Eu cred in oameni. Oferindu-le adevarul, poti conta pe ei pentru a infrunta orice criza la scara nationala. Cel mai important este sa le oferi fapte reale. Abraham Lincoln

Expertiza proiectelor de acte normative prin prisma drepturilor omului este desfăşurată de CAPC în cadrul Proiectului „Armonizarea legislaţiei la standardele internaţionale în domeniul drepturilor omului”, susţinut financiar de Apărătorii Drepturilor Civile din Suedia.

12 August 2016

RAPORT DE EXPERTIZĂ

la proiectului Legii cu privire la depozitarul central al valorilor mobiliare

(înregistrat în Parlament cu numărul 321 din 15 Iulie 2016)


În temeiul Concepţiei de cooperare dintre Parlament şi societatea civilă, aprobată prin Hotărîrea Parlamentului nr.373-XVI din 29 decembrie 2005, Centrul de Analiză şi Prevenire a Corupţiei prezintă raportul de expertiză a vulnerabilității proiectului Legii cu privire la depozitarul central al valorilor mobiliare prin prisma drepturilor omului.



Evaluarea generală


1. Autorul proiectului este un grup de deputaţi în Parlament, ceea ce corespunde art. 73 din Constituţie şi art. 44 din Regulamentul Parlamentului.


2. Categoria actului legislativ propus este lege organică, ceea ce corespunde art.72 din Constituţie şi art. 6-11, 27, 35 şi 39 din Legea privind actele legislative, nr.780-XV din 27.12.2001.
Domeniul reglementat de proiect nu este unul care, pornind de la prevederile Constituţiei RM, ar necesita expres adoptarea unei legi organice. Parlamentul, însă, în temeiul art. 72 alin. (3) lit. r) din Constituţia RM, poate decide atribuirea categoriei de lege organică proiectului.


3. Scopul actului (potrivit proiectului și/sau notei informative). Potrivit autorului, proiectul a fost elaborat întru executarea art. V, alin. (1) lit. a) din Legea nr. 62 din 08.04.2016 pentru modificarea şi completarea unor acte legislative. Totuşi, este de menţionat că, în temeiul normelor citate, Guvernul a fost cel obligat să elaboreze şi să prezinte Parlamentului proiectul de lege cu privire la Depozitarul central unic. Proiectul, însă, a fost înaintat, cu drept de iniţiativă legislativă, de un grup de deputaţi. Astfel, proiectul nu a fost supus procedurilor de consultare direcţionată cu părţile interesate, rigori prescrise de Legea nr. 239 din 13.11.2008 privind transparenţa în procesul decizional.

Nu este clară opinia actorilor de bază în domeniu (Comisia Naţională a Pieţei Financiare, societăţile de registru, Depozitarul Naţional de Valori Mobiliare al Moldovei) asupra proiectului. Mai mult, pe web-site-ul Parlamentului lipseşte avizul Guvernului referitor la iniţiativa legislativă, deşi autorităţi din subordinea Guvernului vor deţine competenţe în implementarea proiectului. Mai mult, potrivit art. 6 alin. (2) din proiect, Depozitarul central va trebui să deţină un capital de 1 milion EUR, buna parte a acestuia (dacă nu toată suma) urmînd a fi subscrisă şi vărsată de Banca Naţională a Moldovei, care, în condiţiile art. 47 alin. (5) lit. b) din proiect, va trebui să deţină cel puţin 2/3 din acţiunile depozitarului central. În acest context, avizul Guvernului ar fi unul obligatoriu.

Mai mult, Parlamentul nu a respectat termenul oferit pentru înaintarea contribuţiilor de către organizaţiile societăţii civile, termen prevăzut de pct. 4.3.1 din Concepţia privind cooperarea dintre Parlament şi societatea civilă, aprobată prin Hotărîrea Parlamentului nr. 373 din 29.12.2005. Proiectul, fiind înregistrat pe 15.07.2016, a fost dezbătut şi adoptat în prima lectură pe 29.07.2016.


4. Nota informativă a proiectului de act legislativ supus expertizei nu conține o argumentare suficientă a promovării proiectului. În pofida exigenţelor art. 20 din Legea nr. 780-XV din 27.12.2001 privind actele legislative, nota informativă nu conţine: analiza fundamentală a finalităţilor urmărite prin implementarea noilor reglementări, a efectului social, economic şi de altă natură al realizării proiectului; fundamentarea economico-financiară a proiectului; analiza impactului de reglementare.

5. Sfera de reglementare a proiectului corespunde următoarelor domenii/drepturi:

Drepturi si libertăți social-economice:
Dreptul la proprietate privată și protecția acesteia (art.46 din Constituția RM)
Drepturi garanții:
Dreptul la acces liber la justiție (art. 20 din Constituția RM)



Evaluarea de fond a proiectului


6. Respectarea principiului transparenței este asigurată insuficient. Proiectul stabileşte mecanisme de supraveghere a activităţii depozitarului central de către Banca Naţională a Moldovei (art. 17 din proiect) şi Comitetul comun de supraveghere (art. 18 din proiect). Proiectul, însă nu conţine prevederi exprese, care ar obliga aceste entităţi să ofere publicului informaţii accesibile şi uşor disponibile referitoare la rezultatele procesului de supraveghere. La fel, proiectul nu stabileşte expres careva mecanisme speciale care ar facilita comunicarea acestor entităţi cu publicul, inclusiv în partea ce ţine raportarea rapidă a eventualelor încălcări comise de depozitarul central. Mai mult, unele prevederi din proiect nu asigură, într-o manieră suficientă, transparenţa activităţii depozitarului central. Pentru detalii, a se vedea pct. 16 din prezentul raport.


7. Respectarea principiului participării este asigurată insuficient. Prin art. 12 din proiect, se stabileşte un mecanism menit să permită utilizatorilor exprimarea opiniei în cadrul procedurilor de consultare. Însă, acest mecanism nu asigură luarea în consideraţie a opiniei exprimate. Pentru detalii, a se vedea pct. 16 din prezentul raport.


8. Respectarea principiului responsabilizării este asigurată insuficient. Proiectul nu conţine prevederi exprese şi cuprinzătoare, care să permită monitorizarea autorităţilor de supraveghere sau a depozitarului central. La fel, proiectul nu conţine prevederi exprese, care să oblige autorităţile să facă publice rezultatele obţinute în procesul de supraveghere. Mai mult, proiectul nu asigură, într-o manieră suficientă, eventuala responsabilizare a depozitarului central, fapt care, de rînd cu mecanismele de licenţiere, reglementare şi supraveghere ineficiente, dar şi transparenţa insuficienta, sporeşte vulnerabilitatea proiectului. Vulnerabilitate sporită a proiectului ar putea aduce la neasigurarea, într-o manieră suficientă, a punerii în exerciţiu a unor drepturi garantate constituţional (Dreptul la proprietate privată şi protecţia acesteia (art. 46 din Constituţia RM), Dreptul la acces la justiţie (art. 20 din Constituţia RM)).


9. Nivelul de corespundere a proiectului/actului normativ normelor constituționale. Proiectul/actul normativ este conform Constituției. În linii generale, proiectul corespunde normelor constituţionale. Totuşi, reţinem că elementele de vulnerabilitate identificate nu vor asigura eficienţa Depozitarului central, fapt care ar putea aduce atingere unor drepturi garantate constituţional (Dreptul la proprietate privată şi protecţia acesteia (art. 46 din Constituţia RM), Dreptul la acces liber la justiţie (art. 20 din Constituţia RM)).


10. Nivelul de corespundere a proiectului/actului normativ legislației corelative. Proiectul/actul normativ este conform legislației corelative. În linii generale, proiectul este unul corespunzător legislaţiei corelative.


11. Nivelul de corespundere a proiectului/actului normativ standartelor internaționale. Proiectul/actul normativ este conform standardelor internaționale. În linii generale, proiectul este conform standardelor internaţionale - Regulamentul (UE) nr. 909/2014 al Parlamentului European şi al Consiliului din 23.07.2014 privind îmbunătăţirea decontării titlurilor de valoare în Uniunea Europeană şi privind depozitarii centrali de titluri de valoare şi de modificare a Directivelor 98/26/CE şi 2014/65/UE şi a Regulamentului (UE) nr. 236/2012. Totuşi, în acest context, este de remarcat necesitatea mai multor completări în vederea concretizării normelor astfel încît acestea să devină aplicabile. Pentru detalii, a se vedea pct. 16 din prezentul raport.


12. Nivelul de corespundere a proiectului/actului normativ jurisprudenței Curții Constutiționale. Nu există jurisprudență a Curții Constituționale în domeniul de reglementare a proiectului de act normativ expertizat. Nu a fost identificată jurisprudenţă a Curţii Constituţionale, care ar fi relevantă domeniului reglementat.


13. Nivelul de corespundere a proiectului/actului normativ jurisprudenței CtEDO. Nu există jurisprudență a CtEDO în domeniul de reglementare a proiectului de act normativ expertizat. Nu a fost identificată jurisprudenţă a CtEDO, care ar fi relevantă domeniului reglementat.


14. Impactul proiectului/actului normativ prin prisma drepturilor omului. Proiectul/actul normativ omite/ignoră drepturile/libertățile. Proiectul, în anumite aspecte, omite drepturile unor entităţi. Pentru detalii, a se vedea pct. 16 din prezentul raport.


15. Impactul gender al proiectului. Proiectul/actul normativ este gender neutru.


16. Analiza detaliată a textului proiectului.


Nr. Articol Text Obiecţii Factorii de vulnerabilitate Recomandări

1

Titlu

Lege cu privire la Depozitarul central al valorilor mobiliare

În sensul art. 25 din Legea nr. 780-XV din 27.12.2001 privind actele legislative, titlul este elementul principal de identificare al actului legislativ. Titlul actului legislativ trebuie să fie laconic şi să exprime cu claritate obiectul reglementării. În speţă, titlul urmează a fi revăzut. Pornind de la art. 1 din proiect, dar şi de la prevederile propriu-zise ale proiectului, acesta reglementează, în egală măsură, crearea, deţinerea şi circulaţia valorilor mobiliare în formă de înscriere în cont de către Depozitarul central şi participanţii săi, fapt care trebuie să se regăsească în titlu. De altfel, cele din urmă reglementări ar fi mai potrivite în conţinutul Legii nr. 171 din 11.07.2012 privind piaţa de capital.

Alți factori
Nerespectare a exigenţelor tehnicii legislative;

Revizuirea titlului sau excluderea din proiect a prevederilor, ce ţin de crearea, deţinerea şi circulaţia valorilor mobiliare în formă de înscriere în cont de către Depozitarul central şi participanţii săi, cu includerea acestora în conţinutul Legii nr. 171 din 11.07.2012 privind piaţa de capital.

2

Art. 1. Obiectul şi scopul legii

Prezenta lege stabileşte condiţiile care reglementează crearea, operarea, reglementarea şi supravegherea Depozitarului central. Prezenta lege, de asemenea, reglementează crearea, deţinerea şi circulaţia valorilor mobiliare în formă de înscriere în cont de către Depozitarul central şi participanţii săi.

Prevederi tautologice, astfel nefiind respectate exigenţele tehnicii legislative. De altfel, întreg proiect ar trebui să fie revăzut în partea ce ţine de limbaj şi expresie juridică, urmărind corespunderea proiectului rigorilor art. 19 din Legea nr. 780 din 27.12.2001 privind actele legislative.

O atenţie sporită trebuie acordată noţiunilor principale, conţinute în art. 2 din proiect. Cu titlu de exemplu: activitatea esenţială este definită ca activitate a cărei întrerupere (parţială sau totală) ar afecta în mod semnificativ capacitatea Depozitarului central de a se conforma permanent cu cerinţele care îi sunt impuse. Cu acest termen se operează doar într-un singur articol din proiect, art. 20 alin. (1) lit. b), prin care se stabileşte că orice activitatea esenţială a sistemului trebuie să fie efectuată în Republica Moldova, cu excepţia cazului în care Banca Naţională a Moldovei dispune altfel. Însă, aşa cum este definită în art. 2, noţiunea de activitate esenţială rămîne neclară, prin urmare - inutilă.

Referitor la definirea depozitarului central reţinem obiecţii conceptuale, expuse separat în cele ce urmează.

Vulnerabilitate
Nerespectare a exigenţelor tehnicii legislative;

Revizuirea proiectului în partea ce ţine de limbaj şi expresie juridică.

3

Art. 2 - noţiunea de depozitar central

... depozitar central - Depozitarul central naţional al valorilor mobiliare, licenţiat de către Banca Naţională a Moldovei să presteze servicii, în conformitate cu prezenta lege; ...

Pe lîngă faptul că noţiunea este tautologică, reţinem şi obiecţii de ordin conceptual în partea ce ţine de licenţierea depozitarului central de Banca Naţională a Moldovei. Atribuirea Băncii Naţionale a Moldovei a funcţiei de licenţiere a depozitarului central plasează Banca Naţională a Moldovei într-o stare permanentă de conflict de interese. Or, Banca Naţională a Moldovei, în condiţiile art. 4 din proiect, va fi unul din acţionarii depozitarului central. Mai mult, în conformitate cu art. 47 alin. (5) din proiect, în perioada intermediară, Banca Naţională a Moldovei va deţine cel puţin 2/3 din acţiunile depozitarului central. Evident, fiind acţionar, Banca Naţională a Moldovei va fi interesată în obţinerea licenţei, interes privat care periclitează esenţial interesul public, ce rezidă în licenţierea depozitarului central doar dacă acesta corespunde cerinţelor legii. În egală măsură, această obiecţie se referă şi la funcţiile Băncii Naţionale a Moldovei de reglementare şi supraveghere a depozitarului central. În situaţia de conflict de interese permanent, Banca Naţională a Moldovei ar putea fi părtinitoare în exercitarea funcţiilor sale şi, prin urmare, mecanismele de licenţiere, reglementare şi supraveghere a depozitarului central. ar putea să fie ineficiente, fapt care ar putea aduce atingere dreptului la proprietate a deţinătorilor de valori mobiliare, dar şi a emitenţilor.

Alți factori
Mecanisme de licenţiere, reglementare şi supraveghere ineficiente;

Revizuirea conceptului în partea ce ţine de atribuţiile Băncii Naţionale a Moldovei. În cazul în care Banca Naţională a Moldovei este unui din acţionarii depozitarului central, funcţiile de licenţiere, reglementare şi supraveghere ar trebui să revină unei alte entităţi - autorităţi publice, eventual - Comisiei Naţionale a Pieţei Financiare.

4

Art. 4 alin. (5)

...

(5) Capitalul Depozitarului central poate fi deţinut numai de către persoane juridice potrivite pentru a asigura o administrare sănătoasă şi prudentă a Depozitarului central, lista acestora fiind prezentată în continuare:

a) Banca Naţională a Moldovei;

b) orice Bursă de valori care corespunde criteriilor stabilite de Banca Naţională a Moldovei;

c) alţi depozitari centrali de valori mobiliare, licenţiaţi în mod corespunzător în ţara lor de origine să acţioneze în această calitate; d) instituţiile de credit şi intermediarii financiari care corespund criteriilor stabilite de Banca Naţională a Moldovei.

Pornind de la rolul predominant al Băncii Naţionale a Moldovei, inclusiv prin atribuirea competenţei de a stabili anumite criterii cărora vor trebui să corespundă Bursa de valori, dar şi instituţiile de credit şi intermediarii financiari, pentru a deveni acţionari ai depozitarului, structura propusă a acţionariatului depozitarului central va descuraja sectorul privat de a se antrena în acest exerciţiu.

De altfel, din experienţele statelor europene, chiar dacă face parte din acţionariatul depozitarului central, banca centrală a unei ţări rareori deţine poziţia de control. Eventual, legiuitorul ar putea examina soluţia menţinerii infrastructurii actuale, nu fără a moderniza Depozitarul Naţional de Valori Mobiliare al Moldovei. De altfel, crearea unei alte entităţi în calitate de depozitar central unic ar fi trebuit să fie precedată de o analiză a eventualului impact (inclusiv, estimarea costurilor legate de accesul la depozitar, costurilor legate de conexiune între platformele de tranzacţionare, costurilor pentru emitenţii de valori mobiliare pentru serviciile de ţinere a registrului, riscurile de implementare etc.).

Alți factori
Mecanisme de licenţiere, reglementare şi supraveghere ineficiente;

Pornind de la obiecţie, eventuala revizuire a prevederilor. Evident structura acţionariatului va fi disproporţionată atît timp cît un acţionar va decide, implicit, prin stabilirea unor criterii, asupra calităţii celorlalţi acţionari.

5

Art. 5 alin. (4)

...

(4) Banca Naţională a Moldovei poate adopta regulamente, în scopul de a stabili condiţiile în care Depozitarul central va exercita, în totalitate sau în parte, obligaţiunile menţionate mai sus.

Prevederi care instituie mecanisme ineficiente de reglementare. Fiind acţionar al depozitarului central (poate chiar unicul acţionar), Banca Naţională a Moldovei va fi tentată să creeze condiţii cît mai confortabile depozitarului central, interesul public fiind altul - conformarea depozitarului central unor rigori, care ar garanta calitatea serviciilor prestate de această entitate.

Alți factori
Mecanisme de licenţiere, reglementare şi supraveghere ineficiente;

Revizuirea proiectului în partea ce ţine de autoritatea competentă de reglementare. Aceasta nu ar trebui să deţină calitatea de acţionar al depozitarului. Reiterăm soluţia delegării unor astfel de competenţe Comisiei Naţionale a Pieţei Financiare.

6

Art. 6

În exercitarea atribuţiilor prevăzute la art. 5, Depozitarul central nu poartă nici o răspundere faţă de orice persoană pentru orice pierderi directe sau indirecte, cu excepţia celei cauzate de fraudă, fapte ilicite săvârşite cu intenţie sau cazuri de neglijenţă gravă din partea Depozitarului central sau a agenţilor săi, personalului sau oricărui prestator către care au fost externalizate o parte sau toate funcţiile sale.

Sintagma "neglijenţă gravă", nefiind una care ar putea fi interpretată univoc, face, în mod practic, imposibilă atragerea la răspundere a depozitarului central pentru o eroare comisă. Pornind de la atribuţiile entităţii, acestea vizînd nemijlocit dreptul de proprietate asupra valorilor mobiliare, aceste prevederi sînt inacceptabile. Este evident, depozitarul central urmează a fi atras la răspundere ori de cîte ori a eşuat în prestarea calitativă a serviciilor, această condiţie fiind esenţială în vederea garantării unui drept constituţional al persoanei - dreptului la acces liber la justiţie.

Alți factori
Mecanisme de responsabilizare ineficiente;

Revizuirea normelor astfel încît orice persoană care pretinde că a fost prejudiciată prin acţiunile depozitarului central să-l poată atrage la răspundere, inclusiv şi pentru erori, indiferent de gravitatea acestora.

7

Art. 7

Valorile mobiliare deţinute de participanţi în registrele Depozitarului central nu pot fi în nici un caz sechestrate decât de către Depozitarul central.

Norme abuzive, care ar putea împiedica executarea, de exemplu, a unei hotărîri judecătoreşti de asigurare a unei acţiuni, asigurare exprimată prin aplicarea sechestrului pe bunuri, inclusiv valori mobiliare. Implicit, aceste norme fac ineficiente mecanismele de responsabilizare a unei părţi în litigiu.

Alți factori
Mecanisme de responsabilizare ineficiente;

Revizuirea normelor astfel încît să fie clare condiţiile aplicării sechestrului, inclusiv şi în cazul executării unei hotărîri judecătoreşti.

8

Art. 8 alin. (2)

...

(2) Banca Naţională a Moldovei poate adopta regulamente pentru a specifica aranjamentele de guvernanţă, care sunt descrise în prezenta lege.

A se vedea obiecţiile reţinute la art. 5 alin. (4) din proiect.

Alți factori
Mecanisme de licenţiere, reglementare şi supraveghere ineficiente;

A se vedea recomandarea expusă la art. 5 alin. (4) din proiect.

9

Art. 9

(1) Organele de conducere ale Depozitarului central sînt Adunarea generală a acţionarilor, Consiliul de supraveghere şi Comitetul executiv.

(2) Membrii organelor de conducere trebuie să dezvăluie orice posibile conflicte de interese la exercitarea unui vot sau luarea unei decizii, caz în care acestea sunt obligate să se abţină de la un astfel de vot sau de decizie.

(3) Membrii organelor de conducere ale Depozitarului central trebuie să aibă o reputaţie suficient de bună, cu o combinaţie adecvată de aptitudini, experienţă şi cunoştinţe asupra entităţii şi a pieţei, astfel încât să se asigure administrarea sănătoasă şi prudentă a Depozitarului central.

Norme prea generale pentru a fi utile, în cele din urmă neasigurîndu-se mecanisme eficiente de administrare.

Alți factori
Mecanisme de administrare ineficiente;

Concretizarea condiţiilor cărora ar trebui să corespundă membrii organelor de conducere (studii, experienţe, reputaţie, integritate). Completarea proiectului cu norme explicite ce ţin de conflictele de interese (identificare, soluţionare, sancţionare).

10

Art. 12

Depozitarul central instituie un comitet de utilizatori format din reprezentanţi ai emitenţilor şi ai participanţilor, cu mandatul de a oferi consultanţă organelor de conducere ale Depozitarului central privind criteriile de acceptare a emitenţilor sau participanţilor, spectrul de servicii, preţurile şi tarifarea serviciilor Depozitarului central.

Norme limitative, care generează mecanisme ineficiente de participare. Potrivit Regulamentului (UE) nr. 909/2014 al Parlamentului European şi al Consiliului din 23.07.2014 privind îmbunătăţirea decontării titlurilor de valoare în Uniunea Europeană şi privind depozitarii centrali de titluri de valoare şi de modificare a Directivelor 98/26/CE şi 2014/65/UE şi a Regulamentului (UE) nr. 236/2012, normele de guvernanță transparente ar trebui să garanteze că sunt luate în considerare interesele acționarilor, ale conducerii și ale personalului depozitarului, pe de o parte, și interesele utilizatorilor acestora, pe care depozitarul îi servesc în ultimă instanță, pe de altă parte. Normele de guvernanță respective ar trebui să se aplice fără a aduce atingere modelului de proprietate adoptat de depozitar. Ar trebui înființate comitete ale utilizatorilor pentru fiecare sistem de decontare a titlurilor de valoare gestionat de depozitar, pentru a oferi utilizatorilor posibilitatea de a acorda consultanță organului de conducere al depozitarului în legătură cu principalele aspecte care îi afectează, iar aceste comitete ar trebui să dispună de instrumentele necesare pentru a-și îndeplini rolul. În cadrul comitetului de utilizatori ar trebui reprezentate interesele diferiților utilizatori ai depozitarului, inclusiv cele ale deținătorilor diferitelor tipuri de titluri de valoare. Mai mult, comitetul de utilizatori ar trebui să aibă posibilitatea să informeze rapid autoritatea competentă de supraveghere referitor la cazurile cînd opiniile comitetului nu au fost luate în considerare.

Alți factori
Mecanisme de participare ineficiente;

Revizuirea normelor în sensul obiecţiei.

11

Art. 16

Depozitarul central dezvăluie publicului următoarele informaţii:

a) preţurile şi comisioanele aferente serviciilor prestate, inclusiv reducerile, rabaturile şi condiţiile pentru a beneficia de acestea din urmă;

b) statutul Depozitarului central;

c) normele care reglementează sistemul;

d) raportul anual, însoţit de raportul de audit;

e) normele aplicabile Comitetului de utilizatori.

Norme limitative, care generează transparenţă insuficientă.

Alți factori
Transparenţă insuficientă;

Normele ar trebui completate cu prevederi care ar obliga depozitarul central să facă publice rapoarte anuale sub formă agregată şi armonizată privind numărul de cazuri de neexecutare a decontării și detaliile legate de acestea, precum și orice altă informație relevantă, inclusiv măsurile avute în vedere de depozitar și de participanții acestuia în scopul îmbunătățirii eficienței decontării.

12

Art. 17 alin. (1)

(1) Banca Naţională a Moldovei va acţiona în calitate de supraveghetor principal în ceea ce priveşte Depozitarul central. În această calitate, Banca Naţională are responsabilitatea primară pentru licenţierea, supravegherea, reglementarea şi sancţionarea Depozitarului central. În această calitate, Banca Naţională este, de asemenea, responsabilă pentru cooperarea cu alte autorităţi străine în ceea ce priveşte orice chestiune de relevanţă pentru Depozitarul central. ...

A se vedea obiecţia reţinută pentru art. 2, noţiunea de depozitar central.

Alți factori
Mecanisme de licenţiere, reglementare şi supraveghere ineficiente;

A se vedea recomandarea expusă pentru art. 2, noţiunea de depozitar central.

13

Art. 18

Articolul 18. Comitetul comun de supraveghere

(1) Comitetul comun de supraveghere va fi creat, în calitate de comitet interinstituţional, pentru a servi drept platformă pentru schimbul de informaţii, discuţii şi construirea unui consens întru exercitarea obligaţiunilor descrise în art. 19, 22, 23, 24, 25 şi 26.

(2) Comitetul comun de supraveghere este compus din 3 membri numiţi de Banca Naţională a Moldovei, 2 persoane desemnate de Comisia Naţională a Pieţei Financiare şi 1 expert internaţional independent, numit de Ministerul Finanţelor dintr-o listă de 3 candidaţi pregătită de Banca Naţională a Moldovei, în consultare cu Comisia Financiară a Pieţei Financiare.

(3) Membrii comitetului comun de supraveghere aleg preşedintele, care este unul dintre membrii numiţi de Banca Naţională a Moldovei.

(4) Toţi membrii Comitetului comun de supraveghere trebuie să fie de o reputaţie impecabilă, cu o expertiză recunoscută în domeniile infrastructurilor de piaţă.

(5) Pentru a evita un conflict de interese între funcţia de supraveghere şi operaţională a Depozitarului central, membrii numiţi de către Banca Naţională a Moldovei în cadrul comitetului comun de supraveghere nu pot fi implicaţi direct în operaţiunile oricărei alte infrastructuri de piaţă, inclusiv în calitatea de furnizor de servicii, în contextul unui acord de externalizare, în conformitate cu art. 22.

(6) Toţi membrii comitetului comun de supraveghere sunt numiţi pentru un mandat reînnoibil de 4 ani.

(7) Comitetul comun de supraveghere se reuneşte cel puţin trimestrial şi ori de câte ori este necesar, la solicitarea scrisă a cel puţin 2 dintre membrii săi.

(8) Comitetul comun de supraveghere îşi adoptă regulamentul intern.

Mai multe exemple din practicile naţionale (cum ar fi - Comitetul Național pentru Stabilitate Financiară) demonstrează ineficienţa unor astfel de modele de supraveghere, cînd supravegherea este delegată mai multor autorităţi, fără a fi clare rolul şi responsabilităţile fiecărei din aceste autorităţi, fără a fi clară care este puterea deciziilor aprobate, procesul decizional fiind, de altfel, unul formalizat şi greoi. În acest sens, considerăm mecanismele propuse de supraveghere ineficiente.

Alți factori
Mecanisme de licenţiere, reglementare şi supraveghere ineficiente;

A se vedea recomandarea expusă la art. 2, noţiunea de depozitar central.

14

Art. 19

(1) Banca Naţională a Moldovei eliberează Depozitarului central o licenţă, înainte de începerea activităţilor sale şi/sau la extinderea domeniului de activitate, la o etapă ulterioară.

(2) Licenţa specifică valorile mobiliare şi serviciile enumerate la art. 5, pe care Depozitarul central este licenţiat să le presteze.

(3) Depozitarul central trebuie să respecte în orice moment criteriile enumerate la art. 20.

(4) Depozitarul central şi auditorii săi independenţi, fără întârziere, informează Banca Naţională a Moldovei cu privire la orice modificări substanţiale care afectează respectarea condiţiilor de licenţiere.

A se vedea obiecţia reţinută pentru art. 2, noţiunea de depozitar central.

Alți factori
Mecanisme de licenţiere, reglementare şi supraveghere ineficiente;

A se vedea recomandarea expusă la art. 2, noţiunea de depozitar central.

15

Art. 23

Banca Naţională a Moldovei în acord cu Ministerul Finanţelor poate decide să retragă licenţa Depozitarului central în cazul în care acesta a încălcat cerinţele prevăzute în prezenta lege în mod grav sau în mod sistematic şi nu a reuşit să remedieze o astfel de încălcare în termen de 15 zile de la transmiterea de către Banca Naţională a Moldovei a unei notificări oficiale.

Sintagma "în mod grav sau în mod sistematic" necesită a fi concretizată pentru ca normele să fie aplicabile eficient. Este necesară o listă de criterii esenţiale pentru determinarea caracterului grav sau sistematic al încălcărilor. Altfel, mecanismele de responsabilizare, retragerea licenţei făcînd parte din acestea, vor rămîne ineficiente. De altfel, nu este clar de ce va fi necesar acordul Ministerului Finanţelor în retragerea licenţei, dacă cea din urmă autoritate nu a fost antrenată în procesul de eliberare a licenţei.

Alți factori
Mecanisme de responsabilizare ineficiente.

Completarea normelor în sensul obiecţiei.

16

Art. 24

(1) Banca Naţională a Moldovei trebuie să examineze, cel puţin o dată pe an, acordurile, strategiile, procesele şi mecanismele implementate de către Depozitarul central în ceea ce priveşte conformitatea cu prezenta lege şi să evalueze riscurile la care Depozitarul central este sau ar putea fi expus sau pe care le creează pentru buna funcţionare a pieţei de capital.

(2) Depozitarul central prezintă Băncii Naţionale a Moldovei următoarele documente şi informaţii:

a) cele mai recente situaţii financiare auditate ale Depozitarul central şi cele mai recente situaţii financiare interimare, dacă este cazul;

b) informaţii cu privire la orice proceduri civile, administrative sau orice alte proceduri judiciare sau extrajudiciare în aşteptare care implică Depozitarul central, orice membru al organelor de conducere, participant, prestatorul de servicii sau infrastructură de piaţă cu care este conectat;

c) o copie a rezultatelor testelor de stres de continuitate a activităţii sau exerciţii similare efectuate în cursul perioadei examinate;

d) raportul privind incidentele operaţionale care au avut loc în timpul perioadei examinate şi a afectat buna prestare a oricăror servicii de bază, măsurile luate pentru soluţionarea acestora, precum şi rezultatele acestora;

e) raportul privind performanţa sistemului de decontare a valorilor mobiliare, inclusiv o evaluare a disponibilităţii sistemului în timpul perioadei examinate;

f) un rezumat al tipurilor de intervenţii manuale efectuate de Depozitarul central;

g) informaţii privind identificarea operaţiunilor critice ale Depozitarului central, orice modificări substanţiale aduse planului său de redresare, rezultatele scenariilor de stres, factorii şi instrumentele de recuperare ale Depozitarul central;

h) informaţii cu privire la orice plângeri oficiale primite de către Depozitarul central în cursul perioadei examinate

i) un raport cu privire la orice modificări operaţionale care afectează activităţile sau legăturile Depozitarul central;

j) informaţii cu privire la toate cazurile de identificare a conflictelor de interese din cursul perioadei examinate, inclusiv descrierea modului în care au fost gestionate;

k) informaţii privind controalele interne şi auditele efectuate de către Depozitarul central în cursul perioadei examinate;

l) strategia generală de activitate a Depozitarul central care acoperă o perioadă de cel puţin trei ani de la ultima examinare şi evaluare şi un plan de afaceri detaliat pentru serviciile prestate de Depozitarul central, care acoperă cel puţin o perioadă de un an după ultima examinare şi evaluare;

m) informaţii cu privire la numărul şi tipurile de participanţi, emitenţi şi conturile deschise ale acestora, precum şi numărul, tipul şi cantitatea de valori mobiliare deţinute şi / sau procesate de către Depozitarul central;

n) informaţii concrete privind numărul, tipul şi amploarea problemelor de reconciliere întâmpinate de Depozitarul central, fie intern sau cu alţi intermediari financiari, Depozitarul central sau registratori.

(3) Banca Naţională a Moldovei, de asemenea, poate solicita Depozitarului central să furnizeze, la timpul, modul şi forma solicită de Banca Naţională a Moldovei, informaţii şi date suplimentare pentru îndeplinirea corespunzătoare a responsabilităţilor sale în temeiul prezentului articol. Depozitarul central trebuie să răspundă unor astfel de solicitări în timp util.

(4) Banca Naţională a Moldovei poate examina, de asemenea, conturile, registrele, înregistrările şi alte documente, indiferent dacă acestea sunt în formă scrisă sau electronică, pentru a verifica respectarea de către Depozitarul central a prezentei legi sau orice măsuri de implementare.

(5) Banca Naţională a Moldovei solicită Depozitarului central să prezinte un plan de redresare adecvat pentru a asigura continuitatea operaţiunilor sale importante.

(6) Banca Naţională a Moldovei supune Depozitarul central controalelor, care se efectuează de către echipe formate din membri ai personalului Băncii Naţionale a Moldovei şi Comisiei Naţionale a Pieţei Financiare.

(7) Banca Naţională a Moldovei poate solicita Depozitarului central, atunci când acesta nu îndeplineşte cerinţele prezentei legi, să întreprindă acţiunile sau măsurile necesare pentru redresarea situaţiei într-un stadiu incipient.

(8) Banca Naţională a Moldovei poate adopta un regulament care să detalieze condiţiile în care se organizează evaluarea periodică a Depozitarului central.

A se vedea obiecţia reţinută pentru art. 2, noţiunea depozitarului central.

Alți factori
Mecanisme de licenţiere, reglementare şi supraveghere ineficiente;

A se vedea recomandarea expusă la art. 2, noţiunea depozitarului central.

17

Art. 25

Banca Naţională a Moldovei adoptă reglementări care să specifice condiţiile în care Banca Naţională a Moldovei îşi îndeplineşte responsabilităţile care îi revin în temeiul prezentei legi pentru licenţierea şi supravegherea Depozitarului central.

A se vedea obiecţia reţinută pentru art. 2, noţiunea depozitarului central.

Alți factori
Mecanisme de licenţiere, reglementare şi supraveghere ineficiente;

A se vedea recomandarea expusă la art. 2, noţiunea depozitarului central.

18

Art. 26 alin. (2)

...

(2) Banca Naţională a Moldovei poate, de asemenea, impune Depozitarului central, participanţilor săi sau prestatorului de servicii următoarele sancţiuni în caz de încălcare a art. 3, 4, 5, 8, 9, 10, 11, 12,13, 14, 15, 16, 19, 20, 21, 22, 23, 24, 25, 36, 37, 39, 40, 41, 42, 43 şi 44 ale prezentei legi sau al reglementărilor emise pentru punerea în aplicare a prezentei legi:

a) avertisment;

b) mustrare;

c) interdicţia de a efectua tranzacţii sau instrucţiuni specifice;

d) interdicţia de a se angaja în anumite activităţi;

e) destituirea sau suspendarea unei persoane din poziţia sa;

f) amenzi administrative;

g) suspendarea licenţei;

h) retragerea licenţei.

...

A se vedea obiecţia reţinută pentru art. 2, noţiunea depozitarului central. De altfel, nu este clar ce se înţelege prin amenzi administrative, legea fiind lacunară şi în partea ce ţine de condiţiile în care poate fi suspendată licenţa.

Alți factori
Mecanisme de responsabilizare ineficiente;

A se vedea recomandarea expusă la art. 2, noţiunea depozitarului central, dar şi cele expuse în obiecţie.

19

Art. 42

(1) Depozitarul central publică criteriile de participare, care să asigure un acces echitabil şi deschis pentru toate persoanele juridice care intenţionează să devină participanţi. Aceste criterii sunt transparente, obiective şi nediscriminatorii, astfel încât să asigure un acces echitabil şi deschis la Depozitarul central, ţinând seama în mod adecvat de riscurile pentru stabilitatea financiară şi buna funcţionare a pieţelor. Criteriile care restricţionează accesul sunt permise numai în măsura în care au obiectivul de a controla în mod justificat riscul specificat la care este expus Depozitarul central.

(2) Depozitarul central examinează solicitările de acces fără întârziere, oferind un răspuns în termen de maximum o lună, şi pune la dispoziţia publicului procedurile aplicate pentru examinarea solicitărilor de acces.

(3) Depozitarul central refuză accesul unui participant care îndeplineşte criteriile menţionate la alin. (1) numai dacă motivează această decizie în scris şi pe baza unei evaluări cuprinzătoare a riscurilor.

(4) Depozitarul central dispune de proceduri obiective şi transparente pentru suspendarea şi pentru retragerea în mod ordonat a participanţilor care nu mai îndeplinesc criteriile privind participarea menţionate la alin. (1).

Pentru a asigura eventuala responsabilizare a depozitarului central pentru deciziile emise, este important de specificat calea (care ar trebuie să fie una rapidă şi eficientă) de contestare a deciziilor depozitarului central în partea ce ţine de accesul la sistemul de decontare.

Alți factori
Mecanisme de responsabilizare ineficiente;

Completarea normelor în sensul obiecţiei.

20

Art. 46

(1) Comisia Națională a Pieței Financiare reglementează şi organizează transferul către Depozitarul central unic de către registratori a datelor referitoare la valorile mobiliare relevante şi asigură transferarea acestora pînă în momentul eliberării licenţei Depozitarului central unic.

(2) Reglementările Comisiei Naţionale a Pieţei Financiare prevăzute în alineatul precedent prevăd, de asemenea, verificarea datelor care urmează să fie efectuată în scopul de a asigura corectitudinea acestor date, precum şi măsurile care trebuie luate, în cazul unor neconcordanţe între înregistrările registratorilor şi orice alt document cu valoare juridică (certificate de valori mobiliare, registrele altor intermediari financiari sau baza de date a Comisiei Naţionale a Pieţei Financiare).

Proiectul este lacunar în partea ce ţine de actualele societăţi de registru. Actualmente, există 12 societăţi de registru care sunt autorizate să-şi desfăşoare activitatea pînă în anul 2020. Mai mult, proiectul este lacunar în partea ce ţine de Depozitarul Naţional de Valori Mobiliare al Moldovei, licenţiat pentru activitate de depozitar central.

Vulnerabilitate
Omisiune/ignorare a drepturilor/libertăţilor;

Completarea proiectului cu norme în sensul obiecţiei.




Concluzii

Autorul proiectului este un grup de deputaţi în Parlament. Categoria actului legislativ propus este lege organică. În acest context, reţinem că domeniul reglementat de proiect nu este unul care, pornind de la prevederile Constituţiei RM, ar necesita expres adoptarea unei legi organice. Parlamentul, însă, în temeiul art. 72 alin. (3) lit. r) din Constituţia RM, poate decide atribuirea categoriei de lege organică proiectului.

Potrivit autorului, proiectul a fost elaborat întru executarea art. V, alin. (1) lit. a) din Legea nr. 62 din 08.04.2016 pentru modificarea şi completarea unor acte legislative. Totuşi, este de menţionat că, în temeiul normelor citate, Guvernul a fost cel obligat să elaboreze şi să prezinte Parlamentului proiectul de lege cu privire la Depozitarul central unic. Proiectul, însă, a fost înaintat, cu drept de iniţiativă legislativă, de un grup de deputaţi. Astfel, proiectul nu a fost supus procedurilor de consultare direcţionată cu părţile interesate, rigori prescrise de Legea nr. 239 din 13.11.2008 privind transparenţa în procesul decizional. Nu este clară opinia actorilor de bază în domeniu (Comisia Naţională a Pieţei Financiare, societăţile de registru, Depozitarul Naţional de Valori Mobiliare al Moldovei) asupra proiectului. Mai mult, pe web-site-ul Parlamentului lipseşte avizul Guvernului referitor la iniţiativa legislativă, deşi autorităţi din subordinea Guvernului vor deţine competenţe în implementarea proiectului. Mai mult, potrivit art. 6 alin. (2) din proiect, Depozitarul central va trebui să deţină un capital de 1 milion EUR, buna parte a acestuia (dacă nu toată suma) urmînd a fi subscrisă şi vărsată de Banca Naţională a Moldovei, care, în condiţiile art. 47 alin. (5) lit. b) din proiect, va trebui să deţină cel puţin 2/3 din acţiunile depozitarului central. În acest context, avizul Guvernului ar fi unul obligatoriu. Mai mult, Parlamentul nu a respectat termenul oferit pentru înaintarea contribuţiilor de către organizaţiile societăţii civile, termen prevăzut de pct. 4.3.1 din Concepţia privind cooperarea dintre Parlament şi societatea civilă, aprobată prin Hotărîrea Parlamentului nr. 373 din 29.12.2005. Proiectul, fiind înregistrat pe 15.07.2016, a fost dezbătut şi adoptat în prima lectură pe 29.07.2016.

În pofida exigenţelor art. 20 din Legea nr. 780-XV din 27.12.2001 privind actele legislative, nota informativă nu conţine: analiza fundamentală a finalităţilor urmărite prin implementarea noilor reglementări, a efectului social, economic şi de altă natură al realizării proiectului; fundamentarea economico-financiară a proiectului; analiza impactului de reglementare.

Sfera de reglementare a proiectului corespunde următoarelor domenii/drepturi: Dreptul la proprietate privată și protecția acesteia (art.46 din Constituția RM) şi Dreptul la acces liber la justiție (art. 20 din Constituția RM).

Respectarea principiului transparenței este asigurată insuficient. Proiectul stabileşte mecanisme de supraveghere a activităţii depozitarului central de către Banca Naţională a Moldovei (art. 17 din proiect) şi Comitetul comun de supraveghere (art. 18 din proiect). Proiectul, însă nu conţine prevederi exprese, care ar obliga aceste entităţi să ofere publicului informaţii accesibile şi uşor disponibile referitoare la rezultatele procesului de supraveghere. La fel, proiectul nu stabileşte expres careva mecanisme speciale care ar facilita comunicarea acestor entităţi cu publicul, inclusiv în partea ce ţine raportarea rapidă a eventualelor încălcări comise de depozitarul central. Mai mult, unele prevederi din proiect nu asigură, într-o manieră suficientă, transparenţa activităţii depozitarului central.

Respectarea principiului participării este asigurată insuficient. Prin art. 12 din proiect, se stabileşte un mecanism menit să permită utilizatorilor exprimarea opiniei în cadrul procedurilor de consultare. Însă, acest mecanism nu asigură luarea în consideraţie a opiniei exprimate.

Respectarea principiului responsabilizării este asigurată insuficient. Proiectul nu conţine prevederi exprese şi cuprinzătoare, care să permită monitorizarea autorităţilor de supraveghere sau a depozitarului central. La fel, proiectul nu conţine prevederi exprese, care să oblige autorităţile să facă publice rezultatele obţinute în procesul de supraveghere.

În linii generale, proiectul corespunde normelor constituţionale, dar şi legislaţiei corelative.

În linii generale, proiectul este conform standardelor internaţionale - Regulamentul (UE) nr. 909/2014 al Parlamentului European şi al Consiliului din 23.07.2014 privind îmbunătăţirea decontării titlurilor de valoare în Uniunea Europeană şi privind depozitarii centrali de titluri de valoare şi de modificare a Directivelor 98/26/CE şi 2014/65/UE şi a Regulamentului (UE) nr. 236/2012. Totuşi, în acest context, este de remarcat necesitatea mai multor completări în vederea concretizării normelor astfel încît acestea să devină aplicabile.

Nu a fost identificată jurisprudenţă a Curţii Constituţionale sau a CtEDO, care ar fi relevantă domeniului reglementat. Proiectul, în anumite aspecte, omite drepturile unor entităţi.

Proiectul este gender neutru.

Proiectul necesită a fi revăzut esenţial în partea ce ţine de limbaj şi expresie juridică. La fel, în concluzie, reţinem, necesitatea revizuirii conceptului proiectului în partea ce ţine de funcţiile de licenţiere, reglementare şi supraveghere a depozitarului central de Banca Naţională a Moldovei. Atribuirea Băncii Naţionale a Moldovei a acestor funcţii, plasează Banca Naţională a Moldovei într-o stare permanentă de conflict de interese. Or, Banca Naţională a Moldovei, în condiţiile art. 4 din proiect, va fi unul din acţionarii depozitarului central. Mai mult, în conformitate cu art. 47 alin. (5) din proiect, în perioada intermediară, Banca Naţională a Moldovei va deţine cel puţin 2/3 din acţiunile depozitarului central. Evident, fiind acţionar, Banca Naţională a Moldovei va fi interesată, bunăoară, în obţinerea licenţei, interes privat care periclitează esenţial interesul public, ce rezidă în licenţierea depozitarului central doar dacă acesta corespunde cerinţelor legii. În situaţia de conflict de interese permanent, Banca Naţională a Moldovei ar putea fi părtinitoare în exercitarea funcţiilor sale şi, prin urmare, mecanismele de licenţiere, reglementare şi supraveghere a depozitarului central ar putea să fie ineficiente. De asemenea, este de remarcat că proiectul nu asigură, într-o manieră suficientă, eventuala responsabilizare a depozitarului central, fapt care, de rînd cu mecanismele de licenţiere, reglementare şi supraveghere ineficiente, dar şi transparenţa insuficienta, sporeşte vulnerabilitatea proiectului, vulnerabilitate care ar putea aduce la neasigurarea, într-o manieră suficientă, a punerii în exerciţiu a unor drepturi garantate constituţional (Dreptul la proprietate privată şi protecţia acesteia (art. 46 din Constituţia RM), Dreptul la acces la justiţie (art. 20 din Constituţia RM)).



Centrul de Analiză şi Prevenire a Corupţiei