O democratie adevarata trebuie sa fie progresista, altfel ea va inceta sa mai fie o democratie adevarata. Theodore Roosevelt

Expertiza proiectelor de acte normative prin prisma drepturilor omului este desfăşurată de CAPC în cadrul Proiectului „Armonizarea legislaţiei la standardele internaţionale în domeniul drepturilor omului”, susţinut financiar de Apărătorii Drepturilor Civile din Suedia.

16 Iunie 2015

RAPORT DE EXPERTIZĂ

la proiectului Legii cu privire la juraţi

la solicitarea Centrului de reformă a sistemului judecătoresc



Evaluarea generală


1. Categoria actului legislativ propus este lege organică, ceea ce corespunde art.72 din Constituţie şi art. 6-11, 27, 35 şi 39 din Legea privind actele legislative, nr.780-XV din 27.12.2001.
Potrivit preambulului, proiectul reglementează participarea cetăţenilor în calitate de juraţi la înfăptuirea justiţiei pe cauze penale. Astfel, în esenţă, proiectul ţine de unele aspecte referitoare la organizarea şi funcţionarea instanţelor judecătoreşti, acest domeniu urmînd a fi reglementat, în condiţiile art. 72 alin. 3 lit. c) din Constituţia RM, prin lege organică.


2. Scopul actului (potrivit proiectului și/sau notei informative). Prin proiect, se propune înfiinţarea institutului de juraţi, care, potrivit autorului, va reduce în mare măsură riscul abuzului şi erorilor judecătoreşti, va dezvolta considerabil contradictorialitatea dezbaterilor judiciare, contribuind astfel la rolul activ al învinuirii şi apărării, excluderea din judecată a spiritului birocrat, creşterea activităţii sociale a cetăţenilor. Totodată, pornind de la nota informativă, proiectul va spori responsabilitatea cetăţenilor pentru destinul oamenilor, încrederea oamenilor simpli în judecată ca fiind una echitabilă, dezinteresată şi obiectivă.


3. Nota informativă a proiectului de act legislativ supus expertizei nu conține o argumentare suficientă a promovării proiectului. Pornind de la esenţa proiectului, în condiţiile art. 20 din Legea nr. 780 din 27.12.2001 privind actele legislative, nota informativă trebuie să includă analiza: condiţiilor ce au impus elaborarea proiectului (inclusiv necesitatea armonizării actului legislativ cu reglementările legislaţiei comunitare, finalităţile urmărire prin implementarea noilor reglementări); principalelor prevederi (locul actului în sistemul legislaţiei, evidenţierea elementelor noi, efectul social, economic şi de altă natură al realizării lui); nivelului compatibilităţii proiectului de act legislativ cu reglementările corespondente ale legislaţiei comunitare (sau alte standarde). La fel, pornind de la faptul că realizarea noilor reglementări vor necesita cheltuieli, nota informativă trebuie să conţină şi fundamentarea economico-financiară.

În fapt, în justificarea proiectului, argumentele autorului rămîn declarative în lipsa unei analize mai profunde a condiţiilor ce au impus elaborarea şi promovarea proiectului. Finalitatea urmărită prin proiect rămîne iluzorie în lipsa analizei impactului recentelor modificări, urmare a cărora reprezentanţii societăţii civile au obţinut acces la organe importante din subordinea Consiliului Superior al Magistraturii (Colegiul disciplinar, Colegiul pentru selecţie, Colegiul de evaluare), precum şi în lipsa analizei impactului procedurilor de concurs instituite pentru 3 membri ai Consiliului Superior al Magistraturii (din rîndul profesorilor titulari). În acelaşi context, sînt necesare argumente suplimentare care ar convinge că noile reglementări nu vor afecta calitatea actului de justiţie şi nu vor aduce atingere profesionalismului Judiciarului, profesionalismul ţinînd de obiectivul Strategiei de reformare a sectorului justiţiei pentru anii 2011-2016. Şi diminuarea riscurilor abuzului şi erorilor judecătoreşti nu rămîne decît un scop iluzoriu atît, cît nu este suficient asigurată independenţa, imparţialitatea, integritatea, dar şi posibilitatea unei eventuale responsabilizări a juraţilor.

Mai mult, propunerile sînt argumentate, în exclusivitate, prin experienţele altor ţări, fără a se face referinţe la standarde internaţionale în domeniu.

Mai grav, proiectul nu este fundamentat economico-financiar, deşi, evident, noile reglementări vor necesita cheltuieli suplimentare esenţiale.


4. Sfera de reglementare a proiectului corespunde următoarelor domenii/drepturi:

Drepturi si libertăți individuale:
Interzicerea muncii forțate (art.44 din Constituția RM)
Drepturi si libertăți social-economice:
Dreptul la muncă și la protecția muncii (art. 43 din Constituția RM)
Drepturi garanții:
Dreptul la acces liber la justiție (art. 20 din Constituția RM)



Evaluarea de fond a proiectului


5. Respectarea principiului transparenței nu este aplicabil. În evaluarea nivelului de respectare a principiului transparenţei, urma să se constate dacă proiectul: conţine prevederi exprese/tacite, care ar obliga organele publice să ofere informaţii accesibile şi uşor disponibile, relevante şi actualizate; stabileşte mecanisme legale de comunicare cu populaţia.

Pornind de la esenţa prevederilor proiectului, este inaplicabilă evaluarea nivelului de respectare a principiului transparenţei.


6. Respectarea principiului participării nu este aplicabil. În evaluarea nivelului de respectare a principiului participării, urma să se constate dacă proiectul: conţine prevederi care ar stabili un mecanism ce ar permite exprimarea opiniei; conţine prevederi exprese/tacite care ar stabili un mecanism ce ar permite luarea în consideraţie a opiniei exprimate; instituie structuri semi-permanente, în cadrul cărora reprezentanţii publici (sau reprezentanţii părţilor interesate) vor fi consultaţi, în diferite etape ale procesului decizional.

Pornind de la esenţa prevederilor proiectului, este inaplicabilă evaluarea nivelului de respectare a principiului participării.


7. Respectarea principiului responsabilizării nu este aplicabil. În evaluarea nivelului de respectare a principiului responsabilizării, urma să se constate dacă proiectul: conţine prevederi exprese/tacite care să permită monitorizarea instituţiei publice, a politicilor elaborate de acestea, precum şi instituie un mecanism pentru luarea în consideraţie a rezultatelor monitorizării; conţine prevederi exprese/tacite, care să oblige autorităţile să facă publice rezultatele controalelor acestora.

Pornind de la esenţa prevederilor proiectului, evident, evaluarea nivelului de respectare a principiului responsabilizării este inaplicabilă.


8. Nivelul de corespundere a proiectului/actului normativ normelor constituționale. Proiectul/actul normativ nu este conform Constituției. Prevederile din proiect nu sînt conforme articolelor 115 (Instanţele judecătoreşti) şi 123 (Atribuţiile (Consiliului Superior al Magistraturii)) din Constituţia RM. Prevederile din proiect ar putea asimila activitatea juraţilor muncii forţate, astfel aducîndu-se atingere dreptului la muncă, garantat prin art. 43 din Constituţia RM, corelat cu prevederile din art. 44 din Constituţia RM, prin care se interzice munca forţată. La fel, prevederile din proiect ar putea aduce atingere accesului liber la justiţie în condiţiile garantate prin art. 20 din Constituţia RM. Obiecţiile în acest sens se conţin în pct. 16 al prezentului raport - Analiza detaliată a textului proiectului.


9. Nivelul de corespundere a proiectului/actului normativ legislației corelative. Proiectul/actul normativ nu este conform legislației corelative. Prevederile din proiect vor necesita modificarea şi completarea legislaţiei corelative, în mod special a Codului de procedură penală al RM, nr. 122 din 14.03.2003, şi a Codului penal al RM, nr. 985 din 18.04.2002.


10. Nivelul de corespundere a proiectului/actului normativ standartelor internaționale. Proiectul/actul normativ este conform parțial standardelor internaționale. Proiectul/actul normativ este conform parțial standardelor internaționale. Statele lumii dispun de sisteme diferite de drept, abordînd, în mod diferit, aspecte esenţiale ce ţin de domeniul reglementat prin proiect. Evident, nu există standarde internaţionale care ar prescrie categoric un anumit model, rămînînd la latitudinea ţărilor să-şi instituie, pornind de la specific şi tradiţii, un sistem cît mai potrivit. Însă, oricare ar fi deciziile în acest sens, acestea urmează a fi luate în baza unei analize profunde şi responsabile.

În acest context, reţinem cele statuate în Recomandarea nr. (87) 18 a Comitetului Miniştrilor al Consiliului Europei "Privind simplificarea justiţiei penale", şi anume. Ca principiu general, compunerea completelor de judecată ar trebui, în măsura în care Constituţia şi cutumele statelor membre o permit, să fie determinată ţinîndu-se cont, cu respectarea formelor legale, de gravitatea, de natura, de detaliile tehnico-juridice şi de complexitatea infracţiunii. Atunci cînd infracţiunile sunt judecate de un complet de magistraţi profesionişti, numărul judecătorilor participanţi ar trebui să fie limitat la minimum. De fiecare dată cînd nivelul gravităţii infracţiunii o permite, infracţiunea ar trebui să fie judecată de un singur judecător. Intervenţia unui juriu ar trebui să fie o procedură de judecată rezervată unei categorii de infracţiuni grave bine determinate. Soluţionarea cazurilor în care administrarea probelor apare foarte complexă din punct de vedere tehnic, cum ar fie cele care ţin de crime economice, ar trebui să fie încredinţată unor funcţionari si unor magistraţi înzestraţi cu pregătirea, cunoştinţele şi cu experienţa necesară. Atunci cînd este cazul şi Constituţia o permite, aceste infracţiuni ar trebui să fie rezolvate de organele de urmărire penală şi de autorităţile de investigare şi eventual de judecată, fie instituite, fie constituite special pentru a face faţă dificultăţilor pe care natura şi complexitatea acestor infracţiuni le aduc justiţiei penale.


11. Nivelul de corespundere a proiectului/actului normativ jurisprudenței Curții Constutiționale. Nu există jurisprudență a Curții Constituționale în domeniul de reglementare a proiectului de act normativ expertizat. Pornind de la esenţa proiectului, nu a fost identificată jurisprudenţă a Curţii Constituţionale care ar fi relevantă domeniului reglementat.


12. Nivelul de corespundere a proiectului/actului normativ jurisprudenței CtEDO. Nu există jurisprudență a CtEDO în domeniul de reglementare a proiectului de act normativ expertizat. Pornind de la esenţa proiectului, nu a fost identificată jurisprudenţă a CtEDO care ar fi relevantă domeniului reglementat.


13. Impactul proiectului/actului normativ prin prisma drepturilor omului. Proiectul/actul normativ incalcă drepturile/libertățile. A se vedea pct. 9 din prezentul raport - Nivelul de corespundere a proiectului normelor constituţionale.


14. Impactul gender al proiectului. Proiectul/actul normativ este gender neutru. Pornind de la esenţa proiectului, acesta nu poate fi tratat decît ca gender neutru.


15. Analiza detaliată a textului proiectului.


Nr. Articol Text Obiecţii Factorii de vulnerabilitate Recomandări

1

Preambul

Legea cu privire la juraţi reglementează participarea cetăţenilor în calitate de juraţi la înfăptuirea justiţiei pe cauze penale.

În condiţiile art. 26 din Legea nr. 780-XV din 27.12.2001 privind actele legislative, preambulul expune finalităţile urmărite de Parlament prin adoptarea actului legislativ, raţiunea adoptării, motivaţia social-politică, economică sau de altă natură a actului. Preambulul poate însoţi actul legislativ de o importanţă majoră. El nu are putere juridică şi nu face parte din conţinutul normativ al actului.

Totodată, pornind de la exigenţele tehnicii legislative, statuate prin art. 27 din legea menţionată, obiectul, scopul şi sfera de aplicare a actului legislativ trebuie să se cuprindă în dispoziţiile generale ale acestuia.

Alți factori
Nerespectare a exigenţelor tehnicii legislative

Revizuirea prevederilor pornind de la obiecţie.

2

Art. 2 alin. (1)

(1) Participarea cetăţenilor la înfăptuirea justiţiei în calitate de juraţi este obligaţia lor civică.

...

Instituirea obligaţiei (nu dreptului) de a participa la înfăptuirea justiţiei în calitate de juraţi ar putea asimila această activitate unei munci forțate, aducînd atingere dreptului la muncă, garantat prin art. 43 din Constituţia RM, corelat cu prevederile din art. 44 din Constituţia RM, prin care se interzice munca forţată.

Vulnerabilitate
Prevederi care încalcă drepturile/libertăţile;

Eventuala revizuire a normelor oferind cetăţenilor dreptul (nu a obligaţiei) de a participa în calitate de juraţi la înfăptuirea justiţiei.

3

Art. 3 alin. (2)

...

(2) După examinarea unei cauze concrete, iar în cazul dacă examinarea cauzei durează o perioadă mai lungă de timp, juratul va fi retribuit cu o indemnizaţie lunară din contul bugetului de stat în mărimea unui salariu mediu de la locul lui de muncă de bază proporţional timpului (numărul zilelor de muncă) aflării în instanţa judecătorească.

...

În măsura în care juraţilor nu li se păstrează salariul la locul de muncă, aceştia urmează a fi achitaţi pentru participarea la înfăptuirea justiţiei pe întreaga durată. Se operează cu noţiunea de "perioadă mai lungă de timp", fără a fi stabilit exact acest termen. Astfel, există riscul ca această noţiune să fie tratată/interpretată diferit în cazuri absolut similare.

Alți factori
Lipsa unor termene concrete

Revizuirea normelor pornind de la obiecţie.

4

Art. 5 alin. (1)

(1) Pe perioada îndeplinirii obligaţiilor juratul beneficiază de garanţiile de independenţă ale judecătorilor, stabilite de Legea RM "Cu privire la statutul judecătorului".

...

În condiţiile art. 17 din Legea nr. 544 din 20.07.1995 cu privire la statutul judecătorului, independenţa judecătorului este asigurată prin:

a) procedura de înfăptuire a justiţiei;

b) procedeul de numire, suspendare, demisie şi eliberare din funcţie;

c) declararea inviolabilităţii lui;

d) secretul deliberărilor şi interzicerea de a cere divulgarea lui;

e) stabilirea răspunderii pentru lipsa de stimă faţă de judecată, judecători şi pentru imixtiune în judecarea cauzei;

f) alocarea resurselor adecvate pentru funcţionarea sistemului judiciar, crearea de condiţii organizatorice şi tehnice favorabile activităţii instanţelor judecătoreşti;

g) asigurarea materială şi socială a judecătorului;

h) alte măsuri, prevăzute de lege. Evident, buna parte a acestora nu sînt aplicabile juraţilor.

În această ordine de idei, în condiţiile în care justiţiabilul nu poate refuza înfăptuirea justiţiei cu participarea juraţilor, ar putea să se aducă atingere accesului liber la justiţie, garantat prin art. 20 din Constituţia RM.

Vulnerabilitate
Prevederi care limitează drepturile/libertăţile;

Revizuirea normelor pornind de la obiecţie.

5

Art. 6 alin. (1)

(1) ... Totodată, din numărul cetăţenilor selectaţi sînt excluse persoanele care nu pot fi juraţi în conformitate cu alin. (4) al art. 2 din prezenta lege.

...

Autorităţile administraţiei publice locale ar putea să nu deţină informaţii complete referitoare la persoane, motiv pentru care nu pot decide asupra excluderii acestora din numărul cetăţenilor selectaţi pentru a fi juraţi. Totodată, nu este clar cine decide asupra eliberării de îndeplinirea obligaţiilor de juraţi.

Alți factori
Lacune de drept/Norme irealizabile

Revizuirea normelor pornind de la obiecţie.

6

Art. 6 alin. (3)

...

(3) Lista principală cu juraţi şi lista cu juraţi supleanţi, aprobate de Consiliul Superior al Magistraturii, sunt publicate în mijloacele de informare ale autorităţilor administraţiei publice locale şi conţin numai numele, prenumele şi patronimicul juraţilor.

...

Norme care nu va asigura suficientă accesibilitate a informaţiilor.

Alți factori
Insuficienţa accesului la informaţia de interes public

Revizuirea normelor - eventuala obligare a Consiliului Superior al Magistraturii să publice listele în Monitorul Oficial al RM, dar şi pe web site-ul său.

7

Art. 6 alin. (4)

...

(4) Autorităţile administraţiei publice locale sunt obligate să verifice regulat şi în caz de necesitate să anunţe Consiliul Superior al Magistraturii despre modificările, care urmează a fi operate în listele cu juraţi, excluzînd din aceste liste persoanele care nu corespund cerinţelor prezentei legi.

Se operează cu sintagma "regulat", care ar putea fi interpretată echivoc.

Alți factori
Lipsa unor termene concrete.

Concretizarea normelor în sensul obiecţiei.




Concluzii

Categoria actului propus este lege organică, ceea ce corespunde exigențelor. Potrivit preambulului, proiectul reglementează participarea cetăţenilor în calitate de juraţi la înfăptuirea justiţiei pe cauze penale. Astfel, în esenţă, proiectul ţine de unele aspecte referitoare la organizarea şi funcţionarea instanţelor judecătoreşti, acest domeniu urmînd a fi reglementat, în condiţiile art. 72 alin. 3 lit. c) din Constituţia RM, prin lege organică.

Prin proiect, se propune înfiinţarea institutului de juraţi, care, potrivit autorului, va reduce în mare măsură riscul abuzului şi erorilor judecătoreşti, va dezvolta considerabil contradictorialitatea dezbaterilor judiciare, contribuind astfel la rolul activ al învinuirii şi apărării, excluderea din judecată a spiritului birocrat, creşterea activităţii sociale a cetăţenilor. Totodată, pornind de la nota informativă, proiectul va spori responsabilitatea cetăţenilor pentru destinul oamenilor, încrederea oamenilor simpli în judecată ca fiind una echitabilă, dezinteresată şi obiectiv.

Nota informativă a proiectului de act legislativ supus expertizei nu conține o argumentare suficientă a promovării proiectului. Pornind de la esenţa proiectului, în condiţiile art. 20 din Legea nr. 780 din 27.12.2001 privind actele legislative, nota informativă trebuie să includă analiza: condiţiilor ce au impus elaborarea proiectului (inclusiv necesitatea armonizării actului legislativ cu reglementările legislaţiei comunitare, finalităţile urmărire prin implementarea noilor reglementări); principalelor prevederi (locul actului în sistemul legislaţiei, evidenţierea elementelor noi, efectul social, economic şi de altă natură al realizării lui); nivelului compatibilităţii proiectului de act legislativ cu reglementările corespondente ale legislaţiei comunitare (sau alte standarde). La fel, pornind de la faptul că realizarea noilor reglementări vor necesita cheltuieli, nota informativă trebuie să conţină şi fundamentarea economico-financiară.

În fapt, în justificarea proiectului, argumentele autorului rămîn declarative în lipsa unei analize mai profunde a condiţiilor ce au impus elaborarea şi promovarea proiectului. Finalitatea urmărită prin proiect rămîne iluzorie în lipsa analizei impactului recentelor modificări, urmare a cărora reprezentanţii societăţii civile au obţinut acces la organe importante din subordinea Consiliului Superior al Magistraturii (Colegiul disciplinar, Colegiul pentru selecţie, Colegiul de evaluare), precum şi în lipsa analizei impactului procedurilor de concurs instituite pentru 3 membri ai Consiliului Superior al Magistraturii (din rîndul profesorilor titulari). În acelaşi context, sînt necesare argumente suplimentare care ar convinge că noile reglementări nu vor afecta calitatea actului de justiţie şi nu vor aduce atingere profesionalismului Judiciarului, profesionalismul ţinînd de obiectivul Strategiei de reformare a sectorului justiţiei pentru anii 2011-2016. Şi diminuarea riscurilor abuzului şi erorilor judecătoreşti nu rămîne decît un scop iluzoriu atît, cît nu este suficient asigurată independenţa, imparţialitatea, integritatea, dar şi posibilitatea unei eventuale responsabilizări a juraţilor.

Mai mult, propunerile sînt argumentate, în exclusivitate, prin experienţele altor ţări, fără a se face referinţe la standarde internaţionale în domeniu.

Mai grav, proiectul nu este fundamentat economico-financiar, deşi, evident, noile reglementări vor necesita cheltuieli suplimentare esenţiale.

Pornind de la esența reglementărilor nu este aplicabilă evaluarea nivelului de respectare a principiului transparenţei, participării, responsabilizării.

Nu a fost identificată jurisprudenţă a Curţii Constituţionale, precum și a CtEDO, care ar fi relevantă domeniului reglementat.

Prevederile din proiect vor necesita modificarea şi completarea legislaţiei corelative, în mod special a Codului de procedură penală al RM, nr. 122 din 14.03.2003, şi a Codului penal al RM, nr. 985 din 18.04.2002.

Factorii de vulnerabilitate și alte riscuri identificate se conțin în pct. 16 al prezentului raport - Analiza detaliată a textului proiectului.

Prevederile din proiect nu sînt conforme articolelor 115 (Instanţele judecătoreşti) şi 123 (Atribuţiile (Consiliului Superior al Magistraturii)) din Constituţia RM. Prevederile din proiect ar putea asimila activitatea juraţilor muncii forţate, astfel aducîndu-se atingere dreptului la muncă, garantat prin art. 43 din Constituţia RM, corelat cu prevederile din art. 44 din Constituţia RM, prin care se interzice munca forţată. La fel, prevederile din proiect ar putea aduce atingere accesului liber la justiţie în condiţiile garantate prin art. 20 din Constituţia RM. Obiecţiile în acest sens se conţin în pct. 16 al prezentului raport - Analiza detaliată a textului proiectului.

Pornind de la esenţa proiectului, acesta este gender neutru.

Proiectul este conform parțial standardelor internaționale. În acest context, reţinem cele statuate în Recomandarea nr. (87) 18 a Comitetului Miniştrilor al Consiliului Europei "Privind simplificarea justiţiei penale", şi anume. Ca principiu general, compunerea completelor de judecată ar trebui, în măsura în care Constituţia şi cutumele statelor membre o permit, să fie determinată ţinîndu-se cont, cu respectarea formelor legale, de gravitatea, de natura, de detaliile tehnico-juridice şi de complexitatea infracţiunii. Atunci cînd infracţiunile sunt judecate de un complet de magistraţi profesionişti, numărul judecătorilor participanţi ar trebui să fie limitat la minimum. De fiecare dată cînd nivelul gravităţii infracţiunii o permite, infracţiunea ar trebui să fie judecată de un singur judecător. Intervenţia unui juriu ar trebui să fie o procedură de judecată rezervată unei categorii de infracţiuni grave bine determinate. Soluţionarea cazurilor în care administrarea probelor apare foarte complexă din punct de vedere tehnic, cum ar fie cele care ţin de crime economice, ar trebui să fie încredinţată unor funcţionari si unor magistraţi înzestraţi cu pregătirea, cunoştinţele şi cu experienţa necesară. Atunci cînd este cazul şi Constituţia o permite, aceste infracţiuni ar trebui să fie rezolvate de organele de urmărire penală şi de autorităţile de investigare şi eventual de judecată, fie instituite, fie constituite special pentru a face faţă dificultăţilor pe care natura şi complexitatea acestor infracţiuni le aduc justiţiei penale.

Statele lumii dispun de sisteme diferite de drept, abordînd, în mod diferit, aspecte esenţiale ce ţin de domeniul reglementat prin proiect. Evident, nu există standarde internaţionale care ar prescrie categoric un anumit model, rămînînd la latitudinea ţărilor să-şi instituie, pornind de la specific şi tradiţii, un sistem cît mai potrivit. Însă, oricare ar fi deciziile în acest sens, acestea urmează a fi luate în baza unei analize profunde şi responsabile.







Centrul de Analiză şi Prevenire a Corupţiei