Nimic nu este mai respingator pentru o democratie decat inchiderea unei persoane sau incarcerarea ei din motiv ca nu este populara. In aceasta consta adevarata testare a civilizatiei. Winston Churchill

Expertiza proiectelor de acte normative prin prisma drepturilor omului este desfăşurată de CAPC în cadrul Proiectului „Armonizarea legislaţiei la standardele internaţionale în domeniul drepturilor omului”, susţinut financiar de Apărătorii Drepturilor Civile din Suedia.

17 Octombrie 2016

RAPORT DE EXPERTIZĂ

la proiectului Legii privind modificarea și completarea unor acte legislative (Legea cu privire la migrația de muncă – art.3; Legea privind regimul străinilor în RM – art.3, capitolul III1, art.31, ș.a.)

(înregistrat în Parlament cu numărul 350 din 03 August 2016)


În temeiul Concepţiei de cooperare dintre Parlament şi societatea civilă, aprobată prin Hotărîrea Parlamentului nr.373-XVI din 29 decembrie 2005, Centrul de Analiză şi Prevenire a Corupţiei prezintă raportul de expertiză a vulnerabilității proiectului Legii privind modificarea și completarea unor acte legislative (Legea cu privire la migrația de muncă – art.3; Legea privind regimul străinilor în RM – art.3, capitolul III1, art.31, ș.a.) prin prisma drepturilor omului.



Evaluarea generală


1. Autorul proiectului este Guvernul RM, autor nemijlocit - Ministerul Afacerilor Interne , ceea ce corespunde art. 73 din Constituţie şi art. 44 din Regulamentul Parlamentului.


2. Categoria actului legislativ propus este lege organică, ceea ce corespunde art.72 din Constituţie şi art. 6-11, 27, 35 şi 39 din Legea privind actele legislative, nr.780-XV din 27.12.2001.
Categoria actului normativ, selectată de autor pentru a promova amendamentele, este justificată de actele legislative supuse modificării, precum şi de obiectul de reglementare al proiectului de lege - fapt întemeiat juridic pe prevederile art. 72 din Constituție, coroborat cu prevederile art. 9 din Legea nr. 780 din 27 decembrie 2001 privind actele legislative.

Merită de subliniat că, categoria proiectului este aleasă cu respectarea prevederilor art. 9 alin. (5) din Legea nr. 780 din 27 decembrie 2001, conform cărora modificarea, completarea şi abrogarea legilor organice sau ale unor dispoziții ale acestora se fac, de regulă, prin lege organică, conform procedurii stabilite în acest sens or, Legea nr. 180 din 10 iulie 2008 cu privire la migrația de muncă şi Legea nr. 200 din 16 iulie 2010 privind regimul străinilor în Republica Moldova sunt legi organice.


3. Scopul actului (potrivit proiectului și/sau notei informative). Nota informativă a proiectului nu formulează expres scopul urmărit de autori prin promovarea şi ulterioara implementare a acestuia. Analizând, însă, prevederile proiectului şi relevările din Nota informativă la acesta constatăm două scopuri ale acestui proiect:

1) de ordin tehnic - executarea obligațiilor asumate de Republica Moldova la pct. 214-215 din Planul național de acțiuni pentru implementarea Acordului de asociere Republica Moldova - Uniunea Europeană în perioada 2014-2016, aprobat prin Hotărârea Guvernului nr. 808 din 7 octombrie 2014;

2) de ordin conceptual:
a) crearea unor relații comerciale preferențiale, bazate pe condiții mutual avantajoase, acordând fiecărei părți un acces preferențial pe piață, comparativ condițiilor oferite altor parteneri de comerț;
b) în contextul implementării Acordului de liber schimb aprofundat comprehensiv - ameliorarea mediului investițional local şi facilitarea dezvoltării competitivității întreprinderilor;
c) elaborarea şi aplicarea unor măsuri privind intrarea şi șederea temporară pe teritoriul ambelor Părți (Republica Moldova - Uniunea Europeană) a anumitor categorii de persoane, ce urmăresc îmbunatățirea mediului de afaceri şi dezvoltarea serviciilor şi categoriilor de prestatori de servicii.


4. Nota informativă a proiectului de act legislativ supus expertizei nu conține o argumentare suficientă a promovării proiectului. Nota informativă la Legii pentru modificarea și completarea unor acte legislative este elaborată cu respectarea parţială a prevederilor art. 20 din Legea nr. 780 din 27 decembrie 2001 privind actele legislative. În mare parte, conținutul Notei informative include referințe din aproape toate segmentele indicate de art. 20. Cu toate acestea, în urma studierii Notei, remarcăm că aceasta nu reflectă date privind finalităţile urmărite prim implementarea proiectului, necesitatea armonizării cadrului normativ abordat cu reglementării legislaţiei comunitare (şi asta în pofida faptului că autorul proiectului vorbește despre prevederi care se includ în legislația națională în baza principiului reciprocității). În Nota informativă nu sunt reflectate reglementări corespondente ale legislaţiei comunitare şi nivelul compatibilității proiectului de act legislativ cu reglementările în cauză.

Chiar dacă autorul proiectului a încercat prezentarea locului în sistemul legislativ național al actului elaborat şi propus spre aprobare, acesta nu a argumentat de ce anume soluțiile propuse sunt cele relevante în vederea realizării obiectivelor propuse. Nota informativă prezintă foarte superficial impactul proiectului, or, afirmațiile autorului cu privire la ulterioarele beneficii, rămân a avea doar un caracter declarativ, fără o analiză şi un suport justificativ.

În pofida faptului că implementarea proiectului nu necesită cheltuieli suplimentare din bugetul de stat, totuși, proiectul urmează să aibă un anumit impact - atât sub aspect economic (urmând să influențeze raporturile economice între Republica Moldova şi alte state din spațiul Uniunii Europene), cât şi sub aspect fiscal, or, obținerea/acordarea dreptului de ședere provizorie în regimurile propuse de proiect vor presupune plata anumitor taxe - despre care, de altfel, nici proiectul, nici nota informativă la proiect nu menționează nimic.



5. Sfera de reglementare a proiectului corespunde următoarelor domenii/drepturi:

Drepturi si libertăți social-economice:
Dreptul la muncă și la protecția muncii (art. 43 din Constituția RM)
Drepturi garanții:
Statutul juridic al cetățenilor străini și a apatrizilor (art. 19 din Constituția RM)



Evaluarea de fond a proiectului


6. Respectarea principiului transparenței este asigurată insuficient. Cu privire la respectarea principiului transparenței, în cadrul expertizei vulnerabilității, urmare a examinării proiectului, constatăm că autorul proiectului nu a respectat suficient principiul transparenței. Or, în condițiile în care, proiectul prevede în cadrul raporturilor juridice reglementate de autor existența anumitor acte juridice, este esențial de a asigura securitatea raporturilor juridice la utilizarea acestor acte. Astfel, prin prevederea propusă la art. II pct. 3 - art. 30/2 alin. (3), care prevede că ordinul autorității competente pentru străini (prin care se va aproba forma şi conținutul declarației pe proprie răspundere privind scopul şi durata străinului pe teritoriul Republicii Moldova) se va publica pe pagina web - vine să încalce transparența activității autorității respective. De asemenea, are loc încălcarea principiului securității raporturilor juridice în cadrul cărora declarația în cauză apare ca obiect.

Publicarea doar pe pagina web a ordinului vizat încalcă rigorile privind publicitatea acestui document al autorității. Mai mult ca atât, publicarea ordinului respectiv doar pe pagina web a autorității indicate încalcă regulile de publicare a actelor normative şi regulile de intrare în vigoare a actelor normative. Or, singurul izvor de drept, actualmente, este Monitorul Oficial al Republicii Moldova, iar publicarea actelor normative în Monitorul Oficial se consideră că asigură accesul public al tuturor celor interesați la conținutul lor. Subliniem că doar publicarea în Monitorul Oficial al Republicii Moldova asigură intrarea în vigoare a actelor normative din sistemul normativ național al Republicii Moldova.


7. Respectarea principiului participării nu este aplicabil. Din perspectiva expertizei vulnerabilității, principiul participării nu este aplicabil în cazul proiectului Legii pentru modificarea și completarea unor acte legislative. Interacțiunea subiecților raporturilor reglementate de proiect cu o eventuală autoritate publică, instituirea unui mecanism de expunere a opiniilor de către privați şi luarea în considerare a acestora de către autoritate, precum şi instituirea unei structuri semi-permanente de consultare nu reprezintă obiectul de reglementare al proiectului şi nu ar sincroniza cu scopul acestuia.


8. Respectarea principiului responsabilizării nu este aplicabil. În contextul obiectului de reglementare al proiectului Legii pentru modificarea și completarea unor acte legislative, principiul responsabilizării este inaplicabil. Prevederile proiectului nu urmăresc reglementarea vreunui mecanism de monitorizare a activității unei autorități publice, a politicilor promovate de aceasta, sau de obligare a autorităţii de a asigura publicitatea controalelor efectuate de această autoritate. Aceste obiecte de reglementare sunt reglementate deja de legile supuse modificării.


9. Nivelul de corespundere a proiectului/actului normativ normelor constituționale. Proiectul/actul normativ este conform Constituției. În cadrul analizei efectuate a proiectului Legii pentru modificarea și completarea unor acte legislative nu au fost identificate neconcordanțe cu prevederile Constituției Republicii Moldova.


10. Nivelul de corespundere a proiectului/actului normativ legislației corelative. Proiectul/actul normativ este conform parțial legislației corelative. În ansamblu, proiectul de lege supus prezentei expertize a vulnerabilității, nu contravine legislației naționale corelative. Totuși, prevederea de la art. II, pct. 3 - art. 30/2 alin. (3) - urmează a fi corelată cu prevederile art. 68 din Legea cu nr. 317 din 18.07.2003 privind actele normative ale Guvernului şi ale altor autorități ale administrației publice centrale şi locale. Astfel, ordinul prin care se va aproba forma şi conținutul declarației pe proprie răspundere indicată la norma în cauză trebuie să fie publicat în Monitorul Oficial al Republicii Moldova, dar nu pe pagina web oficială a instituției.


11. Nivelul de corespundere a proiectului/actului normativ standartelor internaționale. Proiectul/actul normativ este conform standardelor internaționale. Proiectul corespunde standardelor comunitare care reglementează regimul străinilor indicați de proiect, şi anume: "persoană aflată în vizită de afaceri", "persoană transferată temporar de societatea sa", "persoană cu funcție de conducere", "specialist", "stagiar absolvent de studii superioare", "vânzător profesionist", "prestator de servicii contractuale", "profesionist independent".


12. Nivelul de corespundere a proiectului/actului normativ jurisprudenței Curții Constutiționale. Nu există jurisprudență a Curții Constituționale în domeniul de reglementare a proiectului de act normativ expertizat. Proiectul propune completarea cadrului normativ național cu subiecți juridici noi şi cu prevederi care le reglementează regimul. Până în prezent nu a există o practică a Curții Constituționale care să vizeze aceste categorii de subiecți sau regimurile lor.


13. Nivelul de corespundere a proiectului/actului normativ jurisprudenței CtEDO. Nu există jurisprudență a CtEDO în domeniul de reglementare a proiectului de act normativ expertizat. În cadrul analizei proiectului Legii pentru modificarea și completarea unor acte legislative nu a fost identificată jurisprudență CtEDO în domeniul raporturilor reglementate de proiect.


14. Impactul proiectului/actului normativ prin prisma drepturilor omului. Proiectul/actul normativ respectă drepturile/libertățile. Proiectul Legii pentru modificarea și completarea unor acte legislative nu afectează drepturile omului, mai mult ca atât, acesta vine să consolideze respectarea regimul juridic al unor categorii de străini pe teritoriul Republicii Moldova, fapt ce va contribui la dezvoltarea şi valorificarea raporturilor investiționale reciproc avantajoase între Republica Moldova şi statele membre ale Uniunii Europene.


15. Impactul gender al proiectului. Proiectul/actul normativ este gender neutru. Proiectul Legii pentru modificarea și completarea unor acte legislative nu influențează diferențierea gender, nu contribuie la inegalitatea gender şi generează același impact atât asupra femeilor, cât şi bărbaților.


16. Analiza detaliată a textului proiectului.


Nr. Articol Text Obiecţii Factorii de vulnerabilitate Recomandări

1

art. II, pct. 2

"Persoane transferate temporar de societatea lor - persoane fizice, cetăţeni ai UE, angajate la o persoană juridică străină dintr-un stat-membru UE sau care au fost partenere ori asociate cu aceasta de cel puţin un an şi care sunt transferate temporar la aceeaşi persoană juridică străină pe teritoriul Republicii Moldova. (...)"

Terminologia utilizată de autor produce confuzii la înțelegerea textului normei juridice. Confuzia este dată de textul "la aceeași persoană juridică străină pe teritoriul Republicii Moldova". Această formulă, în primul rând, face dificilă identificarea persoanei juridice care s-a avut în vedere de către autor. Astfel, putem doar presupune că autorul proiectului a avut în vedere reprezentanța sau filiala unei persoane juridice străine dintr-un stat membru al UE. Or, legislaia naţională nu cunoaşte alte forme ale reprezentării unei persoane juridice străine pe teritoriul Republicii Moldova. Totodată, constatăm că o persoană juridică constituită într-un alt stat, nu poate exista în aceeași formă şi într-un alt stat, decât prin reprezentare (filială sau reprezentanţă - a se examina Codul civil al Republicii Moldova).

Vulnerabilitate
Prevederi necorespunzătoare normelor din legislaţia corelativă;
Formulare ambiguă care admite interpretări arbitrare şi nerespectarea rigorilor tehnicii legislative în partea ce se referă la terminologia juridică.

se recomandă revizuirea textului "la aceeași persoană juridică străină pe teritoriul Republicii Moldova" prin concretizarea formei juridice a subiectului - persoană juridică - care va reprezenta persoana juridică străină dintr-un stat membru al UE pe teritoriul Republicii Moldova.

2

art. II, pct. 3, art. 30/1 alin. (3)

"(3) Prestatorii de servicii contractuale pot desfășura activitatea pe un termen ce nu depășește o perioadă de 6 luni calculate cumulativ pe parcursul unei perioade de 12 luni în baza copiilor pașaportului național, a documentului ce confirmă împuternicirea de către o persoană juridică dintr-un stat membru UE să presteze temporar anumite tipuri de servicii în interesul acesteia, a actelor de studii sau calificare şi de confirmare a experienței profesionale de cel puțin 3 ani în domeniu, după caz, alte acte prevăzute de legislația națională pentru prestarea serviciilor în anumite domenii."

În condițiile în care norma de la alin. (3) conține termenul "pașaportul național" având în vedere pașaportul străinului emis de statul său, expresia "alte acte prevăzute de legislația națională" lasă loc de interpretări ale termenului "națională", nefiind clar dacă autorul a avut în vedere "legislația națională a Republicii Moldova".

Vulnerabilitate
Formulare ambiguă care admite interpretări arbitrare.

Se recomandă concretizarea legislației cărui stat s-a avut în vedere, atunci când s-a utilizat expresia "acte prevăzute de legislația națională", eventual prin completarea expresiei din urmă cu cuvintele "a Republicii Moldova".

3

art. II, pct. 3, art. 30/2 alin. (3)

"(3) Forma şi conţinutul declaraţiei vor fi aprobate prin ordinul autorităţii competente pentru străini care se va publica pe pagina oficială a acesteia".

Având în vedere că actul de aprobare a formei şi conţinutului declaraţiei pe proprie răspundere privind scopul şi durata aflării străinului în Republica Moldova este un act normativ, emis în temeiul legii, acesta urmează să respecte condiţiile impuse de actelor normative cu privire la publicarea acestora. În acest sens, autorul proiectului urmează să respecte prevederile art. 68 din Legea nr. 317 din 18.07.2003 privind actele normative ale Guvernului şi ale altor autorităţi ale administraţiei publice centrale şi locale:

"(1) Toate actele normative se aduc la cunoştinţă publică prin publicare sau afişare în locuri autorizate, în condiţiile legii.

(2) Toate actele normative ale Guvernului şi ale altor autorităţi ale administraţiei publice centrale se publică, în condiţiile legii, sub responsabilitatea conducătorilor acestora, în Monitorul Oficial al Republicii Moldova".

Astfel, intrarea în vigoare a ordinului pin care se va aproba forma şi conţinutul declaraţiei respective va avea loc doar după publicarea ordinului în cauză în Monitorul Oficial al Republicii Moldova.

Nerespectarea procedurii de publicare, încalcă principiul securității raporturilor juridice, precum şi va impune utilizarea unui act care nu are forţă juridică.

Suplimentar, amintim că pagina web oficială a unei instituții în sistemul de drept naţional al Republicii Moldova nu constituie izvor oficial de drept.

Vulnerabilitate
Prevederi necorespunzătoare normelor din legislaţia corelativă;
Prevederi care încalcă drepturile/libertăţile;

Se recomandă substituirea textului "pe pagina web oficială a acesteia" cu textul "în Monitorul Oficial al Republicii Moldova".


Proiectul urmează a fi revizuit în vederea excluderii inadvertențelor de ordin tehnico-legislativ, printre care - evitarea prescurtărilor, de ex., nu "UE", dar "Uniunea Europeană". De asemenea, limbajul normativ necesită revizuire în vederea concretizării subiecților în normele propuse (de exemple, la art. II, pct. 5, art. 35/1 alin. (1) - textul "la cererea acesteia" urmează a fi substituit cu textul "la cererea strănului"), precum şi pentru evitarea posibilităților de interpretare arbitrară a prevederilor legale.

Concluzii

Pornind de la cele expuse supra, concluzionăm că proiectul Legii pentru modificarea și completarea unor acte legislative este elaborat în vederea executării obligațiilor asumate de Republica Moldova prin Acordul de asociere, încheiat cu Uniunea Europeană. Prevederile propuse au ca scop ameliorarea mediului investițional local şi facilitarea dezvoltării competitivității întreprinderilor pe piața națională, crearea unor relații comerciale preferențiale, bazate pe condiții mutual avantajoase, acordând fiecărei părți (Republica Moldova, pe de o parte, şi statele Uniunii Europene, pe de altă parte) un acces preferențial pe piață, comparativ condițiilor oferite altor parteneri de comerț;

Proiectul de lege este conform normelor constituționale şi standardelor comunitare. Acesta nu contravine jurisprudenței Curții Constituționale şi a Curții Europene pentru Drepturile Omului. Totuși, proiectul parțial nu respectă legislația corelativă, în special legislația referitoare la publicarea actelor normative ale Guvernului şi ale altor autorități publice centrale.

Proiectul este gender neutru şi respectă drepturile/libertățile omului.
Suplimentar, proiectul urmează a fi revizuit în vederea racordării sale la rigorile tehnicii-legislative.

În concluzie, proiectul, per ansamblu, poate fi promovat pentru adoptare de către Parlament, după revizuirea acestuia prin prisma obiecțiilor şi recomandărilor formulate în prezenta analiză.



Centrul de Analiză şi Prevenire a Corupţiei