Democraţia nu este o deducţie matematică dovedită o dată pentru totdeauna. Democraţia este doar o credinţă susţinută fervent, un angajament care este testat iar şi iar în furnalul arzător al istoriei. Jack Kemp

Expertiza proiectelor de acte normative prin prisma drepturilor omului este desfăşurată de CAPC în cadrul Proiectului „Armonizarea legislaţiei la standardele internaţionale în domeniul drepturilor omului”, susţinut financiar de Apărătorii Drepturilor Civile din Suedia.

10 Iunie 2015

RAPORT DE EXPERTIZĂ

la proiectului Legii cu privire la Procuratură

(înregistrat în Parlament cu numărul 202 din 18 Mai 2015)


În temeiul Concepţiei de cooperare dintre Parlament şi societatea civilă, aprobată prin Hotărîrea Parlamentului nr.373-XVI din 29 decembrie 2005, Centrul de Analiză şi Prevenire a Corupţiei prezintă raportul de expertiză a vulnerabilității proiectului Legii cu privire la Procuratură prin prisma drepturilor omului.



Evaluarea generală


1. Autorul proiectului este Guvernul RM, autor nemijlocit - Ministerul Justiţiei , ceea ce corespunde art. 73 din Constituţie şi art. 44 din Regulamentul Parlamentului.


2. Categoria actului legislativ propus este lege organică, ceea ce corespunde art.72 din Constituţie şi art. 6-11, 27, 35 şi 39 din Legea privind actele legislative, nr.780-XV din 27.12.2001.
Potrivit Avizului nr. 9 (2014) al Consiliului Consultativ al Procurorilor Europeni „Privind normele şi principiile europene referitoare la procurori”, rolul şi sarcinile procurorilor, atît în domeniul justiţiei penale, cît şi în afara acesteia, ar trebui să fie definite in legislaţie la cel mai înalt nivel posibil. Categoria propusă a actului legislativ este justificată şi în virtutea art. 72 alin. (3) lit. r) din Constituţia RM, care stabileşte că prin lege organică poate fi reglementat oricare alt domeniu pentru care Parlamentul consideră necesară adoptarea de lege organică. Mai mult, categoria actului, pornind de la sensul unor reglementări, este justificată şi prin prevederile art. 72 alin. (3) literele j) şi p), dar şi art. 41 alin. (7) din Constituţia RM.


3. Scopul actului (potrivit proiectului și/sau notei informative). Potrivit autorului, elaborarea şi promovarea proiectului a fost impusă prin mai multe documente de politici, şi anume:
- Strategia de reformă a sectorului justiţiei pentru anii 2011-2016, aprobată prin Legea nr. 231 din 25.11.2011;
- Acordul de finanţare dintre Guvernul RM şi UE privind Programul de suport al reformei justiţiei, semnat la Bruxelles la 14.06.2013, aprobat prin Hotărîrea Guvernului nr. 669 din 02.09.2013;
- Acordul de Asociere între RM, pe de o parte, şi UE şi Comunitatea Europeană a Energiei Atomice şi statele membre ale acestora, pe de altă parte, ratificat prin Legea nr. 112 din 02.07.2014.

Documentele de politici enunţate prevedeau intervenţii legislative în scopul creării unei Procuraturi funcţionale, independente, autonome şi transparente ca element indispensabil unui sistem de justiţie echitabil, efectiv şi eficient.

Liniile directorii ale procesului de reformare a Procuraturii au fost trasate prin Concepţia de reformă a Procuraturii, aprobată prin Legea nr. 122 din 03.072013.

Potrivit autorului, proiectul urmăreşte cîteva obiective:
- instituirea standardelor europene/comunitare în organizarea şi activitatea Procuraturii (identificarea locului şi rolului Procuraturii şi raporturile acesteia cu puterea executivă, legislativă, judecătorească; concentrarea competenţelor Procuraturii în cadrul sistemului de justiţie penală; optimizarea structurii Procuraturii, reieşind din domeniile de intervenţie şi competenţele sale; promovarea specializării în cadrul Procuraturii; sporirea transparenţei activităţii Procuraturii);
- consolidarea statutului procurorului (asigurarea unui nivel înalt de competenţă profesională şi integritate; precizarea competenţelor procurorului la exercitarea atribuţiilor Procuraturii şi în cadrul raporturilor dintre acesta şi alţi subiecţi ai procesului penal; asigurarea independenţei decizionale a procurorului la executarea atribuţiilor sale);
- revizuirea managementului resurselor Procuraturii (alocarea adecvată a resurselor organizatorice, financiare, materiale şi umane în cadrul Procuraturii; consolidarea rolului organelor de autoadministrare a Procuraturii la administrarea resurselor Procuraturii).


4. Nota informativă a proiectului de act legislativ supus expertizei conține o argumentare suficientă a promovării proiectului. Pornind de la esenţa reglementărilor, în condiţiile art. 20 din Legea nr. 780 din 27.12.2001 privind actele legislative, nota informativă ar trebui să cuprindă:
- condiţiile ce au impus elaborarea proiectului, inclusiv necesitatea armonizării actului legislativ cu reglementările legislaţiei comunitare, finalităţile urmărite prin implementarea noilor reglementări;
- principalele prevederi, locul actului în sistemul legislaţiei, evidenţierea elementelor noi, efectul social, economic şi de altă natură al realizării lui;
- referinţele la reglementările corespondente ale legislaţiei comunitare şi nivelul compatibilităţii proiectului de act legislativ cu reglementările în cauză;
- fundamentarea economico-financiară.

Nota informativă conţine:
- condiţiile ce au impus elaborarea proiectului şi finalităţilor urmărite;
- principalele prevederi ale proiectului şi evidenţierea elementelor noi;
- fundamentarea economico-financiară;
- impactul proiectului;
- modul de încorporare în sistemul actelor normative în vigoare.

Nota informativă nu abordează, în mod special, analiza nivelului de conformitate a prevederilor cu standardele internaţionale (europene), făcîndu-se referinţele de rigoare la avizul Comisiei Europene pentru Democraţie prin Drept (Comisia de la Veneţia) asupra proiectului.

5. Sfera de reglementare a proiectului corespunde următoarelor domenii/drepturi:

Drepturi si libertăți social-economice:
Dreptul la muncă și la protecția muncii (art. 43 din Constituția RM)
Drepturi garanții:
Dreptul persoanei vătămate de o autoritate publică la restabilirea dreptului încălcăt în declarații (art. 53 din Constituția RM)
Dreptul la acces liber la justiție (art. 20 din Constituția RM)
Dreptul de a cunoaște drepturile și îndatoririle (art. 23 din Constituția RM)



Evaluarea de fond a proiectului


6. Respectarea principiului transparenței este asigurată suficient. Proiectul conţine prevederi exprese care obligă organele Procuraturii să ofere informaţii accesibile şi uşor disponibile, relevante şi actualizate. Totodată, aceste organe cad sub incidenţa legislaţiei speciale referitoare la accesul la informaţii, dar şi referitoare la petiţionare, astfel fiind asigurate mecanismele legale de comunicare cu populaţia.


7. Respectarea principiului participării este asigurată suficient. Constatarea este reţinută pornind de la reglementările ce ţin de componenţa, dar şi competenţa, organelor de autoadministrare din cadrul Procuraturii, fiind asigurată reprezentarea societăţii civile.


8. Respectarea principiului responsabilizării este asigurată suficient. Constatarea a fost reţinută pornind de la constatările referitoare la respectarea principiului transparenţei şi respectarea principiului participării. Anumite recomandări de îmbunătăţire a proiectului în vederea asigurării principiului responsabilizării se conţin la pct. 7 din Analiza detaliată a textului proiectului.


9. Nivelul de corespundere a proiectului/actului normativ normelor constituționale. Proiectul/actul normativ este conform parțial Constituției. Anumite prevederi din proiect nu sînt întocmai corespunzătoare normelor constituţionale. Pentru detalii a se vedea punctele 9 şi 14 din Analiza detaliată a textului proiectului.


10. Nivelul de corespundere a proiectului/actului normativ legislației corelative. Proiectul/actul normativ este conform parțial legislației corelative. Potrivit autorului, asigurarea implementării proiectului necesită revizuirea mai multor acte legislative printre care:
- Codul de procedură penală al RM, nr. 122 din 14.03.3003;
- Codul de procedură civilă al RM, nr. 225 din 30.05.2003;
- Legea nr. 355 din 23.12.2005 cu privire la sistemul de salarizare în sectorul bugetar.

Suplimentar, reţinem necorelarea unor prevederi din proiect cu:
- Legea nr. 1264 din 19.07.2002 privind declararea şi controlul veniturilor şi al proprietăţii persoanelor cu funcţii de demnitate publică, judecătorilor, procurorilor, funcţionarilor publici şi a unor persoane cu funcţie de conducere;
- Legea nr. 16 din 15.02.2008 cu privire la conflictul de interese;
- Legea nr. 180 din 19.12.2011 cu privire la Comisia Naţională de integritate;
- Legea nr. 269 din 12.12.2008 privind aplicarea testării la detectorul comportamentului simulat (poligraf);
- legi speciale ce ţin de statutul unor categorii de personal (ofiţeri de urmărire penală, ofiţeri de investigaţii etc.) în partea ce ţine de angajarea răspunderii disciplinare a acestora.


11. Nivelul de corespundere a proiectului/actului normativ standartelor internaționale. Proiectul/actul normativ este conform parțial standardelor internaționale. Prevederile referitoare la controlul ierarhic, fără a fi adecvat dezvoltate, nu sunt întocmai potrivite standardelor europene. Potrivit §§ 40-42 din Avizul nr. 9 (2014) al Consiliului Consultativ al Procurorilor Europeni „Privind normele şi principiile europene referitoare la procurori”, în general, majoritatea parchetelor fac obiectul unei organizări ierarhice, având în vedere natura sarcinilor atribuite acestora. Relaţiile dintre diferitele niveluri ale ierarhiei trebuie să fie reglementate prin reguli clare, transparente şi echilibrate, şi ar trebui pus în aplicare un sistem adecvat de control. În ceea ce priveşte procurorii, într-un stat de drept în care parchetele funcţionează după o structură ierarhică, efectivitatea urmăririi penale depinde de existenţa unor reguli transparente privind exercitarea autorităţii, responsabilitatea şi răspunderea. Este esenţial să se stabilească garanţii adecvate care să asigure neamestecul în activităţile procurorilor. Neamestecul implică asigurarea faptului că în aceste activităţi, în special în faza de judecată, procurorul este în afara atît a presiunilor externe, cît şi a presiunilor interne necuvenite sau ilegale venite din interiorul parchetului. Într-un sistem ierarhic, procurorul superior trebuie să fie în măsură să exercite un control adecvat asupra deciziilor luate în cadrul parchetului, cu condiţia respectării drepturilor fiecărui procuror.

Prevederile referitoare la delegarea procurorului fără consimţămîntul acestuia nu sunt potrivite §§ 68-71 din Avizul nr. 9 (2014) al Consiliului Consultativ al Procurorilor Europeni „Privind normele şi principiile europene referitoare la procurori”. Potrivit standardelor, o modalitate de a influenţa în mod necorespunzător un procuror poate fi transferul la un alt parchet, realizat fără consimțămîntul său. În cazul transferului sau detaşării interne sau externe a unui procurori, fără consimțămîntul său, ar trebui să existe garanţii prevăzute de lege pentru a compensa eventualele riscuri (de exemplu, un transfer deghizat intr-o măsură disciplinară). Posibilitatea de a transfera un procuror fără consimțămîntul său ar trebui să fie reglementată prin lege şi limitată la circumstanţe excepţionale, cum ar fi necesităţile imperioase ale serviciului (de exemplu, pentru a egaliza volumul de muncă etc.) sau măsuri disciplinare, in cazuri cu adevărat grave. De asemenea, este necesar să fie luate in considerare opiniile, aspiraţiile şi specializările procurorului şi situaţia familială. În cazurile de mai sus ar trebui să fie posibilă introducerea unei plîngeri la o instanţă independentă.


12. Nivelul de corespundere a proiectului/actului normativ jurisprudenței Curții Constutiționale. Proiectul/actul normativ este conform jurisprudenței Curții Constutiționale. Urmare a expertizei, nu au fost identificate prevederi, care ar fi problematice prin prisma jurisprudenţei Curţii Constituţionale (hotărîri: nr. 26 din 23.10.2007; nr. 1 din 22.01.2008; nr. 5 din 17.03.2009; nr. 4 din 27.01.2000).


13. Nivelul de corespundere a proiectului/actului normativ jurisprudenței CtEDO. Proiectul/actul normativ este conform parțial jurisprudenței CtEDO. Prevederile referitoare la controlul ierarhic, fără a fi adecvat dezvoltate, nu sunt întocmai potrivite jurisprudenţei CEDO (Guja c. Moldova (Marea Cameră a Curţii Europene), nr. 14277/04, § 86; Kolevi c. Bulgariei, nr. 1108/02, 05/02/2010, §§ 148-149; Vasilescu c. României, nr. 53/1997/837/1043, 22/05/1998, §§ 40-41; Pântea c. României, nr. 33343/96, 03/09/2003, § 238; Moulin c. Franţei, nr. 37104/06, 23/02/2011, § 57; Kolevi c. Bulgariei, nr. 1108/02, 05/02/2010, § 142). Potrivit CEDO, intr-o societate democratică, atît instanţele, cît şi autorităţile responsabile de investigaţii, trebuie să rămînă libere de presiunea politică. Procurorii ar trebui să ia decizii in mod independent şi, in timp ce cooperează cu alte instituţii, ar trebui să-şi îndeplinească sarcinile in afara oricăror presiuni externe sau imixtiuni din partea executivului sau legislativului, in conformitate cu principiile de separaţie a puterilor şi responsabilităţii. CEDO s-a referit şi la problema independenţei procurorilor în contextul măsurilor de siguranţă generale, cum ar fi garanţiile pentru a asigura independenţa funcţională a procurorilor faţă de superiori şi controlul judiciar al acţiunilor parchetelor.


14. Impactul proiectului/actului normativ prin prisma drepturilor omului. Proiectul/actul normativ limiteaza drepturile/libertățile. Anumite prevederi din proiect limitează drepturile garantate constituţional. Pentru detalii a se vedea punctele 13 şi 14 din Analiza detaliată a textului proiectului.


15. Impactul gender al proiectului. Proiectul/actul normativ este gender neutru.


16. Analiza detaliată a textului proiectului.


Nr. Articol Text Obiecţii Factorii de vulnerabilitate Recomandări

1

Art. 3 alin. (6)

(6) În condiţiile prevederilor art. 15 din prezenta lege şi a Codului de procedură penală, activitatea procurorului poate fi supusă controlului din partea procurorului ierarhic superior şi a instanţei judecătoreşti.

A se vedea Nivelul de corespundere a proiectului standardelor internaţionale şi Nivelul de corespundere a proiectului jurisprudenţei CtEDO (puncte din prezentul raport). Controlul şi constatarea nerespectării interdicţiilor, statuate prin art. 15 din proiect, fac parte, în condiţiile legislaţiei corelative (Legea nr. 1264 din 19.07.2002 privind declararea şi controlul veniturilor şi al proprietăţii persoanelor cu funcţii de demnitate publică, judecătorilor, procurorilor, funcţionarilor publici şi a unor persoane cu funcţie de conducere; Legea nr. 16 din 15.02.2008 cu privire la conflictul de interese; Legea nr. 180 din 19.12.2011 cu privire la Comisia Naţională de integritate) din atribuţiile exclusive ale Comisiei Naţionale de Integritate.

Vulnerabilitate
Prevederi necorespunzătoare normelor din legislaţia corelativă;
Prevederi necorespunzătoare standardelor internaţionale;
Prevederi necorespunzătoare jurisprudenţei CtEDO;

Examinarea suplimentară a oportunităţii normelor, inclusiv în partea ce ţine de menţinerea controlului ierarhic. În eventualitatea menţinerii controlului ierarhic - dezvoltarea proiectului cu reglementări cuprinzătoare în acest sens.

2

Art. 6 alin. (1) lit. b)

(1) În scopul executării funcţiilor Procuraturii, procurorul îşi exercită atribuţiile pe întreg teritoriul Republicii Moldova, în toate instanţele judecătoreşti şi, în condiţiile legii, are următoarele drepturi:

...

b) să iniţieze proceduri disciplinare pentru încălcările de lege, neîndeplinirea sau îndeplinirea necorespunzătoare a obligaţiilor în cadrul procedurilor penale, de către ofiţerii de urmărire penală, lucrătorii organelor de constatare, cei ai organelor care exercită activitate specială de investigaţii, precum şi cei responsabili de înregistrarea sesizărilor;

...

Prevederi care distorsionează conceptul răspunderii disciplinare, aceasta urmînd a fi angajată în condiţiile legilor speciale ce reglementează statutul categoriilor enunţate de personal (ofiţeri de urmărire penală, ofiţeri de investigaţi, etc.). Mai mult, aceste prevederi ar putea aduce atingere independenţei acestora, sporind riscul unui eventual abuz din partea procurorului în exercitarea acestui drept.

Vulnerabilitate
Prevederi necorespunzătoare normelor din legislaţia corelativă;

Alți factori
Ambiguitatea procedurilor disciplinare;

Substituirea sintagmei "să iniţieze" cu sintagma "să solicite iniţierea".

3

Art. 8 alin. (3) lit. b)

(3) Atribuţiile Procuraturii Generale:

...

b) la decizia Procurorului General, conduce şi exercită urmărirea penală, reprezintă învinuirea în instanţa de judecată, în cauzele de importanţă deosebită;

...

Se operează cu termenul "cauzele de importanţă deosebită", care, în lipsa unor prevederi de concretizare, poate fi interpretat abuziv. Astfel, ar putea fi legiferate atribuţii care admit derogări şi interpretări abuzive, ce constituie factor de coruptibilitate. Mai mult, prin aceste prevederi ar putea să se aducă atingere normelor referitoare la delimitarea competenţelor de urmărire penală, statuate prin legea procesual-penală. Notăm că, Codul de procedură penală al RM nr. 122 din 14.03.3003 conţine prevederi apropiate. Însă, acestea, fiind mai clare, se referă la compunerea instanţei de judecată. Astfel, potrivit art. 30 alin. (4) din legea menţionată, cauzele penale deosebit de complicate, precum şi cele care prezintă o mare importanţă socială pot fi examinate, la decizia motivată a preşedintelui instanţei judecătoreşti, în complet format din 3 judecători.

Vulnerabilitate
Prevederi necorespunzătoare normelor din legislaţia corelativă;

Alți factori
Formulare ambiguă care admite interpretări abuzive;
Atribuţii care admit derogări şi interpretări abuzive;

Concretizarea prevederilor.

4

Art. 8 alin. (3) lit. c)

(3) Atribuţiile Procuraturii Generale:

...

c) reprezintă învinuirea în Curtea Supremă de Justiţie;

...

Nu este clar motivul pentru care învinuirea în Curtea Supremă de Justiţie este lăsată în atribuţiile Procuraturii Generale. De altfel, normele concurează cu prevederile alin. (3) lit. c) şi alin. (4) lit. d) ale art. 9 din proiect.

Alți factori
Concurenţa normelor de drept;

Examinarea suplimentară a oportunităţii normelor.

5

Art. 9 alin. (4) lit. c)

(4) Procuratura pentru Cauze Speciale este specializată în combaterea criminalităţii organizate, precum şi a terorismului şi torturii. Procuratura pentru Cauze Speciale are următoarele atribuţii:

...

c) exercită sau conduce urmărirea penală în cauzele transmise acesteia pentru instrumentare de către Procurorul General;

...

Prevederile instituie atribuţii care admit derogări şi interpretări abuzive, reprezentînd un factor sporit de coruptibilitate. Acestea ar putea duce atingere şi normelor referitoare la delimitarea competenţelor de urmărire penală, statuate prin legea procesual-penală.

Vulnerabilitate
Prevederi necorespunzătoare normelor din legislaţia corelativă;

Alți factori
Atribuţii care admit derogări şi interpretări abuzive.

Examinarea suplimentară a oportunităţii normelor.

6

Art. 11 alin. (1) lit. c)

(1) Procurorul General:

...

c) exercită controlul asupra activităţii procurorilor;

...

A se vedea Nivelul de corespundere a proiectului standardelor internaţionale şi Nivelul de corespundere a proiectului jurisprudenţei CtEDO, puncte din prezentul raport.

Vulnerabilitate
Prevederi necorespunzătoare standardelor internaţionale;
Prevederi necorespunzătoare jurisprudenţei CtEDO;

Examinarea suplimentară a oportunităţii menţinerii controlului ierarhic. În eventualitatea menţinerii controlului ierarhic - dezvoltarea proiectului cu reglementări cuprinzătoare în acest sens.

7

Art. 11 alin. (3)

...

(3) Procurorul General prezintă anual Parlamentului un raport despre activitatea Procuraturii. Raportul Procurorului General se transmite Preşedintelui Republicii Moldova şi Guvernului, este făcut public şi se plasează pe pagina web a Procuraturii Generale.

Norme lacunare, nefiind stabilite expres termenele pînă la care urmează să fie adusă la îndeplinire obligaţiile.

Alți factori
Lipsa unor termene concrete;

În vederea responsabilizării autorităţii, de stabilit expres termene.

8

Art. 13 (2) lit. b)

(2) Procurorul ierarhic superior nemijlocit exercită următoarele atribuţii:

...

b) revocă, suspendă sau anulează actele emise de procurorul ierarhic inferior, care contravin legii;

...

A se vedea Nivelul de corespundere a proiectului standardelor internaţionale şi Nivelul de corespundere a proiectului jurisprudenţei CtEDO, puncte din prezentul raport.

Vulnerabilitate
Prevederi necorespunzătoare standardelor internaţionale;
Prevederi necorespunzătoare jurisprudenţei CtEDO;

Examinarea suplimentară a oportunităţii menţinerii controlului ierarhic. În eventualitatea menţinerii controlului ierarhic - dezvoltarea proiectului cu reglementări cuprinzătoare în acest sens.

9

Art. 17 alineatele (10) - (12)

Potrivit textului din proiect.

Luînd act de prevederile art. 97 alin. (1) din proiect, reţinem necorespunderea normelor prevederilor art. 125 alin. (1) din Constituţia RM.

Vulnerabilitate
Prevederi necorespunzătoare normelor constituţionale;

Revizuirea normelor art. 125 alin. (1) din Constituţia RM.

10

Art. 17 alin. (1) lit. c)

(1) La funcţia de Procuror General poate candida persoana care întruneşte următoarele condiţii:

...

c) are calităţi organizatorice;

...

Normele stabilesc o condiţie interpretabilă, căreia trebuie să corespundă candidatul la funcţia de Procuror General, aceasta fiind un factor de coruptibilitate.

Alți factori
Formulare ambiguă care admite interpretări abuzive.

Revizuirea normelor în sensul stabilirii, ca condiţie, a unei anumite vechimi de muncă în funcţii de conducere.

11

Art. 17 alin. (4)

(4) Procesul de selectare a candidatului la funcţia de Procuror General se desfăşoară potrivit unor criterii obiective, bazate pe merit, ţinînd cont de pregătirea profesională, de integritatea şi capacităţile acestuia.

Normele stabilesc un criteriu interpretabil - integritatea, care urmează să se ia în calcul la selectarea candidatului la funcţia de Procuror General, acesta fiind un factor de coruptibilitate.

Alți factori
Formulare ambiguă care admite interpretări abuzive.

Concretizarea normelor - eventuala aplicare, în procesul de selectare, a prevederilor art. 20 alin. (1) literele f) şi g), cumulativ cu prevederile art. 20 alin. (2) din proiect.

12

Art. 22 alin. (2) literele h) şi i)

(2) Pentru a fi înscris în Registru, candidatul la funcţia de procuror depune următoarele acte:

...

h) declaraţia cu privire la venituri şi proprietate;

i) declaraţia de interese personale;

...

Controlul declaraţiilor cu privire la venituri şi proprietate, dar şi al declaraţiilor de interese personale, în condiţiile legislaţiei corelative (Legea nr. 1264 din 19.07.2002 privind declararea şi controlul veniturilor şi al proprietăţii persoanelor cu funcţii de demnitate publică, judecătorilor, procurorilor, funcţionarilor publici şi a unor persoane cu funcţie de conducere; Legea nr. 16 din 15.02.2008 cu privire la conflictul de interese; Legea nr. 180 din 19.12.2011 cu privire la Comisia Naţională de integritate), face parte din atribuţiile exclusive ale Comisiei Naţionale de Integritate. De altfel, în condiţiile actelor legislative menţionate, candidaţii la funcţii nu sînt subiecţi ai declarării.

Vulnerabilitate
Prevederi necorespunzătoare normelor din legislaţia corelativă;

Examinarea suplimentară a oportunităţii normelor.

13

Art. 22 alin. (4)

(4) Sînt înscrişi în Registru doar candidaţii la funcţia de procuror care au promovat testul la detectorul comportamentului simulat (poligraf).

Sintagma "au promovat" este interpretabilă, făcînd normele nepotrivite modului de utilizare a rezultatelor testării la poligraf, prevăzut de art. 27 din Legea nr. 269 din 12.12.2008 privind aplicarea testării la detectorul comportamentului simulat (poligraf). Pornind de la aceste prevederi, dar şi de la spiritul legii speciale, rezultatele testării care demonstrează caracterul neautentic al informaţiei comunicată de persoana testată nu constituie dovadă a caracterului neautentic al informaţiei comunicate şi nu poate constitui unicul temei pentru restricţionarea persoanei într-un drept garantat constituţional, dreptul la muncă, consfinţit prin art. 43 din Constituţia RM.

Vulnerabilitate
Prevederi care limitează drepturile/libertăţile;

Substituirea sintagmei "au promovat testul" cu sintagma "au fost supuşi testului".

14

Art. 24 alin. (4) ultima frază

(4) ... Hotărîrea Consiliului Superior al Procurorilor poate fi contestată la Curtea Supremă de Justiţie doar în partea ce se referă la procedura de adoptare.

În condiţiile în care contestarea hotărîrii Consiliului Superior al Procurorilor se limitează doar la partea ce ţine de procedura de adoptare, se limitează dreptul la acces liber la justiţie garantat prin art. 20 din Constituţia RM. Orice persoană are dreptul la satisfacţie efectivă din partea instanţelor judecătoreşti competente împotriva actelor care violează drepturile, libertăţile şi interesele sale legitime. Nici o lege nu poate îngrădi accesul la justiţie.

Vulnerabilitate
Prevederi necorespunzătoare normelor constituţionale;
Prevederi care limitează drepturile/libertăţile;

Excluderea sintagmei "doar în partea ce se referă la procedura de adoptare".

15

Art. 32 alineatele (3) şi (4)

(3) În cazul în care deciziile luate de procuror sînt ilegale, acestea pot fi anulate motivat de către procurorul ierarhic superior.

(4) Persoana drepturile şi interesele legitime ale căreia au fost afectate prin acţiunile, inacţiunile sau actele procurorului le poate contesta la procurorul ierarhic superior. Hotărîrea procurorului ierarhic superior prin care a fost soluţionată contestaţia poate fi atacată în instanţa de judecată.

A se vedea Nivelul de corespundere a proiectului standardelor internaţionale şi Nivelul de corespundere a proiectului jurisprudenţei CtEDO (puncte din prezentul raport).

Vulnerabilitate
Prevederi necorespunzătoare standardelor internaţionale;
Prevederi necorespunzătoare jurisprudenţei CtEDO;

Examinarea suplimentară a oportunităţii menţinerii controlului ierarhic. În eventualitatea menţinerii controlului ierarhic - dezvoltarea proiectului cu reglementări cuprinzătoare în acest sens.

16

Art. 53 alineatele (2) şi (3)

(2) În cazul În care o procuratură nu poate funcţiona din cauza lipsei temporare a unor procurori, existenţa unor funcţii vacante, precum şi în alte cazuri, Procurorul General, la propunerea procurorului-şef al procuraturii respective, poate delega procurori de la alte procuraturi, fără acordul lor, pe o durată de pînă la o lună pe parcursul unui an, iar cu consimţămîntul scris al procurorului, acesta poate fi delegat pentru o perioadă de pînă la 6 luni.

(3) În scopul investigării unei cauze concrete, procurorul desemnat în calitate de membru al grupului de urmărire penală poate fi delegat într-o altă procuratură pentru o perioadă de pînă la 6 luni fără acordul acestuia.

A se vedea Nivelul de corespundere a proiectului standardelor internaţionale.

Vulnerabilitate
Prevederi necorespunzătoare standardelor internaţionale;

A completa cu prevederi care ar statua dreptul procurorului de a ataca, în condiţiile legii, în instanţa de judecată, hotărîrea privind delegarea, dacă aceasta a fost luată fără acordul acestuia.




Concluzii

Potrivit autorului, elaborarea şi promovarea proiectului a fost impusă prin mai multe documente de politici, şi anume:
- Strategia de reformă a sectorului justiţiei pentru anii 2011-2016, aprobată prin Legea nr. 231 din 25.11.2011;
- Acordul de finanţare dintre Guvernul RM şi UE privind Programul de suport al reformei justiţiei, semnat la Bruxelles la 14.06.2013, aprobat prin Hotărîrea Guvernului nr. 669 din 02.09.2013;
- Acordul de Asociere între RM, pe de o parte, şi UE şi Comunitatea Europeană a Energiei Atomice şi statele membre ale acestora, pe de altă parte, ratificat prin Legea nr. 112 din 02.07.2014.

Documentele de politici enunţate prevedeau intervenţii legislative în scopul creării unei Procuraturi funcţionale, independente, autonome şi transparente ca element indispensabil unui sistem de justiţie echitabil, efectiv şi eficient.

Liniile directorii ale procesului de reformare a Procuraturii au fost trasate prin Concepţia de reformă a Procuraturii, aprobată prin Legea nr. 122 din 03.072013.

Proiectul urmăreşte cîteva obiective:
- instituirea standardelor europene/comunitare în organizarea şi activitatea Procuraturii (identificarea locului şi rolului Procuraturii şi raporturile acesteia cu puterea executivă, legislativă, judecătorească; concentrarea competenţelor Procuraturii în cadrul sistemului de justiţie penală; optimizarea structurii Procuraturii, reieşind din domeniile de intervenţie şi competenţele sale; promovarea specializării în cadrul Procuraturii; sporirea transparenţei activităţii Procuraturii);
- consolidarea statutului procurorului (asigurarea unui nivel înalt de competenţă profesională şi integritate; precizarea competenţelor procurorului la exercitarea atribuţiilor Procuraturii şi în cadrul raporturilor dintre acesta şi alţi subiecţi ai procesului penal; asigurarea independenţei decizionale a procurorului la executarea atribuţiilor sale);
- revizuirea managementului resurselor Procuraturii (alocarea adecvată a resurselor organizatorice, financiare, materiale şi umane în cadrul Procuraturii; consolidarea rolului organelor de autoadministrare a Procuraturii la administrarea resurselor Procuraturii).

Nota informativă a proiectului conţine o argumentare suficientă şi cuprinde:
- analiza condiţiilor ce au impus elaborarea proiectului şi finalităţilor urmărite;
- analiza principalelor prevederi ale proiectului şi evidenţierea elementelor noi;
- fundamentarea economico-financiară;
- impactul proiectului;
- modul de încorporare în sistemul actelor normative în vigoare.

Nota informativă nu abordează, în mod special, analiza nivelului de conformitate a prevederilor cu standardele internaţionale (europene), făcîndu-se referinţele de rigoare la avizul asupra proiectului al Comisiei Europene pentru Democraţie prin Drept (Comisia de la Veneţia).

Respectarea principiului transparenţei, participării şi responsabilizării este asigurată suficient.

Proiectul este conform parţial Constituţiei. Anumite prevederi din proiect nu sînt întocmai corespunzătoare normelor constituţionale. Pentru detalii a se vedea punctele 9 şi 14 din Analiza detaliată a textului proiectului.

Proiectul este conform parţial legislaţiei corelative. Reţinem necorelarea unor prevederi din proiect cu:
- Codul de procedură penală al RM, nr. 122 din 14.03.3003;
- Codul de procedură civilă al RM, nr. 225 din 30.05.2003;
- Legea nr. 355 din 23.12.2005 cu privire la sistemul de salarizare în sectorul bugetar.
- Legea nr. 1264 din 19.07.2002 privind declararea şi controlul veniturilor şi al proprietăţii persoanelor cu funcţii de demnitate publică, judecătorilor, procurorilor, funcţionarilor publici şi a unor persoane cu funcţie de conducere;
- Legea nr. 16 din 15.02.2008 cu privire la conflictul de interese;
- Legea nr. 180 din 19.12.2011 cu privire la Comisia Naţională de integritate;
- Legea nr. 269 din 12.12.2008 privind aplicarea testării la detectorul comportamentului simulat (poligraf);
- legi speciale ce ţin de statutul unor categorii de personal (ofiţeri de urmărire penală, ofiţeri de investigaţii etc.) în partea ce ţine de angajarea răspunderii disciplinare a acestora.

Proiectul este conform parţial standardelor internaţionale.

Prevederile referitoare la controlul ierarhic, fără a fi adecvat dezvoltate, nu sunt întocmai potrivite standardelor europene. Potrivit §§ 40-42 din Avizul nr. 9 (2014) al Consiliului Consultativ al Procurorilor Europeni „Privind normele şi principiile europene referitoare la procurori”, în general, majoritatea parchetelor fac obiectul unei organizări ierarhice, având în vedere natura sarcinilor atribuite acestora. Relaţiile dintre diferitele niveluri ale ierarhiei trebuie să fie reglementate prin reguli clare, transparente şi echilibrate, şi ar trebui pus în aplicare un sistem adecvat de control. În ceea ce priveşte procurorii, într-un stat de drept în care parchetele funcţionează după o structură ierarhică, efectivitatea urmăririi penale depinde de existenţa unor reguli transparente privind exercitarea autorităţii, responsabilitatea şi răspunderea. Este esenţial să se stabilească garanţii adecvate care să asigure neamestecul în activităţile procurorilor. Neamestecul implică asigurarea faptului că în aceste activităţi, în special în faza de judecată, procurorul este în afara atît a presiunilor externe, cît şi a presiunilor interne necuvenite sau ilegale venite din interiorul parchetului. Într-un sistem ierarhic, procurorul superior trebuie să fie în măsură să exercite un control adecvat asupra deciziilor luate în cadrul parchetului, cu condiţia respectării drepturilor fiecărui procuror.

Prevederile referitoare la delegarea procurorului fără consimţămîntul acestuia nu sunt potrivite §§ 68-71 din Avizul nr. 9 (2014) al Consiliului Consultativ al Procurorilor Europeni „Privind normele şi principiile europene referitoare la procurori”. Potrivit standardelor, o modalitate de a influenţa în mod necorespunzător un procuror poate fi transferul la un alt parchet, realizat fără consimțămîntul său. În cazul transferului sau detaşării interne sau externe a unui procurori, fără consimțămîntul său, ar trebui să existe garanţii prevăzute de lege pentru a compensa eventualele riscuri (de exemplu, un transfer deghizat intr-o măsură disciplinară). Posibilitatea de a transfera un procuror fără consimțămîntul său ar trebui să fie reglementată prin lege şi limitată la circumstanţe excepţionale, cum ar fi necesităţile imperioase ale serviciului (de exemplu, pentru a egaliza volumul de muncă etc.) sau măsuri disciplinare, in cazuri cu adevărat grave. De asemenea, este necesar să fie luate in considerare opiniile, aspiraţiile şi specializările procurorului şi situaţia familială. În cazurile de mai sus ar trebui să fie posibilă introducerea unei plîngeri la o instanţă independentă.

Proiectul este conform jurisprudenţei Curţii Constituţionale. Urmare a expertizei, nu au fost identificate prevederi, care ar fi problematice prin prisma jurisprudenţei Curţii Constituţionale (hotărîri: nr. 26 din 23.10.2007; nr. 1 din 22.01.2008; nr. 5 din 17.03.2009; nr. 4 din 27.01.2000).

Proiectul este conform parţial jurisprudenţei CtEDO. Prevederile referitoare la controlul ierarhic, fără a fi adecvat dezvoltate, nu sunt întocmai potrivite jurisprudenţei CEDO (Guja c. Moldova (Marea Cameră a Curţii Europene), nr. 14277/04, § 86; Kolevi c. Bulgariei, nr. 1108/02, 05/02/2010, §§ 148-149; Vasilescu c. României, nr. 53/1997/837/1043, 22/05/1998, §§ 40-41; Pântea c. României, nr. 33343/96, 03/09/2003, § 238; Moulin c. Franţei, nr. 37104/06, 23/02/2011, § 57; Kolevi c. Bulgariei, nr. 1108/02, 05/02/2010, § 142). Potrivit CEDO, intr-o societate democratică, atît instanţele, cît şi autorităţile responsabile de investigaţii, trebuie să rămînă libere de presiunea politică. Procurorii ar trebui să ia decizii in mod independent şi, in timp ce cooperează cu alte instituţii, ar trebui să-şi îndeplinească sarcinile in afara oricăror presiuni externe sau imixtiuni din partea executivului sau legislativului, in conformitate cu principiile de separaţie a puterilor şi responsabilităţii. CEDO s-a referit şi la problema independenţei procurorilor în contextul măsurilor de siguranţă generale, cum ar fi garanţiile pentru a asigura independenţa funcţională a procurorilor faţă de superiori şi controlul judiciar al acţiunilor parchetelor.

Anumite prevederi din proiect limitează drepturile garantate constituţional. Pentru detalii a se vedea punctele 13 şi 14 din Analiza detaliată a textului proiectului.

Proiectul este gender neutru.



Centrul de Analiză şi Prevenire a Corupţiei