Nimic nu este mai respingator pentru o democratie decat inchiderea unei persoane sau incarcerarea ei din motiv ca nu este populara. In aceasta consta adevarata testare a civilizatiei. Winston Churchill

Expertiza proiectelor de acte normative prin prisma drepturilor omului este desfăşurată de CAPC în cadrul Proiectului „Armonizarea legislaţiei la standardele internaţionale în domeniul drepturilor omului”, susţinut financiar de Apărătorii Drepturilor Civile din Suedia.

13 Septembrie 2016

RAPORT DE EXPERTIZĂ

la proiectului Legii pentru modificarea și completarea unor acte legislative (Legea taxei de stat – art.4, 7; Legea cu privire la asigurarea obligatorie de asistență medicală – art.10; ș.a.)

(înregistrat în Parlament cu numărul 263 din 10 Iunie 2016)


În temeiul Concepţiei de cooperare dintre Parlament şi societatea civilă, aprobată prin Hotărîrea Parlamentului nr.373-XVI din 29 decembrie 2005, Centrul de Analiză şi Prevenire a Corupţiei prezintă raportul de expertiză a vulnerabilității proiectului Legii pentru modificarea și completarea unor acte legislative (Legea taxei de stat – art.4, 7; Legea cu privire la asigurarea obligatorie de asistență medicală – art.10; ș.a.) prin prisma drepturilor omului.



Evaluarea generală


1. Autorul proiectului este Guvernul RM, autor nemijlocit - Ministerul Justiţiei , ceea ce corespunde art. 73 din Constituţie şi art. 44 din Regulamentul Parlamentului.


2. Categoria actului legislativ propus este lege organică, ceea ce corespunde art.72 din Constituţie şi art. 6-11, 27, 35 şi 39 din Legea privind actele legislative, nr.780-XV din 27.12.2001.
În conformitate cu prevederile art.35 alin.(3) şi art.36 alin.(2) din Legea privind actele legislative nr.780/2001, un act legislativ de modificare sau completare are o forţă juridică egală cu cea a actului ale cărui dispoziţii le modifică sau le completează. Pornind de la faptul că legile supuse amendării sînt legi organice, pe cale de consecință, și legea de modificare şi completare a acesteia, la fel, este lege organică.


3. Scopul actului (potrivit proiectului și/sau notei informative). Potrivit notei informative, prezentul proiect de lege a fost elaborat în vederea creării condițiilor necesare bunei implementări a Legii nr.137 din 3 iulie 2015, precum și pentru a aduce cadrul legislativ în concordanță cu aceasta. În acest sens, este propusă modificarea și completarea unui șir de legi precum: Legea taxei de stat nr.1216/1992, Legea cu privire la asigurarea obligatorie de asistență medicală nr.1585/1998, Codul familiei nr.1316/2000, Codul civil nr.1107/2002, Legea cu privire la mărimea, modul și termenele de achitare a primelor de asigurare obligatorie de asistență medicală nr.1593/2002, Legea privind ocuparea forței de muncă și protecția socială a persoanelor aflate în căutarea unui loc de muncă nr.102/2003, Codul de procedură penală nr.122/2003, Codul de procedură civilă nr.225/2003, Codul de executare nr.443/2004, Legea cu privire la arbitraj nr.23/2008, Legea cu privire la arbitrajul comercial internațional nr.24/2008, Codul contravențional nr.218/2008.


4. Nota informativă a proiectului de act legislativ supus expertizei conține o argumentare suficientă a promovării proiectului. Autorul, în nota informativă, subliniază finalitățile urmărite la elaborarea proiectului, enumeră principalele prevederi ale proiectului și elementele noi.

Ca remarcă: autorul menționează, în nota informativă, că proiectul dat de lege a fost consultat cu Procuratura Generală, Ministerul Muncii, Protecției Sociale și Familiei, Ministerul Afacerilor Interne, Compania Națională de Asigurări în Medicină, Consiliul de Mediere, Uniunea Executorilor judecătorești, însă nu anexează avizele acestora. Pe pagina web a Parlamentului este plasat doar Raportul de expertiză al Centrului Național Anticorupție.

5. Sfera de reglementare a proiectului corespunde următoarelor domenii/drepturi:

Drepturi si libertăți individuale:
Dreptul la apărare (art.26 din Constituția RM)
Drepturi garanții:
Dreptul la acces liber la justiție (art. 20 din Constituția RM)



Evaluarea de fond a proiectului


6. Respectarea principiului transparenței este asigurată suficient. În ce privește examinarea proiectului de act legislativ, supus expertizei, în Parlament, notăm că acesta este plasat pe site-ul Parlamentului, iar cetăţenii, organizaţiile şi alţi subiecţi interesaţi au dispus de posibilitatea de a-şi exprima opiniile asupra conținutului documentului. Astfel, considerăm că în cadrul Forului Legislativ este respectat principiul transparenţei procesului legislativ şi principiile de cooperare cu societatea civilă.

Ca remarcă, referitor la respectarea transparenței la etapa elaborării proiectului de lege și examinării de Guvern, notăm că nu am identificat sinteza recomandărilor din partea societății civile în rezultatul consultărilor publice organizate de autor. Or, potrivit art.12 alin.(6) din Legea nr.239/2008, proiectul de decizie se transmite spre examinare autorităţii competente împreună cu sinteza recomandărilor.


7. Respectarea principiului participării este asigurată insuficient. Potrivit art.49/1 din Regulamentul Parlamentului, comisia permanentă sesizată în fond asigură consultarea publică a proiectelor de acte legislative şi a propunerilor legislative cu părţile interesate prin organizarea de dezbateri şi audieri publice, prin intermediul altor proceduri de consultare stabilite de legislaţia cu privire la transparenţa în procesul decizional. Totodată, comisia permanentă sesizată în fond dispune plasarea, conform legii, pe web-site-ul Parlamentului a sintezei recomandărilor recepţionate în cadrul consultării publice, în scopul asigurării transparenţei în procesul decizional.

În acest sens, notăm că nu am regăsit pe pagina web sinteza recomandărilor recepţionate în cadrul consultării publice și nu cunoaștem dacă Comisia de profil a organizat sau nu astfel de consultări.

Ca remarcă, notăm că la etapa elaborării proiectului de lege și examinării de Guvern, din lipsa informaţiilor şi neidentificarea sintezei recomandărilor recepţionate în cadrul consultării publice, putem conchide că, societatea civilă, la etapele respective, nu a participat la elaborarea şi examinarea acestuia.


8. Respectarea principiului responsabilizării este asigurată insuficient. Proiectul de lege nu conţine prevederi exprese, ce se referă la posibilitatea persoanelor de a solicita de la autorităţile publice oferirea de argumente şi de explicaţii pentru justificarea deciziilor şi acţiunilor, precum și la posibilitatea persoanelor de a aplica o sancţiune autorităţilor publice pentru performanţe slabe.

Totodată, notăm că prezentul proiect de lege, nu conține nici o normă care ar stabili o formă de răspundere (civilă, administrativă, penală) pentru neexecutarea sau încălcarea prevederilor viitoarei legi.


9. Nivelul de corespundere a proiectului/actului normativ normelor constituționale. Proiectul/actul normativ este conform Constituției. Articolul 20 din Constituţie garantează oricărei persoane dreptul la satisfacţie efectivă din partea instanţelor judecătoreşti competente împotriva actelor care violează drepturile, libertăţile şi interesele sale legitime. Nici o lege nu poate îngrădi accesul la justiţie. Potrivit art. 15 din Constituție, care garantează principiul universalității, cetăţenii Republicii Moldova beneficiază de drepturile şi de libertăţile consacrate prin Constituţie şi prin alte legi şi au obligaţiile prevăzute de acestea. Astfel, Legea fundamentală fortifică prevederile art.20 printr-o serie de alte drepturi și principii instituționale.

Un principiu indispensabil al principiului accesului liber la justiţie este principiul celerităţii soluţionării litigiilor dintre părţi. Medierea, în calitate de cale alternativă de soluţionare a litigiilor, poate fi folosită înainte de a se recurge la instanţa judecătorească. Această procedură poate constitui o rațiune de eficiență capabilă să asigure soluționarea mai rapidă a unor categorii de litigii, care oferă părţilor posibilitatea de a se înţelege asupra eventualelor pretenţii, fără implicarea autorităţii judecătoreşti competente.

În această ordine de idei, subliniem și faptul că, principiul liberului acces la justiţie presupune posibilitatea neîngrădită a celor interesaţi de a-l utiliza, în formele şi în modalităţile prevăzute de lege. De asemenea, accesul la justiție nu poate fi realizat pe deplin în lipsa garantării dreptului la apărare (art.26 din Constituție), care constituie o condiție necesară pentru realizarea eficientă a justiției.

Prin prisma adoptării Legii cu privire la mediere nr.137/2015 și necesității de a aduce cadrul legislativ în concordanță cu aceasta, prezentul proiect de lege corespunde normelor constituționale și dezvoltă garanțiile accesului liber la justiție, oferind oricărei persoane posibilitatea de a soluționa litigiul prin intermediul unei căi alternative – medierea.


10. Nivelul de corespundere a proiectului/actului normativ legislației corelative. Proiectul/actul normativ este conform legislației corelative. Odată cu adoptarea Legii cu privire la mediere nr.137 din 3 iulie 2015, se impunea operarea completărilor și modificărilor într-un șir de acte normative corelative. Prezentul proiect de lege a fost elaborat anume în vederea creării condițiilor necesare bunei implementări a Legii nr.137/2015 și vine cu completări și modificări la mai multe acte normative care conține norme referitoare la mediere.


11. Nivelul de corespundere a proiectului/actului normativ standartelor internaționale. Proiectul/actul normativ este conform standardelor internaționale. Reieşind din nota informativă, nu am identificat referințe la standarde internaţionale/comunitare privind domeniul reglementat de prezentul proiect, de care s-a ghidat autorul la elaborarea proiectului de lege. Însă, din analiza prevederilor acestui proiect de lege putem conchide că, normele propuse de autor nu sînt contrare standardelor internaționale de referință.

Totodată, trebuie să ținem cont că Legea cu privire la mediere nr.137 din 3 iulie 2015 a fost elaborată după standardele europene şi internaţionale în domeniul medierii. Printre acestea am putea evidenţia: Directiva 2008/52/CE Parlamentul European şi Consiliul din 21.05.2008 privind anumite aspecte ale medierii în materie civilă şi comercială; Recomandările Consiliului Europei nr.7 din 1981 privind mijloacele de facilitare a accesului la justiţie, nr.12 din 1986 privind măsurile de prevenire şi reducere a încărcăturii instanţelor, nr.1 din 1993 privind accesul efectiv la justiţie al persoanelor aflate în situaţie de mare dificultate materială, nr.12 din 1994 privind independenţa, eficienţa şi rolul judecătorilor, nr.5 din 1995 privind introducerea şi îmbunătăţirea funcţionării sistemelor şi procedurilor de recurs în materie civilă şi comercială, Recomandarea nr. (98)1 din 21.01.1998 a Comitetului de Miniștri privind medierea familială; Recomandarea nr. (2002)10 a Comitetului de miniștri privind medierea în materie civilă; Recomandarea nr. 19(99) a Comitetului de miniștri cu privire la medierea în chestiuni penale; precum şi Legea Model UNCITRAL privind Concilierea Comercială Internaţională, 2002, adoptată prin Rezoluţia ONU A/RES/57/18 și Ghidul Comisiei Europene pentru eficacitatea justiţiei (CEPEJ) din 2007 pentru o mai bună implementare a recomandării cu privire la medierea în materie civilă și familială.


12. Nivelul de corespundere a proiectului/actului normativ jurisprudenței Curții Constutiționale. Proiectul/actul normativ este conform jurisprudenței Curții Constutiționale. Referitor la mediere ca şi cale alternativă de soluționare a litigiilor, jurisprudenţa Curţii Constituţionale nu cunoaşte exemple de norme legale care să fi fost declarate neconstituţionale.


13. Nivelul de corespundere a proiectului/actului normativ jurisprudenței CtEDO. Proiectul/actul normativ este conform jurisprudenței CtEDO. Nu au fost identificate careva cauze ce au făcut obiectul sesizării la CtEDO, referitor la mediere ca şi cale alternativă de soluționare a litigiilor. Convenţia Europeană pentru Drepturile Omului protejează explicit în articolul 6 alin.(1) dreptul la un proces echitabil, ceea ce implică acordarea fiecărei persoane a dreptului de acces eficient la justiție.


14. Impactul proiectului/actului normativ prin prisma drepturilor omului. Proiectul/actul normativ respectă drepturile/libertățile. După cum reiese şi din scopul proiectului de lege, realizarea prevederilor cuprinse în acesta vor avea un impact pozitiv asupra populaţiei. Funcţionarea sistemului de soluționare alternativă a litigiilor este indispensabilă procesului de edificare a unui sistem judiciar eficient, avînd potenţialul de a îmbunătăţi accesul la justiţie, de a reduce termenul necesar soluţionării litigiilor, de a creşte încrederea populaţiei în actul justiţiei. Totodată, drepturile omului vor beneficia de o protecție adecvată și realizare eficientă.


15. Impactul gender al proiectului. Proiectul/actul normativ este gender neutru. Proiectul de lege nu reglementează aspectul gender. Nu au fost depistate norme care ar discrimina sau limita drepturile, libertăţile şi şansele femeilor în raport cu bărbaţii.


16. Analiza detaliată a textului proiectului.


Nr. Articol Text Obiecţii Factorii de vulnerabilitate Recomandări

1

Art.VII, pct.1

1. La articolul 52 , alineatul 1 se completează, corespunzător, cu punctele 24/1) şi 27) cu următorul cuprins:

..

27) informează bănuitul, învinuitul, inculpatul, victima, partea vătămată despre posibilitatea recurgerii la mediere în temeiul art.219 alin.(9) şi art.276 alin.(7).

Autorul omite să includă aici şi alţi participanţi la procesul penal care au dreptul să recurgă la mediere (partea civilă şi partea civilmente responsabilă). Or, reieşind din prevederile art.35 alin.(6) din Legea nr.137/2015 cu privire la mediere, partea civilă şi partea civilmente responsabilă, la fel, pot recurge la mediere. Notăm că şi Codul de procedură penală în art.80 alin.(2) pct.2) indică posibilitatea încheierii unei tranzacţii de împăcare între partea civilă, partea civilmente responsabilă, bănuit, învinuit, inculpat.

Vulnerabilitate
Prevederi necorespunzătoare normelor din legislaţia corelativă;
Omisiune/ignorare a drepturilor/libertăţilor;
Prevederi discriminatorii;

Sugerăm inserarea în text că şi partea civilă şi partea civilmente responsabilă vor fi informate despre posibilitatea recurgerii la mediere.

Obiecţii şi recomandări similare le formulăm şi pentru art.VII, pct.2 ce se referă la completarea art.57 alin.(2) cu pct.14/1). Totodată, corespunzător prevederilor pct.3) - 7) din art.VII al proiectului, recomandăm completarea art.74 pentru a prevedea dreptul părţii civilmente responsabile să apeleze la un mediator, în condiţiile legii.

2

art.VIII, pct.4

La art.89, alin.(1) se completează cu lit.i) cu următorul cuprins:

i) încetării procesului în legătură cu confirmarea tranzacţiei încheiate în procesul de mediere.

Prevederile respective se referă la restituirea parţială sau integrală a taxei de stat plătită. Notăm că textul dat diferă de textul cuprins în art.I, pct.2) din proiect privind completarea art.7 din Legea taxei de stat nr.1216/1992 şi care la fel se referă la restituirea parţială sau integrală a taxei de stat plătită. Ori, potrivit art.I, pct.2) din proiect, taxa de stat plătită urmează a fi restituită parţial sau integral în cazul finalizării procesului de mediere prin tranzacţie asupra tuturor pretenţiilor sau cu împăcarea parţială a părţilor asupra pretenţiilor patrimoniale, în cuantumul şi condiţiile prevăzute de art.39 din legea nr.137 din 3 iulie 2015 cu privire la mediere.

Vulnerabilitate
Prevederi necorespunzătoare normelor din legislaţia corelativă;
Omisiune/ignorare a drepturilor/libertăţilor;

Pentru a evita confuziile şi pentru a unifica sensul reglementărilor din cadrul normativ ce se referă la mediere, considerăm necesar de a insera în art.VIII pct.4 şi în art.I pct.2 din proiect aceleaşi prevederi referitor la restituirea parţială sau integrală a taxei de stat plătită.




Concluzii

Prin prisma art.15, art.20, art.26 din Constituție, proiectul legii corespunde normelor constituționale și dezvoltă garanțiile accesului liber la justiție, oferind oricărei persoane posibilitatea de a soluționa litigiul prin intermediul unei căi alternative – medierea.

Odată cu adoptarea Legii cu privire la mediere nr.137 din 3 iulie 2015, se impunea operarea completărilor și modificărilor într-un șir de acte normative corelative. Prezentul proiect de lege a fost elaborat anume în vederea creării condițiilor necesare bunei implementări a legii nr.137/2015 și vine cu completări și modificări la mai multe acte normative care conține norme referitoare la mediere.

Normele propuse de autor corespund standardelor internaționale de referință, ori legea cu privire la mediere, ce este implementată de autor prin acest proiect de lege, a fost elaborată după standardele europene şi internaţionale în domeniul medierii.

Proiectul este conform jurisprudenței Curții Constituționale. Referitor la mediere ca şi cale alternativă de soluționare a litigiilor, jurisprudenţa Curţii Constituţionale nu cunoaşte exemple de norme legale care să fi fost declarate neconstituţionale.

Prevederile din proiect nu contravin jurisprudenței CtEDO. Convenţia Europeană pentru Drepturile Omului protejează explicit în articolul 6 alin.(1) dreptul la un proces echitabil, ceea ce implică acordarea fiecărei persoane a dreptului de acces eficient la justiție. În jurisprudența sa Curtea Europeană s-a pronunțat asupra respectării art.6 din Convenție. Sub acest aspect proiectul legii cu privire la mediere este conform jurisprudenței CtEDO și nu îngrădește accesul liber la justiție.

După cum reiese şi din scopul proiectului de lege, realizarea prevederilor cuprinse în acesta vor avea un impact pozitiv asupra populaţiei. Funcţionarea sistemului de soluționare alternativă a litigiilor este indispensabilă procesului de edificare a unui sistem judiciar eficient, avînd potenţialul de a îmbunătăţi accesul la justiţie, de a reduce termenul necesar soluţionării litigiilor, de a creşte încrederea populaţiei în actul justiţiei.

Proiectul de lege nu reglementează aspectul gender, nefiind depistate norme care ar discrimina sau limita drepturile, libertăţile şi şansele femeilor în raport cu bărbaţii.

Unele prevederi din proiect sunt expuse deficitar, cu lacune și erori, însă acestea pot fi excluse din conținutul textului.

Reieșind din cele expuse, considerăm oportun adoptarea proiectului de lege, cu luarea în considerație a obiecţiilor şi recomandărilor formulate în prezentul raport de expertiză.



Centrul de Analiză şi Prevenire a Corupţiei