Politicienii noștri au învățat să mintă, fără să spună minciuni. Că doar la urmă să descoperi ca "adevărurile" lor, luate toate împreună, alcătuiesc o mare Minciună. Nicolae Dabja

Expertiza proiectelor de acte normative prin prisma drepturilor omului este desfăşurată de CAPC în cadrul Proiectului „Armonizarea legislaţiei la standardele internaţionale în domeniul drepturilor omului”, susţinut financiar de Apărătorii Drepturilor Civile din Suedia.

02 Noiembrie 2016

RAPORT DE EXPERTIZĂ

la proiectului Legii pentru modificarea și completarea unor acte legislative (Legea cu privire la funcția publică și statutul funcționarului public – art.9, 12, 19 ș.a.; Legea cu privire la statutul personalului din cabinetul persoanelor cu funcții s.a.

(înregistrat în Parlament cu numărul 369 din 19 Septembrie 2016)


În temeiul Concepţiei de cooperare dintre Parlament şi societatea civilă, aprobată prin Hotărîrea Parlamentului nr.373-XVI din 29 decembrie 2005, Centrul de Analiză şi Prevenire a Corupţiei prezintă raportul de expertiză a vulnerabilității proiectului Legii pentru modificarea și completarea unor acte legislative (Legea cu privire la funcția publică și statutul funcționarului public – art.9, 12, 19 ș.a.; Legea cu privire la statutul personalului din cabinetul persoanelor cu funcții s.a. prin prisma drepturilor omului.



Evaluarea generală


1. Autorul proiectului este Guvernul RM, autor nemijlocit - Cancelaria de Stat, ceea ce corespunde art. 73 din Constituţie şi art. 44 din Regulamentul Parlamentului.


2. Categoria actului legislativ propus este lege organică, ceea ce corespunde art.72 din Constituţie şi art. 6-11, 27, 35 şi 39 din Legea privind actele legislative, nr.780-XV din 27.12.2001.
În conformitate cu prevederile art.35 alin.(3) şi art.36 alin.(2) din Legea privind actele legislative nr.780/2001, un act legislativ de modificare sau completare are o forţă juridică egală cu cea a actului ale cărui dispoziţii le modifică sau le completează. Pornind de la faptul că legile supuse amendării sînt legi organice, pe cale de consecință, și legea de modificare şi completare a acesteia, la fel, este lege organică.


3. Scopul actului (potrivit proiectului și/sau notei informative). Proiectul de lege are ca scop modificarea şi completarea unui şir de legi în vederea asigurării concordanţei acestora şi perfecţionarea cadrului legal. Este vorba despre Legea nr. 199 din 16.07.2010 cu privire la statutul persoanelor cu funcţii de demnitate publică, Legea nr.80 din 07.05.2010 cu privire la statutul personalului din cabinetul persoanelor cu funcţii de demnitate publică, Legea nr.158 din 04.07.2008 cu privire la funcţia publică şi statutul funcţionarului public.

Reieşind din nota informativă, completările şi modificările propuse urmăresc asigurarea concordanţei dintre prevederile legilor menţionate mai sus, precum şi amendarea acestora cu noi norme în vederea asigurării bunei funcţionalităţi a sistemului administraţiei publice şi eliminării unor ambiguităţi existente în actele legislative, crearea unui corp de funcţionari publici eficient şi profesionist, inclusiv prin motivarea acestora în vederea perfecţionării profesionale continue de lungă durată.


4. Nota informativă a proiectului de act legislativ supus expertizei conține o argumentare suficientă a promovării proiectului. Autorul, în nota informativă, subliniază finalitățile urmărite la elaborarea proiectului, enumeră principalele prevederi ale proiectului și elementele noi.

Autorul menționează în nota informativă că la elaborarea proiectului dat de lege au fost luate în consideraţie şi propunerile formulate de alte autorităţi ale administraţiei publice centrale de specialitate, însă nu anexează avizele acestora și nici sinteza obiecțiilor și propunerilor, iar pe pagina web a Parlamentului este plasat doar Raportul de expertiză al Centrului Național Anticorupție.

5. Sfera de reglementare a proiectului corespunde următoarelor domenii/drepturi:

Drepturi si libertăți social-economice:
Dreptul la muncă și la protecția muncii (art. 43 din Constituția RM)



Evaluarea de fond a proiectului


6. Respectarea principiului transparenței este asigurată suficient. În ce privește examinarea proiectului de act legislativ, supus expertizei, în Parlament, notăm că acesta este plasat pe site-ul Parlamentului, iar cetăţenii, organizaţiile şi alţi subiecţi interesaţi au dispus de posibilitatea de a-şi exprima opiniile asupra conținutului documentului. Astfel, considerăm că în cadrul Forului Legislativ este respectat principiul transparenţei procesului legislativ şi principiile de cooperare cu societatea civilă.

Ca remarcă, referitor la respectarea transparenței la etapa elaborării proiectului de lege și examinării de Guvern, notăm că nu am identificat sinteza recomandărilor din partea societății civile în rezultatul consultărilor publice organizate de autor. Or, potrivit art.12 alin.(6) din Legea nr.239/2008, proiectul de decizie se transmite spre examinare autorităţii competente împreună cu sinteza recomandărilor.


7. Respectarea principiului participării este asigurată insuficient. Potrivit art.49/1 din Regulamentul Parlamentului, comisia permanentă sesizată în fond asigură consultarea publică a proiectelor de acte legislative şi a propunerilor legislative cu părţile interesate prin organizarea de dezbateri şi audieri publice, prin intermediul altor proceduri de consultare stabilite de legislaţia cu privire la transparenţa în procesul decizional. Totodată, comisia permanentă sesizată în fond dispune plasarea, conform legii, pe web-site-ul Parlamentului a sintezei recomandărilor recepţionate în cadrul consultării publice, în scopul asigurării transparenţei în procesul decizional.

În acest sens, notăm că nu am regăsit pe pagina web sinteza recomandărilor recepţionate în cadrul consultării publice și nu cunoaștem dacă Comisia de profil a organizat sau nu astfel de consultări.

Ca remarcă, notăm că la etapa elaborării proiectului de lege și examinării de Guvern, din lipsa informaţiilor şi neidentificarea sintezei recomandărilor recepţionate în cadrul consultării publice, putem conchide că, societatea civilă, la etapele respective, nu a participat la elaborarea şi examinarea acestuia.


8. Respectarea principiului responsabilizării este asigurată insuficient. Proiectul de lege nu conţine prevederi exprese, ce se referă la posibilitatea persoanelor de a solicita de la autorităţile publice oferirea de argumente şi de explicaţii pentru justificarea deciziilor şi acţiunilor, precum și la posibilitatea persoanelor de a aplica o sancţiune autorităţilor publice pentru performanţe slabe.

Totodată, ţinem să menţionăm că prezentul proiect de lege conține prevederi care se referă la răspunderea disciplinară a funcţionarilor publici şi prevederi referitoare la organele împuternicite să examineze cazurile de abateri disciplinare.


9. Nivelul de corespundere a proiectului/actului normativ normelor constituționale. Proiectul/actul normativ este conform Constituției. Prevederile din proiect au tangență cu normele constituţionale cuprinse în art.43 din Constituţie, ce garanteză dreptul la muncă şi la protecţia muncii. Or, modificările și completările propuse în proiect se referă la crearea condițiilor echitabile şi satisfăcătoare de muncă, la acordarea stimulentelor financiare și nonfinaciare funcționarilor publici angajați, precum și alte aspecte ce vor duce la asigurarea bunei funcționalități a sistemului administrației publice și crearea unui corp de funcționari publici eficient și profesionist.


10. Nivelul de corespundere a proiectului/actului normativ legislației corelative. Proiectul/actul normativ este conform legislației corelative. Sub aspect general proiectul de lege se încadrează organic în cadrul juridic existent ce reglementează funcţia publică şi funcţionarii în funcţia publică.


11. Nivelul de corespundere a proiectului/actului normativ standartelor internaționale. Proiectul/actul normativ este conform standardelor internaționale. Reieşind din nota informativă, nu am identificat referințe la standarde internaţionale/comunitare privind domeniul reglementat de prezentul proiect, de care s-a ghidat autorul la elaborarea proiectului de lege. Însă, din analiza prevederilor acestui proiect de lege putem conchide că, normele propuse de autor nu sînt contrare standardelor internaționale de referință.

Ca obiecţie generală, notăm inexistenţa în nota informativă a referinţelor la reglementările corespondente ale legislaţiei comunitare şi nivelul compatibilităţii proiectului de act legislativ cu reglementările în cauză, cerinţă expres prevăzută de art.20 lit.c) şi art.23 alin.(2) lit.d) din Legea privind actele legislative nr.780/2001.


12. Nivelul de corespundere a proiectului/actului normativ jurisprudenței Curții Constutiționale. Proiectul/actul normativ este conform jurisprudenței Curții Constutiționale. Domeniul de referință al proiectului dat de lege nu contravine jurisprudenţei bogate a Curţii Constituţionale. Plus la aceasta, unele prevederi din proiect au fost inserate anume în baza constatărilor Curţii Constituţionale din Hotărîrea sa nr.6 din 3 martie 2016. Astfel, proiectul de lege propune ca funcționarul public bănuit sau acela în privința căruia a fost emisă ordonanța de punere sub învinuire, să poată fi suspendat din funcție în cazul în care presupusa faptă ar aduce atingere prestigiului funcției publice și a autorității publice în care acesta activează.


13. Nivelul de corespundere a proiectului/actului normativ jurisprudenței CtEDO. Proiectul/actul normativ este conform jurisprudenței CtEDO. Prevederile prezentului proiect de lege nu aduc atingere soluţiilor expuse de CtEDO în interpretarea Convenţiei pentru apărarea drepturilor omului.


14. Impactul proiectului/actului normativ prin prisma drepturilor omului. Proiectul/actul normativ respectă drepturile/libertățile. După cum reiese şi din scopul proiectului de lege, realizarea prevederilor cuprinse în acesta vor avea un impact pozitiv asupra statului, societății în general și persoanelor. Or, prin perfecționarea cadrului legal în ce privește activitatea în funcţia publică şi a funcţionarilor publici, va fi asigurată funcționalitatea sistemului administraţiei publice, cu un corp de funcţionari publici eficient şi profesionist, îndreptat spre protecția drepturilor și libertăților omului.


15. Impactul gender al proiectului. Proiectul/actul normativ este gender neutru. Proiectul de lege nu reglementează aspectul gender. Nu au fost depistate norme care ar discrimina sau limita drepturile, libertăţile şi şansele femeilor în raport cu bărbaţii.


16. Analiza detaliată a textului proiectului.


Nr. Articol Text Obiecţii Factorii de vulnerabilitate Recomandări

1

art.I pct.10

La articolul 53, litera c) va aveaq următorul cuprins:

"...comiterea de către funcționarul public a unei infracțiuni care aduce atingere prestigiului funcției publice..."

Autorul nu specifică care sînt acele infracțiuni comise de funcționarii publici care aduc atingere prestigiului funcției publice, ori din Codul penal nu putem identifica o asemenea categorie de infracțiuni. Este de menționat că nici Hotărîrea Curții Constituționale nr.6 din 3.03.2016 nu menționează care sînt aceste presupuse fapte penale, fiind utilizată aceeași expresie „aduce atingere prestigiului funcției publice”. Considerăm că în lipsa precizării exprese a acestor infracțiuni, eventual cu trimitere la normele din Codul penal, vor apărea abuzuri și interpretări selective la aplicarea normei în practică.

Vulnerabilitate
Prevederi necorespunzătoare normelor din legislaţia corelativă;

Recomandăm autorului să specifice care sînt acele infracțiuni comise de funcționarii publici care aduc atingere prestigiului funcției publice.

2

art.I pct.12

Articolul 59 se completează cu alineatele (12) și (13) cu următorul cuprins:

...

(13) Abaterile disciplinare ale funcționarilor publici de conducere de nivel superior specificați la art.8 alin.(2) lit.d) se examinează de către comisiile de disciplină instituite de către conducătorii autorităților publice respective.

Potrivit art.8 alin.(2) lit.d) funcționarii publici de conducere de nivel superior sînt: conducătorul şi adjunct al conducătorului aparatului autorităţii publice (Parlamentul, Preşedintele Republicii Moldova, Consiliul Superior al Magistraturii, Curtea Constituţională, Curtea Supremă de Justiţie, Procuratura Generală, Curtea de Conturi, Centrul Naţional Anticorupţie, Oficiul Avocatului Poporului). Reieșind din prevederile proiectului de lege, abaterile disciplinare ale acestor funcționari publici se vor examina de către comisiile de disciplină instituite decătre conducătorii autorităților publice respective, adică instituite tot de către aceștia. Considerăm oportun de a identifica un alt mecanism de formare a comisiilor disciplinare cînd este în discuție abaterile disciplinare ale funcționarilor publici de conducere de nivel superior sus-menționați. În speță sînt relevante prevederile cuprinse în pct.24 al Regulamentului cu privire la comisia de disciplină, aprobat prin Hotărîrea Guvernului nr.201 din 11 martie 2009, potrivit cărora: “Competenţa de cercetare a faptelor sesizate ca abateri disciplinare o are comisia de disciplină din autoritatea publică în care activează funcţionarul public cercetat, cu excepţia faptelor sesizate ca abateri disciplinare ale conducătorului sau a altui funcţionar al autorităţii respective numiţi în funcţii de către o altă autoritate publică, care se examinează în cadrul comisiei de disciplină constituită în autoritatea publică care i-a numit în funcţie.”

Vulnerabilitate
Prevederi necorespunzătoare normelor din legislaţia corelativă;

Sugerăm autorului revizuirea prevederilor normei prin prisma obiecțiilor și remarcilor menționate mai sus.




Concluzii

Prevederile din proiect au tangență cu normele constituţionale cuprinse în art.43 din Constituţie, ce garanteză dreptul la muncă şi la protecţia muncii. Or, modificările și completările propuse în proiect se referă la crearea condițiilor echitabile şi satisfăcătoare de muncă, la acordarea stimulentelor financiare și nonfinaciare funcționarilor publici angajați, precum și alte aspecte ce vor duce la asigurarea bunei funcționalități a sistemului administrației publice și crearea unui corp de funcționari publici eficient și profesionist.

După cum reiese şi din scopul proiectului de lege, realizarea prevederilor cuprinse în acesta vor avea un impact pozitiv asupra statului, societății în general și persoanelor. Perfecționarea cadrului legal în ce privește activitatea în funcţia publică şi a funcţionarilor publici va asigura un nivel sporit de protecție a drepturilor și libertăților omului.

Sub aspect general proiectul de lege se încadrează organic în cadrul juridic existent, fiind conform legislației corelative.

Reieşind din nota informativă, nu am identificat referințe la standarde internaţionale/comunitare privind domeniul reglementat de prezentul proiect, de care s-a ghidat autorul la elaborarea proiectului de lege. Însă, din analiza prevederilor acestui proiect de lege putem conchide că, normele propuse de autor nu sînt contrare standardelor internaționale de referință.

Domeniul de referință al proiectului dat de lege nu contravine jurisprudenţei bogate a Curţii Constituţionale. Plus la aceasta, unele prevederi din proiect au fost inserate anume în baza constatărilor Curţii Constituţionale din Hotărîrea sa nr.6 din 3 martie 2016.

Prevederile prezentului proiect de lege nu aduc atingere soluţiilor expuse de CtEDO în interpretarea Convenţiei pentru apărarea drepturilor omului.

Nu au fost depistate norme care ar discrimina sau limita drepturile, libertăţile şi şansele femeilor în raport cu bărbaţii.

Notăm că acest proiect de lege conține și unele prevederi lacunare, însă acestea pot fi eliminate de autor.

Reieșind din cele expuse, considerăm oportun adoptarea proiectului de lege, cu luarea în considerație a obiecţiilor şi recomandărilor formulate în prezentul raport de expertiză.



Centrul de Analiză şi Prevenire a Corupţiei