Democrat inseamna cineva care vrea sa inalte poporul pe umerii sai, nu cineva care vrea sa se inalte el pe umerii poporului. Nicolae Iorga

Expertiza proiectelor de acte normative prin prisma drepturilor omului este desfăşurată de CAPC în cadrul Proiectului „Armonizarea legislaţiei la standardele internaţionale în domeniul drepturilor omului”, susţinut financiar de Apărătorii Drepturilor Civile din Suedia.

26 Octombrie 2016

RAPORT DE EXPERTIZĂ

la proiectului Legii fondului cinegetic și a protecției vînatului

(înregistrat în Parlament cu numărul 336 din 25 Iulie 2016)


În temeiul Concepţiei de cooperare dintre Parlament şi societatea civilă, aprobată prin Hotărîrea Parlamentului nr.373-XVI din 29 decembrie 2005, Centrul de Analiză şi Prevenire a Corupţiei prezintă raportul de expertiză a vulnerabilității proiectului Legii fondului cinegetic și a protecției vînatului prin prisma drepturilor omului.



Evaluarea generală


1. Autorul proiectului este deputat în Parlament, ceea ce corespunde art. 73 din Constituţie şi art. 44 din Regulamentul Parlamentului.


2. Categoria actului legislativ propus este lege ordinară, ceea ce corespunde art.72 din Constituţie şi art. 6-11, 27, 35 şi 39 din Legea privind actele legislative, nr.780-XV din 27.12.2001.
Notăm că proiectului îi lipsește clauza de adoptare, or, potrivit prevederilor art.24 din Legea nr.780/2001, aceasta este parte componentă a actului legislativ. În continuare, art.27 din legea nominalizată prevede că clauza de adoptare stabilește temeiul legal de adoptare a actului legislativ și categoria acestuia și este obligatorie pentru toate actele legislative.


3. Scopul actului (potrivit proiectului și/sau notei informative). Reieșind din textul proiectului de lege, acesta are menirea de a stabili bazele juridice ale protecției, conservării și folosirii raționale a faunei de interes vînătoresc, precum și drepturile cetățenilor și asociațiilor de vînătoare. După cum afirmă autorul în nota informativă, adoptarea acestui proiect de lege va permite omiterea lacunelor și neconcordanțelor legislației din domeniul fondului cinegetic și a protecției vînatului. Scopul final al proiectului este corelarea relațiilor în domeniul vînătorii și administrării gospodăriei cinegetice, ocrotirii, reproducerii și exploatării resurselor animalelor de vînătoare, asigurării măsurilor de protecție a faunei cinegetice, a desfășurării activității de vînătoare într-un cadru organizat, precum și sancționarea penală, administrativă și civilă pentru încălcarea normelor legale.


4. Nota informativă a proiectului de act legislativ supus expertizei nu conține o argumentare suficientă a promovării proiectului. Deși autorul, în nota informativă, subliniază finalitățile urmărite la elaborarea proiectului, totuși, nota informativă nu conţine toate elementele unei fundamentări necesare proiectului de act legislativ, aşa cum prevede art.20 din Legea privind actele legislative nr.780/2001. Nota informativă a unui proiect de lege trebuie să includă informaţii despre principalele prevederi ale proiectului, locul actului în sistemul legislaţiei, evidenţierea elementelor noi, efectul social, economic şi de altă natură al realizării lui.

Reieşind din importanţa proiectului de lege, acesta urma să fie transmis spre avizare tuturor instituţiilor publice interesate, iar, în final, avizele recepţionate urmau să fie anexate la dosarul de însoţire a variantei finale a proiectului de act legislativ. În speță era necesar de solicitat opinia Ministerului Mediului. Or, potrivit pct.2 din Regulamentul privind organizarea şi funcţionarea Ministerului Mediului, aprobat prin Hotărîrea Guvernului nr.847 din 18 decembrie 2009, Ministerul Mediului este organul central de specialitate al administraţiei publice care elaborează şi promovează politica statului în domeniul protecţiei mediului şi utilizării raţionale a resurselor naturale, conservării biodiversităţii, controlului ecologic de stat, etc.

Plus la aceasta notăm că la dosarul proiectului de lege nu există avizul Guvernului, însă potrivit art.74 alin.(3) din Constituţie şi art.58 din Regulamentul Parlamentului nr.797/1996, proiectele de acte legislative şi propunerile legislative înaintate de deputaţi se remit Guvernului spre avizare.

La fel, nu există nici o informație despre faptul supunerii proiectului de lege consultărilor publice cu societatea civilă și recepționării recomandărilor din partea acestora, așa cum prevede art.21 din Legea privind actele legislative nr.780/2001 și Legea privind transparența în procesul decizional nr.239/2008.

De remarcat că, dosarul de însoţire trebuia să conţină și Tabelul de concordanţă privind compatibilitatea proiectului de act legislativ cu legislaţia comunitară şi Declaraţia de compatibilitate. Autorii nu au realizat aceste cerinţe legale, deși în nota informativă se menționează că proiectul de lege prevede conformarea legislației cinegetice naționale la convențiile internaționale de ocrotire și protecție a faunei cinegetice, fiind luate în considerație recomandările Federației Asociațiilor de Vânători și Protecției Faunei Cinegetice de pe lîngă Consiliul Europei, precum și cele ale Societății Europene pentru Natura Sălbatică, la fel și Directivele Consiliului Europei în domeniul utilizării raționale a resurselor regnului animal etc.

Potrivit lit. d) a art.20 din Legea 780/2001 privind actele legislative, nota informativă trebuie să conţină informaţii privind „fundamentarea economico-financiară în cazul în care realizarea noilor reglementări necesită cheltuieli financiare şi de altă natură”. Potrivit art.47 alin.(6) din Regulamentul Parlamentului, în cazul în care realizarea noilor reglementări necesită cheltuieli financiare, materiale şi de altă natură, se anexează fundamentarea economico-financiară.

Nota informativă nu conţine o fundamentare economico-financiară, însă acest lucru era necesar, deoarece proiectul presupune cheltuieli financiare. Notăm că, proiectul de lege presupune cheltuieli financiare suplimentare din contul bugetului de stat, destinate pentru înființarea organismului distinct specializat în domeniul cinegetic în cadrul autorității publice centrale de mediu (art.7 alin.(2) din proiect), asigurarea bunei activități a acestuia și salarizarea personalului lui.

În acest context, reiterăm necesitatea unei analize economico-financiare (argumentate), ca parte componentă a unui proiect de lege, de care, însă subiecţii cu drept de iniţiativă legislativă nu fac uz în argumentarea opţiunilor legislative propuse. Promovarea proiectului de lege fără o analiză economică argumentată, indică asupra faptului că, se încearcă evitarea barierelor suplimentare în procesul de adoptare a legii, ceea ce nu aduce nici un beneficiu procesului de legiferare.

Rezumînd cele constatate mai sus, subliniem faptul că, în lipsa tuturor actelor necesare pentru înaintarea iniţiativei legislative, întreg procesul legislativ este perturbat şi, drept consecinţă, Parlamentul nu dispune de tot setul de documente necesare pentru a-şi îndeplini eficient sarcina sa legislativă. Or, Nota informativă și documentele necesare a fi anexate la dosar, cum ar fi avizul Guvernului; avizele ministerelor și altor autorități de specialitate; avizul Centrului Național Anticorupție; fundamentarea economico-financiară; declarația de compatibilitate a proiectului cu legislația UE; tabelul de concordanță a consultărilor cu societatea civilă, etc., sunt tot atît de importante ca și proiectul de lege, pentru ca societatea și deputații să cunoască domeniul propus reglementărilor și să ia o decizie în cunoștință de cauză.

5. Sfera de reglementare a proiectului corespunde următoarelor domenii/drepturi:

Drepturi si libertăți social-economice:
Dreptul la mediu înconjurător sănătos (art. 37 din Constituția RM)



Evaluarea de fond a proiectului


6. Respectarea principiului transparenței este asigurată suficient. În ce privește examinarea proiectului de act legislativ, supus expertizei, în Parlament, notăm că acesta este plasat pe site-ul Parlamentului, iar cetăţenii, organizaţiile şi alţi subiecţi interesaţi au dispus de posibilitatea de a-şi exprima opiniile asupra conținutului documentului. Astfel, considerăm că în cadrul Forului Legislativ este respectat principiul transparenţei procesului legislativ şi principiile de cooperare cu societatea civilă.

Ca remarcă, referitor la respectarea transparenței la etapa elaborării proiectului de lege, notăm că nu am identificat sinteza recomandărilor din partea societății civile în rezultatul consultărilor publice organizate de autor. Or, potrivit art.12 alin.(6) din Legea nr.239/2008, proiectul de decizie se transmite spre examinare autorităţii competente împreună cu sinteza recomandărilor.


7. Respectarea principiului participării este asigurată insuficient. Potrivit art.49/1 din Regulamentul Parlamentului, comisia permanentă sesizată în fond asigură consultarea publică a proiectelor de acte legislative şi a propunerilor legislative cu părţile interesate prin organizarea de dezbateri şi audieri publice, prin intermediul altor proceduri de consultare stabilite de legislaţia cu privire la transparenţa în procesul decizional. Totodată, comisia permanentă sesizată în fond dispune plasarea, conform legii, pe web-site-ul Parlamentului a sintezei recomandărilor recepţionate în cadrul consultării publice, în scopul asigurării transparenţei în procesul decizional.

În acest sens, notăm că nu am regăsit pe pagina web sinteza recomandărilor recepţionate în cadrul consultării publice și nu cunoaștem dacă Comisia de profil a organizat sau nu astfel de consultări.

Ca remarcă, notăm că la etapa elaborării proiectului de lege, din lipsa informaţiilor şi neidentificarea sintezei recomandărilor recepţionate în cadrul consultării publice, putem conchide că, societatea civilă, la etapele respective, nu a participat la elaborarea şi examinarea acestuia.


8. Respectarea principiului responsabilizării este asigurată insuficient. Proiectul de lege nu conţine prevederi exprese, ce se referă la posibilitatea persoanelor de a solicita de la autorităţile publice oferirea de argumente şi de explicaţii pentru justificarea deciziilor şi acţiunilor, precum și la posibilitatea persoanelor de a aplica o sancţiune autorităţilor publice pentru performanţe slabe.

Totodată, notăm că prezentul proiect de lege conține norme care stabilesc răspundere (civilă, administrativă, penală) pentru neexecutarea sau încălcarea prevederilor viitoarei legi.


9. Nivelul de corespundere a proiectului/actului normativ normelor constituționale. Proiectul/actul normativ este conform parțial Constituției. Prevederile din proiect au tangență cu normele constituţionale cuprinse în art.37 din Constituţie, ce garanteză dreptul la un mediu înconjurător sănătos. Or, după cum este bine știut, lumea animală, ca un component de bază al biocenozelor naturale, joacă un rol important în menţinera echilibrului ecologic. Un şir de specii de animale servesc drept surse pentru obţinerea unor materii prime industriale, medicinale, produselor alimentare şi altor valori materiale, necesare pentru satisfacerea populaţiei şi ale economiei naţionale, alte specii sînt utilizate în scopuri ştiinţifice, cultural-educative şi estetice.

Totuși, sub anumite aspecte proectul dat de lege nu corespunde normelor constituționale. Mai detaliat despre prevederile care ar putea fi contrare Constituției ne expunem în pct.16 din raportul de expertiză.

Tot aici trebuie să notăm că, reieșind din cuprinsul art.131 alin.(4) din Constituție, orice propunere legislativă sau amendament care atrag majorarea sau reducerea veniturilor bugetare sau împrumuturilor, precum şi majorarea sau reducerea cheltuielilor bugetare pot fi adoptate numai după ce sînt acceptate de Guvern. În speță, autorii nu au solicitat și nici nu este anexat la dosarul proiectului de lege acceptul Guvernului.

Plus la aceasta, conform art.131 alin.(6), nici o cheltuială bugetară nu poate fi aprobată fără stabilirea sursei de finanţare. În cazul nostru, autorii nu au prevăzut sursa de finanțare, ba chiar mai mult, nu a fost identificată nici o analiză privind cuantumul cheltuielilor financiare ce vor surveni în rezultatul adoptării prezentului proiect de lege


10. Nivelul de corespundere a proiectului/actului normativ legislației corelative. Proiectul/actul normativ este conform parțial legislației corelative. În mare parte proiectul corespunde prevederilor legislației corelative. Totuși, unele propuneri se contrazic cu prevederi din alte legi, iar altele sunt expuse deficitar, ceea ce va crea confuzii la aplicarea lor în practică. Aceste momente vor fi reliefate argumentat în pct.16 din prezentul Raport.


11. Nivelul de corespundere a proiectului/actului normativ standartelor internaționale. Proiectul/actul normativ este conform parțial standardelor internaționale. Nota informativă conține referințe la standarde internaţionale privind domeniul reglementat de prezentul proiect. Astfel, se menționează că la elaborarea proiectului de lege autorul s-a ghidat de Directivele Consiliului Europei în domeniul utilizării raționale a resurselor regnului animal, nefiind însă specificate care anume Directive. Ca remarcă, autorul fie a comis o eroare, fie nu cunoaște (respectiv nu a studiat) că Directivele pot fi ale Consiliului Uniunii Europene, pe cînd Consiliul Europei este o altă organizație internațională regională distinctă față de Uniunea Europeană.

La fel, autorul menționează în nota informativă că la pregătirea prezentului proiect de lege au fost luate în considerație recomandările FACE (Federația Asociaților de Vînători și Protecției Faunei Cinegetice pe lîngă Consiliul Europei) și SENS (Societatea Europeană Pentru Natura Sălbatică). Însă, autorul nu anexează aceste recomandări, nu le specifică expres și nu cunoaștem conținutul lor.

Autorul mai indică că la elaborarea proiectului de lege a fost examinată practica/legislaţia în domeniu a altor state cum ar fi: Germania, Franţa, România, Polonia și Bulgaria, care au asemenea acte normative în legislația internă.

Reieşind din cele sus-menţionate și din nota informativă vagă, considerăm că autorul nu a analizat în plină măsură și detaliat standardele internaţionale/comunitare privind domeniul reglementat de prezentul proiect, ceea ce poate afecta calitatea întregului proiect de lege.


12. Nivelul de corespundere a proiectului/actului normativ jurisprudenței Curții Constutiționale. Proiectul/actul normativ este conform jurisprudenței Curții Constutiționale. Domeniul de referință al proiectului dat de lege nu contravine jurisprudenţei bogate a Curţii Constituţionale.


13. Nivelul de corespundere a proiectului/actului normativ jurisprudenței CtEDO. Proiectul/actul normativ este conform jurisprudenței CtEDO. Prevederile prezentului proiect de lege nu aduc atingere soluţiilor expuse de CtEDO în interpretarea Convenţiei pentru apărarea drepturilor omului.


14. Impactul proiectului/actului normativ prin prisma drepturilor omului. Proiectul/actul normativ limiteaza drepturile/libertățile. Realizarea prevederilor cuprinse în acest proiect, în mare parte, vor avea un impact pozitiv asupra statului, societății în general și persoanelor. Or, viitoarea lege are ca scop protecția, conservarea și folosirea rațională a faunei de interes vînătoresc, fiind asigurat un mediu înconjurător sănătos.

Totuși, trebuie să remarcăm că anumite propuneri, în modalitatea în care au fost formulate de autor în proiect, pot limita sau încălca anumite drepturi ale persoanelor. Mai detaliat ne referim în pct.16 al prezentului raport de expertiză.


15. Impactul gender al proiectului. Proiectul/actul normativ este gender neutru. Proiectul de lege nu reglementează aspectul gender. Nu au fost depistate norme care ar discrimina sau limita drepturile, libertăţile şi şansele femeilor în raport cu bărbaţii.


16. Analiza detaliată a textului proiectului.


Nr. Articol Text Obiecţii Factorii de vulnerabilitate Recomandări

1

art.1

Articolul 1. Scopul legii

în continuare după text ...

Articolul nu e structurat în alineate, or, potrivit art.32 alin.(5) din Legea privind actele legislative nr.780/2001, articolul este compus din alineate numerotate cu cifre arabe, luate între paranteze.

Vulnerabilitate
Prevederi necorespunzătoare normelor din legislaţia corelativă;

Este necesar de structura art.1 din proiect cu alineate numerotate cu cifre arabe, luate între paranteze.

2

art.1

„….în completarea Legii regnului animal.”.

Este necesar de indicat numărul şi data actului normativ, or, potrivit art.54 alin.(1) din Legea privind actele legislative nr.780/2001, după adoptare, actului legislativ i se atribuie un număr, care devine numărul lui oficial şi care ulterior este citat împreună cu acesta, iar data actului legislativ este data adoptării lui. Remarci similare le formulăm pentru art.10 alin.(1) lit.a) şi art.33 alin.(4), plus aici e necesar de indicat numărul şi data Codului contravenţional.

Vulnerabilitate
Prevederi necorespunzătoare normelor din legislaţia corelativă;

Este necesar de indicat numărul şi data actelor normative la care se fac trimitere în textul proiectului de lege.

3

art.1 alin.(2)

„…animalelor de interes cinegetic (de vînătoare)…”

Autorul utilizează aici expresia „animalelor de interes cinegetic (de vînătoare)”, însă în tot textul art.1 se utilizează de mai multe ori expresia „faunei de interes vînătoresc”.

Potrivit art.19 lit.e) din Legea privind actele legislative nr.780/2001, terminologia utilizată în actul elaborat este constantă şi uniformă ca şi în celelalte acte legislative şi în reglementările legislaţiei comunitare; se va utiliza unul şi acelaşi termen dacă este corect, iar folosirea lui repetată exclude confuzia.

Vulnerabilitate
Prevederi necorespunzătoare normelor din legislaţia corelativă;

Este necesară uniformizarea termenilor (expresiilor) în textul legii şi utilizarea aceleaşi terminologii referitor la acelaşi subiect/obiect.

4

art.2

Art.2 Noţiuni principale Biotop – teritoriu de viaţă limitat, cu condiţii ecologice relativ omogene, populat de o biocenoză caracteristică. Biocenoză – sistem biologic care reprezintă o totalitate de populaţie ale diferitor specii de animale, plante şi microorganizme care populează anumite biotopuri.

Noţiunile respective sunt definite în art.2 din Legea regnului animal nr.439 din 27.04.1995. Reieşind din prevederile art.19 lit.d) din Legea privind actele legislative nr.780/2001, noţiunea nu se redă prin definiţia ei sau printr-o frazeologie, ci prin termenul respectiv.

Vulnerabilitate
Prevederi necorespunzătoare normelor din legislaţia corelativă;

Pentru a evita dublarea normelor, sugerăm excluderea noţiunilor “biotop” şi „biocenoză” din textul proiectului.

5

art.5

Art.5 Gestionarea fondurilor de vînătoare în continuare după text ...

Acest articol conţine doar o singură dispoziţie şi nu e necesar de structurat în alineate cu indicarea “alin.(1)”. Aceeaşi situaţie se referă şi la art.17 alin.(1).

Vulnerabilitate
Prevederi necorespunzătoare normelor din legislaţia corelativă;

Este necesar de a exclude structurarea în alineate a acestor articole cu o singură dispoziţie şi idee.

6

art.5, art.6, art.9

Articolul 5. Gestionarea fondului de vînătoare

Gestionarea fondului de vînătoare se atribuie pe bază de contract de gestionare, de către autoritatea centrală care răspunde de protecţia mediului, în calitatea de administrator, Societăţii Vînătorilor şi Perscarilor din Republica Moldova….

Articolul 6. Societăţile de vînători

(1) Societăţile de vînători, constituite pe principiul liberei asocieri a vînătorilor, sunt organizaţii non-profit, au personalitate juridică şi patrimoniu distinct şi sunt afiliate, în scopul reprezentării la nivel naţional şi internaţional, la Asociaţia Obştească “Societatea Vînătorilor şi Perscarilor din Republica Moldova”.

...

Articolul 9. Atribuirea dreptului de gestionare a fondului de vînătoare

(1) Dreptul de gestionare a fondurilor de vînătoare se atribuie de autoritatea publică centrală care răspunde de protecţia mediului, pe bază de contract de gestionare încheiat pentru un termen de 10-25 ani, Asociaţiei Obşteşti “Societatea Vînătorilor şi Perscarilor din Republica Moldova”……

(2) Fauna de interes vînătoresc, de pe fiecare fond de vînătoare, se atribuie în gestionare după cum urmează: Fauna din fondul de vînătoare pe care suprafaţa terenurilor fondului forestier al statului este mai mică de 50% din suprafaţa totală a fondului respectiv se atribuie Asociaţiei Obşteşti “Societatea Vînătorilor şi Perscarilor din Republica Moldova”.

Aceste norme din proiect vin în contradicţie cu principiile şi prevederile Legii cu privire la asociațiile obștești nr.873/1996. Pe de o parte, se priveligiază Asociația Obștească “Societatea Vânătorilor și Pescarilor din Republica Moldova”, iar pe de altă parte se îngrădeşte libera activitate a altor asociaţii obşteşti de profil, care sunt obligate să se afilieze la Asociația Obștească “Societatea Vânătorilor și Pescarilor din Republica Moldova”.

Potrivit art.3 din legea nr.873/1996, asociațiile obștești sînt egale în fața legii și își desfășoară activitatea conform programelor și statutelor lor, în conformitate cu Constituția și cu legislația Republicii Moldova. Reieşind din prevederile art.6, asociaţiile obşteşti au dreptul (nu obligaţia) să creeze pe baza liberului consimţămînt, în temeiul contractului de constituire, uniuni de asociaţii obşteşti, înfiinţînd astfel o nouă persoană juridică. Totodată, în conformitate cu art.8 alin.(1) din Legea nr.837/1996, în relaţiile cu asociaţiile obşteşti care desfăşoară activitate în acelaşi domeniu, organele de stat nu trebuie să acorde preferinţe nici uneia din ele.

Vulnerabilitate
Prevederi necorespunzătoare normelor din legislaţia corelativă;
Prevederi discriminatorii;

Recomandăm autorului revizuirea textului acestor norme prin prisma obiecţiilor menţionate mai sus.

7

art.6 alin.(3)

Articolul 6. Societățile de vînători

...

(3) Asociatia Obştească „Societatea Vanatorilor si Pescarilor din Republica Moldova”, persoana juridica de utilitate publica, asigura indeplinirea atributiilor stabilite în domeniul cinegetic de autoritatea publică centrala care răspunde de protecţia mediului.

Prin această normă, autoritatea centrală de mediu investeşte o organizație neguvernamentală cu dreptul de a gestiona fondul cinegetic național şi realizarea atribuţiilor şi competenţelor acordate de lege autorităţii publice centrale de mediu. Sunt nişte prevederi confuze, ori, nu poate fi pusă responsabilitatea autorităţii centrale de mediu în domeniul cinegetic pe umerii unei asociaţii obşteşti. În cazul în care statul (Ministerul Mediului) doreşte să delege o parte din atribuţiile sale Asociaţiei Obşteşti „Societatea Vanatorilor si Pescarilor din Republica Moldova”, atunci urmează să specifice expres şi exhaustiv în lege ce atribuţii deleagă, cum acestea vor fi exercitate, alte chestiuni vizînd gestionarea fondului cinegetic, inclusiv partea de responsabilitate ce revine fiecăruia. Suplimentar la aceste remarci este necesar de a reitera prevederile art.8 alin.(1) din legea nr.837/1996, potrivit cărora, în relaţiile cu asociaţiile obşteşti care desfăşoară activitate în acelaşi domeniu, organele de stat nu trebuie să acorde preferinţe nici uneia din ele.

Vulnerabilitate
Prevederi necorespunzătoare normelor din legislaţia corelativă;
Prevederi discriminatorii;

Recomandăm autorului revizuirea textului acestei norme prin prisma obiecţiilor menţionate mai sus.

8

art.7 alin.(2)

Articolul 7. Administrarea fondului cinegetic ... (2) În acest scop, în cadrul autorităţii publice centrale care răspunde de protecţia mediului se înfiinţează şi va funcţiona un organism distinct specializat în domeniul cinegetic.

În primul rînd, autorul propune în acest proiect înființarea unei noi subdiviziuni în cadrul autorității publice de mediu, însă organizarea și funcționarea, structura și efectivul-limită ale aparatului central al Ministerului Mediului sunt reglementate de Legea nr. 64/1990 cu privire la Guvern și de Hotărîrea Guvernului nr.847/2009 pentru aprobarea Regulamentului privind organizarea și funcționarea Ministerului Mediului. În speţă, autorul urma să vină şi cu propuneri de completare a Anexei nr.2 din Hotărîrea Guvernului nr.847/2009.

În rîndul doi, termenul „organism” utilizat de autor îl considerăm inoportun, or, potrivit prevederilor actelor sus-nominalizate, structura aparatului central al Ministerului este formată din direcții, secții, servicii. În rîndul trei, autorul nu menţionează în nota informativă din ce surse şi care este cuantumul de mijloace băneşti necesare pentru înfiinţarea şi activitatea unei noi subdiviziuni în aparatul central al Ministerului Mediului, precum şi salarizarea viitorilor funcţionari în cadrul acestei noi structuri.

Vulnerabilitate
Prevederi necorespunzătoare normelor constituţionale;
Prevederi necorespunzătoare normelor din legislaţia corelativă;
Prevederi necorespunzătoare jurisprudenţei Curţii Constituţionale;

În contextul obiecţiilor formulate, considerăm necesar pentru autor de a înlătura toate neajunsurile depistate şi enunţate mai sus.

9

art.8 lit.f)

Autoritatea publică centrală care răspunde de protecţia mediului are următoarele atribuţii:

...

f) retrage dreptul de gestionare a faunei de interes cinegetic în cazul încălcării, cu vinovăţie, a prevederilor contractuale;

Din textul normei date nu este clar cum poate fi stabilită şi cine stabileşte vinovăţia. Este o prevedere care va face dificilă retragerea dreptului de gestionare a faunei de interes cinegetic în cazul încălcării prevederilor contractuale.

Vulnerabilitate
Prevederi necorespunzătoare normelor din legislaţia corelativă;
Prevederi discriminatorii;

Considerăm oportun de a exclude cuvîntul “vinovăţie”, deoarece orice încălcare a prevederilor contractuale, indiferent de vinovăţie, va atrage consecinţele menţionate în textul normei.

10

art.8 lit.p)

Autoritatea publică centrală care răspunde de protecţia mediului are următoarele atribuţii: p) aprobă propunerile de omologare şi de autorizare a armelor şi muniţiilor, care se pot folosi la vînătoare în Republica Moldova, împreună cu Asociaţia Obştească „Societatea Vanatorilor si Pescarilor din Republica Moldova”.

Este un domeniu distinct şi specific care poate fi reglementat doar de autorităţile publice potrivit normelor legale. Nu pot fi transferate astfel de atribuţii unei asociaţii obşteşti. Potrivit art.52 slin.(1) din Legea nr.130/2012 privind regimul armelor și munițiilor cu destinație civilă, activitatea de omologare a armelor și a munițiilor se desfășoară de către o instituție, organizație sau întreprindere acreditată în domeniu și are drept scop instituirea unui regim de corespundere și de respectare a criteriilor de securitate stabilite prin normele de omologare a armelor și munițiilor.

Totodată, reieşind din prevederile alin.(6) al aceluiași articol, atribuțiile instituției, organizației sau întreprinderii acreditate în domeniul omologării, normele și procedura de omologare se stabilesc prin normele de aplicare a Legii nr.130/2012.

Plus la aceasta, ţinem să menţionăm că, reieşind din competenţe atribuite Ministerului Mediului, procedura de omologare și autorizare a armelor și munițiilor care pot fi folosite la vânătoare în Republica Moldova, nu ține de competența sa. În pofida obiecţiilor menţionate, acest fapt nu exclude posibilitatea autorităţilor publice, prin prisma Legii nr.239/2008 privind transparenţa în procesul decizional şi hotărîrii Guvernului nr.967/2016 cu privire la mecanismul de consultare publică cu societatea civilă în procesul decizional, de a consulta Asociaţia Obştească „Societatea Vînătorilor şi Pescarilor din Republica Moldova” cînd va lua o decizie privind omologarea şi autorizarea armelor şi muniţiilor, care se pot folosi la vînătoare în Republica Moldova.

Vulnerabilitate
Prevederi necorespunzătoare normelor din legislaţia corelativă;

Recomandăm autorului revizuirea textului normei date, cu luarea în consideraţie a obiecţiilor formulate mai sus.

11

art.12 alin.(5)

(5) Cuantumul prejudiciului se stabileşte, la cererea persoanei păgubite, depusă în termen de 5 zile de la producerea pagubei….

Autorul omite să prevadă unde se depune cererea persoanei păgubite. Această lacună va face dificilă realizarea drepturilor persoanei păgubite, poate duce la interpretări abuzive şi în final la neplata pagubelor pe motiv de neîndeplinire a cerinţelor procedurale.

Vulnerabilitate
Omisiune/ignorare a drepturilor/libertăţilor;

Sugerăm autorului de a prevedea expres unde se depune cererea persoanei păgubite.

12

art.20 alin.(2) lit.d)

d) au dreptul să perfecteze procese-verbale persoanelor care încalcă regulile de vînătoare şi să le transmită gestionarului faunei de interes vînătoresc;

Potrivit acestor prevederi, paznicii de vînătoare, retribuiţi sau voluntar, alţi angajaţi cu atribuţii în acest sens, vor avea dreptul să perfecteze procese-verbale persoanelor care încalcă regulile de vînătoare. Aceste prevederi contravin normelor Codului contravenţional nr.218/2008, deoarece art.405 prevede alţi subiecţi cu drept de constatare a contravenţiilor şi întocmirea proceselor-verbale (în mod principal este vorba despre organele pentru protecţia mediului).

Vulnerabilitate
Prevederi necorespunzătoare normelor din legislaţia corelativă;

Se impune revizuirea acestor prevederi din proiect, fie modificarea şi completarea Codului contravenţional în acest sens.

13

art.20 alin.(4)

(4) Personalul prevăzut la alin.(1) este asimilat, în exercitarea atribuţiilor de serviciu, cu personalul care îndeplineşte o funcţie ce implică exerciţiul autorităţii publice.

De facto, această normă prevede asimilarea personalului care va asigura paza și protecția faunei de interes vânătoresc (paznicii de vînătoare, retribuiţi sau voluntar, alţi angajaţi cu atribuţii în acest sens) cu personalul care îndeplinește o funcție de autoritate publică. Acest fapt contravine prevederilor art.3 din Legea nr.158/2008 cu privire la funcția publică și statutul funcționarului public, or, nici activitatea de vînătoare şi nici asigurarea pazei vînatului nu sunt activități care implică exercitarea prerogativelor de putere publică.

Vulnerabilitate
Prevederi necorespunzătoare normelor din legislaţia corelativă;

Se impune revizuirea acestor prevederi din proiect.

14

art.26 alin.(2)

(2) Prin excepţie de la prevederile alin.(1), pot efectua vînătoarea numai în baza autorizaţiei de vînătoare, eliberate de gestionarul fondului de vînătoare, următoarele categorii de persoane:

...

b) cetăţenii străini, care fac dovada calităţii de vînător în ţara de origine, contra cost şi sub răspunderea directă a gestionarului fondului de vănătoare.

Aceste prevederi trebuie corelate cu normele cuprinse în Legea nr.130/2012 privind regimul armelor și munițiilor cu destinație civilă. Potrivit art.29 alin.(3) din legea dată, cetăţenii străini care vin în Republica Moldova pentru a participa la concursuri oficiale de tir sau pentru a practica vînatul, în condiţiile legii, în baza unei vize valabile ori în baza scutirii de a dispune de viză, potrivit legii, pot fi autorizaţi să deţină şi, după caz, să poarte şi să folosească armele de vînătoare sau de tir pe care le deţin dacă armele şi muniţiile sînt înscrise în paşaport. Pot fi introduse numai armele şi muniţiile a căror procurare şi deţinere sînt permise în Republica Moldova.

În continuare, alin.(4) lit.c) stabileşte că permisul provizoriu de armă pentru introducere a acesteia în ţară se poate acorda cetăţenilor străini de către serviciul abilitat al Ministerului Afacerilor Interne în următoarele condiţii: “c) în cazul armelor de vînătoare, solicitantul prezintă o invitaţie nominală de la o asociaţie de vînătoare din Republica Moldova, legal constituită, ce îşi desfăşoară activitatea conform legislaţiei, pentru a participa la o vînătoare organizată, cu respectarea prevederilor legale în vigoare;”

Vulnerabilitate
Prevederi necorespunzătoare normelor din legislaţia corelativă;

Recomandăm revizuirea textului normei prin prisma obiecţiilor enunţate mai sus.

15

art.34

Articolul 34. Sancţiuni şi pedepse pentru încălcarea legislaţiei privind fondul cinegetic şi protecţia vînatului

în continuare după text ...

Norma art.34 din proiect trebuia să se regăsească în Codul penal nr.985/2002, or, potrivit art.1 alin.(1) din Cod, acesta este unica lege penală a Republicii Moldova. Reieşind din prevederile alin.(2) al art.1, Codul penal este actul legislativ care cuprinde norme de drept ce stabilesc principiile şi dispoziţiile generale şi speciale ale dreptului penal, determină faptele ce constituie infracţiuni şi prevede pedepsele ce se aplică infractorilor.

Totodată, menționăm că art.233 din Codul penal conţine infracţiunea ce se referă la vînatul ilegal, respectiv, autorul urma să coreleze prevederile din proiect cu normele deja existente în Codul penal.

În art.34 din proiect se conţin şi norme procesual-penale, care erau firesc să se regăsească în Codul de procedură penală nr.122/2003. Or, reieşind din art.2 alin.(4) din acest Cod, normele juridice cu caracter procesual din alte legi naţionale pot fi aplicate numai cu condiţia includerii lor în Codul de procedură penală.

Suplimentar la cele menţionate, trebuie să evidenţiem că politica punitivă penală a statutului trebuie să fie iniţiată şi elaborată de către autoritatea publică în domeniu – Ministerul Justiţiei. În speţă, se impune, în mod obligatoriu, avizul Ministerului Justiţiei asupra acestui proiect de lege.

Vulnerabilitate
Prevederi necorespunzătoare normelor din legislaţia corelativă;

Recomandăm revizuirea întregului art.34 din proiect, cu luarea în consideraţie a obiecţiilor formulate mai sus.

16

art.35

Articolul 35. Cuantumul amenzilor şi despăgubirilor pentru încălcarea legislaţiei privind fondul cinegetic şi protecţia vînatului

în continuare după text ...

Normele date trebuiau să se regăsească în Codul contravenţional nr.218/2008, or, potrivit art.1 alin.(1), Codul este legea Republicii Moldova care cuprinde norme de drept ce stabilesc principiile şi dispoziţiile generale şi speciale în materie contravenţională, determină faptele ce constituie contravenţii şi prevede procesul contravenţional şi sancţiunile contravenţionale.

Vulnerabilitate
Prevederi necorespunzătoare normelor din legislaţia corelativă;

Recomandăm revizuirea întregului art.35 din proiect, cu luarea în consideraţie a obiecţiilor formulate mai sus.

17

art.36

Articolul 36. Organele împuternicite să constate faptele de infracţiuni şi despăgubirile prevăzute

în continuare după text ...

În primul rînd, reieterăm obiecţiile menţionate la art.34 şi 35 din proiect, deoarece prevederile cuprinse în art.36 se referă la reglementări procesual-penale şi norme de procedură în procesul contravenţional.

Plus la aceasta, menţionăm că în art.36 sunt prevăzute proceduri şi persoane improprii să constate contravenţiile administrative şi mai nou infracţiunile, care pot fi constatate doar de către organele de urmărire penală, conform unor proceduri prestabilite şi stricte. Or, la realizarea acestora survin anumite consecinţe juridice, apar anumite drepturi şi garanţii procesuale pentru părţi, etc. În caz contrar, se va încălca Constituţia, jurisprudenţa Curţii Constituţionale, Convenţia Europeană privind Drepturile Omului şi jurisprudenţa CEDO.

Vulnerabilitate
Prevederi necorespunzătoare normelor constituţionale;
Prevederi necorespunzătoare normelor din legislaţia corelativă;
Prevederi necorespunzătoare jurisprudenţei Curţii Constituţionale;
Prevederi necorespunzătoare jurisprudenţei CtEDO;

Se impune revizuirea totală a art.36, fie excluderea acestuia din proiect.

18

art.37 alin.(2)

(2) Beneficiarul contractului de gestionare astfel afectat este în drept să atace la instanţa de judecată decizia privind suspendarea sau încetarea dreptului de gestionare a fondului de vînătoare, dacă nu este de acord cu măsura impusă.

Autorul trebuie să insereze perioada în care beneficiarul contractului de gestionare este în drept să atace în instanţa de judecată decizia privind suspendarea sau încetarea dreptului de gestionare a fondului de vînătoare, fie autorul urma să facă trimitere la prevederile legale care reglementează termenul de atac a unor astfel de decizii.

Vulnerabilitate
Omisiune/ignorare a drepturilor/libertăţilor;

Se impune indicarea expresă în dispoziția normei a termenului de atac.

19

anexa nr.2

"moldovenească"

Potrivit prevederilor Hotărârii Curții Constituționale nr.36 din 05.12.2013 limba de stat este limba română, or, cum argumentează Curtea, în cazul existenței unor divergențe dintre textul Declarației de Independență și textul Constituției, prevalează textul Declarației de Independență, conform căruia limba română este limba de stat.

Vulnerabilitate
Prevederi necorespunzătoare jurisprudenţei Curţii Constituţionale;

Recomandăm autorului înlocuirea cuvîntului "moldovenească" cu cuvîntul "română".




Concluzii

Reieșind din textul proiectului de lege, acesta are menirea de a stabili bazele juridice ale protecției, conservării și folosirii raționale a faunei de interes vînătoresc. Scopul final al proiectului este corelarea relațiilor în domeniul vînătorii și administrării gospodăriei cinegetice, ocrotirii, reproducerii și exploatării resurselor animalelor de vînătoare, asigurării măsurilor de protecție a faunei cinegetice, a desfășurării activității de vînătoare într-un cadru organizat, precum și sancționarea penală, administrativă și civilă pentru încălcarea normelor legale.

Realizarea prevederilor cuprinse în acest proiect, în mare parte, vor avea un impact pozitiv asupra statului, societății în general și persoanelor, fiind asigurat un mediu înconjurător sănătos. În acest sens, prevederile din proiect au tangență și dezvoltă normele constituţionale cuprinse în art.37 din Constituţie. Totuși, trebuie să remarcăm că anumite propuneri, în modalitatea în care au fost formulate de autor în proiect, pot limita sau încălca anumite drepturi ale persoanelor și sub aceste aspecte proiectul dat de lege nu corespunde întru totul normelor constituționale.

În mare parte proiectul corespunde prevederilor legislației corelative. În raportul de expertiză am punctat totuși că unele propuneri se contrazic cu prevederi din alte legi, iar altele sunt expuse deficitar, ceea ce va crea confuzii la aplicarea lor în practică sau pot chiar limita fie încălca anumite drepturi ale persoanelor.

Domeniul de referință al proiectului dat de lege, în linii generale, nu contravine jurisprudenţei bogate a Curţii Constituţionale, cu excepția unor erori și neconcordanțe, care pot fi excluse de autor din proiect.

Pornind de la o notă informativă foarte vagă și neexplicită în ce privește nivelul de corespundere a proiectului standardelor internaționale, considerăm că autorul nu a analizat în plină măsură și detaliat standardele internaţionale/comunitare privind domeniul reglementat de prezentul proiect, ceea ce poate afecta calitatea întregului proiect de lege.

Tot în această direcție notăm că, prevederile prezentului proiect de lege nu aduc atingere soluţiilor expuse de CtEDO în interpretarea Convenţiei pentru apărarea drepturilor omului.

Proiectul de lege nu reglementează aspectul gender, nefiind depistate norme care ar discrimina sau limita drepturile, libertăţile şi şansele femeilor în raport cu bărbaţii.

În ce privește respectarea cerințelor de elaborare, fundamentare și înaintare a unei inițiative legislative, am menționat în prezentul raport de expertiză că:

- proiectul urma să fie transmis spre avizare tuturor instituţiilor publice interesate, iar, în final, avizele recepţionate urmau să fie anexate la dosarul de însoţire a variantei finale a proiectului de act legislativ. În speță era necesar de solicitat opinia Ministerului Mediului, care elaborează şi promovează politica statului în domeniul protecţiei mediului şi utilizării raţionale a resurselor naturale, conservării biodiversităţii, controlului ecologic de stat, etc;

- la dosarul proiectului de lege nu există avizul Guvernului, însă potrivit Constituţiei şi Regulamentului Parlamentului, proiectele de acte legislative şi propunerile legislative înaintate de deputaţi se remit Guvernului spre avizare;

- nu există nici o informație despre faptul supunerii proiectului de lege consultărilor publice cu societatea civilă și recepționării recomandărilor din partea acestora, așa cum prevede Legea privind actele legislative și Legea privind transparența în procesul decizional.

- dosarul de însoţire trebuia să conţină și Tabelul de concordanţă privind compatibilitatea proiectului de act legislativ cu legislaţia comunitară şi Declaraţia de compatibilitate;

- nota informativă nu conţine o fundamentare economico-financiară, însă acest lucru era necesar, deoarece proiectul presupune cheltuieli financiare suplimentare din contul bugetului de stat, destinate pentru înființarea organismului distinct specializat în domeniul cinegetic în cadrul autorității publice centrale de mediu, asigurarea bunei activități a acestuia și salarizarea personalului lui.

- potrivit Constituției, orice propunere legislativă sau amendament care atrag majorarea sau reducerea veniturilor bugetare sau împrumuturilor, precum şi majorarea sau reducerea cheltuielilor bugetare pot fi adoptate numai după ce sînt acceptate de Guvern. În speță, autorii nu au solicitat și nici nu este anexat la dosarul proiectului de lege acceptul Guvernului. Plus la aceasta, nici o cheltuială bugetară nu poate fi aprobată fără stabilirea sursei de finanţare. În cazul nostru, autorii nu au prevăzut sursa de finanțare;

În contextul celor enunțate, în scopul producerii impactului scontat, reiterăm necesitatea de îmbunătățire substanțială a prevederilor din proiect pentru a elimina orice factor de vulnerabilitate ce-l afectează, ținînd cont de obiecţiile şi recomandările formulate în prezentul raport de expertiză, iar ulterior, de discutat și supus consultărilor publice cu toți actorii interesați.



Centrul de Analiză şi Prevenire a Corupţiei