Democratie si astfel, neputand face ca tot ceea ce este just sa fie tare, s-a facut ca tot ceea ce este tare sa fie just. Blaise Pascal

Expertiza proiectelor de acte normative prin prisma drepturilor omului este desfăşurată de CAPC în cadrul Proiectului „Armonizarea legislaţiei la standardele internaţionale în domeniul drepturilor omului”, susţinut financiar de Apărătorii Drepturilor Civile din Suedia.

17 Iunie 2016

RAPORT DE EXPERTIZĂ

la proiectului Legii pentru modificarea și completarea unor acte legislative (Legea cu privire la Guvern – art.8, 14, 16, ș.a.; Legea privind administrația publică centrală de specialitate – art.2, 11, 13, ș.a.)

(înregistrat în Parlament cu numărul 239 din 27 Mai 2016)


În temeiul Concepţiei de cooperare dintre Parlament şi societatea civilă, aprobată prin Hotărîrea Parlamentului nr.373-XVI din 29 decembrie 2005, Centrul de Analiză şi Prevenire a Corupţiei prezintă raportul de expertiză a vulnerabilității proiectului Legii pentru modificarea și completarea unor acte legislative (Legea cu privire la Guvern – art.8, 14, 16, ș.a.; Legea privind administrația publică centrală de specialitate – art.2, 11, 13, ș.a.) prin prisma drepturilor omului.



Evaluarea generală


1. Autorul proiectului este Guvernul RM, autor nemijlocit - Cancelaria de Stat, ceea ce corespunde art. 73 din Constituţie şi art. 44 din Regulamentul Parlamentului.


2. Categoria actului legislativ propus este lege organică, ceea ce corespunde art.72 din Constituţie şi art. 6-11, 27, 35 şi 39 din Legea privind actele legislative, nr.780-XV din 27.12.2001.
În conformitate cu prevederile art.35 alin.(3) şi art.36 alin.(2) din Legea privind actele legislative nr.780/2001, un act legislativ de modificare sau completare are o forţă juridică egală cu cea a actului ale cărui dispoziţii le modifică sau le completează. Pornind de la faptul că legile supuse amendării sînt legi organice, pe cale de consecință, și legea de modificare şi completare a acesteia, la fel, este lege organică. Plus la aceasta, reieșind din prevederile art.72 alin.(3) lit.d) din Constituție, organizarea şi funcţionarea Guvernului se reglementează prin lege organică.


3. Scopul actului (potrivit proiectului și/sau notei informative). Potrivit notei informative, proiectul de lege are ca scop perfecționarea cadrului legal și asigurarea concordanței în ce privește Legea nr.64/1990 cu privire la Guvern și Legea nr.98/2012 privind administrația publică de specialitate.


4. Nota informativă a proiectului de act legislativ supus expertizei conține o argumentare suficientă a promovării proiectului. Autorul, în nota informativă, subliniază finalitățile urmărite la elaborarea proiectului, enumeră principalele prevederi ale proiectului și elementele noi.

Ca remarcă notăm că, pe pagina web a Parlamentului am identificat doar avizul Ministerului Justiției și Raportul de expertiză al Centrului Național Anticorupție. Nu cunoaștem dacă proiectul de lege a fost avizat și de alte instituţii publice interesate.




5. Sfera de reglementare a proiectului corespunde următoarelor domenii/drepturi:

Drepturi si libertăți social-politice:
Dreptul la administrare (art. 39 din Constituția RM)



Evaluarea de fond a proiectului


6. Respectarea principiului transparenței este asigurată suficient. În ce privește examinarea proiectului de act legislativ, supus expertizei, în Parlament, notăm că acesta este plasat pe site-ul Parlamentului, fiind înregistrat pe data de 27.05.2016. În contextul în care proiectul de lege, pînă în prezent, nu a fost examinat de Plenul Parlamentului, considerăm că în cadrul Forului Legislativ este respectat principiul transparenţei procesului legislativ şi principiile de cooperare cu societatea civilă, iar cetăţenii, organizaţiile şi alţi subiecţi interesaţi au posibilitatea de a-şi exprima opiniile asupra conținutului documentului.

Referitor la respectarea transparenței la etapa elaborării proiectului de lege și examinării de Guvern, ca remarcă, notăm că nu am identificat sinteza recomandărilor din partea societății civile în rezultatul consultărilor publice organizate de autor. Or, potrivit art.12 alin.(6) din Legea nr.239/2008, proiectul de decizie se transmite spre examinare autorităţii competente împreună cu sinteza recomandărilor.


7. Respectarea principiului participării este asigurată suficient. Din momentul plasării proiectului de lege pe pagina web a Parlamentului, societatea civilă are posibilitatea de a participa la examinarea acestuia și de a face recomandări.

Potrivit art.49/1 din Regulamentul Parlamentului, comisia permanentă sesizată în fond asigură consultarea publică a proiectelor de acte legislative şi a propunerilor legislative cu părţile interesate prin organizarea de dezbateri şi audieri publice, prin intermediul altor proceduri de consultare stabilite de legislaţia cu privire la transparenţa în procesul decizional. Totodată, comisia permanentă sesizată în fond dispune plasarea, conform legii, pe web-site-ul Parlamentului a sintezei recomandărilor recepţionate în cadrul consultării publice, în scopul asigurării transparenţei în procesul decizional. În acest sens, notăm că nu am regăsit pe pagina web sinteza recomandărilor recepţionate în cadrul consultării publice.

Ca remarcă, notăm că la etapa elaborării proiectului de lege și examinării de Guvern, din lipsa informaţiilor şi neidentificarea sintezei recomandărilor recepţionate în cadrul consultării publice, putem conchide că, societatea civilă, la etapele respective, nu a participat la elaborarea şi examinarea acestuia.


8. Respectarea principiului responsabilizării este asigurată insuficient. Proiectul de lege nu conţine prevederi exprese, ce se referă la posibilitatea persoanelor de a solicita de la autorităţile publice oferirea de argumente şi de explicaţii pentru justificarea deciziilor şi acţiunilor, precum și la posibilitatea persoanelor de a aplica o sancţiune autorităţilor publice pentru performanţe slabe. Totodată, notăm că prezentul proiect de lege, nu conține nici o normă care ar stabili o formă de răspundere (civilă, administrativă, penală) pentru neexecutarea sau încălcarea prevederilor viitoarei legi.


9. Nivelul de corespundere a proiectului/actului normativ normelor constituționale. Proiectul/actul normativ este conform Constituției. Prevederile proiectului de lege sînt îndreptate spre perfecționarea cadrului legal și asigurarea concordanței în activitatea Guvernului și administrației publice de specialitate. În acest sens, proiectul dezvoltă normele constituționale cuprinse în capitolul VI din Constituție, ce se referă la Guvern și art.107 din Legea Supremă, ce se referă la administrația publică de specialitate. Plus la aceasta, prevederile proiectului au tangențe cu prevederile constituționale din art.39, care asigură dreptul cetățenilor la administrarea treburilor publice și accesul la funcție publică.


10. Nivelul de corespundere a proiectului/actului normativ legislației corelative. Proiectul/actul normativ este conform legislației corelative. Proiectul de lege se încadrează organic în cadrul juridic existent ce se referă la activitatea Guvernului și administrației publice de specialitate.


11. Nivelul de corespundere a proiectului/actului normativ standartelor internaționale. Proiectul/actul normativ este conform standardelor internaționale. Reieşind din nota informativă, nu am identificat referințe la standarde internaţionale/comunitare privind domeniul reglementat de prezentul proiect, de care s-a ghidat autorul la elaborarea proiectului de lege. Însă, din analiza prevederilor acestui proiect de lege putem conchide că, normele propuse de autor nu sînt contrare standardelor internaționale de referință.

Ca obiecţie generală, notăm inexistenţa în nota informativă a referinţelor la reglementările corespondente ale legislaţiei comunitare şi nivelul compatibilităţii proiectului de act legislativ cu reglementările în cauză, cerinţă expres prevăzută de art.20 lit.c) şi art.23 alin.(2) lit.d) din Legea privind actele legislative nr.780/2001.


12. Nivelul de corespundere a proiectului/actului normativ jurisprudenței Curții Constutiționale. Proiectul/actul normativ este conform jurisprudenței Curții Constutiționale. Domeniul de referință al proiectului dat de lege nu contravine jurisprudenţei bogate a Curţii Constituţionale.


13. Nivelul de corespundere a proiectului/actului normativ jurisprudenței CtEDO. Proiectul/actul normativ este conform jurisprudenței CtEDO. Prevederile prezentului proiect de lege nu aduc atingere soluţiilor expuse de CtEDO în interpretarea Convenţiei pentru apărarea drepturilor omului.


14. Impactul proiectului/actului normativ prin prisma drepturilor omului. Proiectul/actul normativ respectă drepturile/libertățile. Prevederile proiectului de lege sînt conexe dreptului la administrarea treburilor publice - unul din dintre cele mai importante drepturi și libertăți social-politice ale omului. Plus la aceasta, prin perfecționarea cadrului legal în ce privește activitatea Guvernului și administrației publice de specialitate, va fi asigurată funcționalitatea acestor instituții și, implicit, toate împutericirile acestora în direcția protecției drepturilor și libertăților omului.


15. Impactul gender al proiectului. Proiectul/actul normativ este gender neutru. Proiectul de lege nu reglementează aspectul gender. Nu au fost depistate norme care ar discrimina sau limita drepturile, libertăţile şi şansele femeilor în raport cu bărbaţii.


16. Analiza detaliată a textului proiectului.


Nr. Articol Text Obiecţii Factorii de vulnerabilitate Recomandări

1

art.I, pct.4

4. Articolul 20:

la punctul 1), cuvintele "a inspectoratelor de stat", se substituie cu cuvintele "a structurilor organizaționale din sfera de competență a acestora";

la punctul 2), cuvintele "ale inspectoratelor de stat", se substituie cu cuvintele "ale autorităților administrative din subordinea minesterelor sau altor autorități administrative centrale";

punctul 3) va avea următorul cuprins: 3)....În cazul vacanței funcției de director general al altei autorități administrative centrale, pînă la numirea în funcție a unui nou conducător, atribuțiile acestuia vor fi exercitate de către directorul general adjunct desemnat prin dispoziție a Guvernului.

Nu este clar de ce autorul în primul și în al doilea alineat propune substituirea unei și aceleiași sintagme „inspectoratelor de stat” prin două sintagme diferite. Astfel, nu s-a ținut cont de cerințele Legii nr.780/2001 privind actele legislative, care în art.19 lit.e) stabilește că terminologia utilizată în actul elaborat trebuie să fie constantă și uniformă.

Totodată, în rezultatul modificării propuse la punctul 2) al art.20 din Legea nr.64/1990, vom obține situați cînd sintagma „altor autorități administrative centrale” se va regăsi de două ori în conținutul normei. Plus la aceasta, sintagma "dispoziție a Guvernului", utilizată de autor la pct.3) al art.20 din Legea Guvernului, contravine art.102 alin.(5) din Constituție și art.30 din Legea cu privire la Guvern, care stipulează expres că dispoziţiile se emit de Prim-ministru pentru organizarea activităţii interne a Guvernului.

Vulnerabilitate
Prevederi necorespunzătoare normelor constituţionale;
Prevederi necorespunzătoare normelor din legislaţia corelativă;

Recomandăm revizuirea conținutului pct.4 al art.I din proiect, prin prisma obiecțiilor formulate mai sus.

2

art.I, pct.6

6. Articolul 22:

în titlu și la alineatul cinci, cuvintele "și inspectoratelor de stat" se exclud;

alineatele trei și patru se exclud;

Pentru precizie și claritate notăm că, autorul nu a ținut cont de textul titlului art.22 din Legea nr.64/1990 unde conjuncția „și” lipsește, fiind prezente doar cuvintele „inspectoratele de stat”. Totodată, în contextul modificărilor propuse de autor (alineatele trei și patru se exclud), se impune excluderea expresiei „inspectoratele de stat” și din titlul articolului 22.

Vulnerabilitate
Prevederi necorespunzătoare normelor din legislaţia corelativă;

Recomandăm autorului corectarea erorilor comise pentru a reda claritate și precizie normelor.

3

art.I, pct.7

Articolul 23:

la alineatul al doilea.....iar cuvintele altor organe din subordine se substituie cu cuvintele „altor autorități administrative și a autorităților publice din subordinea sa”

În tot textul Legii nr.64/1990 se operează cu termenul de „alte autorități administrative centrale” în aceste condiții se impune revizuirea sintagmei utilizate în conținutul alineatului doi din pct.7.

Vulnerabilitate
Prevederi necorespunzătoare normelor din legislaţia corelativă;

Recomandăm revizuirea textului normei pentru a uniformiza și utiliza corect terminologia.

4

art.II, pct.4

Articolul 14:

la alineatul (5), cuvîntul „exclusiv” se exclude;

Potrivit art.14 alin.(5) din Legea nr.98/2012, Inspectoratul de stat este o structură organizaţională separată în sistemul administrativ al unui minister, care se constituie exclusiv pentru exercitarea funcţiilor de supraveghere şi control de stat în subdomenii sau în sfere din domeniile de activitate a ministerului. Prin excluderea cuvîntului „exclusiv”, propus de de autor, se vor lărgi competențele funcționale ale Inspectoratului de stat, care vor putea cumula astfel competențe precum elaborarea actelor, controlul aplicării lor şi sancţionare. Investirea unei autorităţi executive cu competenţe de a stabili reguli, de a verifica respectarea lor şi de a pedepsi subiecţii de drept pentru încălcarea acestor reguli presupune riscuri de apariție a elementelor de corupție.

Vulnerabilitate
Prevederi necorespunzătoare normelor din legislaţia corelativă;

Recomandăm omiterea acestei propuneri din proiect.




Concluzii

Proiectul de lege are ca scop perfecționarea cadrului legal și asigurarea concordanței în ce privește Legea nr.64/1990 cu privire la Guvern și Legea nr.98/2012 privind administrația publică de specialitate.

În acest sens, proiectul dezvoltă normele constituționale cuprinse în capitolul VI din Constituție, ce se referă la Guvern și art.107 din Legea Supremă, ce se referă la administrația publică de specialitate. Plus la aceasta, prevederile proiectului au tangențe cu prevederile constituționale din art.39, care asigură dreptul etățenilor la administrarea treburilor publice și accesul la funcție publică, fiind unul din dintre cele mai importante drepturi și libertăți social-politice ale omului.

Referindu-ne la impactul proiectului prin prisma drepturilor omului, notăm că, prin perfecționarea cadrului legal în ce privește activitatea Guvernului și administrației publice de specialitate, va fi asigurată funcționalitatea acestor instituții și, implicit, toate împutericirile acestora în direcția protecției drepturilor și libertăților omului.

Proiectul este conform legislației corelative și se încadrează organic în cadrul juridic existent.

Din analiza prevederilor acestui proiect de lege putem conchide că, normele propuse de autor nu sînt contrare standardelor internaționale de referință. Plus la aceasta, prevederile prezentului proiect de lege nu aduc atingere soluţiilor expuse de CtEDO în interpretarea Convenţiei pentru apărarea drepturilor omului.

Notăm că, domeniul de referință al proiectului dat de lege nu contravine jurisprudenţei bogate a Curţii Constituţionale.

Proiectul de lege nu reglementează aspectul gender, nefiind depistate norme care ar discrimina sau limita drepturile, libertăţile şi şansele femeilor în raport cu bărbaţii.

În raport am notat că unele prevederi din proiect sunt expuse deficitar, cu lacune și erori, însă acestea pot fi excluse din conținutul textului.

În contextul celor enunțate, în scopul producerii impactului scontat, reiterăm necesitatea de îmbunătățire a prevederilor din proiect pentru a elimina orice factor de vulnerabilitate ce-l afectează, ținînd cont de obiecţiile şi recomandările formulate în prezentul raport de expertiză.



Centrul de Analiză şi Prevenire a Corupţiei