Renuntarea la libertate inseamna renuntarea la conditia de a fi om, tradarea atat a drepturilor umanitatii, cat si chiar a obligatunilor acesteia. Jean Jacques Rousseau

Expertiza proiectelor de acte normative prin prisma drepturilor omului este desfăşurată de CAPC în cadrul Proiectului „Armonizarea legislaţiei la standardele internaţionale în domeniul drepturilor omului”, susţinut financiar de Apărătorii Drepturilor Civile din Suedia.

13 Ianuarie 2017

RAPORT DE EXPERTIZĂ

la proiectului Legii pentru modificarea și completarea Legii nr.149-XVI din 08.06.2006 privind fondul piscicol, pescuitul și piscicultura (art.3, 9, 11, ș.a.)

(înregistrat în Parlament cu numărul 255 din 06 Iunie 2016)


În temeiul Concepţiei de cooperare dintre Parlament şi societatea civilă, aprobată prin Hotărîrea Parlamentului nr.373-XVI din 29 decembrie 2005, Centrul de Analiză şi Prevenire a Corupţiei prezintă raportul de expertiză a vulnerabilității prin prisma drepturilor omului.



Evaluarea generală


1. Autorul proiectului este Guvernul RM, autor nemijlocit - Ministerul Mediului , ceea ce corespunde art. 73 din Constituţie şi art. 44 din Regulamentul Parlamentului.


2. Categoria actului legislativ propus este lege organică, ceea ce corespunde art.72 din Constituţie şi art. 6-11, 27, 35 şi 39 din Legea privind actele legislative, nr.780-XV din 27.12.2001.
Art.35 al.(3) din Legea privind actele legislative, nr.780-XV din 27.12.2001 stabileşte că, actul legislativ de modificare sau completare are, de regulă, o forţă juridică egală cu cea a actului ale cărui dispoziţii le modifică sau le completează. În unele cazuri, actul de modificare sau completare poate avea o forţă juridică superioară celei a actului modificat sau completat. Avînd în vedere că se propune modificarea unei legi organice, considerăm că autorul a respectat rigorile legislative la stabilirea categoriei acului de modificare.

Totuşi ţinem să remarcăm că, nici o normă a proiectului actului normativ expertizat, precum şi actul normativ de bază nu reglementează domeniile pentru care trebuie să fie aprobate legi organice. Raporturile juridice propuse a fi reglementate prin prezentul proiect de lege nu sunt prevăzute în art. 72 din Constituţie sau art. 9 alin. (3) din Legea 780/27.12.2001. În opinia noastră, aceste raporturi juridice urmează a fi reglementate prin legi ordinare.


3. Scopul actului (potrivit proiectului și/sau notei informative). Potrivit notei informative proiectul de lege privind modificarea şi completarea Legii nr. 149 din 8 iunie 2006 privind fondul piscicol, pescuitul şi piscicultura, este elaborat în scopul realizării pct. 71 din Planul naţional de acţiuni pentru implementarea Acordului de Asociere Republica Moldova - Uniunea Europeană în perioada 2014-2016, aprobat prin Hotărârea Guvernului nr. 808 din 07.10.2014 (Monitorul Oficial al Republicii Moldova, 2014 nr. 297-309, art. 851).

Legea nr. 149-XVI din 8 iunie 2006 privind fondul piscicol, pescuitul şi piscicultura prevede cadrul legal pentru asigurarea măsurilor de protecţie a resurselor biologice acvatice, reglementarea pescuitului, efectuarea măsurilor de ameliorare piscicolă, prevenirea şi combaterea pescuitului ilegal. Prin modificările propuse autorul îşi pune scopul de a asigura un cadru normativ mai eficient în ceea ce priveşte pescuitul şi protecţia resurselor biologice acvatice în râurile şi lacurile Republicii Moldova.


4. Nota informativă a proiectului de act legislativ supus expertizei nu conține o argumentare suficientă a promovării proiectului. În viziunea noastră, autorul a prezentat o descriere succintă cu privire la unele modificări propuse, fără a face o argumentare concludentă şi pertinentă în susţinerea acestuia. Argumentarea proiectului este insuficientă în partea ce ţine de condiţiile ce au impus elaborarea proiectului, finalităţile urmărite prin implementarea noilor reglementări, nivelul compatibilităţii proiectului cu legislaţia corelativă, fundamentarea economico-financiară etc.

Lipseşte analiza impactului de reglementare care este obligatorie în condiţiile în care prevederile proiectului vizează nemijlocit interesele persoanelor fizice şi juridice care practică activitate de întreprinzător.

Potrivit lit. d) a art.20 din Legea 780/2001 privind actele legislative, nota informativă trebuie să conţină informaţii privind „fundamentarea economico-financiară în cazul în care realizarea noilor reglementări necesită cheltuieli financiare şi de altă natură”. La fel, potrivit art.47 alin.(6) din Regulamentul Parlamentului, în cazul în care realizarea noilor reglementări necesită cheltuieli financiare, materiale şi de altă natură, se anexează fundamentarea economico-financiară.

În acest context remarcăm că potrivit autorului, idee enunţată în nota informativă, aprobarea proiectului dat nu necesită careva cheltuieli suplimentare. Nu vom nega această afirmaţie ori este adevărat, aprobarea unui act legislativ nu necesită cheltuieli financiare suplimentare, însă art.20 lit.d) din Legea 780 privind actele legislative nu solicită fundamentarea economică financiară pentru cheltuielile de aprobare, dar pentru cheltuielile ce vor fi suportate de către autorităţile publice centrale şi locale, de către întreprinzători etc. la aplicarea normelor propuse a reglementa un raport juridic anume.

Este de reţinut că la implementarea modificărilor şi completărilor propuse vor fi necesare surse financiare bugetare şi de altă natură or, întrucît se propune de a transmite Ministerului Mediului noi atribuţii, iar realizarea acestora va necesita atît resurse umane, administrative, cît şi de logistică.

Promovarea proiectului de lege fără o analiză economico-financiară argumentată, indică asupra faptului că, se încearcă evitarea barierelor suplimentare în procesul de adoptare a legii, ceea ce nu aduce nici un beneficiu procesului de legiferare.

În conformitate cu prevederile art.22 din Legea privind actele legislative, era necesar de efectuat o expertiză juridică pentru asigurarea concordantei proiectului cu normele Constituţiei, cu practica jurisdicției constituționale, precum şi coordonarea lui cu legislația în vigoare.

Reieşind din importanţa şi consecinţele acestui proiect de lege, acesta urma să fie transmis spre avizare instituţiilor publice de specialitate, societăţii civile pentru formularea recomandărilor, iar, în final, avizele, sinteza recomandărilor recepţionate în cadrul consultării publice şi rezultatele expertizelor, trebuiau să fie anexate la dosarul de însoţire a variantei finale a proiectului de act legislativ, aşa cum prevede art.23, alin.(2) lit.e) din Legea privind actele legislative.

Rezumînd cele menționate mai sus, constatăm nerespectarea unor cerinţe imperative ale legislaţiei, obligatorii la elaborarea unui proiect de act legislativ, care pot fi apreciate ca un risc de vulnerabilitate, care periclitează viitorul proces de implementare a legii.

5. Sfera de reglementare a proiectului corespunde următoarelor domenii/drepturi:

Drepturi si libertăți social-economice:
Dreptul la mediu înconjurător sănătos (art. 37 din Constituția RM)



Evaluarea de fond a proiectului


6. Respectarea principiului transparenței nu este asigurată. Proiectul de act normativ expertizat nu conţine prevederi exprese/tacite, care obligă organele publice să ofere informaţii accesibile şi uşor disponibile, relevante şi actualizate publicului interesat precum şi nici nu stabileşte mecanisme legale de comunicare cu populaţia. Aceeaşi obiecţie se referă la actul normativ de bază care este supus modificării şi completării (Legea nr. 149 din 8 iunie 2006 privind fondul piscicol, pescuitul şi piscicultura).

Lipsa unor prevederi care să reglementeze şi să respecte principiului transparenței este neexplicabil în situaţia în care prin Legea nr. 149 din 8 iunie 2006 privind fondul piscicol, pescuitul şi piscicultura se reglementează modul şi condiţiile de creare şi protecţie a fondului piscicol, de reproducere, creştere şi dobîndire a hidrobionţilor, de ameliorare a obiectivelor acvatice piscicole şi dezvoltare a pisciculturii, stabileşte principiile activităţii autorităţilor publice abilitate cu gestionarea resurselor biologice acvatice.


7. Respectarea principiului participării nu este asigurată. Proiectul de act normative expertizat nu conţine prevederi exprese/tacite, care obligă organele publice să ia în considerare opinia publică exprimată, să acorde posibiliate reprezentanţilor societăţii civile să-şi expună opinia sau să participe la luarea de decizii, precum şi nici nu stabileşte mecanisme legale de comunicare cu populaţia. Aceiaşi obiecţie se referă la actul normativ de bază care este supus modificării şi completării (Legea nr. 149 din 8 iunie 2006 privind fondul piscicol, pescuitul şi piscicultura).

Lipsa unor prevederi care să reglementeze şi să respecte principiului participării este neexplicabil în situaţia în care prin Legea nr. 149 din 8 iunie 2006 privind fondul piscicol, pescuitul şi piscicultura se reglementează modul şi condiţiile de creare şi protecţie a fondului piscicol, de reproducere, creştere şi dobîndire a hidrobionţilor, de ameliorare a obiectivelor acvatice piscicole şi dezvoltare a pisciculturii, stabileşte principiile activităţii autorităţilor publice abilitate cu gestionarea resurselor biologice acvatice.


8. Respectarea principiului responsabilizării nu este asigurată. Proiectul de actul normative expertizat nu conţine prevederi exprese/tacite, care să permită monitorizarea instituţiei publice, a politicilor elaborate de acestea şi să instituie un mecanism pentru luarea în consideraţie a rezultatelor monitorizării. La fel, proiectul nu conţine prevederi exprese/tacite, care să oblige autorităţile să facă publice rezultatele controalelor acestora.

Lipsa unor prevederi care să reglementeze şi să respecte principiului responsabilizării este neexplicabil în situaţia în care prin Legea nr. 149 din 8 iunie 2006 privind fondul piscicol, pescuitul şi piscicultura se reglementează modul şi condiţiile de creare şi protecţie a fondului piscicol, de reproducere, creştere şi dobîndire a hidrobionţilor, de ameliorare a obiectivelor acvatice piscicole şi dezvoltare a pisciculturii, stabileşte principiile activităţii autorităţilor publice abilitate cu gestionarea resurselor biologice acvatice.


9. Nivelul de corespundere a proiectului/actului normativ normelor constituționale. Proiectul/actul normativ este conform Constituției. În procesul expertizării nu s-au stabilit careva încălcări ale prevederilor Constituţiei Republicii Moldova.


10. Nivelul de corespundere a proiectului/actului normativ legislației corelative. Proiectul/actul normativ este conform legislației corelative. În ansamblu, proiectul de lege supus prezentei expertize a vulnerabilității, nu contravine legislației naționale corelative, or, acesta vine să modifice şi să completeze Legea nr. 149 din 8 iunie 2006 privind fondul piscicol, pescuitul şi piscicultura, scopul acestora fiind asigurarea unui cadru normativ mai eficient în ceea ce priveşte pescuitul şi protecţia resurselor biologice acvatice în râurile şi lacurile Republicii Moldova.


11. Nivelul de corespundere a proiectului/actului normativ standartelor internaționale. Proiectul/actul normativ este conform standardelor internaționale. În cadrul analizei textului proiectului nu au fost identificate standarde internaționale cărora să le contravină amendamentele propuse.

La fel, în nota informativă ce însoţeşte proiectul expertizat, autorul proiectului nu a prezentat nici un instrument internațional sau alte prevederi comunitare care să susțină juridic propunerile înaintate.


12. Nivelul de corespundere a proiectului/actului normativ jurisprudenței Curții Constutiționale. Proiectul/actul normativ este conform jurisprudenței Curții Constutiționale. În procesul examinării proiectului Legii supus expertizării nu au fost identificate careva cauze, care ar fi făcut obiectul sesizării la Curtea Constituțională.


13. Nivelul de corespundere a proiectului/actului normativ jurisprudenței CtEDO. Proiectul/actul normativ este conform jurisprudenței CtEDO. În procesul examinării proiectului Legii supus expertizării nu au fost identificate careva cauze, care ar fi făcut obiectul sesizării la CtEDO.


14. Impactul proiectului/actului normativ prin prisma drepturilor omului. Proiectul/actul normativ respectă drepturile/libertățile. După cum reiese şi din scopul proiectului de lege, realizarea prevederilor cuprinse în acesta vor avea un impact pozitiv asupra populaţiei.


15. Impactul gender al proiectului. Proiectul/actul normativ este gender neutru. Proiectul nu influenţează diferenţierea gender, nu contribuie la inegalitatea gender şi generează acelaşi impact atât asupra femeilor, cât şi bărbaţilor.




Concluzii

Potrivit notei informative proiectul de lege privind modificarea şi completarea Legii nr. 149-XVT din 8 iunie 2006 privind fondul piscicol, pescuitul şi piscicultura, este elaborat în scopul realizării pct. 71 din Planul naţional de acţiuni pentru implementarea Acordului de Asociere Republica Moldova - Uniunea Europeană în perioada 2014-2016, aprobat prin Hotărârea Guvernului nr. 808 din 07.10.2014 (Monitorul Oficial al Republicii Moldova, 2014 nr. 297-309, art. 851).

Legea nr. 149-XVI din 8 iunie 2006 privind fondul piscicol, pescuitul şi piscicultura prevede cadrul legal pentru asigurarea măsurilor de protecţie a resurselor biologice acvatice, reglementarea pescuitului, efectuarea măsurilor de ameliorare piscicolă, prevenirea şi combaterea pescuitului ilegal. Prin modificările propuse, autorul îşi pune scopul de a asigura un cadru normativ mai eficient în ceea ce priveşte pescuitul şi protecţia resurselor biologice acvatice în râurile şi lacurile Republicii Moldova.

În ansamblu, proiectul de lege supus prezentei expertize a vulnerabilității, nu contravine legislației naționale corelative, or, acesta vine să modifice şi să completeze Legea nr. 149 din 8 iunie 2006 privind fondul piscicol, pescuitul şi piscicultura, scopul acestora fiind asigurarea unui cadru normativ mai eficient în ceea ce priveşte pescuitul şi protecţia resurselor biologice acvatice în râurile şi lacurile Republicii Moldova.

În cadrul analizei textului proiectului nu au fost identificate standarde internaționale cărora să le contravină amendamentele propuse.

La fel, în nota informativă ce însoţeşte proiectul expertizat, autorul proiectului nu a prezentat nici un instrument internațional sau alte prevederi comunitare care să susțină juridic propunerile înaintate.

În viziunea noastră, autorul a prezentat o descriere succintă cu privire la unele modificări propuse, fără a face o argumentare concludentă şi pertinentă în susţinerea acestuia. Argumentarea proiectului este insuficientă în partea ce ţine de condiţiile ce au impus elaborarea proiectului, finalităţile urmărite prin implementarea noilor reglementări, nivelul compatibilităţii proiectului cu legislaţia corelativă, fundamentarea economico-financiară etc.

Lipseşte analiza impactului de reglementare care este obligatorie în condiţiile în care prevederile proiectului vizează nemijlocit interesele persoanelor fizice şi juridice care practică activitate de întreprinzător.

Potrivit lit. d) a art.20 din Legea 780/2001 privind actele legislative, nota informativă trebuie să conţină informaţii privind „fundamentarea economico-financiară în cazul în care realizarea noilor reglementări necesită cheltuieli financiare şi de altă natură”. La fel, potrivit art.47 alin.(6) din Regulamentul Parlamentului, în cazul în care realizarea noilor reglementări necesită cheltuieli financiare, materiale şi de altă natură, se anexează fundamentarea economico-financiară.

În acest context remarcăm că potrivit autorului, idee enunţată în nota informativă, aprobarea proiectului dat nu necesită careva cheltuieli suplimentare. Nu vom nega această afirmaţie ori este adevărat, aprobarea unui act legislativ nu necesită cheltuieli financiare suplimentare, însă art.20 lit.d) din Legea 780 privind actele legislative nu solicită fundamentarea economică financiară pentru cheltuielile de aprobare dar pentru cheltuielile ce vor fi suportate de către autorităţile publice centrale şi locale, de către întreprinzători etc. la aplicarea normelor propuse a reglementa un raport juridic anume.

Este de reţinut că, la implementarea modificărilor şi completărilor propuse vor fi necesare de surse financiare bugetare şi de altă natură or, se propune de a transmite Ministerului Mediului noi atribuţii, iar realizarea acestora va necesita atît resurse umane cît şi administrative şi de logistică.

Promovarea proiectului de lege fără o analiză economico-financiară argumentată, indică asupra faptului că, se încearcă evitarea barierelor suplimentare în procesul de adoptare a legii, ceea ce nu aduce nici un beneficiu procesului de legiferare.

Reieşind din importanţa şi consecinţele acestui proiect de lege, acesta urma să fie transmis spre avizare instituţiilor publice de specialitate, societăţii civile pentru formularea recomandărilor, iar, în final, avizele, sinteza recomandărilor recepţionate în cadrul consultării publice şi rezultatele expertizelor, trebuiau să fie anexate la dosarul de însoţire a variantei finale a proiectului de act legislativ, aşa cum prevede art.23, alin.(2) lit.e) din Legea privind actele legislative.

Proiectul de act normativ expertizat nu conţine prevederi exprese/tacite, care obligă organele publice să ofere informaţii accesibile şi uşor disponibile, relevante şi actualizate publicului interesat precum şi nici nu stabileşte mecanisme legale de comunicare cu populaţia. La fel, proiectul nu conţine prevederi exprese/tacite, care să permită monitorizarea instituţiei publice, a politicilor elaborate de acestea şi să instituie un mecanism pentru luarea în consideraţie a rezultatelor monitorizării sau care să oblige autorităţile să facă publice rezultatele controalelor acestora. Aceiaşi obiecţie se referă la actul normativ de bază care este supus modificării şi completării (Legea nr. 149-XVT din 8 iunie 2006 privind fondul piscicol, pescuitul şi piscicultura). Lipsa unor prevederi care să reglementeze şi să respecte principiului transparenței, responsabilizării şi a participării este neexplicabil în situaţia în care prin Legea nr. 149-XVT din 8 iunie 2006 privind fondul piscicol, pescuitul şi piscicultura se reglementează modul şi condiţiile de creare şi protecţie a fondului piscicol, de reproducere, creştere şi dobîndire a hidrobionţilor, de ameliorare a obiectivelor acvatice piscicole şi dezvoltare a pisciculturii, stabileşte principiile activităţii autorităţilor publice abilitate cu gestionarea resurselor biologice acvatice.

Rezumînd cele menționate mai sus, constatăm nerespectarea unor cerinţe imperative ale legislaţiei, obligatorii la elaborarea unui proiect de act legislativ, care pot fi apreciate ca un risc de vulnerabilitate, care periclitează viitorul proces de implementare a legii.



Centrul de Analiză şi Prevenire a Corupţiei