

Vulnerabilitate
Prevederi care încalcă drepturile/libertăţile;

Alți factori
Carențe ce țin de rigorile tehnicii legislative:
Formulare ambiguă a textului de lege, care poate genera abuzuri și acte de corupție în aplicare.

Redactarea integrală a textului în sensul definitivării acțiunilor de investigații speciale care pot efectuate și cu antrenarea persoanele fizice (juridice).

6

art.19 alin. (1)

Articolul 19. Categoriile funcţionarilor publici cu statut special

...

(1) Funcţionarii publici cu statut special se împart în două categorii, în raport cu nivelul minim al studiilor necesare, după cum urmează:

...

b) categoria B – corpul subofiţerilor de penitenciare – cuprinde funcţionarii publici cu statut special cu studii liceale, absolvite cu diplomă de bacalaureat. La funcţiile corpului de subofiţeri pot participa la concurs şi candidaţii cu diplomă de studii medii de specialitate, precum şi cu diplomă de licenţă, în condiţiile prevăzute la lit.a).

...

Criteriul de separare a funcționarilor cu statut special ” în raport cu nivelul minim al studiilor necesare” este unul discriminatoriu. Prin această separare sunt marginalizați, transformați într-un grup inferior cei care au contact nemijlocit sau interacționează des cu condamnații, lucru inadmisibil prin prisma rigorilor impuse de norma art.16 alin.(2) din Constituție.

Vulnerabilitate
Prevederi necorespunzătoare normelor constituţionale;
Prevederi necorespunzătoare normelor din legislaţia corelativă;
Prevederi care limitează drepturile/libertăţile;
Prevederi discriminatorii;

Alți factori
Carențe ce țin de rigorile tehnicii legislative. Norma propusă nu corelează cu legile din câmpul legal existent (dispozițiile art.16 alin(2) din Constituție).

Redactarea textului în sensul clasificării funcționarilor publici conform atribuțiilor funcționale pe care le are. O clasificare similară celei prevăzute de art.7 din Legea nr.158 din 04.07.2008 cu privire la funcția publică și statutul funcționarului public.

7

art.19 alin.(2); art.47 alin.(1)

Articolul 19. Categoriile funcţionarilor publici cu statut special

...

(2) categoriile de funcţionari publici cu statut special se împart pe corpuri şi grade speciale, în ordine regresivă, după cum urmează:

1) Categoria A, corpul ofiţerilor de penitenciare:

a) general-maior de justiţie;

b) colonel de justiţie;

c) locotenent-colonel de justiţie;

d) maior de justiţie;

e) căpitan de justiţie;

f) locotenent-major de justiţie;

g) locotenent de justiţie;

...

Articolul 47. Identificarea funcţionarului public cu statut special

(1) Funcţionarul public cu statut special poartă uniformă şi echipament specific, atribuite gratuit. Modelul uniformei, însemnele şi normele de asigurare cu uniformă sînt aprobate de Guvern.

...

Chiar dacă utilizată sintagma ”grade speciale”, în esență, autorul păstrează noțiunea de ”grade militare”. Aceste dispoziții sunt în contrasens cu obiectivul anunțat de către autor în nota informativă a proiectului ”menținerea unui personal demilitarizat al sistemului penitenciar”. Aceste norme vin în contrasens flagrant și cu Strategia de reformare a sectorului de justiție, care prevede expres ”demilitarizare completă” (pct.6.5.6 din Planul de acțiuni pentru implementarea Strategiei). Menținerea gradelor militare pentru funcționarii penitenciarilor face ca acest proiect să fie în dezacord și cu Ansamblul de reguli minime pentru tratamentul deținuților, aprobate prin prin Rezoluția nr.663 din 31.07.1957 al Consiliului Economic și Social ONU la capătul recomandărilor unui statut de funcționar public pentru angajații penitenciarilor. ( capitolul VII paragraf 1)

Vulnerabilitate
Prevederi necorespunzătoare standardelor internaţionale;

Alți factori
Inadvertențe ce țin de rigorile tehnicii legislative. Textul legii nu corespunde cu obiectivele anunțate în Nota informativă.

Redactarea textului în sensul ajustării lui la obiectivele anunțate în nota informativă și racordarea proiectului în acest sens la Strategia de reformare a sectorului de justiție și Ansamblul de reguli minime pentru tratamentul deținuților, aprobate prin prin Rezoluția nr.663 din 31.07.1957 al Consiliului Economic și Social ONU la capătul recomandărilor unui statut de funcționar public pentru angajații penitenciarilor.

8

Art.19 titlu; Art.20 titlu; Art. 41 titlu

Articolul 19. Categoriile funcţionarilor publici cu statut special

...

Articolul 20. Funcţiile publice specifice sistemului administrației penitenciare

...

Articolul 41. Categoriile de calificare

...

Ierarhizarea personalului după grade speciale, grade calificate în paralel cu ierarhia după funcții face structura ierarhică interioară complicată și confuză. Autorul prin aceste dispoziții propune o structură organizațională și de funcționare internă a penitenciarului construită mai mult pe verticală decât pe orizontală (structură organizațională, mai degrabă militară decât civilă.

Vulnerabilitate
Prevederi necorespunzătoare standardelor internaţionale;

Alți factori
Carențe ce țin de rigorile tehnicii legislative. Normele nu corelează obiectivele majore ale proiectului (demilitarizarea sistemului penitenciar)

Redactarea textelor în sensul elaborării mecanismelor de management penitenciar modern, clar definit și propriu unui sistem demilitarizat.

9

Capitolul VII Titlu

Capitolul VII

SELECTAREA, NUMIREA, EVIDENŢA, EVALUAREA, AVANSAREA ȘI FORMAREA PROFESIONALĂ A FUNCŢIONARILOR

PUBLICI CU STATUT SPECIAL

În nota de motivare autorul urmărește drept scop racordarea proiectului la Ansamblului de reguli minime pentru tratamentul deținuților, aprobate prin Rezoluția Consiliului Economic și Social ONU nr.663 C din 31 iulie 1957 în partea ce ține de angajarea funcționarilor penitenciarilor decât prin concurs. În contrasens cu aceste dispoziții, pe lângă angajarea prin concurs, autorul propune și angajarea prin transfer, inclusiv al militarilor și funcționarilor din ministerele de forță fără a desfășura această procedură în cadrul capitolului (art.23 lit.c).

Aceste dispoziții sunt în flagrant contrasens și cu dispozițiile Rezoluției ONU din 1 septembrie 1955 (parte integrantă a Ansamblului de reguli minime pentru tratamentul deținuților), potrivit cărora ”Personalul trebuie să fie recrutat special, ci nu compus din membrii detașați din forțele armate, politie sau alte servicii publice (capit.VII parag.3).

În cadrul capitolului nu este definită autoritatea responsabilă de Metodologia de elaborare a testelor pentru evaluarea psihologică și verificarea aptitudinilor candidatului la funcție (articolul 34 definește autoritatea responsabilă de evaluarea angajaților). Absența prevederilor ce țin de responsabilitatea și Metodologia elaborării testelor pot genera încălcarea drepturilor persoanei la muncă și carieră profesională.

Vulnerabilitate
Prevederi necorespunzătoare standardelor internaţionale;
Prevederi care încalcă drepturile/libertăţile;

Alți factori
Inadvertențe ce țin de rigorile tehnicii legislative. Discrepanțe majore dintre conținutul notei de motivare și conținutul proiectului. Text de lege incomplet care lasă loc de interpretări excesive, abuzuri și acte de corupție.

De completat cadrul capitolului VII cu dispoziții ce țin de procedura angajării funcționarilor public cu statut special prin modalitatea transfer și cu norme ce țin de autoritatea responsabilă și metodologia de elaborare a testelor pentru evaluare psihologică și verificare aptitudini la angajare.

10

articolul 21 alin.(1) lit.f)

Articolul 21. Condiţiile pentru a candida la o funcţie publică din sistemul administraţiei penitenciare

(1) Pot dobîndi calitatea de funcţionar public cu statut special din sistemul administraţiei penitenciare persoanele care îndeplinesc următoarele condiţii:

...

f) nu au fost condamnate definitiv pentru săvîrşirea de infracţiuni, nu se află sub urmărire penală sau nu au fost liberate de răspundere penală în temeiurile menţionate la art.53 din Codul penal al Republicii Moldova;

...

Suntem în prezența unei inadvertențe de logică. Or, ”a nu fi condamnată definitiv” presupune că persoana se află încă sub urmărirea penală.

Vulnerabilitate
Prevederi care încalcă drepturile/libertăţile;

Alți factori
Carențe ce țin de rigorile tehnicii legislative. Nu corelează elementele din cadrul aceiași dispoziții.

Redactarea textului prin care să fie exclusă sintagma ”nu au fost condamnate definitiv pentru săvârșirea infracțiunii”.

11

Art.21 alin.(1)

Articolul 21. Condiţiile pentru a candida la o funcţie publică din sistemul administraţiei penitenciare

(1) Pot dobîndi calitatea de funcţionar public cu statut special din sistemul administraţiei penitenciare persoanele care îndeplinesc următoarele condiţii:

a) deţin cetăţenia Republicii Moldova şi au domiciliul pe teritoriul acesteia;

b) au atins vîrsta de 18 ani;

c) posedă limba de stat;

d) au studiile corespunzătoare şi vechimea prevăzută de prezenta lege;

e) sînt apte din punct de vedere medical şi recomandate psihologic pentru îndeplinirea funcţiei;

f) nu au fost condamnate definitiv pentru săvîrşirea de infracţiuni, nu se află sub urmărire penală sau nu au fost liberate de răspundere penală în temeiurile menţionate la art.53 din Codul penal al Republicii Moldova;

g) îndeplinesc condiţiile specifice postului, inclusiv criteriul de înălţime pentru posturile din sectorul operativ, stabilit prin ordin al ministrului justiţiei;

h) nu au fost eliberate din motive imputabile sau concediate dintr-o funcţie publică în ultimii 5 ani;

i) nu sînt private de dreptul de a ocupa anumite funcţii sau de a exercita o anumită activitate printr-o hotărîre judecătorească definitivă;

j) nu sînt membri ai unui partid sau organizaţii social-politice.

...

Din considerentele că singularul prezumă și pluralul, și nu invers, redacția textului prin sintagma ”persoanelor” nu lasă loc de interpretare pentru cel la singular.

Vulnerabilitate
Prevederi care încalcă drepturile/libertăţile;

Alți factori
Carente ce țin de limbajul folosit în textul actului normativ. Ambiguitate de interpretare.

O nouă redacție a dispoziției art.21 alin.(1):”Poate dobândi calitatea de funcționar public cu statut special din sistemul administrației penitenciare persoana care îndeplinește următoarele condiții” și în continuare după text.

12

Art.21 alin.(1) lit.h)

Articolul 21. Condiţiile pentru a candida la o funcţie publică din sistemul administraţiei penitenciare

(1) Pot dobîndi calitatea de funcţionar public cu statut special din sistemul administraţiei penitenciare persoanele care îndeplinesc următoarele condiţii:

...

h) nu au fost eliberate din motive imputabile sau concediate dintr-o funcţie publică în ultimii 5 ani;

...

Textul este puțin confuz din motivul unei redacții nereușite și prin faptul utilizării sintagmei ”eliberate” care nu este proprie Codului muncii. În varianta propusă, se pare că cel concediat în ultimii 5 ani nu are șanse de angajare, chiar și dacă a fost concediat pe motive neimputabile.

Vulnerabilitate
Prevederi care încalcă drepturile/libertăţile;

Alți factori
Carențe ce țin de rigorile tehnicii legislative. Formulare ambiguă a dispoziției de lege care poate genera interpretări excesive și, în consecință, abuzuri sau acte de corupție.

O nouă redacție: ”h) nu a fost încetat contractul de muncă sau concediat din motive imputabile dintr-o funcție publică în ultimii 5 ani”.

13

Art.21 alin.(2)

Articolul 21. Condiţiile pentru a candida la o funcţie publică din sistemul administraţiei penitenciare

...

(1) Înainte de a fi angajat în sistemul administraţiei penitenciare şi, ulterior, la promovarea în funcţii superioare, candidatul este supus unui control special, în modul stabilit de ministrul justiţiei, precum şi evaluării psihologice şi testului de aptitudini profesionale. Candidatul este obligat să prezinte, în condiţiile legii, declaraţii de avere şi interese personale.

...

Punerea persoanei sub un control special până la angajare prezumă și o ingerință în viața privată a acestei persoane. Prin urmare, felul, modul și condițiile de ingerință în viața privată nu pot fi autorizate de Ministrul Justiției prin ordin departamental. Aceasta este competență legiuitorului ( art.54 al.2 din Constituție). Dacă ”controlul special” al candidatului sau angajatului se face ”în modul stabilit de de ministrul justiției” mai puțin este clar dacă ministrul justiției stabilește ordinea de ”evaluare psihologică” și a ”testelor de aptitudine ale angajatului”.

Vulnerabilitate
Prevederi necorespunzătoare normelor constituţionale;
Prevederi care încalcă drepturile/libertăţile;

Alți factori
Carențe ce țin de rigorile tehnicii legislative. Text confuz, dispozițiile nu reglementează întreg spectru de relații la angajare în câmpul muncii al funcționarului.

Redactarea normei în corespundere cu rigorile art.54 alin.(2) din Constituție în partea ce ține de controlul special al candidatului. Completarea textului de lege cu dispoziții ce țin de autoritatea responsabilă de metodologia elaborării testelor de evaluare psihologică și aptitudini profesionale ale candidatului la angajare în câmpul muncii.

14

Art.22 alin.(1), (2)

Articolul 22. Monitorizarea conduitei funcționarilor publici cu statut special

(1) Subdiviziunea specializată a Administraţiei întreprinde măsuri pentru asigurarea exercitării eficiente a atribuțiilor funcţionarilor publici cu statut special, prin identificarea corespunderii conduitei funcţionarului public cu statut special în exercitarea atribuțiilor de serviciu cu exigenţele de conduită ireproşabilă, stabilite în Codul deontologic al funcţionarului public cu statut special din sistemul administraţiei penitenciare, aprobat prin ordinul ministrului justiţiei.

(2) Procedura de monitorizare a conduitei funcţionarului public cu statut special se stabileşte prin ordinul ministrului justiţiei.

...

Codul deontologic și normele de procedură pentru monitorizare în sensul respectării lor sunt subsidiare unor principii generale de conduită, principii care conțin restrângeri de drepturi și restricții de comportament. Prin urmare, în absența unor norme generale de conduită, adoptate prin lege (similar Codului de Conduită al funcționarului public, aprobat prin Legea nr.25 din 22.02.2008), dispozițiile referitor la competențele acordate aici ministrului justiției sunt străine spiritului dispozițiilor art.54 alin.(2) din Constituție.

Vulnerabilitate
Prevederi necorespunzătoare normelor constituţionale;
Prevederi necorespunzătoare normelor din legislaţia corelativă;
Prevederi care încalcă drepturile/libertăţile;

Alți factori
Carențe ce țin de rigorile tehnicii legislative.

Redactarea acestor norme în spiritul normei art.54 alin.(2) din Constituție.

15

Art.24 alin.(1)

”Condițiile de participare la concurs, organizarea și desfășurarea acestuia se stabilesc prin regulament aprobat prin ordin al ministrului justiției”

Pornind de la faptul că penitenciarul nu este o unitate militară subordonată Ministrului Justiției, procedura de organizare a concursului de angajare merită să fie stabilită de Guvern, condiție similară prevăzută și pentru angajarea funcționarului fără statut special ( art. 29 alin.(4) din legea nr.158 din 04.07.2008)

Vulnerabilitate
Prevederi necorespunzătoare normelor din legislaţia corelativă;
Prevederi care încalcă drepturile/libertăţile;

Alți factori
Carențe ce țin de tehnica legislativă. Prevederi necorespunzătoare normelor corelative. Text vag care lasă loc de interpretări excesive și acțiuni abuzive la punerea lui în practică

Expunerea dispozițiilor art.24 alin.(1) în următoare redacție”Procedura de organizare și desfășurare a concursului se stabilește de Guvern”

16

Art.25 Titlu

Articolul 25. Modul de încadrare a absolvenţilor instituţiilor de invăţămînt

...

Din conținutul acestui articol nu poate fi desprins procedeul de angajare a absolvenților instituțiilor de învățământ de specialitate: fie că încadrarea lor se face numai pe bază de diplomă sau în cumul, și prin concurs. Or, potrivit notei de angajarea autorul nu urmărește decât modalitatea de angajare prin concurs.

Vulnerabilitate
Omisiune/ignorare a drepturilor/libertăţilor;

Alți factori
Carențe ce țin rigorile tehnicii legislative. Text cu dispoziții imprecise care loc de interpretări excesive, abuzuri, acte de coruptei și încălcarea dreptului persoanei la muncă.

Redactarea textului pentru a definitiva procedeul de angajare a absolvenților prin metoda de concurs.

17

Art.26 alin.(5)

Articolul 26. Numirea în funcţii publice

...

(5) Perioada de probă este de un an şi constituie vechime în muncă în serviciu şi în specialitate.

...

Atât din textul notei de motivare cât și din conținutul proiectului nu pot fi desprinse motivele care au determinat autorul să propună acest termen de probă, mai mare decât termenul de șase luni la angajarea funcționarilor publici (art.31 alin.(4) din Legea cu privire la funcția publică și statutul funcționarului public nr.158 din 04.07.2008).

Vulnerabilitate
Prevederi necorespunzătoare normelor din legislaţia corelativă;
Prevederi care încalcă drepturile/libertăţile;

Alți factori
Carențe ce țin de rigorile tehnicii legislative.

Redactarea dispoziției prin reducerea termenului de probă la angajarea funcționarilor publici cu statut special de la un an la șase luni.

18

Art.27 alin.(1)

Articolul 27. Evaluarea activităţii funcţionarului public cu statut special debutant

(1) După finalizarea perioadei de probă, activitatea funcţionarului public cu statut special debutant din sistemul administraţiei penitenciare este evaluată de conducătorul ierarhic, care propune sau nu confirmarea în funcţie.

...

În condițiile în care atât capitolul VII cât și proiectul în întregime nu conțin dispoziții referitoare la autoritatea responsabilă de metodologia elaborării testelor pentru verificarea aptitudinilor profesionale, sintagma ”este evaluată” poartă un caracter nedefinit care în aplicare poate genera interpretări ambigui sau abuzive.

Vulnerabilitate
Omisiune/ignorare a drepturilor/libertăţilor;

Alți factori
Carență ce ține de tehnica legislativă care lasă un vast câmp pentru corupție și, în consecință, încălcarea dreptului persoanei la muncă și carieră profesională.

Redactarea textului cu dispoziții referitoare la autoritatea responsabilă și metodologia de elaborare a testelor pentru verificarea aptitudinilor candidatului la angajare.

19

Art.27 alin.(1) în coroborare cu art.27 alin.(2)

Articolul 27. Evaluarea activităţii funcţionarului public cu statut special debutant

(1) După finalizarea perioadei de probă, activitatea funcţionarului public cu statut special debutant din sistemul administraţiei penitenciare este evaluată de conducătorul ierarhic, care propune sau nu confirmarea în funcţie.

(2) Funcţionarul public cu statut special debutant din sistemul administraţiei penitenciare, nemulţumit de evaluarea prevăzută la alin. (1), poate solicita reevaluarea de către o comisie formată din trei funcţionari publici cu statut special din cadrul subdiviziunii corespunzătoare, care au o vechime în serviciu de cel puţin cinci ani. Comisia este numită de şeful subdiviziunii unde aceasta urmează să-şi desfăşoare activitatea.

...

Pentru debutant, Șeful subdiviziunii poate fi și în dubla calitate de șef ierarhic superior. De exemplu: șeful direcției educație pentru debutantul din cadrul acestei direcții este și șeful ierarhic superior. Or, nu poate pentru un debutant din direcției educație să fie ierarhic superior șeful direcției securitate.

Vulnerabilitate
Prevederi care încalcă drepturile/libertăţile;

Alți factori
Carente de tehnică legislativă. Dispoziții cu caracter imprecis care pot genera interpretări ambigui,iar în practica de aplica abuzuri și premize de încălcare a dreptului persoanei la muncă și carieră profesională

Art.27 alin.(2), ultima propoziție urmează să fie expusă în următoarea redacție ”Comisia este numită de șeful penitenciarului sau, după caz, de către Șeful Administrației Naționale a Penitenciarilor.”

20

Art.30 alin.(1)

Articolul 30. Jurămîntul funcționarului public cu statut special

(1) Funcţionarul public cu statut special numit definitiv în funcție, depune jurămîntul de credinţă în faţa directorului Administraţiei sau, după caz, în faţa şefilor instituţiilor subordonate acesteia, în prezenţa a cel puţin doi angajați, dintre care unul este conducătorul subdiviziunii interne în care a fost numit funcţionarul public cu statut special definitiv.

...

Se pare că procedura de depunere a jurământului este îngreunată în mod artificial în condițiile în care potrivit dispozițiilor alin.(3) de mai jos. Jurământul, până la urmă, este un text semnat și nu unul declarat. Procedura jurământului este similară depunerii jurământului de către militari.

Vulnerabilitate
Omisiune/ignorare a drepturilor/libertăţilor;

Alți factori
Carențe ce țin de tehnica legislativă. Text care conține un mecanism îngreunat de realizare a dispozițiilor în practică.

Dispozițiile art.30 alin.(1) sunt excluse, iar dispozițiile alin.(3), care devine alin.(2), se expune în următoare redacție: ”la semnarea ordinului sau contractului de angajare în funcție funcționarul public cu statut special semnează textul jurământului care este anexat la dosarul personal”.

21

Art.31

Articolul 31. Competenţe privind managementul resurselor umane în privința funcțiilor publice specifice sistemului administraţiei penitenciare

Numirea şi eliberarea din funcţie, precum şi celelalte modificări ale raporturilor de serviciu pentru funcţiile de director, director adjunct şi şefi ai subdiviziunilor interne ale Administraţiei şi instituţiilor subordonate Administraţiei se dispun prin ordin al ministrului justiţiei. Pentru celelalte funcţii de conducere, precum şi pentru funcţiile de execuţie din Administraţie şi instituţiile subordonate, se dispun, după caz, prin decizie a directorului sau a şefilor instituțiilor subordonate, potrivit normelor de competenţă privind managementul resurselor umane stabilite prin ordin al ministrului justiţiei, în condiţiile legii.

Conținutul acestui articolului are două idei exprimate într-un singur text de dispoziție (dispoziții ce țin de numirea funcționarilor din cadrul Administrației de către Ministrul Justiției și dispoziții ce țin de alte numiri (celor subordonați) de către alte autoritate decât Ministrul Justiției.

Vulnerabilitate
Omisiune/ignorare a drepturilor/libertăţilor;

Alți factori
Carențe ce țin de tehnica legislativă. Lipsă accesibilitate rapidă la conținutul dispoziției, dificil de înțeles.

Redactarea conținutului acestui articol în sensul expunerii în două dispoziții distincte și bine articulate.

22

Art.32

Articolul 32. Particularităţile numirii în funcţie a corpului ofiţerilor de penitenciare

Ofiţerii se numesc în funcţiile prevăzute în statele de personal cu grade speciale egale sau mai mari cu cel mult două grade faţă de cele pe care le au. Numirea ofiţerilor în funcţii prevăzute în statele de personal cu grade speciale mai mari cu mai mult de două grade faţă de cele pe care le au se poate face numai prin ordin al ministrului justiţiei.

Expuse într-un singur alineat, dispozițiile acestui articol la un capăt au caracter imperativ (ofițerii se numesc) și la alt capăt caracter dispozitiv (numirea ofițerilor se poate face).

Vulnerabilitate
Omisiune/ignorare a drepturilor/libertăţilor;

Alți factori
Carente ce țin de tehnica legislativă. Lipsă accesibilitate rapidă la fondul care urmează a fi reglementat. Două idei într-un singur alineat.

Redactarea textului prin expunerea conținutului în două alineate distincte.

23

Art.37 alin.(3)

Articolul 37. Condiţiile generale de avansare în funcţii publice, în grade speciale şi în categorii de calificare

...

(3) Funcţionarul public cu statut special poate fi avansat într-o funcţie imediat superioară la aceeaşi poziţie din statele de personal fără concurs, pe baza criteriilor stabilite prin ordin al ministrului justiţiei.

...

Din cauza îmbinării simultane a două sintagme care se exclud reciproc ”imediat superioară la aceiași poziție”, dispoziția articolului poartă un caracter destul de confuz pentru un terț observator.

Vulnerabilitate
Omisiune/ignorare a drepturilor/libertăţilor;

Alți factori
Carențe ce țin de rigorile tehnicii legislative. Lipsă accesibilitate rapidă la conținutul dispoziției.

Redactarea textului în așa fel încât textul să fie accesibil de înțeles și pentru un terț observator.

24

Art.37 alin.(3)

Articolul 37. Condiţiile generale de avansare în funcţii publice, în grade speciale şi în categorii de calificare

...

(3) Funcţionarul public cu statut special poate fi avansat într-o funcţie imediat superioară la aceeaşi poziţie din statele de personal fără concurs, pe baza criteriilor stabilite prin ordin al ministrului justiţiei.

...

Conținutul dispozițiilor alin.3 sunt în contrasens cu principiul meritocrației promovat prin dispozițiile alin.(1) din același articol.

Vulnerabilitate
Prevederi care încalcă drepturile/libertăţile;

Alți factori
Carențe ce țin de rigorile tehnicii legislative. Dispoziții în cadrul unui și același articol (alin.(1) corelat cu alin.(3) care se exclud reciproc, lasă în câmp vast de abuzuri și corupție.

Redactarea textului prin care sintagma ” fără concurs” să fie exclusă.

25

Art.42 alin.(2)

Articolul 42. Formarea profesională

...

(2) Funcţionarii publici cu statut special definitiv au obligaţia să urmeze un curs de perfecţionare corespunzător postului în care au fost numiţi, cu excepţia celor încadraţi potrivit prevederilor art. 25 alin. (1) şi (2).

...

În condițiile în care în textul dispozițiilor art.42 alin.(1) și alin. (3) autorul face uz de noțiunile ”formare inițială” și ”formare continuă”, este dificil de dedus ce este forma de instruire obligatorie ”curs de perfecționare” (un exercițiu distinct de forma inițială și continuă sau ”cursul de perfecționare ” este în cadrul acestor forme de instruire).

Vulnerabilitate
Omisiune/ignorare a drepturilor/libertăţilor;

Alți factori
Carențe ce țin de rigorile tehnicii legislative. Articolul nu conține dispoziții cu raport direct între ele. Caracter ambigui al dispozițiilor. Dificultăți de interpretare și punere în aplicare.

Redactarea textului pentrui o reglementare mai clară a fondului ”curs de perfecționare corespunzător”.

26

Art.43 alin.(3)

Articolul 43. Organizarea şi desfăşurarea formării profesionale

...

(3) Pentru trimiterea la cursuri de formare profesională în străinătate, organizate sau finanţate de Administraţie, funcţionarii publici cu statut special susţin un concurs, în condiţiile stabilite prin ordin al directorului Administrației.

Formarea inițială sau continuă este un drept al angajatului. În acest sens, pentru autor este necesar să definească natura concursului care trebuie să fie susținut de un candidat sau altul pentru a merge la instruire peste hotare (concursul pornește de la prioritățile pe care le are instituția ori de la principiului meritocrației).

Vulnerabilitate
Prevederi care încalcă drepturile/libertăţile;

Alți factori
Carențe ce țin rigorile tehnicii legislative. Redare de text ambiguă care poate genera abuzuri sau excese de interpretare la punere în practică.

Redactarea textului pentru a definitiva natura concursului ce ține de instruirea funcționarului peste hotare.

27

Art.45 alin.(1)

Articolul 45. Cheltuielile privind formarea profesională

(1) Funcţionarul public cu statut special din sistemul administraţiei penitenciare care nu respectă angajamentul prevăzut la art. 44 alin. (2), precum şi în cazul în care funcţionarul public cu statut special nu a absolvit din vina sa cursul de formare profesională, este obligat să restituie cheltuielile suportate pentru dezvoltarea profesională, inclusiv salariul încasat pe această perioadă, calculate în condiţiile legii.

...

În redacția expusă, se pare că angajatul poate fi chemat să restituie cheltuielile în cazul obținerii unei note proaste la finalul cursului de instruire. Pornind de la obiectivele pe care le urmărește instruirea continuă a angajatului, acest lucru pare a fi ilegal (sau autorul presupune un alt fel de ratare a instruirii pentru care trebuie să plătească?).

Vulnerabilitate
Prevederi care încalcă drepturile/libertăţile;

Alți factori
Carențe ce țin de rigorile tehnicii legislative. Utilizare nereușită a noțiunilor de reglementare care poate genera interpretări excesive la aplicare în practică a dispozițiilor.

Redactarea textului în sensul definirii condițiilor care denotă că instruirea a fost ratată din vina funcționarului( abandonare, absență nemotivată sau nesusținere a testelor la finalul sesiunii de instruire)

28

Art.45 alin.(1)

” este obligat să restituie cheltuielile suportate pentru dezvoltarea profesională”

Articolul 45. Cheltuielile privind formarea profesională

(1) Funcţionarul public cu statut special din sistemul administraţiei penitenciare care nu respectă angajamentul prevăzut la art. 44 alin. (2), precum şi în cazul în care funcţionarul public cu statut special nu a absolvit din vina sa cursul de formare profesională, este obligat să restituie cheltuielile suportate pentru dezvoltarea profesională, inclusiv salariul încasat pe această perioadă, calculate în condiţiile legii.

...

În condițiile în care se face uz de sintagma ”dezvoltare profesională”, autorul omite să expună dacă restituie cheltuielile de instruire și debutanții, care nu au reușit să convingă în perioada de probă( art.42 alin.(1).

Vulnerabilitate
Omisiune/ignorare a drepturilor/libertăţilor;

Alți factori
Carențe ce țin de rigorile tehnicii legislative. Text vag care poate genera interpretări ambigui cu abuzuri și încălcarea dreptului persoanei la instruire.

Redactarea textului pentru a defini univoc, dacă urmează să restituie cheltuielile de instruire și debutanții care nu au convins în perioada de probă.

29

Art.46 titlu

Articolul 46. Drepturile funcţionarului public cu statut special

....

Pornind de la faptul că, potrivit art.17 alin.(1) și alin.(2) ”Codul muncii” și ”alte acte normative” sunt aplicabile pentru funcționarii publici cu statut special,cuprinsul art.46 merită să conțină acele drepturi care nu se regăsesc acolo.

Vulnerabilitate
Prevederi necorespunzătoare normelor din legislaţia corelativă;

Alți factori
Carențe ce țin de rigorile tehnicii legislative. Norme și dispoziții cu același obiect de reglementare conținute în acte legislative diferite pot genera confuzie la aplicare.

Prima propoziție din articolul 46 urmează să fie expusă în următoarea redacție: ”Pe lângă drepturile prevăzute de Codul muncii și alte acte normative relevante, funcționarii publici cu statut special au garantat dreptul la:” și în continuare după text.

30

Art.48 alin.(2) lit.c)

Articolul 48. Asigurarea de stat obligatorie

...

(2) Plata pentru asigurarea funcţionarului public cu statut special nu se efectuează dacă evenimentul asigurat a survenit din cauza săvîrşirii de către acesta a:

...

c) actului de sinucidere sau a tentativei de sinucidere, dacă aceste acţiuni nu au fost provocate de o stare patologică sau de acţiuni de determinare la sinucidere;

În sensul art.48 alin.(2) plata pentru asigurarea vieții, sănătății și capacității de muncă a funcționarului se face și în cazul suicidului sau tentativei, dacă aceste acțiuni nu au fost provocate de o ”stare patologică”. Redacția textului este destul de confuză. Autorul prin sintagma ”stare patologică” lasă loc de interpretări excesive a dispozițiilor la acest capăt de punere a lor în aplicare.

Vulnerabilitate
Omisiune/ignorare a drepturilor/libertăţilor;

Alți factori
Carențe ce țin rigorile tehnicei legislative. Text de lege vag care lasă loc de abuz și acte de corupție.

Redactarea textului în măsura în care sintagma ”stare patologică” urmează să fie înlocuită sau dispozițiile la acest capăt să conțină o dezvoltare a conținutului acestei sintagme.

31

Art.49 alin.(2)

Articolul 49. Dreptul la asistenţă medicală şi tratament

...

(2) Asistenţa medicală se acordă în baza unui contract încheiat între Administraţie cu instituţiile medico-sanitare ale Ministerului Afacerilor Interne, cheltuielile suportate fiind asigurate din contul bugetului Administraţiei, prin transfer în contul instituţiei medico-sanitare respective a Ministerului Afacerilor Interne.

...

Suntem în prezenta unei inadvertențe de logică juridică. Ministerul Afacerilor Interne, prin dispoziții imperative, efectiv este obligat să semneze contract de asistență medicală cu Administrația Națională a Penitenciarilor. Or, contractul în sensul art.666 din Codul civil este un acord, de voință. Ministerul Afacerilor Interne nu deține o poziție dominantă pe piața asistenței medicale și, în acest sens nu poate fi obligat prin lege pentru a contracta.

Vulnerabilitate
Prevederi necorespunzătoare normelor din legislaţia corelativă;
Prevederi care încalcă drepturile/libertăţile;

Alți factori
Carențe ce țin rigorile tehnicii legislative. Dispozițiile la acest capăt nu corelează cu normele câmpului legal existent.

Expunerea textului în varianta în care să fie respectate dispozițiile Codului civil la captatul ce țin de condițiile încheierii unui contract.

32

Art.51 titlul și alin.(2)

” dreptul la asociere sindicală sau înalte organizații profesionale” ”administrația încheie anual, în condițiile legii, cu reprezentanții funcționarilor publici cu statut special, la solicitarea acestora, acorduri colective ”

Articolul 51. Dreptul la asociere sindicală sau în alte organizaţii profesionale

...

(2) Administraţia încheie anual, în condiţiile legii, cu reprezentanţii funcţionarilor publici cu statut special, la solicitarea acestora, acorduri colective care să cuprindă măsuri referitoare la:

a) constituirea şi folosirea fondurilor destinate îmbunătăţirii condiţiilor la locul de muncă;

b) sănătatea şi securitatea în muncă;

c) programul zilnic de lucru;

d) formarea profesională;

e) alte măsuri decît cele prevăzute de lege, referitoare la protecţia celor aleşi în organele de conducere ale organizaţiilor sindicale.

Dispozițiilor alin.(2) nu corelează cu titlul articolului în care sunt conținute. Modalitatea și conținutul contractului colectiv de muncă este reglementat în Capitolul V din Codul muncii, dispoziții relevante și pentru funcționarii publici cu statut special.

Vulnerabilitate
Prevederi necorespunzătoare normelor din legislaţia corelativă;

Alți factori
Carențe ce țin de tehnica legislativă. Fondul propus pentru reglementare este conținut în acte legislative adoptate.

Art.51 urmează să fie exclus, deoarece Legea nr.158 din 04.07.2008 privind funcția publică și statutul funcționarului public și Codul muncii sunt relevante pentru funcționarii publici cu statut special (a se vedea în acest sens art.17 alin.(1) și alin.(2) din proiect).

33

art.52 alin.(3)

Articolul 52. Garanţiile în caz de delegare, detaşare ori trecere temporară

...

(3) Funcţionarii publici cu statut special care au fost detaşaţi din organele apărării naţionale, securităţii statului şi ordinii publice pentru exercitarea serviciului în alte structuri ale statului, cu menţinerea în statele de personal ale structurilor menţionate, care, în virtutea atribuţiilor de serviciu, au activat în penitenciare beneficiază de înlesnirile prevăzute la art. 55.

Text total confuz. Aceste dispoziții nu se încadrează în arhitectura proteicului de față deoarece au ca subiecți al reglementărilor funcționarii din instituțiile de forță ale statului. Or, proteicului de față are drept subiecți funcționarii publici cu statut special din sistemul penitenciar.

Vulnerabilitate
Prevederi necorespunzătoare normelor din legislaţia corelativă;

Alți factori
Carențe ce țin de tehnica legislativă. Norme de reglementare care nu țin de fondul proiectului.

Alin.(3) urmează să fie exclus din motivul că fondul propus pentru reglementare nu ține de acest proiect.

34

Art.59 titlul

Articolul 59. Vechimea în serviciu pentru stabilirea sporului la salariu pentru vechimea în muncă

În conformitate cu dispozițiile art. 21 alin.(2) din Legea nr.355 din 23.12.2005 cu privire la sistemul de salarizare în sectorul bugetar ”modul de calculare a perioadei de muncă în vederea acordării sporului pentru vechime în muncă se stabilește de Guvern”. Prin urmare, intenția autorului de substituire a competențelor este în contrasens cu principiul separației puterilor în stat (art.6 din Constituție).

Vulnerabilitate
Prevederi necorespunzătoare normelor constituţionale;
Prevederi necorespunzătoare normelor din legislaţia corelativă;

Alți factori
Carențe ce țin de rigorile tehnicii legislative. Normele propuse nu corelează cu câmpul legal existent.

Articolul 59 urmează să fie exclus din motivul că este în contrasens cu dispozițiile art. 21 alin.(2) din Legea nr.355 din 23.12.2005 și normele art.6 din Constituție.

35

Art.60 alin.(3)

Articolul 60. Regimul şi evidenţa timpului de muncă, garanţiile în caz de prestare a muncii peste durata normală a timpului de lucru

...

(3) În cazul în care pentru anumite categorii profesionale durata programului normal de lucru este stabilită prin dispoziţii legale specifice, se vor aplica aceste dispoziţii legale.

...

Textul prenotat se pare că este o derogare de la dispozițiile alin.(1) din același articol (program de lucru 8 ore pe zi și 40 ore săptămâna). Prin urmare, aceste dispoziții trebuie să conțină cel puțin o trimitere la autoritatea competentă cu astfel de derogări, de la programul normal de muncă.

Vulnerabilitate
Prevederi necorespunzătoare normelor din legislaţia corelativă;
Prevederi care încalcă drepturile/libertăţile;

Alți factori
Carențe ce țin de tehnica legislativă. Dispoziții ambigui care pot genera în aplicare încălcarea dreptului persoanei la o durată normală a programului de lucru.

Redactarea textului pentru a defini dacă dispozițiile alin.(3) sunt o derogare de la dispozițiile alin.(1) art.60 și autoritatea competentă de a emite astfel de derogări în cadrul instituției.

36

Art.61 alin.(7)

”Concediul de maternitate și concediul pentru îngrijirea copilului se acordă conform dispozițiilor generale”

Acest text este unul vag în sensul că nu sunt definite dispozițiile relevante acestor beneficiari de drepturi adică, ”dispozițiile generale” ale prezentei legi sau ”dispozițiile generale” din textul legilor aferente ( și care dispoziții în special)

Vulnerabilitate
Prevederi necorespunzătoare normelor din legislaţia corelativă;
Omisiune/ignorare a drepturilor/libertăţilor;

Alți factori
Carențe ce țin de rigorile tehnicii legislative. Text neclar care poate genera interpretări ambigui și, în consecință, încălcarea dreptului persoanelor la garanții și compensații.

redactarea textului în sensul definitivării dispozițiilor care urmează a fi aplicate speței: dispozițiile legii speciale de față ori dispozițiile Codului muncii și altor lege aferente.

37

Art. 71 alin.(3)

Articolul 71. Detaşarea, trecerea temporară în altă funcţie, interimatul funcţiei de conducere

...

(3) Trecerea temporară în altă funcţie echivalentă se poate dispune fără acordul funcţionarului public cu statut special în caz de forţă majoră sau cu acordul acestuia în calitate de măsură de protecţie a funcţionarului public cu statut special. Durata exercitării temporare a altei funcţii nu poate depăşi 30 zile din data încetării cauzelor care au servit temei de trecere temporară în altă funcţie a funcţionarului public cu statut special.

...

În condițiile în care în cadrul acestui proiect de lege nu este definit ”cazul de forță majoră”, constatarea survenirii lui se pare că rămâne la discreția superiorului. Altfel spus, trecerea temporară a funcționarului în altă funcție, fără acordul lui, se poate produce ori de câte ori consideră oportun superiorul.

Vulnerabilitate
Prevederi care încalcă drepturile/libertăţile;

Alți factori
Carențe ce țin de rigorile tehnicii legislative. Text neclar care poate genera la aplicare încălcarea dreptului persoanei la muncă.

Completarea textului cu dispoziții ce țin de precizarea sintagmei ”caz de forță majoră” și autoritatea competentă să constate survenirea cazului de forță majoră.

38

Art.73 alin.(1)

Articolul 73. Revocarea din funcţia de conducere şi numirea într-o altă funcţie

(1) Revocarea din funcţia de conducere şi numirea într-o altă funcţie se dispun, conform competențelor prevăzute la art. 31, în cazul în care nu mai sînt întrunite condiţiile necesare pentru îndeplinirea funcţiei de conducere, prin exercitarea necorespunzătoare a atribuţiilor manageriale privind organizarea eficientă, comportamentul şi comunicarea, asumarea responsabilităţilor şi aptitudinile manageriale.

...

În condițiile în care funcțiile de conducere, potrivit art.20 alin.(2), urmează să fie stabilite prin ordinul directorului Administrației, iar din conținutul art.31 se pare că aceste funcții de conducere vor antrena un spectru larg de funcționari publici, dispozițiile art.73 alin.(1), în coroborare cu cele din alin.(2); alin.(3); alin.(4) și alin.(5) din același articol, sunt un atac la stabilitatea serviciului public, principiu consacrat în Rezoluția nr.663 C din 31 iulie 1957 al Consiliului Economic și Social ONU. Or, în absența unei Metodologii de elaborare a criteriilor de evaluare a activității funcționarului în exercițiul funcției de conducere se deschide un spațiu larg pentru interpretări excesivi la realizarea acestor dispoziții.

Vulnerabilitate
Prevederi necorespunzătoare standardelor internaţionale;
Prevederi care încalcă drepturile/libertăţile;

Alți factori
Carențe ce țin de rigorile tehnicii legislative. Text vag care lasă loc de interpretări excesive în aplicare și, în consecință, încălcarea drepturilor funcționarului public la muncă și carieră.

A exclude dispozițiile alin.(1); alin.(2); alin.(3); alin.(4) și alin.(5) din art.73 și expunerea textului art.73 alin.(1) în următoare redacție:
”Revocarea din funcția de conducere și numirea într-o altă funcție se dispun, conform competențelor prevăzute la art.31, în cazul în care nu mai sunt întrunite condițiile necesare pentru îndeplinirea funcției de conducere. Metodologia de elaborare a criteriilor de evaluare a activității funcționarului public cu funcții de conducere este elaborată de către Administrația Națională a Penitenciarilor și aprobată de către Ministrul Justiției.”

39

Art.83 alin.(3) și art.93 alin.(4)

Articolul 83. Destituirea din funcție

...

(3) Ordinul de concediere din funcţie poate fi contestat în instanţa de contencios administrativ.

Articolul 93. Aplicarea sancţiunii disciplinare

...

(4) Sancţiunea disciplinară se aplică prin ordin, care se comunică funcţionarului public cu statut special sancţionat în termen de cinci zile lucrătoare de la data emiterii actului administrativ, cu excepţia sancţiunii disciplinare prevăzute de art. 90 lit. e), care urmează a-i fi comunicată în ziua emiterii ordinului.

Codul de procedură civilă, Codul muncii, Legea contenciosului adminstrativ nu conțin definiția ”instanței de contencios administrativ” invocată de autor drept autoritate competentă de soluționarea litigiilor de muncă. Litigiile de muncă sunt soluționate de către instanța de judecată, fie expres fie pe calea soluționării prealabile, prin depunerea unei cereri inițiale către organul ierarhic emitentului actului de eliberare din funcție. În condițiile în care autorul nu specifică procedura de soluționare a litigiului (prealabilă sau expresă) sintagma propusă de autor generează un variu câmp de interpretări la punerea dispozițiilor în aplicare.

Vulnerabilitate
Prevederi necorespunzătoare normelor din legislaţia corelativă;
Omisiune/ignorare a drepturilor/libertăţilor;

Alți factori
Carențe ce țin de rigorile tehnicii legislative. Text neclar, care generează ambiguități de aplicare și, în consecință, încălcarea dreptului persoanei la apărarea dreptului dreptului la muncă.

Redactarea textului prin care sintagma ”instanța de contencios administrativ” să fie înlocuită cu sintagma ”instanța de judecată competentă”.

40

Art.86 alin.( 1); alin.(2) și art.97 alin.(5)

Articolul 86. Evidenţa rezerviştilor sistemului administraţiei penitenciare

(1) Modul de ţinere a evidenţei rezerviştilor sistemului administraţiei penitenciare după încetarea raporturilor de serviciu se stabileşte prin ordin al ministrului justiţiei.

(2) Funcţionarul public cu statut special este obligat ca, în termen de 15 zile de la data încetării raportului de serviciu, să se prezinte la centrul militar pe a cărui rază domiciliază, pentru a fi luat în evidenţă ca rezervist cu specialitatea „penitenciare”, în raport de gradul militar echivalent gradului special avut la data încetării raporturilor de serviciu.

Articolul 97. Măsurile de gestionare a personalului Administraţiei

...

(5) Ministerul Justiţiei va iniţia procedura încheierii unui protocol cu Ministerul Apărării în scopul înfiinţării grupei de rezervă „sistemul administraţiei penitenciare”, specialitatea „penitenciare” pentru ofiţerii şi subofiţerii de penitenciare trecuţi în rezervă cu grade speciale echivalente. Clasele de evidenţă în rezervă se stabilesc prin ordin al ministrului justiţiei.

Dispozițiile alin.(1) și alin.(2) din art.86 se pare că se bat cap în cap. Pe de o parte, modul de ținere a evidenței a rezerviștilor este stabilit de ministrul justiției pe de altă parte, funcționarul plecat în rezervă trebuie să să prezinte la centrul militar pentru luarea la evidență. În varianta propusă pentru art.95 alin.(5) se pare că ministrul justiției este abilitat cu dreptul să scrie reguli de evidență a rezerviștilor pentru funcționarii din Armata Națională.

Vulnerabilitate
Prevederi necorespunzătoare normelor din legislaţia corelativă;
Omisiune/ignorare a drepturilor/libertăţilor;

Alți factori
Carențe ce țin de rigorile tehnicii legislative. Texte de lege confuze care pot genera în pratică interpretări ambigui de aplicare.

Excluderea dispozițiile alin.(2) din art.86 din textul proiectului și alin.(5) din art.97.

41

Art.88 alin.(1)

Articolul 88. Răspunderea juridică a funcționarului public cu statut special

(1) Încălcarea cu vinovăţie de către funcţionarii publici cu statut special din sistemul administraţiei penitenciare, indiferent de funcţia sau gradul special pe care le deţin, a îndatoririlor de serviciu ce le revin, inclusiv a normelor de comportare, constituie abatere disciplinară. Tragerea la răspundere penală sau contravenţională nu exclude răspunderea disciplinară a funcţionarului public cu statut special pentru fapta comisă.

...

Luând în considerare faptul că potrivit proiectului, funcționarii publici cu statut special pe lângă funcții mai dețin și grade (art.19 și art.21) este inutilă utilizarea sintagmei ”indiferent de funcția sau gradul special pe care le dețin”.

Vulnerabilitate
Omisiune/ignorare a drepturilor/libertăţilor;

Alți factori
Carențe ce țin de rigorile tehnicii legislative. Termenii consacrați nu merită să fie dezvoltați după conținut în textul legii.

Excluderea sintagmei ”indiferent de funcția sau gradul special pe care le dețin” din textul dispozițiilor art.88 alin.(1).

42

Art.91 alin.(2)

Articolul 91. Proceduri specifice privind aplicarea sancţiunilor disciplinare

...

(2) Explicaţiile funcţionarului public cu statut special se consemnează în scris, sub sancţiunea nulităţii. Refuzul funcţionarului public cu statut special de a prezenta explicaţiile sau de a semna o declaraţie privitoare la abaterile disciplinare imputate se consemnează într-un proces-verbal.

...

Textul dispozițiilor la acest capăt este neclar în sensul că nu conține procedura redactării unui astfel de proces verbal și autorul/autorii care trebuie să semneze acest procesul verbal atunci când funcționarul refuză să dea explicații.

Vulnerabilitate
Prevederi care încalcă drepturile/libertăţile;

Alți factori
Carențe ce țin de rigorile tehnicii legislative. Text neclar care lasă loc pentru interpretări ambigui de aplicare și, în consecință, încălcarea dreptului persoanei la apărare în cazul unui conflict de muncă.

Redactarea art.91 alin.(1) în sensul completării cu dispoziții ce țin de procedura întocmirii procesului verbal și autorul/autorii cu puterea de al redacta.

43

Art.94 alin.(6)

Articolul 94 Ancheta de serviciu

...

(6) Prelungirea, suspendarea şi reluarea anchetei de serviciu se dispune, de autoritatea competentă, prin rezoluţie pe raportul în baza căruia se solicită măsura respectivă.

Utilizarea sintagmei se dispune conferă un caracter imperativ dispozițiilor și se pare că nu lasă loc de manevră autorității competente în cazul în care nu sunt temeiuri justificate de a prelungi, suspenda sau relua ancheta de serviciu. În condițiile de refuz a prelungirii termenului, suspendării sau reluării anchetei de serviciu, se pare că procedura (prin rezoluție) nu mai poate fi valabilă.

Vulnerabilitate
Prevederi care încalcă drepturile/libertăţile;

Alți factori
Carențe ce țin de rigorile tehnicii legislative. Formulare ambiguă care permite interpretări abuzive, abuzuri și corupție la punerea dispozițiilor în aplicare.

Expunerea alin.(6) în următoarea redacție: ”Autoritatea competentă poate, prin rezoluție pe raportul de solicitare, să dispună prelungirea, suspendarea sau reluarea anchetei de serviciu. Refuzul de prelungire, suspendare sau reluare a anchetei de serviciu se consemnează prin ordonanță motivată”.

44

Art.98 alin.(2)

Articolul 98. Continuitatea instituţională

...

(2) Departamentul Instituţiilor Penitenciare se reorganizează în Administraţia Naţională a Penitenciarelor, iar subdiviziunile acestuia îşi continuă activitatea sub forma organizatorică existentă la momentul intrării în vigoare a prezentei legi, fiind operate modificări doar în statele de personal prin reducerea funcţiilor existente în baza Legii nr. 1036-XIII din 17 decembrie 1996 cu privire la sistemul penitenciar şi includerea celor de funcţionar public cu statut special din sistemul administraţiei penitenciare.

Denumirea nou propusă este una împrumutată din afara câmpului legal deoarece, potrivit art.14 alin.(1) din Legea nr.98/04.05.2012 ”... unui minister, în subordine acestuia pot fi create autorități administrative cu formă de organizare juridică de agenții, servicii de stat și de inspectorate de stat” Această denumire de instituție nu se regăsește nici în noua strategie de reorganizare a autorităților publice centrale.

Vulnerabilitate
Prevederi necorespunzătoare normelor din legislaţia corelativă;

Alți factori
Carențe ce țin de tehnica legislativă. Dispoziții care nu corelează cu alte legi în vigoare relevante proiectului.

De revăzut denumirea ”Administrația Națională a Penitenciarilor”și de racordat textul cu dispozițiile art.14 alin.(1) din Legea nr.98/04.05.2012.




Concluzii

Proiectul conține câteva norme care sunt în contrasens cu normele constituționale.

Autorul proiectului propune să reglementeze calcularea vechimii în serviciu pentru stabilirea sporului la salariu ( art.59) însă, în conformitate cu dispozițiile art. 21 alin.(2) din Legea nr.355 din 23.12.2005 cu privire la sistemul de salarizare în sectorul bugetar ”modul de calculare a perioadei de muncă în vederea acordării sporului pentru vechime în muncă se stabilește de Guvern”. Prin urmare, intenția autorului de substituire a competențelor instituționale este în contrasens cu principiul separației puterilor în stat ( art.6 din Constituție – separația și colaborarea puterilor).

Autorul propune drept criteriu de separare a funcționarilor cu statut special ”în raport cu nivelul minim al studiilor necesare” (alin.(1) art.19). Prin această separare sunt marginalizați, transformați într-un grup inferior cei care au contact nemijlocit sau interacționează des cu condamnații, lucru inadmisibil prin prisma rigorilor impuse de norma art.16 alin.(2) din Constituție (egalitatea).

Prevederile proiectului corespund parțial reglementărilor câmpului legislativ în vigoare. Astfel, autorul proiectului face uz de derogări de la normele existente fără a motiva acest lucru în nota informativă. Cu titlu de exemplu, normele de instituire a perioadei de probă 1 an la angajarea funcționarului penitenciarului (alin.(5) art.26) sunt în contrasens cu dispozițiile art.31 alin.(4) din Legea nr.158 cu privire la funcția publică și statutului funcționarului public, care stabilesc 6 luni pentru perioada de probă la angajarea funcționarului public. Un alt exemplu îl constituie normele propuse de autor să reglementeze calcularea vechimii în serviciu pentru stabilirea sporului la salariu (art.59), care nu corelează cu dispozițiile art. 21 alin.(2) din Legea nr.355 din 23.12.2005 cu privire la sistemul de salarizare în sectorul bugetar și care prevăd că ”modul de calculare a perioadei de muncă în vederea acordării sporului pentru vechime în muncă se stabilește de Guvern”.

În cadrul expertizei nu au fost identificate norme care ar fi în contradicție cu practicile Curții Constituționale sau jurispridența Curții Europene a Drepturilor Omului.

Intenția autorului de a păstra pentru funcționarii publici gradele speciale, similare gradelor militare, este în flagrantă nepotrivire cu Strategia de reformare a sectorului justiției și, în acest sens, proiectul nu contribuie la realizarea obiectivului major privind demilitarizarea personalului penitenciar.

Reminescențele proiectului de menținere a gradelor militare fac ca acest proiect să fie în dezacord și cu Ansamblul de reguli minime pentru tratamentul deținuților, aprobate prin Rezoluția nr.663 din 31.07.1957 a Consiliului Economic și Social ONU în partea ce ține de recomandarea statutului de funcționar public pentru angajații penitenciarilor.

Propunerea autorului de angajare prin transfer al militarilor de la apărare, securitatea statului și ordine publică (art.23), este în flagrant dezacord cu rezoluția ONU din 1 septembrie 1955 (parte la Ansamblul de reguli minime pentru tratamentul deținuților), care prevede că ”Personalul trebuie să fie recrutat special, ci nu compus din membrii detașați din forțele armate, poliție sau alte servicii publice” (capitolul VII paragraful 3).

Normele proiectului nu definesc autoritatea responsabilă de elaborarea politicelor ce țin de recrutarea personalului penitenciarilor. Or, potrivit Ansamblului de reguli minime pentru tratamentul deținuților: ”Pe cât posibil recrutarea personalului va trebui să fie centralizată, ținând seama de structura fiecărui stat şi se va face sub conducerea administrației penitenciare superioare sau centrale (Capitol IX paragraf 1).

Proiectul nu conține dispoziții ce țin de un sistem de management modern, simplu și clar definit la nivel de penitenciar. Autorul propune o structură organizațională și de funcționare internă a penitenciarului construită mai mult pe verticală (specific managementului militar) decât pe orizontală. Ierarhizarea personalului după grade speciale, grade calificate în paralel cu ierarhia după funcții face structura ierarhică interioară în acest sens complicată și confuză ( art.19, 20 și 41).

Proiectul nu conține dispoziții ce țin de autoritatea responsabilă, metodologia de evaluare psihologică la angajare și elaborarea testelor de verificare a aptitudinilor candidatului și ale angajatului.

Cu toate că implementarea noului proiect se va realiza pe cheltuieli, fundamentarea economică-financiară poartă un caracter vag. Nu este estimat impactul financiar de viitor asupra bugetului de stat.

Pe final, ratarea oportunității de descentralizare și formare a unui personal al sistemului penitenciar demilitarizat, cu management modern, va menține în continuare Republica Moldova departe de standardele și practicile europene în acest domeniu. În acest sens, proiectul în cauză este un proiect eșuat.




Centrul de Analiză şi Prevenire a Corupţiei