O democratie adevarata trebuie sa fie progresista, altfel ea va inceta sa mai fie o democratie adevarata. Theodore Roosevelt

Expertiza proiectelor de acte normative prin prisma drepturilor omului este desfăşurată de CAPC în cadrul Proiectului „Armonizarea legislaţiei la standardele internaţionale în domeniul drepturilor omului”, susţinut financiar de Apărătorii Drepturilor Civile din Suedia.

30 Noiembrie 2015

RAPORT DE EXPERTIZĂ

la proiectului Legii pentru modificarea și completarea Codului de procedură penală al RM nr.122-XV din 14.03.2003 (art.1, 6, 11 ș.a)

(înregistrat în Parlament cu numărul 309 din 24 August 2015)


În temeiul Concepţiei de cooperare dintre Parlament şi societatea civilă, aprobată prin Hotărîrea Parlamentului nr.373-XVI din 29 decembrie 2005, Centrul de Analiză şi Prevenire a Corupţiei prezintă raportul de expertiză a vulnerabilității proiectului Legii pentru modificarea și completarea Codului de procedură penală al RM nr.122-XV din 14.03.2003 (art.1, 6, 11 ș.a) prin prisma drepturilor omului.



Evaluarea generală


1. Autorul proiectului este Guvernul RM, autor nemijlocit - Ministerul Justiţiei , ceea ce corespunde art. 73 din Constituţie şi art. 44 din Regulamentul Parlamentului.


2. Categoria actului legislativ propus este lege organică, ceea ce corespunde art.72 din Constituţie şi art. 6-11, 27, 35 şi 39 din Legea privind actele legislative, nr.780-XV din 27.12.2001.
Conform art.35 alin.(3) din Legea nr.780/2001, actul legislativ de modificare sau completare are, de regulă, o forţă juridică egală cu cea a actului ale cărui dispoziţii le modifică sau le completează. În contextul în care actul legislativ amendat (Codul de procedură penală) este lege organică, prezentul act normativ de modificare şi completare, la fel, este o lege organică. Totodată, acest fapt corespunde şi prevederilor art.72 alin.(3) lit.c) din Constituţie, în conformitate cu care, prin lege organică, se reglementează organizarea şi funcţionarea instanţelor judecătoreşti.


3. Scopul actului (potrivit proiectului și/sau notei informative). Reieșind din nota informativă, scopul proiectului de lege este adaptarea legislației procesual penale naționale la standardele internaționale, în mod special la Convenția Europeană privind Drepturile Omului și jurisprudența CtEDO. Astfel, acest proiect de lege este îndreptat spre eficientizarea modului de aplicare a măsurilor procesuale de constrîngere și a măsurilor preventive în vederea asigurării respectării dreptului la libertate și siguranța fizică.


4. Nota informativă a proiectului de act legislativ supus expertizei conține o argumentare suficientă a promovării proiectului. Intenţia autorilor este expusă clar şi argumentat în nota informativă ce însoţeşte proiectul de lege. În cuprinsul notei informative autorul indică scopul principal al proiectului de lege, condiţiile ce au impus elaborarea acestui proiect, principalele prevederi ale proiectului şi impactul acestuia. În acest context, notăm că nota informativă conţine toate elementele unei fundamentări necesare proiectului de act legislativ, aşa cum prevede art.20 din Legea privind actele legislative nr.780/2001.

Proiectul de lege propus se încadrează în obiectivele Strategiei de reformare a sectorului justiției pentru anii 2011-2016, aprobată prin Legea nr. 231 din 25 noiembrie 2011 și Planul de acţiuni pentru implementarea Strategiei de reformă a sectorului justiţiei pentru anii 2011-2016, aprobat prin Hotărîrea Parlamentului nr.6 din 16 februarie 2012. Totodată, necesitatea elaborării acestui proiect de lege rezidă și în prevederile Acordului de finanțare dintre Guvernul Republicii Moldova și Uniunea Europeană privind Programul de suport al reformei justiției, semnat la Bruxelles la 14.06.2013.

În nota informativă autorul mai notează că, prin ordinul Ministrului Justiției nr.70 din 22.02.2013, a fost constituit Grupul de lucru pentru identificarea deficiențelor și lacunelor existente în legislația procesual-penală din Republica Moldova, incompatibile cu standardele stabilite de Convenția Europeană a drepturilor omului și jurisprudența CtEDO. Grupul de lucru a elaborat Studiul de compatibilitate a prevederilor Codului de procedură penală al Republicii Moldova cu prevederile art.5 din Convenția Europeană a drepturilor omului și jurisprudența relevantă a Curții Europene a Drepturilor Omului, studiul axîndu-se în special, pe instituția arestului preventiv și altor măsuri preventive privative de libertate. Astfel, în baza recomandărilor studiului menţionat, Ministerul Justiției a elaborat proiectul legii pentru modificarea și completarea Codului de procedură penală.

Reieşind din importanţa proiectului de lege, acesta urma să fie transmis spre avizare tuturor instituţiilor publice interesate, să fie supus consultărilor publice cu societatea civilă, pentru formularea recomandărilor, iar, în final, avizele, sinteza recomandărilor recepţionate urmau să fie anexate la dosarul de însoţire a variantei finale a proiectului de act legislativ.

Din informaţia disponibilă pe pagina web a Parlamentului, notăm existenţa la dosarul de însoţire a variantei finale a proiectului de act legislativ a Raportului de expertiză anticorupţie a Centrului Naţional Anticorupţie. Alte anexe pe pagina web a Parlamentului nu au fost identificate. Trebuie de subliniat faptul că, în lipsa tuturor actelor necesare pentru înaintarea iniţiativei legislative, Parlamentul, implicit deputații, nu dispun de tot setul de documente necesare pentru a-şi îndeplini eficient sarcina legislativă.

Aici este necesar de a sublinia, totuși, că proiectul dat de lege a fost supus avizării și consultărilor publice la etapa examinării acestuia în Guvern, iar sinteza obiecțiilor și propunerilor este plasată pe pagina web a Ministerului Justiției în compartimentul Transparența decizională.

5. Sfera de reglementare a proiectului corespunde următoarelor domenii/drepturi:

Drepturi si libertăți individuale:
Libertatea individuală și siguranța persoanei (art. 25 din Constituția RM)



Evaluarea de fond a proiectului


6. Respectarea principiului transparenței este asigurată suficient. Proiectul de act legislativ supus expertizei este plasată pe site-ul Parlamentului. În contextul în care proiectul de lege a fost înregistrat pe data de 24.08.2015 şi pînă în prezent nu a fost examinat de Plenul Parlamentului, considerăm că este respectat principiul transparenţei procesului legislativ şi principiile de cooperare cu societatea civilă, iar cetăţenii, organizaţiile şi alţi subiecţi interesaţi au posibilitatea de a-şi exprima opiniile asupra conținutului documentului.


7. Respectarea principiului participării este asigurată suficient. Reieșind din prevederile art.7 din Legea privind transparența în procesul decizional nr.239 din 13.11.2008, autorităţile publice sunt obligate, după caz, să întreprindă măsurile necesare pentru asigurarea posibilităţilor de participare a cetăţenilor, a asociaţiilor constituite în corespundere cu legea, a altor părţi interesate la procesul decizional.

Proiectul inițial a fost supus consultărilor publice unde părțile interesate au avut posibilitatea să participe. În acest sens, a fost întocmită și o sinteză a obiecţiilor şi propunerilor la proiectul legii, care a fost plasată pe pagina web a Ministerului Justiției. Totodată, autorul menționează în nota sa informativă că proiectul dat de lege a fost supus expertizei Consiliului Europei, raportul acesteia fiind recepționat de Ministerul Justiției în octombrie 2014.

În conformitate cu prevederile art. 49/1 din Regulamentul Parlamentului, comisia permanentă sesizată în fond asigură consultarea publică a proiectelor de acte legislative şi a propunerilor legislative cu părţile interesate prin organizarea de dezbateri şi audieri publice, prin intermediul altor proceduri de consultare stabilite de legislaţia cu privire la transparenţa în procesul decizional. Totodată, comisia permanentă sesizată în fond dispune plasarea, conform legii, pe web-site-ul Parlamentului a sintezei recomandărilor recepţionate în cadrul consultării publice, în scopul asigurării transparenţei în procesul decizional. În acest context, remarcăm că, din moment ce proiectul de lege a fost plasat pe pagina web a Parlamentului (24.08.15), părțile interesate au avut posibilitatea de a participa la examinarea acestuia și de a face recomandări.


8. Respectarea principiului responsabilizării este asigurată insuficient. Proiectul de lege nu conţine prevederi exprese, ce se referă la posibilitatea persoanelor de a solicita de la autorităţile publice oferirea de argumente şi de explicaţii pentru justificarea deciziilor şi acţiunilor, precum și la posibilitatea persoanelor de a aplica o sancţiune autorităţilor publice pentru performanţe slabe.


9. Nivelul de corespundere a proiectului/actului normativ normelor constituționale. Proiectul/actul normativ este conform Constituției. Proiectul de lege dezvoltă normele constituţionale cuprinse în art.25 din Constituţie, ce se referă la libertatea individuală şi siguranţa persoanei, fiind îmbunătățit modul de aplicare a măsurilor procesuale de constrîngere și a măsurilor preventive procesual penale.


10. Nivelul de corespundere a proiectului/actului normativ legislației corelative. Proiectul/actul normativ este conform legislației corelative. Proiectul de lege se încadrează organic în cadrul juridic existent şi asigură o reglementare detaliată a raporturilor sociale din domeniul aplicării măsurilor procesuale de constrîngere și măsurilor preventive, reglementate de Codul de procedură penală.

Ca remarcă generală notăm că, la moment, în Parlamentul Republicii Moldova se află la examinare mai multe proiecte de legi (nr.17 din 21.01.2015; nr.207 din 19.05.2015; nr.285 din 16.07.2015; nr.308 din 24.08.2015; nr.309 din 24.08.2015; nr.316 din 04.09.2015; nr.319 din 14.09.2015), prin care se propune modificarea Codului de procedură penală și Codului penal al Republicii Moldova. În acest context, autorul urma să țină cont de prevederile art.56 alin.(5) din Regulamentul Parlamentului, adoptat prin Legea nr.797/1996, unde este prevăzut că dacă sunt înregistrate mai multe proiecte de acte legislative ce vizează modificarea și/sau completarea mai multor articole din același act legislativ, la propunerea comisiei sesizate în fond, acestea pot fi comasate, pentru examinare în lectura a doua, într-un singur proiect.


11. Nivelul de corespundere a proiectului/actului normativ standartelor internaționale. Proiectul/actul normativ este conform standardelor internaționale. Reieşind din nota informativă, unul din motivele care a dus la elaborarea acestui proiect de lege este ralierea prevederilor Codului de procedură penală la standardele Convenției Europene pentru Drepturile Omului și jurisprudența Curţii Europene a Drepturilor Omului.


12. Nivelul de corespundere a proiectului/actului normativ jurisprudenței Curții Constutiționale. Proiectul/actul normativ este conform jurisprudenței Curții Constutiționale. Domeniul de referință al proiectului dat de lege nu contravine jurisprudenţei bogate a Curţii Constituţionale.


13. Nivelul de corespundere a proiectului/actului normativ jurisprudenței CtEDO. Proiectul/actul normativ este conform jurisprudenței CtEDO. După cum am afirmat, acest proiect de lege are ca scop principal racordarea prevederilor Codului de procedură penală la standardele Convenției Europene pentru Drepturile Omului și jurisprudenței CtEDO. Modificările și completările propuse de autor în proiectul dat de lege urmăresc obiectivul de eficientizare a modului de aplicare a măsurilor procesuale de constrîngere și a măsurilor preventive în vederea asigurării respectării dreptului la libertate și siguranță, consfințite în art.5 din Convenție și tălmăcit în numeroase hotărîri ale Curții Europene.


14. Impactul proiectului/actului normativ prin prisma drepturilor omului. Proiectul/actul normativ respectă drepturile/libertățile. Prevederile proiectului de lege vin să garanteze unele din cele mai importante drepturi ale omului, dreptul la libertate și la siguranță, pentru ca nimeni să nu poată fi lipsit de libertatea sa, cu excepţia cazurilor şi potrivit căilor legale stabilite expres în lege.


15. Impactul gender al proiectului. Proiectul/actul normativ este gender neutru. Proiectul de lege nu reglementează aspectul gender. Nu au fost depistate norme care ar discrimina sau limita drepturile, libertăţile şi şansele femeilor în raport cu bărbaţii.




Concluzii

Scopul proiectului de lege este adaptarea legislației procesual penale naționale la standardele internaționale, în mod special la Convenția Europeană privind Drepturile Omului și jurisprudența CtEDO. Astfel, acest proiect de lege este îndreptat spre eficientizarea modului de aplicare a măsurilor procesuale de constrîngere și a măsurilor preventive în vederea asigurării respectării dreptului la libertate și siguranța fizică.

Proiectul de lege propus se încadrează în obiectivele Strategiei de reformare a sectorului justiției pentru anii 2011-2016, Planului de acţiuni pentru implementarea Strategiei de reformă a sectorului justiţiei și Acordului de finanțare dintre Guvernul Republicii Moldova și Uniunea Europeană privind Programul de suport al reformei justiției.

Principalele prevederi ale acestui proiect de lege se referă la:
▪ statuarea unui termen limită de ținere în stare de arest în cadrul unui proces penal, în special aceasta se referă la ținerea în stare de arest în timpul judecării cauzei;
▪ reglementarea cerințelor motivării și justificării măsurii arestului preventiv, atît în demersurile procurorilor, cît și în hotărîrile instanțelor judecătorești;
▪ includerea unor noi criterii și motive de apreciere a necesității arestării preventive (precum proporționalitatea măsurii cu circumstanțele individuale ale cauzei penale);
▪ clarificarea unor prevederi ale instituției reținerii, prin includerea mai multor situații și persoane care sînt efectiv supuse reținerii, dar reținerea lor, uneori, nu poate fi formalizată în modul corespunzător (spre exemplu persoanele supuse extrădării sau persoanele care înaintea arestării au fost efectiv private de libertatea sa, participînd la o măsură de urmărire penală, termenul acestor acțiuni nefiind inclus în perioada de reținere);
▪ excluderea bănuitului din categoria persoanelor asupra cărora poate fi aplicată măsura arestului preventiv (aplicarea arestului urmează să fie posibilă exclusiv în privința învinuitului sau inculpatului);
▪ clarificarea aspectelor procedurale și a drepturilor părților la procedura judiciară de aplicare, prelungire a arestului, precum și clarificarea procedurii de prezentare a demersurilor, materialelor și probelor, anexate la demers;
▪ extinderea competențelor procurorului în materia revocării arestului preventiv, odată cu dispariția temeiurilor și necesității arestului dar și la încetarea de drept a arestului.

Proiectul de lege este conform Constituției și dezvoltă normele constituţionale cuprinse în art.25 din Legea Supremă, ce se referă la libertatea individuală şi siguranţa persoanei. Totodată, domeniul de referință al proiectului dat de lege nu contravine jurisprudenţei bogate a Curţii Constituţionale.

Proiectul de lege se încadrează organic în cadrul juridic existent şi asigură o reglementare detaliată a raporturilor sociale din domeniul aplicării măsurilor procesuale de constrîngere și măsurilor preventive, reglementate de Codul de procedură penală.

Proiectul este conform standardelor internaționale și jurisprudenței CtEDO, ori, chiar motivul de bază care a dus la elaborarea acestui proiect de lege constă în ralierea prevederilor Codului de procedură penală la standardele Convenției Europene pentru Drepturile Omului și jurisprudența Curţii Europene a Drepturilor Omului. Modificările și completările propuse de autor în proiectul dat de lege urmăresc asigurarea respectării dreptului la libertate și siguranță, consfințite în art.5 din Convenție și tălmăcit în numeroase hotărîri ale Curții Europene.

Reieșind din cele expuse, considerăm oportun de a examina acest proiect de lege în şedinţele plenare ale Parlamentului, deoarece acesta va avea un impact pozitiv și vine să garanteze dreptul omului la libertate și la siguranță, pentru ca nimeni să nu poată fi lipsit de libertatea sa, cu excepţia cazurilor şi potrivit căilor legale stabilite expres în lege.



Centrul de Analiză şi Prevenire a Corupţiei