Politicienii noștri au învățat să mintă, fără să spună minciuni. Că doar la urmă să descoperi ca "adevărurile" lor, luate toate împreună, alcătuiesc o mare Minciună. Nicolae Dabja

Expertiza proiectelor de acte normative prin prisma drepturilor omului este desfăşurată de CAPC în cadrul Proiectului „Armonizarea legislaţiei la standardele internaţionale în domeniul drepturilor omului”, susţinut financiar de Apărătorii Drepturilor Civile din Suedia.

29 Mai 2015

RAPORT DE EXPERTIZĂ

la proiectului Legii privind modificarea și completarea unor acte legislative (Legea privind produsele alimentare – art.15; Legea cu privire la publicitate – art.23; ș.a.)

(înregistrat în Parlament cu numărul 121 din 02 Aprilie 2015)


În temeiul Concepţiei de cooperare dintre Parlament şi societatea civilă, aprobată prin Hotărîrea Parlamentului nr.373-XVI din 29 decembrie 2005, Centrul de Analiză şi Prevenire a Corupţiei prezintă raportul de expertiză a vulnerabilității proiectului Legii privind modificarea și completarea unor acte legislative (Legea privind produsele alimentare – art.15; Legea cu privire la publicitate – art.23; ș.a.) prin prisma drepturilor omului.



Evaluarea generală


1. Autorul proiectului este deputat în Parlament, ceea ce corespunde art. 73 din Constituţie şi art. 44 din Regulamentul Parlamentului.


2. Categoria actului legislativ propus este lege organică, ceea ce corespunde art.72 din Constituţie şi art. 6-11, 27, 35 şi 39 din Legea privind actele legislative, nr.780-XV din 27.12.2001.


3. Scopul actului (potrivit proiectului și/sau notei informative). Potrivit notei de fundamentare, scopul principal urmărit de proiectul de lege reprezintă modificarea și completarea Legii nr. 78-XV din 18 martie 2004 privind produsele alimentare, Codului contravențional nr. 218-XVI din 24 octombrie 2008 prin care se propune eliminarea restricției de amplasare și funcționare a unităților comerciale în raza mică de 100 m de la o instituție de învățămînt preșcolară (gradiniță) și a Legii nr. 1227-XII din 27 iunie 1997 cu privire la publicitate, care propune interzicerea folosirii imaginilor cu chipuri de persoane minore pentru promovarea produselor din categoria vizată.


4. Nota informativă a proiectului de act legislativ supus expertizei nu conține o argumentare suficientă a promovării proiectului. În conformitate cu art. 20 din Legea privind actele legislative nr. 780-XV din 27 decembrie 2001, nota informativă trebuie să includă:
a) condiţiile ce au impus elaborarea proiectului, inclusiv necesitarea armonizării actului legislativ cu reglementările legislaţiei comunitare, finalităţile urmărite prin implementarea noilor reglementări;
b) principalele prevederi, locul actului în sistemul legislaţiei, evidenţierea elementelor noi, efectul social, economic şi de altă natură al realizării lui;
c) referinţele la reglementările corespondente ale legislaţiei comunitare şi nivelul compatibilităţii proiectului de act legislativ cu reglementările în cauză;
d) fundamentarea economico-financiară în cazul în care realizarea noilor reglementări necesită cheltuieli financiare şi de altă natură;
e) actul de analiză a impactului de reglementare, în cazul în care actul legislativ reglementează activitatea de întreprinzător. Analiza impactului de reglementare reprezintă argumentarea, în baza evaluării costurilor şi beneficiilor, a necesităţii adoptării actului normativ şi analiza de impact al acestuia asupra activităţii de întreprinzător, inclusiv asigurarea respectării drepturilor şi intereselor întreprinzătorilor şi ale statului.

Nota informativă descrie succint prevederile proiectului, redînd în acest sens principalele prevederi ale proiectului şi elementele de novaţie legislativă. Totuși, în opinia noastră, argumentarea proiectului este insuficientă în partea ce ţine de condiţiile ce au impus elaborarea proiectului, inclusiv necesitarea armonizării actului legislativ cu reglementările legislaţiei comunitare, finalităţile urmărite prin implementarea noilor reglementări, efectul social, economic şi de altă natură al realizării lui, referinţele la reglementările corespondente ale legislaţiei comunitare şi nivelul compatibilităţii proiectului de act legislativ cu reglementările în cauză, fundamentarea economico-financiară în cazul în care realizarea noilor reglementări necesită cheltuieli financiare şi de altă natură, precum și actul de analiză a impactului de reglementare.

În contextul lit. c) a art. 20 din legea nominalizată, informația privind compatibilitatea proiectului de lege cu cadrul legal comunitar urma a fi inserată în Tabelul de concordanță, după modelul stabilit în anexa la Regulamentul privind mecanismul de armonizare a legislaţiei Republicii Moldova cu legislaţia comunitară, aprobat prin Hotărîrea Guvernului nr.1345 din 24 noiembrie 2006 și utilizat pentru a demonstra compatibilitatea proiectului de lege naţional cu legislaţia comunitară, care însoţeşte în mod obligatoriu proiectul actului legislativ pe întreg parcursul circulaţiei sale, pînă la adoptarea sa de către Parlament.

De asemenea, sunt încălcate și prevederile lit. d) alin. (2) al art. 23 din Legea privind actele legislative nr. 780-XV din 27 decembrie 2001, care statuează că dosarul de însoțire a variantei finale a proiectului de act legislativ va cuprinde nota informativă care va conține și rezultatele expertizei compatibilității cu legislația comunitară, precum și lista reglementărilor de referință ale legislației comunitare, informația în cauză lipsind cu desăvîrșire de pe pagina oficială a Parlamentului.

Nota informativă nu face nici o referinţă la faptul că ar fi fost făcută o evaluare sau estimare economico-financiară a proiectului sau ar fi fost efectuate anumite calcule economico-financiare şi nu estimează cheltuielile necesare pentru implementarea proiectului de lege și nici eventualele mijloace financiare rezultate din aplicarea proiectului de lege în eventualitatea adoptării acestuia.

Constatăm, cu regret, că proiectul de lege nu a fost supus unei analize a impactului de reglementare, aşa cum prevăd cerinţele normelor art. 4 şi art. 13 din Legea privind principiile de bază de reglementare a activităţii de întreprinzător nr. 235-XVI din 20 iulie 2006, precum şi a Metodologiei de analiză a impactului de reglementare şi de monitorizare a eficienţei actului de reglementare, aprobată prin Hotărîrea Guvernului nr. 1230 din 24.10.2006. În cazul iniţiativelor legislative înaintate de către deputaţi, actul de analiză a impactului de reglementare va fi întocmit de Guvern în procesul de avizare, conform unei metodologii aprobate de acesta. Pagina web a Parlamentului nu conţine o astfel de analiză.

Art. 47 alin. (7) din Regulamentul Parlamentului, aprobat prin Legea 797-XIII din 02.04.1996 stabilește că, dacă pentru executarea actului legislativ care se adoptă este necesară elaborarea altor acte legislative sau normative, se anexează lista acestora şi/sau, după caz, şi proiectele lor. Astfel, autorul urma să anexeze lista exhaustivă şi/sau, după caz, şi proiectul de modificare a actelor legislative ce ar urma să fie supuse modificăriolr urmare a eventualei adoptări a proiectului de lege în cauză.

În concluzie, constatăm nerespectarea unor cerinţe imperative ale legislaţiei, obligatorii la elaborarea unui proiect de act legislativ, care pot fi apreciate ca un risc de vulnerabilitate, care periclitează viitorul proces de implementare a legii.

5. Sfera de reglementare a proiectului corespunde următoarelor domenii/drepturi:

Drepturi si libertăți social-economice:
Dreptul la ocrotirea sănătații (art.36 din Constituția RM)
Protecția familiei și a copiilor orfani (art.49 din Constituția RM)



Evaluarea de fond a proiectului


6. Respectarea principiului transparenței este asigurată insuficient. În opinia noastră, proiectul de Lege întrunește cerințele impuse de Legea privind transparența în procesul decizional nr. 239-XIV din 13 noiembrie 2008, Parlamentul respectînd astfel, parțial, principiul transparenţei procesului legislativ şi principiile de cooperare cu societatea civilă.

Termenul de cooperare cu societatea civilă a fost respectat, proiectul nefiind încă supus dezbaterilor în plenul Parlamentului, astfel încît subiecţii interesaţi au avut posibilitatea de a se informa despre noile propuneri legislative în acest domeniu și să-şi expună opinia vis-a-vis de prevederile acestuia.

Totodată, luînd în considerare faptul că, proiectul legii nu conţine prevederi exprese sau tacite, care ar obliga organele publice să ofere informaţii accesibile şi uşor disponibile, relevante şi actualizate şi nu stabileşte mecanisme legale de comunicare cu populaţia, în viziunea noastră, prin punerea în aplicare a proiectului legii, eventual adoptat, nu se va asigura respectarea principiului transparenţei.


7. Respectarea principiului participării este asigurată insuficient. Potrivit art.7 din Legea privind transparența în procesul decizional nr.239 din 13.11.2008, autorităţile publice sunt obligate, după caz, să întreprindă măsurile necesare pentru asigurarea posibilităţilor de participare a cetăţenilor, a asociaţiilor constituite în corespundere cu legea, a altor părţi interesate la procesul decizional.

În scopul asigurării participării directe a cetăţenilor, a asociaţiilor constituite în corespundere cu legea, a altor părţi interesate la procesul decizional, precum şi a stimulării participării active a acestora la procesul decizional, în opinia noastră, ar fi fost oportună organizarea unor audieri/dezbateri publice în cadrul cărora ar fi fost consultată opinia publică prin argumentarea necesităţii de a adopta proiectul supus audierilor/dezbaterilor prezentînd opiniile divergente, iar persoanele interesate ar fi avut posibilitatea de a înainta recomandări pe marginea proiectului supus consultărilor. Acest lucru ar fi asigurat dreptul publicului de a participa la dezbaterile publice asupra proiectului actului legislativ pentru a-şi exprima opiniile asupra conținutului acestora şi de a înainta propriile propuneri/recomandări/obiecţii.

Totuși, din momentul plasării proiectului de lege pe pagina web a Parlamentului, societatea civilă are posibilitatea de a participa la examinarea acestuia și de a-și înainta propriile propuneri, recomandări și obiecții.

Totodată, proiectul legii nu conţine prevederi exprese sau tacite, care ar stabili un mecanism în măsură să permită exprimarea opiniei, luarea în consideraţie a opiniei exprimate și nu instituie structuri semi-permanente, în cadrul cărora reprezentanţii publici (sau reprezentanţii părţilor interesate) ar putea fi consultaţi, în diferite etape ale procesului decizional.


8. Respectarea principiului responsabilizării nu este asigurată. În acest sens, prin implementarea proiectului, în cazul adoptării acestuia, respectarea principiului responsabilizării nu va fi asigurată, deoarece acesta nu conţine prevederi exprese sau tacite, care să permită monitorizarea instituţiei publice respective, a politicilor elaborate de aceasta şi nici nu instituie un mecanism pentru luarea în consideraţie a rezultatelor monitorizării. În acelaşi timp, proiectul nu conţine prevederi, care să oblige autoritatea publică să facă publice rezultatele controalelor.


9. Nivelul de corespundere a proiectului/actului normativ normelor constituționale. Proiectul/actul normativ este conform Constituției.


10. Nivelul de corespundere a proiectului/actului normativ legislației corelative. Proiectul/actul normativ este conform legislației corelative. Reţinem ca recomandare generală necesitatea redactării textului proiectului de lege cu respectarea principiilor generale de tehnică juridico-legislativă.

Pentru asigurarea unei succesiuni logice a soluțiilor legislative preconizate și realizarea unei armonii interioare a actului normativ, redactarea textului proiectului de lege trebuie precedată de întocmirea unui plan de grupare a ideilor în funcție de conexiunile și de raportul firesc dintre ele, în cadrul concepției generale a reglementării.

Actele normative trebuie redactate într-un limbaj și stil juridic specific normativ, concis, sobru, clar și precis, care să excludă orice echivoc, cu respectarea strictă a regulilor gramaticale și de ortografie. Redactarea este subordonată dezideratului înțelegerii cu ușurință a textului de către destinatarii acestuia.

Proiectele de legi se redactează în forma prescriptivă proprie normelor juridice. Prin modul de exprimare actul normativ trebuie să asigure dispoziţiilor sale un caracter obligatoriu. În redactarea actului normativ, de regulă, verbele se utilizează la timpul prezent, forma afirmativă, pentru a se accentua caracterul imperativ al dispoziţiei respective. Textul legislativ trebuie să fie formulat clar, fluent şi inteligibil, fără dificultăţi sintactice şi pasaje obscure sau echivoce.


11. Nivelul de corespundere a proiectului/actului normativ standartelor internaționale. Proiectul/actul normativ este conform standardelor internaționale. Autorul nu face referire în nota informativă dacă prevederile acestui proiect de lege corespund standardelor internaţionale referitor la domeniul reglementat de prezentul proiect de lege. Ca obiecţie generală, notăm inexistenţa în nota informativă a referinţelor la reglementările corespondente ale legislaţiei comunitare şi nivelul compatibilităţii proiectului de act legislativ cu reglementările în cauză, cerinţă expres prevăzută de art.20 lit.c) şi art.23 alin.(2) lit.d) din Legea privind actele legislative nr.780/2001.


12. Nivelul de corespundere a proiectului/actului normativ jurisprudenței Curții Constutiționale. Nu există jurisprudență a Curții Constituționale în domeniul de reglementare a proiectului de act normativ expertizat. În procesul examinării proiectului Legii supus expertizării nu au fost identificate careva cauze, care ar fi făcut obiectul sesizării la Curtea Constituţională, în partea ce ţine de obiectul de reglementare a proiectului de lege examinat.


13. Nivelul de corespundere a proiectului/actului normativ jurisprudenței CtEDO. Nu există jurisprudență a CtEDO în domeniul de reglementare a proiectului de act normativ expertizat. În procesul examinării proiectului Legii supus expertizării nu au fost identificate careva cauze, care ar fi făcut obiectul sesizării la CtEDO, în partea ce ţine de obiectul de reglementare a proiectului de lege examinat.


14. Impactul proiectului/actului normativ prin prisma drepturilor omului. Proiectul/actul normativ respectă drepturile/libertățile.


15. Impactul gender al proiectului. Proiectul/actul normativ este gender neutru. Proiectul nu influenţează diferenţierea gender, nu contribuie la inegalitatea gender şi generează acelaşi impact atît asupra femeilor, cît şi bărbaţilor.


16. Analiza detaliată a textului proiectului.


Nr. Articol Text Obiecţii Factorii de vulnerabilitate Recomandări

1

Art. I Legea nr. 78-XV din 18 iunie 2004 privind produsele alimentare (Monitorul Oficial al Republicii Moldova, 2004, nr. 83-87, art. 431) se completează după cum urmează:

1. În alineatul (6) al articolului 15 cuvîntul ”acestea” se substituie cu sintagma ”instituțiile de învățămînt preuniversitar”, astfel încît articolul va avea următorul conținut:

”(6) Se interzice prepararea, comercializarea și distribuirea produselor alimentare (inclusiv a băuturilor răcoritoare și energizante) nerecomandate preșcolarilor și elevilor din instituțiile de învățămînt prescolare și preuniversitare, indiferent de tipul de proprietate și de forma juridică de organizare aa lor, și pe o rază de 100 de metri de la instituțiile de învățămînt preuniversitar, care se va determina de la intrarea în punctul comercial și pînă la cel mai apropiat colț al instituției de învățămînt.”.

Potrivit articolului 34 din Legea privind actele legislative nr. 780-XV din 27 decembrie 2001 modificarea sau completarea actului legislativ reprezintă amendarea unor prevederi ale lui. Modificarea intervine pentru a schimba unele soluţii din actul legislativ prin altele.

Articolul 35 al aceluiași act legislativ statuează că modificarea sau completarea actului legislativ este, de regulă, expresă, constînd în înlocuirea unui text cu un altul ori în excluderea unei părţi din text sau în adăugarea unui text nou.

În acest context, potrivit tehnicii legislative, este suficientă doar substituirea cuvîntului ”acestea” cu sintagma ”instituțiile de învățămînt preuniversitar”.

Vulnerabilitate
Nerespectarea exigențelor de tehnică legislativă

Revizuirea amendamentului potrivit obiecției expuse.

2

Art. II Articolul 23 din Legea nr. 1227-XIII din 27 iunie 1997 cu privire la publicitate (Monitorul Oficial al Republicii Moldova, 1997, nr. 67-68, art.555), cu modificările și completările ulterioare se comp,etează cu alineatul (4) cu următorul cupr

”(4) Se interzice implicarea și participarea persoanelor minore, precum și utilizarea chipurilor de persoane minore la publicitatea și promovarea produselor alimentare nerecomandate preșcolarilor și elevilor.”

Pentru asigurarea unei succesiuni logice a soluțiilor legislative preconizate și realizarea unei armonii interioare a actului normativ, acest amendament ar putea fi inclus la alineatul (2) al articolului supus modificării ca lit. e).

Vulnerabilitate
Prevederi necorespunzătoare standardelor de tehnică legislativă

Revizuirea propunerii legislative urmare a obiecției formulate.

3

Art. III Codul contravențional al Republicii Moldova nr. 218-XVI din 24 octombrie 2008 (Monitorul Oficial al Republicii Moldova, 2009, nr. 3-6, art. 15), cu modificările ulterioare, se modifică și se completează după cum urmează:

1. În articolul 80/1, cuvîntul ”acestora” din titlul articolului se substituie cu sintagma ”instituțiilor de învățămînt preuniversitar”, iar cuvîntul ”acestea” din textul propriu se substituie cu sintagma ”instituțiile de învățămînt preuniversitar” urmînd ca articolul să aibă în întregime următorul conținut:

în continuare după text

Potrivit articolului 34 din Legea privind actele legislative nr. 780-XV din 27 decembrie 2001 modificarea sau completarea actului legislativ reprezintă amendarea unor prevederi ale lui. Modificarea intervine pentru a schimba unele soluţii din actul legislativ prin altele. Articolul 35 al aceluiași act legislativ statuează că modificarea sau completarea actului legislativ este, de regulă, expresă, constînd în înlocuirea unui text cu un altul ori în excluderea unei părţi din text sau în adăugarea unui text nou. În acest context, potrivit tehnicii legislative, este suficientă doar substituirea cuvîntelor ”acestora” și ”acestea” cu sintagmele ”instituțiilor de învățămînt preuniversitar” și, respectiv, ”instituțiile de învățămînt preuniversitar”.

Vulnerabilitate
Nerespectarea exigențelor de tehnică legislativă

Revizuirea modificărilor potrivit obiecției exprimate.




Concluzii

Proiectul Legii pentru modificarea și completarea unor acte legislative a fost elaborat în vederea modificării și completării Legii nr. 78-XV din 18 martie 2004 privind produsele alimentare, Codului contravențional nr. 218-XVI din 24 octombrie 2008 prin care se propune eliminarea restricției de amplasare și funcționare a unităților comerciale în raza mică de 100 m de la o instituție de învățămînt preșcolară (gradiniță) și a Legii nr. 1227-XII din 27 iunie 1997 cu privire la publicitate, care propune interzicerea folosirii imaginilor cu chipuri de persoane minore pentru promovarea produselor din categoria vizată.

Nota informativă este elaborată ţinîndu-se cont parţial de prevederile art. 20 din Legea nr. 780-XIV din 27.12.2001 privind actele legislative. Totuși, aceasta nu conţine Tabelul de concordanţă privind compatibilitatea proiectului de act legislativ cu legislaţia comunitară şi Declaraţia de compatibilitate; evaluarea economico-financiară sau eventualele mijloace financiare rezultate din implementarea proiectului de lege; actul de analiză a impactului de reglementare; nu este anexat proiectul de lege de modificare a cadrului legal necesar implementării proiectului de lege în eventualitatea adoptării acestuia.

Prin implementarea proiectului de Lege supus expertizei, în cazul adoptării acestuia, respectarea principiului responsabilizării nu va fi asigurată, iar respectarea principului transparenţei şi a principiului participării va fi asigurată insuficient.

Prevederile proiectului sunt compatibile normelor constituționale şi legislației naționale corelative, jurisprudenţei CtEDO, respectînd drepturile/libertăţile omului şi fiind gender neutru.

Urmare a analizei detaliate a textului proiectului, reţinem necesitatea redactării textului proiectului de lege cu respectarea principiilor generale de tehnică juridico-legislativă.



Centrul de Analiză şi Prevenire a Corupţiei