Democratie si astfel, neputand face ca tot ceea ce este just sa fie tare, s-a facut ca tot ceea ce este tare sa fie just. Blaise Pascal

Expertiza proiectelor de acte normative prin prisma drepturilor omului este desfăşurată de CAPC în cadrul Proiectului „Armonizarea legislaţiei la standardele internaţionale în domeniul drepturilor omului”, susţinut financiar de Apărătorii Drepturilor Civile din Suedia.

19 Octombrie 2016

RAPORT DE EXPERTIZĂ

la proiectului Legii pentru modificarea unor acte legislative (Legea sindicatelor – art.14; Legea cu privire la asigurarea egalității de șanse între femei și bărbați – art.6, 10, 12'1, ș.a.; Legea cu privire la asigurări – art.2; ș.a.)

(înregistrat în Parlament cu numărul 358 din 26 August 2016)


În temeiul Concepţiei de cooperare dintre Parlament şi societatea civilă, aprobată prin Hotărîrea Parlamentului nr.373-XVI din 29 decembrie 2005, Centrul de Analiză şi Prevenire a Corupţiei prezintă raportul de expertiză a vulnerabilității proiectului Legii pentru modificarea unor acte legislative (Legea sindicatelor – art.14; Legea cu privire la asigurarea egalității de șanse între femei și bărbați – art.6, 10, 12'1, ș.a.; Legea cu privire la asigurări – art.2; ș.a.) prin prisma drepturilor omului.



Evaluarea generală


1. Autorul proiectului este Guvernul RM, autor nemijlocit - Ministerul Muncii, Protecţiei Sociale şi Familiei , ceea ce corespunde art. 73 din Constituţie şi art. 44 din Regulamentul Parlamentului.


2. Categoria actului legislativ propus este lege organică, ceea ce corespunde art.72 din Constituţie şi art. 6-11, 27, 35 şi 39 din Legea privind actele legislative, nr.780-XV din 27.12.2001.
Categoria actului normativ, selectată de autor pentru a promova amendamentele corespunde, este justificată de actele legislative supuse modificării, precum şi de obiectul de reglementare al proiectului de lege - fapt întemeiat juridic pe prevederile art. 72 din Constituție, coroborat cu prevederile art. 9 din Legea nr. 780 din 27 decembrie 2001 privind actele legislative.

Trebuie de subliniat că, categoria proiectului este aleasă cu respectarea prevederilor art. 9 alin. (5) din Legea nr. 780 din 27 decembrie 2001, conform cărora modificarea, completarea şi din abrogarea legilor organice sau ale unor dispoziții ale acestora se fac, de regulă, prin lege organică, conform procedurii stabilite în acest sens or, Legea nr. 5 din 9 februarie 2006 cu privire la asigurarea egalității de șanse între femei şi bărbați, Legea nr. 407 din 21 decembrie 2006 cu privire la asigurări, Legea nr. 1129 din 7 iulie 2000 Sindicatelor şi Legea nr. 158 din 4 iulie 2008 cu privire la funcția publică şi statutul funcționarului public - sunt legi organice.


3. Scopul actului (potrivit proiectului și/sau notei informative). Conform notei informative la proiect, scopul acestuia este de a armoniza cadrul legislativ național cu prevederile a două directive europene în domeniul asigurării egalității de șanse şi tratament pentru femei şi bărbați - Directiva 2006/54/CE a Parlamentului European şi a Consiliului European din 5 iulie 2006 privind punerea în aplicare a principiului egalității de șanse şi al egalității de tratament între bărbați şi femei în materie de încadrare în muncă şi de muncă (reformă) şi Directiva 2004/113/CE a Consiliului din 13 decembrie 2004 de aplicare a principiului egalității de tratament între femei şi bărbați privind accesul la bunuri şi servicii şi furnizarea de bunuri şi servicii.

Totodată, proiectul vine să execute art. 34 din cap. 4 - "Ocuparea forței de muncă, politica socială şi egalitatea de șanse" din Planul național pentru implementarea Acordului de asociere între Republica Moldova- Uniunea Europeană pentru anii 2014-2016, aprobat prin Hotărârea Guvernului nr. 808 din 7 octombrie 2014.


4. Nota informativă a proiectului de act legislativ supus expertizei conține o argumentare suficientă a promovării proiectului. Nota informativă la proiectul Legii pentru completarea unor acte legislative, în ansamblu, conține o argumentare suficientă pentru promovarea prevederilor propuse. Astfel, aceasta indică condițiile care au impus elaborarea proiectului, inclusiv necesitatea armonizării actului legislativ cu reglementările legislației comunitare. Nota informativă indică scopul urmărit de prevederile proiectului, precum şi impactul pe care consideră autorul că îl va avea acest proiect.

Totuși, în proiect nu sunt reflectate reglementări corespondente ale legislației comunitare şi nici nivelul compatibilității proiectului cu reglementările în cauză.
Ne-prezentarea experiențelor legislative ale altor state în acest sens, nu afectează, însă, conceptual, necesitatea promovării proiectului şi nu diminuează din argumentarea expusă în notă întru susținerea necesității proiectului.

5. Sfera de reglementare a proiectului corespunde următoarelor domenii/drepturi:

Drepturi si libertăți individuale:
Dreptul de a nu fi discriminat (art. 16 din Constituția RM)
Drepturi si libertăți social-economice:
Dreptul la muncă și la protecția muncii (art. 43 din Constituția RM)
Drepturi si libertăți social-politice:
Dreptul de a întemeia și a se afla la sindicate (art. 42 din Constituția RM)
Drepturi garanții:
Dreptul de a cunoaște drepturile și îndatoririle (art. 23 din Constituția RM)



Evaluarea de fond a proiectului


6. Respectarea principiului transparenței nu este aplicabil. Din perspectiva expertizei vulnerabilității, principiul transparenței nu este aplicabil, or, proiectul nu reglementează raporturi referitoare la oferirea de informații de către autorități/instituții publice, mecanisme legale de comunicare cu populația sau prevederi care să oblige acești subiecți să furnizeze informații populației. Inexistența unor norme cu aceste obiecte de reglementare nu este o încălcare, or, ele nu se încadrează în scopul proiectului şi în obiectul de reglementare al acestuia.

Totodată, însă, în limita amendamentelor propuse, autorul proiectului a asigurat respectarea principiului transparenței în cadrul unei entități private (întreprindere), în speță prin prevederea prevăzută la art. II, pct. 3, prin care impune angajatorul să furnizeze angajaților şi reprezentanților acestora informații referitoare la prevederile legale cu privire la egalitatea de șanse şi tratament între femei şi bărbați în cadrul întreprinderii. Norma propusă va asigura transparența politicii întreprinderii în domeniul nediscriminării pe criteriu de sex.


7. Respectarea principiului participării nu este aplicabil. Din perspectiva expertizei vulnerabilității, principiul participării nu este aplicabil în cazul proiectului Legii pentru completarea unor acte legislative. Interacțiunea subiecților raporturilor reglementate de proiect cu o eventuală autoritate publică, instituirea unui mecanism de expunere a opiniilor de către privați şi luarea în considerare a acestora de către autoritate, precum şi instituirea unei structuri semi-permanente de consultare nu reprezintă obiectul de reglementare al proiectului şi nu ar sincroniza cu scopul acestuia.


8. Respectarea principiului responsabilizării nu este aplicabil. În contextul obiectului de reglementare al proiectului Legii pentru completarea unor acte legislative, principiul responsabilizării este inaplicabil. Prevederile proiectului nu urmăresc reglementarea vreunui mecanism de monitorizare a activității unei autorități publice, a politicilor promovate de aceasta, sau de obligare a autorității de a asigura publicitatea controalelor efectuate de această autoritate.


9. Nivelul de corespundere a proiectului/actului normativ normelor constituționale. Proiectul/actul normativ este conform Constituției. În cadrul analizei efectuate a proiectului Legii pentru completarea unor acte legislative nu au fost identificate neconcordanțe cu prevederile Constituției Republicii Moldova. Mai mult, atât, acesta corespunde şi vine să dezvolte prevederi ale art. 16, 23, 42, 43 din Constituția Republicii Moldova.


10. Nivelul de corespundere a proiectului/actului normativ legislației corelative. Proiectul/actul normativ este conform legislației corelative. Proiectul de lege supus prezentei expertize a vulnerabilității nu contravine legislației naționale corelative. Proiectul propune amendarea mai multe acte legislative, astfel, vine cu reglementarea întregului cadru, conex obiectului de reglementare.


11. Nivelul de corespundere a proiectului/actului normativ standartelor internaționale. Proiectul/actul normativ este conform standardelor internaționale. Proiectul Legii pentru completarea unor acte legislative este conform standardelor internaţionale, în mod special cu cele statuate de Directiva 2006/54/CE a Parlamentului European şi a Consiliului European din 5 iulie 2006 privind punerea în aplicare a principiului egalității de șanse şi al egalității de tratament între bărbați şi femei în materie de încadrare în muncă şi de muncă (reformă) şi Directiva 2004/113/CE a Consiliului din 13 decembrie 2004 de aplicare a principiului egalității de tratament între femei şi bărbați privind accesul la bunuri şi servicii şi furnizarea de bunuri şi servicii.


12. Nivelul de corespundere a proiectului/actului normativ jurisprudenței Curții Constutiționale. Nu există jurisprudență a Curții Constituționale în domeniul de reglementare a proiectului de act normativ expertizat. Proiectul propune completarea cadrului normativ național cu prevederi noi care impun respectarea egalității de sex în cadrul raporturilor de muncă, atât în domeniul privat, cât şi în domeniul public, precum şi domeniul asigurărilor, al prestărilor şi furnizărilor de bunuri şi servicii. În cadrul efectuării expertizei nu a fost identificată o practică a Curții Constituționale care să vizeze expres nediscriminarea pe criteriu de sex (egalitatea între femei şi bărbaţi).


13. Nivelul de corespundere a proiectului/actului normativ jurisprudenței CtEDO. Proiectul/actul normativ este conform jurisprudenței CtEDO. În cadrul analizei proiectului Legii pentru completarea unor acte legislative nu a fost identificată jurisprudență CtEDO contrară prescripțiilor respectivului proiect.


14. Impactul proiectului/actului normativ prin prisma drepturilor omului. Proiectul/actul normativ respectă drepturile/libertățile. Proiectul Legii pentru completarea unor acte legislative nu afectează drepturile omului, mai mult ca atât, acesta vine să consolideze unele drepturi constituționale (dreptul de a cunoaște drepturile și îndatoririle - art. 23 din Constituția RM, dreptul de a întemeia și a se afla la sindicate - art. 42 din Constituția RM, dreptul la muncă și la protecția muncii - art. 43 din Constituția RM) prin prisma altui drept constituțional (dreptul de a nu fi discriminat - art. 16 din Constituția RM).

Astfel, proiectul este orientat spre respectarea dreptului de a nu fi discriminat (în special, de a nu fi discriminat pe criteriu de sex), în contextul altor drepturi ale persoanei (a se vedea mai sus).



15. Impactul gender al proiectului. Proiectul/actul normativ este gender orientat. Proiectul Legii pentru completarea unor acte legislative este de natură să pună în regim de egalitate femeia cu bărbatul, evitând posibile defavorizări ale unuia dintre aceștia pe criteriu de sex. Suplimentar, proiectul impune respectarea egalității de șanse şi de tratament între femei şi bărbați în cadrul unor a numite raporturi juridice - cele de muncă, de asigurare, de furnizare de servicii şi bunuri.


16. Analiza detaliată a textului proiectului.


Nr. Articol Text Obiecţii Factorii de vulnerabilitate Recomandări

1

art. II, pct.2

La articolul 6 alineatul (3), după cuvintele "funcţii publice" se introduc cuvintele "la procesul de dezvoltare continuă şi la promovare în funcţia publică".

Între ghilimele, înainte de cuvintele "la procesul de dezvoltare..." trebuie pusă o virgulă, întru respectarea regulilor ortografice în cazul unei enumerări. Absenţa virgulei ar putea genera interpretări arbitrare şi chiar abuzive.

Vulnerabilitate
Nerespectarea exigențelor de tehnică legislativă.

Se propune a substitui textul "la procesul de dezvoltare continuă şi la promovare în funcţia publică" prin textul ", la procesul de dezvoltare continuă şi la promovare în funcţia publică".

2

art. II, pct. 3

La articolul 10, alineatul (3) se completează cu litera g) cu următorul cuprins:

"g) să furnizeze lucrătorilor şi/sau reprezentanţilor acestora informaţii despre prevederile legale cu privire la egalitatea de şanse şi de tratament între femei şi bărbaţi în cadrul întreprinderii".

1. Utilizarea sintagmei "şi/sau" nu este recomandată în textele normelor juridice, aceasta aducând cu sine un caracter echivoc normei. Cu titlu de excepţie, în unele situaţii care pot exista concomitent, sintagma este utilizată de Legislator, dar ea rămâne să caracterizeze norma ca pe una coruptibilă.

În norma propusă, utilizarea sintagmei "şi/sau" nu este justificată, aceasta putând fi înlocuită, fie prin virgulă, fie prin conjuncţia "şi", ceea ce va exprima clar că angajatorul va avea obligaţia de a furniza informaţiile indicate atât lucrătorilor, cât şi reprezentanţilor acestora.

2. Legea supusă modificării la art. II nu utilizează termenul "lucrători", dar "angajaţi". Termenul din urmă este propriu şi legislaţiei muncii, cât şi altor acte normative care reglementează raporturi de muncă.

Vulnerabilitate
Nerespectarea exigențelor de tehnică legislativă.

Se recopmandă:
1) substituirea sitagmei "şi/sau" prin virgulă, fie prin conjuncţia "şi";
2) substituirea termenului "lucrătorilor" prin termenul "angajaţilor".




Concluzii

Pornind de la cele expuse supra, concluzionăm că proiectul Legii pentru completarea unor acte legislative este elaborat în vederea executării obligațiilor asumate de Republica Moldova prin Acordul de asociere, încheiat cu Uniunea Europeană. Prevederile propuse au ca scop armonizarea cadrului legislativ național cu prevederile a două directive europene în domeniul asigurării egalității de șanse şi tratament pentru femei şi bărbați - Directiva 2006/54/CE a Parlamentului European şi a Consiliului European din 5 iulie 2006 privind punerea în aplicare a principiului egalității de șanse şi al egalității de tratament între bărbați şi femei în materie de încadrare în muncă şi de muncă (reformă) şi Directiva 2004/113/CE a Consiliului din 13 decembrie 2004 de aplicare a principiului egalității de tratament între femei şi bărbați privind accesul la bunuri şi servicii şi furnizarea de bunuri şi servicii.

Proiectul de lege este conform normelor constituționale şi standardelor comunitare. Acesta nu contravine jurisprudenței Curții Constituționale şi a Curții Europene pentru Drepturile Omului. De asemenea, proiectul respectă respectă legislația corelativă.

Proiectul este gender orientat şi, în mod special, urmărește punerea în egalitate a femeilor cu bărbații în raporturile de muncă, de asigurări şi de furnizare de servicii şi bunuri.
Prevederile proiectului consolidează unele drepturi constituționale ale omului, tratate în coroborare cu un alt drept - dreptul de a nu fi discriminat (pe criteriu de sex), acesta din urmă trecând ca un fir roșu prin întregul conținut al proiectului.

Suplimentar, proiectul urmează a fi revizuit în vederea racordării sale la rigorile tehnicii-legislative.

În concluzie, proiectul, per ansamblu, poate fi promovat pentru adoptare de către Parlament, cu luarea în considerație a recomandărilor propuse în prezentul raport.



Centrul de Analiză şi Prevenire a Corupţiei