Nimic nu este mai respingator pentru o democratie decat inchiderea unei persoane sau incarcerarea ei din motiv ca nu este populara. In aceasta consta adevarata testare a civilizatiei. Winston Churchill

Expertiza proiectelor de acte normative prin prisma drepturilor omului este desfăşurată de CAPC în cadrul Proiectului „Armonizarea legislaţiei la standardele internaţionale în domeniul drepturilor omului”, susţinut financiar de Apărătorii Drepturilor Civile din Suedia.

01 August 2016

RAPORT DE EXPERTIZĂ

la proiectului Legii pentru modificarea și completarea Legii nr.105-XV din 13.03.2003 privind protecția consumatorilor (art.1, 2, 7, ș.a.)

(înregistrat în Parlament cu numărul 253 din 06 Iunie 2016)


În temeiul Concepţiei de cooperare dintre Parlament şi societatea civilă, aprobată prin Hotărîrea Parlamentului nr.373-XVI din 29 decembrie 2005, Centrul de Analiză şi Prevenire a Corupţiei prezintă raportul de expertiză a vulnerabilității proiectului Legii pentru modificarea și completarea Legii nr.105-XV din 13.03.2003 privind protecția consumatorilor (art.1, 2, 7, ș.a.) prin prisma drepturilor omului.



Evaluarea generală


1. Autorul proiectului este Guvernul RM, autor nemijlocit - Ministerul Economiei , ceea ce corespunde art. 73 din Constituţie şi art. 44 din Regulamentul Parlamentului.


2. Categoria actului legislativ propus este lege organică, ceea ce corespunde art.72 din Constituţie şi art. 6-11, 27, 35 şi 39 din Legea privind actele legislative, nr.780-XV din 27.12.2001.
În conformitate cu prevederile art.35 alin.(3) şi art.36 alin.(2) din Legea privind actele legislative nr.780/2001, un act legislativ de modificare sau completare are o forţă juridică egală cu cea a actului ale cărui dispoziţii le modifică sau le completează. Pornind de la faptul că legea supusă amendării este lege organică, pe cale de consecință, și legea de modificare şi completare a acesteia, la fel, este lege organică.


3. Scopul actului (potrivit proiectului și/sau notei informative). Proiectul de lege are ca scop amendarea Legii privind protecția consumatorilor nr.105/2003 în vederea transpunerii Directivei 1999/44/CE a Parlamentului European și a Consiliului din 25 mai 1999 privind anumite aspecte ale vînzării de bunuri de consum și garanțiile conexe. Acest fapt corespunde prevederilor pct. 40 din Titlul IV, Cap. 5 „Protecția consumatorilor” din Planul național de acțiuni pentru implementarea Acordului de Asociere Republica Moldova – Uniunea Europeană pentru anii 2014-2016, aprobat prin Hotărîrea Guvernului nr.808/2014.


4. Nota informativă a proiectului de act legislativ supus expertizei nu conține nici o argumentare pentru promovarea proiectului. Nota informativă a proiectului de act normativ supus expertizei nu este plasată pe pagina web a Parlamentului, fapt ce limitează accesul la cunoașterea argumentelor autorului pentru promovarea proiectului de lege. Acest fapt contravine cerințelor cuprinse în art.20 al Legii privind actele legislative nr.780/2001, precum și cerințelor din art.47 alin.(6) al Regulamentului Parlamentului nr.797/2007, în conformitate cu care se impune întocmirea unei note informative concomitent cu elaborarea proiectului de act legislativ, cu expunerea obiectivului, scopului, concepţiei viitorului act, a locului acestuia în legislaţia în vigoare, precum şi a efectelor sale social-economice, de altă natură și alte elemente obligatorii unei note informative.

Reieşind din prevederile art.21 din Legea privind actele legislative, proiectul de lege urma să fie transmis spre avizare tuturor instituţiilor publice interesate, să fie supus consultărilor publice cu societatea civilă, pentru formularea recomandărilor, iar, în final, avizele, sinteza recomandărilor recepţionate urmau să fie anexate la dosarul de însoţire a variantei finale a proiectului de act legislativ. Din lipsa informaţiilor, nu cunoaştem dacă autorul a realizat sau nu aceste cerinţele legale. Pe pagina web a Parlamentului sînt plasate doar avizul Ministerului Justiției și Raportul de expertiză al Centrului Național Anticorupție. Plus la aceasta, nu există nici o informație despre faptul supunerii proiectului de lege consultărilor publice cu societatea civilă și recepționării recomandărilor din partea acestora, așa cum prevede art.21 din Legea privind actele legislative nr.780/2001 și Legea privind transparența în procesul decizional nr.239/2008.

La fel, contrar cerințelor art.13 din Legea nr.235/2006 și art.20 din Legea nr.780/2001, lipsește actul de analiză a impactului de reglementare, care urma să argumenteze, în baza evaluării costurilor şi beneficiilor, necesitatea adoptării actului normativ şi analiza de impact al acestuia asupra activităţii de întreprinzător, inclusiv asigurarea respectării drepturilor şi intereselor întreprinzătorilor şi ale statului.

Subliniem faptul că, în lipsa tuturor actelor necesare pentru înaintarea iniţiativei legislative, întreg procesul legislativ este perturbat şi, drept consecinţă, Parlamentul nu dispune de tot setul de documente necesare pentru a-şi îndeplini eficient sarcina sa legislativă. Or, Nota informativă și documentele necesare a fi anexate la dosar, sunt tot atît de importante ca și proiectul de lege, pentru ca societatea și deputații să cunoască domeniul propus reglementărilor și să ia o decizie în cunoștință de cauză.

5. Sfera de reglementare a proiectului corespunde următoarelor domenii/drepturi:

Drepturi si libertăți social-economice:
Dreptul la mediu înconjurător sănătos (art. 37 din Constituția RM)



Evaluarea de fond a proiectului


6. Respectarea principiului transparenței este asigurată suficient. În ce privește examinarea proiectului de act legislativ, supus expertizei, în Parlament, notăm că acesta este plasat pe site-ul Parlamentului, iar cetăţenii, organizaţiile şi alţi subiecţi interesaţi au dispus de posibilitatea de a-şi exprima opiniile asupra conținutului documentului. Astfel, considerăm că în cadrul Forului Legislativ este respectat principiul transparenţei procesului legislativ şi principiile de cooperare cu societatea civilă.

Referitor la respectarea transparenței la etapa elaborării proiectului de lege și examinării de Guvern, ca remarcă, notăm că nu am identificat sinteza recomandărilor din partea societății civile în rezultatul consultărilor publice organizate de autor. Or, potrivit art.12 alin.(6) din Legea nr.239/2008, proiectul de decizie se transmite spre examinare autorităţii competente împreună cu sinteza recomandărilor.


7. Respectarea principiului participării este asigurată insuficient. Potrivit art.49/1 din Regulamentul Parlamentului, comisia permanentă sesizată în fond asigură consultarea publică a proiectelor de acte legislative şi a propunerilor legislative cu părţile interesate prin organizarea de dezbateri şi audieri publice, prin intermediul altor proceduri de consultare stabilite de legislaţia cu privire la transparenţa în procesul decizional. Totodată, comisia permanentă sesizată în fond dispune plasarea, conform legii, pe web-site-ul Parlamentului a sintezei recomandărilor recepţionate în cadrul consultării publice, în scopul asigurării transparenţei în procesul decizional.

În acest sens, notăm că nu am regăsit pe pagina web sinteza recomandărilor recepţionate în cadrul consultării publice și nu cunoaștem dacă Comisia de profil a organizat sau nu astfel de consultări.

Ca remarcă, notăm că la etapa elaborării proiectului de lege și examinării de Guvern, din lipsa informaţiilor şi neidentificarea sintezei recomandărilor recepţionate în cadrul consultării publice, putem conchide că, societatea civilă, la etapele respective, nu a participat la elaborarea şi examinarea acestuia.


8. Respectarea principiului responsabilizării este asigurată insuficient. Proiectul de lege nu conţine prevederi exprese, ce se referă la posibilitatea persoanelor de a solicita de la autorităţile publice oferirea de argumente şi de explicaţii pentru justificarea deciziilor şi acţiunilor, precum și la posibilitatea persoanelor de a aplica o sancţiune autorităţilor publice pentru performanţe slabe. Totodată, notăm că prezentul proiect de lege, nu conține nici o normă care ar stabili o formă de răspundere (civilă, administrativă, penală) pentru neexecutarea sau încălcarea prevederilor viitoarei legi.


9. Nivelul de corespundere a proiectului/actului normativ normelor constituționale. Proiectul/actul normativ este conform Constituției. Prevederile din proiect au tangență cu normele constituţionale cuprinse în art.37 din Constituţie, ce garanteză dreptul la un mediu înconjurător sănătos. Potrivit normei date, (alin.(1) al art.37), fiecare om are dreptul la un mediu înconjurător neprimejdios din punct de vedere ecologic pentru viaţă şi sănătate, precum şi la produse alimentare şi obiecte de uz casnic inofensive. Or, reieșind din esența proiectului de lege, se dorește asigurarea unei protecții sporite a drepturilor consumatorilor în achiziționarea produselor inofensive și conforme cerințelor prescrise sau declarate.


10. Nivelul de corespundere a proiectului/actului normativ legislației corelative. Proiectul/actul normativ este conform legislației corelative. Proiectul de lege se încadrează organic în cadrul juridic existent ce se referă la protecția consumatorilor.


11. Nivelul de corespundere a proiectului/actului normativ standartelor internaționale. Proiectul/actul normativ este conform standardelor internaționale. Motivul principal care a dus la elaborarea acestui proiect de lege este ralierea cadrului legal național la standardele Uniunii Europene. În acest sens, proiectul are ca obiectiv transpunerea Directivei 1999/44/CE a Parlamentului European și a Consiliului din 25 mai 1999 privind anumite aspecte ale vînzării de bunuri de consum și garanțiile conexe.


12. Nivelul de corespundere a proiectului/actului normativ jurisprudenței Curții Constutiționale. Proiectul/actul normativ este conform jurisprudenței Curții Constutiționale. Domeniul de referință al proiectului dat de lege nu contravine jurisprudenţei bogate a Curţii Constituţionale.


13. Nivelul de corespundere a proiectului/actului normativ jurisprudenței CtEDO. Proiectul/actul normativ este conform jurisprudenței CtEDO. Prevederile prezentului proiect de lege nu aduc atingere soluţiilor expuse de CtEDO în interpretarea Convenţiei pentru apărarea drepturilor omului.


14. Impactul proiectului/actului normativ prin prisma drepturilor omului. Proiectul/actul normativ respectă drepturile/libertățile. După cum reiese şi din scopul proiectului de lege, realizarea prevederilor cuprinse în acesta vor avea un impact pozitiv asupra societății în general și persoanelor, în calitate de consumatori, fiind asigurat un mediu înconjurător sănătos și produse conforme cerințelor prescrise sau declarate. Totodată, proiectul instituie mecanisme și instrumente legale prin care consumatorii își pot apăra drepturile sale lezate în rezultatul procurării unui produs neconform.


15. Impactul gender al proiectului. Proiectul/actul normativ este gender neutru. Proiectul de lege nu reglementează aspectul gender. Nu au fost depistate norme care ar discrimina sau limita drepturile, libertăţile şi şansele femeilor în raport cu bărbaţii.


16. Analiza detaliată a textului proiectului.


Nr. Articol Text Obiecţii Factorii de vulnerabilitate Recomandări

1

art.I, pct.3

3. Articolul 1:

noţiunea „declarație de conformitate” va avea următorul cuprins:

„declarație de conformitate – asigurare scrisă, bazată pe o decizie luată în urma unei evaluări, prin care producătorul sau reprezentantul său autorizat confirmă cu certitudine că produsul este conform cerinţelor specificate;”;

Cuvîntul "asigurare" nu este potrivit și poate duce în eroare. Potrivit cerințelor de tehnică legislativă, textul legii trebuie să exprime corect, concis şi fără echivoc ideea, să fie înţeles uşor de orice subiect interesat (art.19 din Legea nr.780/2001).

Vulnerabilitate
Prevederi necorespunzătoare normelor din legislaţia corelativă;

Sugerăm înlocuirea cuvîntului "asigurare"cu cuvîntul "declarație", fie alt cuvînt pentru a exclude orice interpretare sau confuzie.

2

art.I, pct.3

3. Articolul 1:

la noţiunea „viciu ascuns”, cuvîntul „control” se substituie cu cuvîntul „verificare”;

Deși din text reiese că autorul efectuează o singură modificare (cuvîntul „control” se substituie cu cuvîntul „verificare”), observăm că noțiunea devine „viciu ascuns”, pe cînd în Legea nr.105/2003 aceasta este "viciu (deficienţă) ascuns". Ar putea fi o eroare, în caz contrar nu înțelegem și nu poate fi acceptată această noțiune. Or, potrivit art.19 lit.d din Legea nr.780/2001, noţiunea nu se redă prin definiţia ei sau printr-o frazeologie, ci prin termenul respectiv.

Vulnerabilitate
Prevederi necorespunzătoare normelor din legislaţia corelativă;

Considerăm necesar de a se utiliza noțiunea expusă actualmente în redacția art.1 din Legea nr.105/2003 - „viciu (deficiență) ascuns”.

3

art.I, pct.3

3. Articolul 1:

reparaţie – în caz de deficienţă, aducerea unui produs în conformitate cu cerinţele prescrise sau declarate;”

În Directiva 1999/44/CE această definiție este redată diferit și anume: reparație - reprezintă, în caz de neconformitate, aducerea bunurilor de consum la conformitate cu contractul de vînzare (art.1 alin.(2) lit.f)).

Mai mult ca atît, potrivit art.2 alin.(1), vînzătorul trebuie să livreze consumatorului bunuri conforme cu contractul de vînzare.

Vulnerabilitate
Prevederi necorespunzătoare standardelor internaţionale;

Deși varianta autorului este corectă și acordă o protecție suplimentară consumatorului, totuși, în contextul în care scopul proiectului este a transpune prevederile Directivei 1999/44/CE, autorul trebuie să preia normele directivei așa cum sînt expuse ele, în speță este vorba despre noțiunea "reparaţie".

4

art.I, pct.9

9. Se completează cu articolul 161 cu următorul cuprins:

„Articolul 161. Conformitatea produselor cu specificaţiile cuprinse în contractul de vînzare-cumpărare

(2) Se consideră că produsele sînt în conformitate cu contractul de vînzare-cumpărare în cazul în care:

d) fiind de acelaşi tip, prezintă caracteristici de calitate şi performanţe normale, la care consumatorul se poate aştepta în mod rezonabil, dată fiind natura produsului şi declaraţiile publice privind caracteristicile concrete ale acestuia, făcute de vînzător, de producător sau de reprezentantul acestuia, în special prin publicitate sau prin înscriere pe eticheta produsului.

Expresia "caracteristicile concrete" este una neclară și confuză. Ce se subînțelege prin "concrete"? Considerăm că autorul trebuia să indice textul respectiv din Directiva 1999/44/CE, care în art.2 lit.d) utilizează expresia "caracteristicile specifice". Tot aici, trebuie să remarcăm că autorul utilizează în acest proiect (pct.3) în noțiunea de "cerințe declarate" - expresia "caracteristicile principale".

Vulnerabilitate
Prevederi necorespunzătoare standardelor internaţionale;

Recomandăm revizuirea textului normei pentru ai reda claritate și a corespunde normelor cuprinse în Directiva 1999/44/CE.

5

art.I, pct.18

18. Se completează cu o anexă cu următorul cuprins:

„Anexă LISTA produselor nealimentare de calitate corespunzătoare ce nu pot fi înlocuite cu un produs similar

Această listă este prevăzută în Anexa nr.3 la Hotărîrea Guvernului nr.1465 din 8 decembrie 2003 cu privire la aprobarea Regulilor de înlocuire a produselor nealimentare şi a termenelor de garanţie. Autorul trebuia să clarifice aceste aspecte în proiectul de lege, eventual să indice că această anexă din Hotărîrea Guvernului se abrogă.

Vulnerabilitate
Prevederi necorespunzătoare normelor din legislaţia corelativă;

Este necesar de a clarifica în proiect aceste momente pentru a nu admite dublarea normelor în cadrul normativ al Republicii Moldova.




Concluzii

Proiectul de lege are ca scop amendarea legii privind protecția consumatorilor în vederea transpunerii Directivei 1999/44/CE a Parlamentului European și a Consiliului din 25 mai 1999 privind anumite aspecte ale vînzării de bunuri de consum și garanțiile conexe. Acest fapt corespunde prevederilor din Planul național de acțiuni pentru implementarea Acordului de Asociere Republica Moldova – Uniunea Europeană pentru anii 2014-2016.

Ca remarcă generală, notăm absența pe pagina web a Parlamentului a notei informative a proiectului de act normativ supus expertizei. Acest fapt limitează accesul la cunoașterea argumentelor autorului pentru promovarea proiectului de lege. Totodată, contravine cerințelor Legii privind actele legislative și Regulamentului Parlamentului, în conformitate cu care se impune întocmirea unei note informative concomitent cu elaborarea proiectului de act legislativ, cu expunerea obiectivului, scopului, concepţiei viitorului act, a locului acestuia în legislaţia în vigoare, precum şi a efectelor sale social-economice, de altă natură și alte elemente obligatorii unei note informative.

Reieşind din cerințele Legii privind actele legislative, proiectul de lege urma să fie transmis spre avizare tuturor instituţiilor publice interesate, să fie supus consultărilor publice cu societatea civilă, pentru formularea recomandărilor, iar, în final, avizele, sinteza recomandărilor recepţionate urmau să fie anexate la dosarul de însoţire a variantei finale a proiectului de act legislativ. Din lipsa informaţiilor, nu cunoaştem dacă autorul a realizat sau nu aceste cerinţele legale. Pe pagina web a Parlamentului sînt plasate doar avizul Ministerului Justiției și Raportul de expertiză al Centrului Național Anticorupție. Plus la aceasta, nu există nici o informație despre faptul supunerii proiectului de lege consultărilor publice cu societatea civilă și recepționării recomandărilor din partea acestora, așa cum prevede Legea privind transparența în procesul decizional.

Suplimentar, proiectul urma să fie însoţit de Actul de analiză a impactului de reglementare, așa cum stabilește Legea cu privire la principiile de bază de reglementare a activităţii de întreprinzător, or prevederile acestui proiect se referă și la activitatea de întreprinzător.

Prevederile din proiect au tangență cu normele constituţionale cuprinse în art.37 din Constituţie, ce garanteză dreptul la un mediu înconjurător sănătos. Potrivit normei date, fiecare om are dreptul la un mediu înconjurător neprimejdios din punct de vedere ecologic pentru viaţă şi sănătate, precum şi la produse alimentare şi obiecte de uz casnic inofensive.

În acest sens, proiectul are un impact pozitiv asupra drepturilor omului. Or, realizarea prevederilor cuprinse în acesta vor asigura o protecție sporită a drepturilor consumatorilor în achiziționarea produselor inofensive și conforme cerințelor prescrise sau declarate. Totodată, proiectul instituie mecanisme și instrumente legale prin care consumatorii își pot apăra drepturile lezate în rezultatul procurării unui produs neconform.

Proiectul este conform legislației corelative și se încadrează organic în cadrul juridic existent ce se referă la protecția consumatorilor.

Proiectul este conform standardelor internaționale. Motivul principal care a dus la elaborarea acestui proiect de lege este ralierea cadrului legal național la standardele Uniunii Europene (Directiva 1999/44/CE).

Domeniul de referință al proiectului dat de lege nu contravine jurisprudenţei bogate a Curţii Constituţionale.

Prevederile prezentului proiect de lege nu aduc atingere soluţiilor expuse de CtEDO în interpretarea Convenţiei pentru apărarea drepturilor omului.

Proiectul de lege nu reglementează aspectul gender, nefiind depistate norme care ar discrimina sau limita drepturile, libertăţile şi şansele femeilor în raport cu bărbaţii.

În raport am notat că unele prevederi din proiect sunt expuse deficitar, cu lacune și erori, însă acestea pot fi excluse din conținutul textului.

În contextul celor enunțate, în scopul producerii impactului scontat, reiterăm necesitatea de îmbunătățire a prevederilor din proiect pentru a elimina orice factor de vulnerabilitate ce-l afectează, ținînd cont de obiecţiile şi recomandările formulate în prezentul raport de expertiză.



Centrul de Analiză şi Prevenire a Corupţiei