Democrat inseamna cineva care vrea sa inalte poporul pe umerii sai, nu cineva care vrea sa se inalte el pe umerii poporului. Nicolae Iorga

Expertiza proiectelor de acte normative prin prisma drepturilor omului este desfăşurată de CAPC în cadrul Proiectului „Armonizarea legislaţiei la standardele internaţionale în domeniul drepturilor omului”, susţinut financiar de Apărătorii Drepturilor Civile din Suedia.

14 Decembrie 2015

RAPORT DE EXPERTIZĂ

la proiectului Legii pentru modificarea și completarea unor acte legislative (Codul fiscal – art.279, 280, 287; Legea pentru punerea în aplicare a titlului VI al Codului fiscal – art.4; ș.a.)

(înregistrat în Parlament cu numărul 438 din 04 Noiembrie 2015)


În temeiul Concepţiei de cooperare dintre Parlament şi societatea civilă, aprobată prin Hotărîrea Parlamentului nr.373-XVI din 29 decembrie 2005, Centrul de Analiză şi Prevenire a Corupţiei prezintă raportul de expertiză a vulnerabilității proiectului Legii pentru modificarea și completarea unor acte legislative (Codul fiscal – art.279, 280, 287; Legea pentru punerea în aplicare a titlului VI al Codului fiscal – art.4; ș.a.) prin prisma drepturilor omului.



Evaluarea generală


1. Autorul proiectului este un grup de deputaţi în Parlament, ceea ce corespunde art. 73 din Constituţie şi art. 44 din Regulamentul Parlamentului.


2. Categoria actului legislativ propus este lege organică, ceea ce corespunde art.72 din Constituţie şi art. 6-11, 27, 35 şi 39 din Legea privind actele legislative, nr.780-XV din 27.12.2001.
Proiectul legii supus expertizării stabileşte bazele juridice, organizatorice şi financiare, precum şi modul şi condiţiile de achitare a impozitului local (impozitul pe bunurile imobiliare). Potrivit art.130 al.(1) din Constituţia Republicii Moldova formarea, administrarea, utilizarea şi controlul resurselor financiare ale statului, ale unităţilor administrativ-teritoriale şi ale instituţiilor publice sunt reglementate prin lege. Conducîndu-ne de aceste prevederi legale considerăm că, categoria actului normativ a fost determinată corect ca fiind o lege organică.


3. Scopul actului (potrivit proiectului și/sau notei informative). Potrivit notei informative şi a prevederilor proiectului actului normativ expertizat, scopul acestuia este de a stabili bazele juridice, organizatorice şi financiare, precum şi modul şi condiţiile de achitare a impozitului pe bunurile imobiliare. În viziunea autorului acest proiect de lege va impulsiona sistemul de colectare a impozitului pe bunurile imobiliare şi va contribui la continuarea implementării Strategiei naţionale de descentralizare, adoptată prin Legea nr.68 din 05.04.2012. Impactul celor din urmă nu poate fi altul decît resuscitarea bugetelor locale cu efectele respective atît în sectorul public, cît şi în cel social.


4. Nota informativă a proiectului de act legislativ supus expertizei nu conține o argumentare suficientă a promovării proiectului. În viziunea noastră, autorul a prezentat o argumentare narativă satisfăcătoare pentru promovarea proiectului de act legislativ.

Totuşi, lipseşte o argumentare bazată pe careva date statistice şi certe prin care să se justifice pretinsa majorare a defalcărilor la bugetul local, precum şi micşorarea sau majorarea poverii fiscale a subiecţilor impozabili, a agenţilor economici din sectorul agrar etc., nu este clar care va fi suma preconizată de a fi colectată la buget în urma implementării proiectului de lege. Nu a este prezentată o fundamentare economico-financiară nu este reflectată situaţia pe anii precedenţi privind sumele impozitelor şi taxelor achitate de către subiecţii impozabili la bugetul unităţilor administrativ teritoriale.

Potrivit lit. d) a art.20 din Legea 780/2001 privind actele legislative, nota informativă trebuie să conţină informaţii privind „fundamentarea economico-financiară în cazul în care realizarea noilor reglementări necesită cheltuieli financiare şi de altă natură”. Şi art.47 alin.(6) din Regulamentul Parlamentului stabileşte că, în cazul în care realizarea noilor reglementări necesită cheltuieli financiare, materiale şi de altă natură, se anexează fundamentarea economico-financiară.

La fel, autorul nu a prezentat nici o argumentare plauzibilă care justifică eliminarea plafonării impozitului pe bunurile imobiliare. Or, potrivit dispoziţiilor constituţionale (art. 130, 132), pentru asigurarea egalităţii în drepturi a cetăţenilor, pentru justa impunere fiscală şi garantarea dreptului fiecărui cetăţean de a-şi cunoaşte drepturile şi obligaţiile, Legea Supremă pune în sarcina organelor reprezentative stabilirea impozitelor şi oricăror altor venituri ale bugetului de stat, ale bugetului asigurărilor sociale de stat şi ale bugetelor raioanelor, oraşelor şi satelor. Prin asigurarea legalităţii şi publicităţii sarcinilor fiscale stabilite Constituţia garantează cetăţenilor atît cunoaşterea drepturilor şi obligaţiilor, cît şi stabilirea corectă a poverilor fiscale, pe care aceştia urmează să le suporte. (Hotărîrea Curţii Constituţionale nr.65 din 30.11.1999 privind controlul constituţionalităţii art.24 alin.(3) din Legea bugetului pe anul 1999 nr.216-XIV din 12 decembrie 1998 (Monitorul Oficial 135-136/77, 09.12.1999))

În conformitate cu prevederile art.22 din Legea privind actele legislative, era necesar de efectuat o expertiză juridică pentru asigurarea concordanţei proiectului cu normele Constituţiei, cu practica jurisdicţiei constituţionale, precum şi coordonarea lui cu legislaţia în vigoare.

Reieşind din importanţa şi consecinţele acestui proiect de lege, acesta urma să fie transmis spre avizare instituţiilor publice de specialitate, societăţii civile pentru formularea recomandărilor, iar, în final, avizele, sinteza recomandărilor recepţionate în cadrul consultării publice şi rezultatele expertizelor, trebuiau să fie anexate la dosarul de însoţire a variantei finale a proiectului de act legislativ, aşa cum prevede art.23, alin.(2) lit.e) din Legea privind actele legislative.

5. Sfera de reglementare a proiectului corespunde următoarelor domenii/drepturi:

Drepturi si libertăți individuale:
Dreptul de a nu fi discriminat (art. 16 din Constituția RM)
Drepturi si libertăți social-economice:
Dreptul la proprietate privată și protecția acesteia (art.46 din Constituția RM)
Drepturi garanții:
Dreptul de a cunoaște drepturile și îndatoririle (art. 23 din Constituția RM)



Evaluarea de fond a proiectului


6. Respectarea principiului transparenței este asigurată suficient. Proiectul de act legislativ supus expertizei a fost plasat pe pagina web al Parlamentului RM. În contextul în care, pînă în prezent, proiectul nu a fost examinat de Plenul Parlamentului, considerăm că la această etapă este respectat principiul transparenţei procesului legislativ şi principiile de cooperare cu societatea civilă, iar cetăţenii, organizaţiile şi alţi subiecţi interesaţi au posibilitatea de a-şi exprima opiniile asupra conținutului documentului.


7. Respectarea principiului participării este asigurată suficient. Reieşind din prevederile art.7 din Legea privind transparenţa în procesul decizional nr. 239 din 13.11.2008, autorităţile publice sunt obligate, după caz, să întreprindă măsurile necesare pentru asigurarea posibilităţilor de participare a cetăţenilor, a asociaţiilor constituite în corespundere cu legea, a altor părţi interesate la procesul decizional.

Potrivit art. 49/1 din Regulamentul Parlamentului comisia permanentă sesizată în fond asigură consultarea publică a proiectelor de acte legislative şi a propunerilor legislative cu părţile interesate prin organizarea de dezbateri şi audieri publice, prin intermediul altor proceduri de consultare stabilite de legislaţia cu privire la transparenţa în procesul decizional. Comisia permanentă sesizată în fond stabileşte procedura de consultare a proiectelor de acte legislative şi a propunerilor legislative ţinînd cont de caracterul proiectului, de preocuparea părţilor interesate pentru subiectul abordat, de alte aspecte relevante. Totodată, aceasta dispune plasarea, conform legii, pe web-site-ul Parlamentului a sintezei recomandărilor recepţionate în cadrul consultării publice, în scopul asigurării transparenţei în procesul decizional.

Proiectul de lege a fost plasat pe site-ul Parlamentului. Toate persoanele interesate au avut posibilitatea să-şi expună opinia vis-a-vis de acest proiect. Considerăm că, în acest fel, a fost respectat principiul participării.


8. Respectarea principiului responsabilizării este asigurată insuficient. Proiectul de lege nu conţine prevederi exprese, ce se referă la posibilitatea persoanelor interesate să solicite de la autoritatea publică oferirea de argumente şi de explicaţii pentru justificarea deciziilor şi acţiunilor, precum şi posibilitatea acestora la aplicarea de sancţiuni autorităţii publice pentru performanțe slabe. Aceasta în condiţiile în care proiectul reglementează activitatea autorităţii publice din domeniu, însă această reglementare este vagă şi imperfectă. Considerăm că, o asemenea lege trebuie să conţină prevederi exprese privind drepturile, obligaţiile şi responsabilităţile autorităţii publice.


9. Nivelul de corespundere a proiectului/actului normativ normelor constituționale. Proiectul/actul normativ este conform Constituției. În procesul expertizării nu s-au stabilit careva încălcări ale prevederilor din Constituţia Republicii Moldova. Prevederile art. 130 al.(1) din Constituţia Republicii Moldova potrivit căruia formarea, administrarea, utilizarea şi controlul resurselor financiare ale statului, ale unităţilor administrativ-teritoriale şi ale instituţiilor publice sunt reglementate prin lege au fost respectate.


10. Nivelul de corespundere a proiectului/actului normativ legislației corelative. Proiectul/actul normativ este conform parțial legislației corelative. Considerăm că, proiectul actului normativ expertizat contravine prevederilor Codului fiscal, în special art. 6.

Legislaţia fiscală a Republicii Moldova se bazează pe mai multe principii unul dintre care este stabilitatea fiscală, ceea ce presupune că, efectuarea oricăror modificări şi completări ale prevederilor legislaţiei fiscale se face nemijlocit prin modificarea şi completarea Codului fiscal, precum şi principiul certitudinii impunerii ceea ce presupune existenţa de norme juridice clare, care exclud interpretările arbitrare, claritate şi precizie a termenelor, modalităţilor şi sumelor de plată pentru fiecare contribuabil, permiţînd acestuia o analiză uşoară a influenţei deciziilor sale de management financiar asupra sarcinii lui fiscale (vezi art.6 al.(8)).

Art. 46 din Legea nr.780/27.12.2001 privind actele legislative, potrivit căruia actul legislativ produce efecte numai în timpul cît este în vigoare şi nu poate fi retroactiv sau ultraactiv. Au efect retroactiv doar actele legislative prin care se stabilesc sancţiuni mai blînde. Astfel, prevederea prin care legea privind impozitul agricol se pune în aplicare de la 01 ianuarie 2016 (art.V din proiectul actului normativ expertizat) contravine prevederilor articolului menţionat. La fel, art.7 alin.(1/1) stabileşte că modificările şi/sau completările codului fiscal şi ale legilor de punere în aplicare a titlurilor Codului fiscal se pun în aplicare peste 180 de zile calendaristice de la data publicării legii de modificare şi/sau de completare în Monitorul Oficial al Republicii Moldova.

Cît priveşte structura proiectului de lege menţionăm că, potrivit prevederilor 32 alin. (6) al Legii nr.780/27.12.2001 privind actele legislative, în cazul în care articolul este compus din alineate, acestea urmează a fi numerotate cu cifre arabe, luate între paranteze, cerinţă ignorată de către autor (vezi prevederile art.IV din proiect). La fel, potrivit actului normativ sus indicat modificarea actului normativ trebuie să fie clară şi precisă, fapt ignorat de către autor, or, din conţinutul prevederilor art. II al proiectului expertizat înţelegem că autorul a dorit să modifice prevederile art.4 alin.(3) din Legea nr.1056 din 16.06.2000 şi nu alin.(4) după cum a fost indicat de către autor.


11. Nivelul de corespundere a proiectului/actului normativ standartelor internaționale. Proiectul/actul normativ este conform standardelor internaționale. Proiectul actului normativ nu face referire la careva standarde internaţionale. În principiu sistemul de impozitare a bunurilor imobiliare în ţările UE este diferit, fiecare ţară stabilind propriul sistem.
De exemplu, în România proprietăţile imobiliare sunt supuse unui impozit local pe clădiri. Impozitul se percepe în cote variabile, 0,1% pentru clădirile deţinute de persoane fizice şi între 0,25% şi 1,5% pentru clădirile deţinute de companii. În cazul în care clădirea nu a fost reevaluată în ultimii trei ani, tarifele pentru clădirile aflate în proprietatea companiei variază de la 5% la 10%. Terenurile aflate atât în interiorul cât şi în afara limitelor oraşului sunt, în general, supuse impozitului local pe teren.

În Ungaria municipalităţile pot percepe o taxă imobiliară pe clădiri şi terenuri, cu toate acestea, pentru cele mai multe dintre ele nivelul cotelor este nesemnificativ.
În Danemarca imobilele sunt supuse impozitului pe bunurile imobiliare, cotele variază între 1,6% şi 3,4%.

În Marea Britanie nu este impozit pe bunurile imobiliare există un aşa numit impozitul pe proprietate. Acesta reprezintă o taxă de timbru pentru terenuri şi proprietăţi care variază între 0% şi 4%, în funcţie de valoarea tranzacţiei (cu deduceri semnificative în calitate de prim cumpărător). Din 2012 o nouă cotă de 7% se aplică la achiziţia unei proprietăţi rezidenţiale peste 2 mil. GBP.

În Germania impozitul pe proprietate, este perceput anual de către toate landurile, în funcţie de valoarea fiscală evaluată a terenurilor şi clădirilor situate în regiunea lor. Practic, cota reală de impozitare a transferurilor imobiliare, se ridică la 3,5%, dar începând cu 1 ianuarie 2007, landurile germane, îşi pot modifica singure cota.


12. Nivelul de corespundere a proiectului/actului normativ jurisprudenței Curții Constutiționale. Proiectul/actul normativ este conform jurisprudenței Curții Constutiționale. Analiza jurisprudenţei Curţii Constituţionale a demonstrat existenţa unei hotărîri consacrate expres domeniului abordat de proiect. Astfel, Înalta Curte s-a expus cu privire la principiile de aplicare a legislaţiei fiscale naţionale la formarea şi calcularea impozitului pe bunurile imobiliare, aici menţionăm Hotărîrea Curţii Constituţionale nr.19 din 28.06.2007 pentru controlul constituţionalităţii unor prevederi din Legea nr.448-XVI din 28 decembrie 2006 “Pentru modificarea şi completarea unor acte legislative”. Au fost contestate dispoziţiile de modificarea a art.280 Cod fiscal.


13. Nivelul de corespundere a proiectului/actului normativ jurisprudenței CtEDO. Nu există jurisprudență a CtEDO în domeniul de reglementare a proiectului de act normativ expertizat. În procesul examinării proiectului Legii supus expertizării nu au fost identificate careva cauze, care ar fi făcut obiectul sesizării la CtEDO.


14. Impactul proiectului/actului normativ prin prisma drepturilor omului. Proiectul/actul normativ respectă drepturile/libertățile.


15. Impactul gender al proiectului. Proiectul/actul normativ este gender neutru. Proiectul nu influenţează diferenţierea gender, nu contribuie la inegalitatea gender şi generează acelaşi impact atât asupra femeilor, cât şi bărbaţilor.




Concluzii

Nu poate fi negată importanţa acestui proiect de lege, care are drept scop instituirea unui cadru legal îmbunătăţit de organizare şi funcţionare a sistemului de colectare a impozitelor pe bunurile imobiliare şi care va contribui la continuarea implementării Strategiei naţionale de descentralizare adoptată prin Legea nr.68 din 05.04.2012. Iar impactul celor din urmă nu poate fi altul decît resuscitarea bugetelor locale cu efectele respective atît în sectorul public, cît şi în cel social.

Prevederile art. 130 al.(1) din Constituţia Republicii Moldova potrivit căruia formarea, administrarea, utilizarea şi controlul resurselor financiare ale statului, ale unităţilor administrativ-teritoriale şi ale instituţiilor publice sunt reglementate prin lege au fost respectate.

Proiectul nu este conform legislaţiei corelative. Astfel, acesta contravine prevederilor Codului fiscal în special art. 6, art.7 şi art.32, art.46 din Legea nr. 780/27.12.2001. Considerăm că, în aceste condiţii era necesar de efectuat o expertiză juridică pentru asigurarea concordanţei proiectului cu legislaţia în vigoare.

Lipseşte o argumentare bazată pe careva date statistice şi certe prin care să se justifice pretinsa majorare a defalcărilor la bugetul local, precum şi micşorarea sau majorarea poverii fiscale a subiecţilor impozabili,.

Contrar prevederilor lit. d) a art.20 din Legea 780/2001 privind actele legislative şi art.47 alin.(6) din Regulamentul Parlamentului nu a fost prezentată o fundamentare economico-financiară nu este reflectată situaţia pe anii precedenţi privind sumele impozitelor şi taxelor achitate de către subiecţii impozabili la bugetul unităţilor administrativ teritoriale.

La fel, autorul nu a prezentat nici o argumentare plauzibilă care justifică eliminarea plafonării impozitului pe bunurile imobiliare. Or, potrivit dispoziţiilor constituţionale (art. 130, 132), pentru asigurarea egalităţii în drepturi a cetăţenilor, pentru justa impunere fiscală şi garantarea dreptului fiecărui cetăţean de a-şi cunoaşte drepturile şi obligaţiile, Legea Supremă pune în sarcina organelor reprezentative stabilirea impozitelor şi oricăror altor venituri ale bugetului de stat, ale bugetului asigurărilor sociale de stat şi ale bugetelor raioanelor, oraşelor şi satelor. Prin asigurarea legalităţii şi publicităţii sarcinilor fiscale stabilite Constituţia garantează cetăţenilor atît cunoaşterea drepturilor şi obligaţiilor, cît şi stabilirea corectă a poverilor fiscale, pe care aceştia urmează să le suporte. (Hotărîrea Curţii Constituţionale nr.65 din 30.11.1999 privind controlul constituţionalităţii art.24 alin.(3) din Legea bugetului pe anul 1999 nr.216-XIV din 12 decembrie 1998 (Monitorul Oficial 135-136/77, 09.12.1999))

Reieşind din importanţa şi consecinţele acestui proiect de lege, acesta urma să fie transmis spre avizare instituţiilor publice de specialitate, societăţii civile pentru formularea recomandărilor, iar, în final, avizele, sinteza recomandărilor recepţionate în cadrul consultării publice şi rezultatele expertizelor, trebuiau să fie anexate la dosarul de însoţire a variantei finale a proiectului de act legislativ, aşa cum prevede art.23, alin.(2) lit.e) din Legea privind actele legislative.

Proiectul nu face careva referinţe la standardele internaţionale.

Proiectul de lege nu dezavantajează în nici un fel un gen în favoarea altuia. În procesul examinării proiectului Legii supus expertizării nu au fost identificate careva cauze, care ar fi făcut obiectul sesizării la CtEDO.



Centrul de Analiză şi Prevenire a Corupţiei