Democrat inseamna cineva care vrea sa inalte poporul pe umerii sai, nu cineva care vrea sa se inalte el pe umerii poporului. Nicolae Iorga

Expertiza proiectelor de acte normative prin prisma drepturilor omului este desfăşurată de CAPC în cadrul Proiectului „Armonizarea legislaţiei la standardele internaţionale în domeniul drepturilor omului”, susţinut financiar de Apărătorii Drepturilor Civile din Suedia.

10 Iunie 2015

RAPORT DE EXPERTIZĂ

la proiectului Legii privind interpretarea unei sintagme din art.60 alin.(3) al Legii cu privire la funcția publică și statutul funcționarului public nr.158 din 04.07.2008

(înregistrat în Parlament cu numărul 193 din 13 Mai 2015)


În temeiul Concepţiei de cooperare dintre Parlament şi societatea civilă, aprobată prin Hotărîrea Parlamentului nr.373-XVI din 29 decembrie 2005, Centrul de Analiză şi Prevenire a Corupţiei prezintă raportul de expertiză a vulnerabilității proiectului Legii privind interpretarea unei sintagme din art.60 alin.(3) al Legii cu privire la funcția publică și statutul funcționarului public nr.158 din 04.07.2008 prin prisma drepturilor omului.



Evaluarea generală


1. Autorul proiectului este un grup de deputaţi în Parlament, ceea ce corespunde art. 73 din Constituţie şi art. 44 din Regulamentul Parlamentului.


2. Categoria actului legislativ propus este lege organică, ceea ce corespunde art.72 din Constituţie şi art. 6-11, 27, 35 şi 39 din Legea privind actele legislative, nr.780-XV din 27.12.2001.
În conformitate cu prevederile art.44 alin.(2) din Legea privind actele legislative nr.780/2001, actele legislative altele decît cele de la alin.(1) sînt interpretate de Parlament prin acte legislative de aceeaşi forţă sau de o forţă juridică superioară. Pornind de la faptul, că Legea cu privire la funcţia publică şi statutul funcţionarului public nr.158/2008 este o lege organică, la fel și legea de interpretare, supusă expertizării, este lege organică.


3. Scopul actului (potrivit proiectului și/sau notei informative). Potrivit notei informative, proiectul legii are ca scop interpretarea oficială a sintagmei ,,în modul stabilit de lege” din art.60 alin.(3) al Legii cu privire la funcția publică și statutul funcționarului public nr.158 din 04.07.2008 pentru aplicarea uniformă și corectă a prevederilor acestei norme. În speță, autorii doresc să explice modalitatea de contestare a actelor administrative cu caracter individual privind sancționarea disciplinară a funcționarului public, care se atacă în instanța de contecios administrativ doar cu condiția că a fost respectată procedura depunerii și examinării cererii prealabile în modul stabilit de art.14 și art.15 din Legea contenciosului administrativ nr.793/2000.


4. Nota informativă a proiectului de act legislativ supus expertizei nu conține o argumentare suficientă a promovării proiectului. Deși intenţia autorului este expusă clar şi argumentat în nota informativă ce însoţeşte proiectul de lege, notăm că nota informativă nu conţine toate elementele unei fundamentări necesare proiectului de act legislativ, aşa cum prevede art.20 din Legea privind actele legislative nr.780/2001.

Reieşind din importanţa proiectului de lege, notăm că acesta urma să fie transmis spre avizare tuturor instituţiilor publice interesate, în mod special Ministerului Justiției și Curții Supreme de Justiție, să fie supus consultărilor publice cu societatea civilă, pentru formularea recomandărilor, iar, în final, avizele, sinteza recomandărilor recepţionate urmau să fie anexate la dosarul de însoţire a variantei finale a proiectului de act legislativ.

De remarcat că, dosarul de însoţire trebuia să conţină și Tabelul de concordanţă privind compatibilitatea proiectului de act legislativ cu legislaţia comunitară şi Declaraţia de compatibilitate. Din lipsa informaţiilor în nota informativă, nu cunoaştem dacă autorul a realizat sau nu aceste cerinţele legale.

Ca remarcă menționăm că toate aceste cerinţe sunt expres prevăzute în Legea privind actele legislative nr.780-XV din 27.12.2001, Regulamentul Parlamentului, aprobat prin Legea 797-XIII din 02.04.1996, Hotărîrea Guvernului nr.190 din 21.02.2007.

Totodată, nota informativă la proiectul de lege nu corespunde exigențelor art.22 din Legea nr.780/2001, care prevăd că pentru evaluarea proiectului de act legislativ se efectuează mai multe expertize, or în speță se impunea expertiza juridică și anticorupţie.

Rezumînd cele constatate mai sus, subliniem faptul că, în lipsa tuturor actelor necesare pentru înaintarea iniţiativei legislative, întreg procesul legislativ este perturbat şi, drept consecinţă, Parlamentul nu dispune de tot setul de documente necesare pentru a-şi îndeplini eficient sarcina sa legislativă. Or, nota informativă și documentele necesare a fi anexate la dosar, cum ar fi avizele ministerelor și altor autorități de specialitate, declarația de compatibilitate a proiectului cu legislația UE, tabelul de concordanță a consultărilor cu societatea civilă, sinteza recomandărilor, expertizele, etc., sunt tot atît de importante ca și proiectul de lege, pentru ca societatea și deputații să cunoască domeniul propus reglementărilor și să ia o decizie în cunoștință de cauză.

5. Sfera de reglementare a proiectului corespunde următoarelor domenii/drepturi:

Drepturi si libertăți individuale:
Dreptul la apărare (art.26 din Constituția RM)
Drepturi garanții:
Dreptul persoanei vătămate de o autoritate publică la restabilirea dreptului încălcăt în declarații (art. 53 din Constituția RM)
Dreptul la acces liber la justiție (art. 20 din Constituția RM)



Evaluarea de fond a proiectului


6. Respectarea principiului transparenței este asigurată insuficient. După cum am notat mai sus, nu am identificat sinteza recomandărilor din partea societății civile în rezultatul consultărilor publice organizate de autori - deputații în Parlament. Or, potrivit art.12 alin.(6) din Legea nr.239/2008, proiectul de decizie se transmite spre examinare autorităţii competente împreună cu sinteza recomandărilor.

În ce privește examinarea proiectului de act legislativ supus expertizei în Parlament, acesta este plasat pe site-ul Parlamentului, fiind înregistrat pe data de 13.05.2015. În contextul în care proiectul de lege pînă în prezent nu a fost examinat de Plenul Parlamentului, considerăm că în cadrul Forului Legislativ este respectat principiul transparenţei procesului legislativ şi principiile de cooperare cu societatea civilă, iar cetăţenii, organizaţiile şi alţi subiecţi interesaţi au posibilitatea de a-şi exprima opiniile asupra conținutului documentului.

Totodată, reiterăm că lipsa unui șir de documente importante la proiectul de lege, cum ar fi avizele instituţiilor publice, rezultatele consultațiilor publice, Tabelul de concordanţă privind compatibilitatea proiectului de act legislativ cu legislaţia comunitară şi Declaraţia de compatibilitate etc., face ca accesul la informație să fie limitat și, prin urmare, aduce atingere dreptului persoanelor la informare corectă.


7. Respectarea principiului participării este asigurată insuficient. Din lipsa informaţiilor şi neidentificarea sintezei recomandărilor recepţionate în cadrul consultării publice, putem conchide că societatea civilă, pînă la înregistrarea proiectului de lege în Parlament, nu a participat la elaborarea şi examinarea acestuia.

Totuși, din moment ce proiectul de lege a fost plasat pe pagina web a Parlamentului, societatea civilă are posibilitatea de a participa la examinarea acestuia și de a face recomandări. În conformitate cu prevederile art. 49/1 din Regulamentul Parlamentului, comisia permanentă sesizată în fond asigură consultarea publică a proiectelor de acte legislative şi a propunerilor legislative cu părţile interesate prin organizarea de dezbateri şi audieri publice, prin intermediul altor proceduri de consultare stabilite de legislaţia cu privire la transparenţa în procesul decizional. Totodată, comisia permanentă sesizată în fond dispune plasarea, conform legii, pe web-site-ul Parlamentului a sintezei recomandărilor recepţionate în cadrul consultării publice, în scopul asigurării transparenţei în procesul decizional.


8. Respectarea principiului responsabilizării este asigurată insuficient. Proiectul de lege nu conţine prevederi exprese ce se referă la posibilitatea persoanelor de a solicita de la autorităţile publice oferirea de argumente şi de explicaţii pentru justificarea deciziilor şi acţiunilor, precum și la posibilitatea persoanelor de a aplica o sancţiune autorităţilor publice pentru performanţe slabe.


9. Nivelul de corespundere a proiectului/actului normativ normelor constituționale. Proiectul/actul normativ este conform parțial Constituției. Reieșind din scopurile trasate de autori, prevederile din proiect dezvoltă normele constituţionale cuprinse în art.53 alin.(1) din Constituție, potrivit căruia persoana vătămată într-un drept al său de o autoritate publică, printr-un act administrativ sau prin nesoluţionarea în termenul legal a unei cereri, este îndreptăţită să obţină recunoaşterea dreptului pretins, anularea actului şi repararea pagubei. În același timp, prevederile proiectului au tangențe cu mai multe drepturi consfințite în Constituția Republicii Moldova, precum accesul liber la justiție (art.20) și dreptul la apărare (art.26).

În conformitate cu Constituția, dreptul de interpretare oficială a legilor adoptate îi revine Parlamentului. Astfel, potrivit art.66 lit.c) din Constituţie, una din atribuţiile de bază ale Parlamentului, ca organ reprezentativ suprem şi legislativ, este interpretarea legilor şi asigurarea unităţii reglementărilor legislative pe întreg teritoriul ţării. Norma constituțională este dezvoltată de legea privind actele legislative, care în art.43 alin.(2) stipulează că interpretarea oficială a actelor legislative altele decît cele de la alin.(1) ţine de competenţa exclusivă a Parlamentului.

În contextul dat menționăm că legea de interpretare, supusă expertizării, presupune potențiale pericole asupra securității raporturilor juridice, întrucît această lege de interpretare poate avea caracter retroactiv. Acest fapt este statuat în jurisprudența Curții Constituționale și-n teoria contemporană a dreptului.
Mai detaliat despre aceste potențiale pericole și retroactivitatea legii de interpretare ne vom expune în punctele de mai jos.


10. Nivelul de corespundere a proiectului/actului normativ legislației corelative. Proiectul/actul normativ nu este conform legislației corelative. Trebuie de pornit de la faptul că prevederea "în modul stabilit de lege" din art.60 alin.(3) a Legii nr.158/2008, fiind o normă de trimitere, face referire la normele de procedură existente în alte acte legislative, precum Legea contenciosului administrativ, Codul de procedură civilă, Codul muncii.

Potrivit art.60 alin.(3) din Legea cu privire la funcția publică și statutul funcționarului public nr.158 din 04.07.2008, actul administrativ de sancţionare disciplinară poate fi atacat de către funcţionarul public în instanţa de contencios administrativ în modul stabilit de lege. În acest sens, Legea contenciosului administrativ nr.793 din 10.02.2000 prevede în art.14 alin.(1), art.15 și art.16 alin.(1) modalitatea de adresare inițial cu cerere prealabilă și apoi în instanța de contencios administrativ. Însă, în conformitate cu art.16 alin.(2) acţiunea poate fi înaintată nemijlocit instanţei de contencios administrativ în cazurile expres prevăzute de lege şi în cazurile în care persoana se consideră vătămată într-un drept al său prin nesoluţionarea în termen legal ori prin respingerea cererii prealabile privind recunoaşterea dreptului pretins şi repararea pagubei cauzate.

În același timp, Curtea Supremă de Justiție prin Hotărîrea Plenului nr.10 din 30.10.2009 (pct.43) și Hotărîrea Plenului nr.9 din 22.12.2014 (pct.22) a indicat că termenul de contestare a actelor administrative cu caracter individual privind sancționarea disciplinară a funcționarului public este de 30 zile, fără respectarea procedurii prealabile. Astfel, Curtea Supremă de Justiție prin hotărîrile sale a explicat aplicarea corectă a legii, or potrivit art.17 din Codul de procedură civilă, art.2 lit.d) și art.16 lit.c) din Legea cu privire la Curtea Supremă de Justiție nr.789/1996, pentru aplicarea corectă şi uniformă a legislaţiei, Curtea Supremă de Justiţie generalizează, din oficiu, practica examinării de către instanţele judecătoreşti a unor anumite categorii de pricini, adoptă şi dă publicităţii hotărîri explicative privind aplicarea corectă a normelor de drept şi soluţionarea justă a pricinilor civile.

Autorii proiectului de lege consideră că nici în Legea contenciosului administrativ, nici în Legea cu privire la funcția publică și statutul funcționarului public nu există norme imperative, care ar indica expres că contestarea actelor administrative cu caracter individual privind sancționarea disciplinară a funcționarului public se face nemijlocit în instanța de contencios administrativ în termen de 30 zile, fără respectarea procedurii prealabile. Din aceste considerente au elaborat și înaintat prezentul proiect de lege pentru a interpreta sintagma ,,în modul stabilit de lege” din art.60 alin.(3) al Legii nr.158 din 04.07.2008 în sensul înțelegerii că contestarea actelor administrative cu caracter individual privind sancționarea disciplinară a funcționarului public, se atacă în instanța de contecios administrativ, doar cu condiția că a fost respectată procedura depunerii și examinării cererii prealabile în modul stabilit de art.14 și art.15 din Legea contenciosului administrativ nr.793/2000.

După cum am afirmat în punctul anterior al raportului de expertiză, acest act normativ de interpretare presupune potențiale pericole asupra securității raporturilor juridice, întrucît poate avea caracter retroactiv.

Reieșind din prevederile art.42 din Legea privind actele legislative nr.780/2001, interpretarea actelor legislative reprezintă un sistem de operaţiuni logice prin care se explică sensul exact şi complet al dispoziţiilor normative. Prin interpretare se oferă soluţii juridice de realizare a normei de drept în sensul ei exact.

După cum este cunoscut din teoria dreptului, aplicarea legii comportă dimensiuni spaţiale şi temporale, care implică producerea efectelor juridice în anumite limite spaţiale şi intervale de timp. Efectul legii în timp este ghidat de principiul activităţii legii, potrivit căruia legea se aplică tuturor faptelor în timpul în care se află în vigoare, are eficienţă deplină şi continuă din momentul intrării în vigoare şi pînă la abrogarea ei. Legea nu se aplică faptelor săvîrşite înainte de intrarea ei în vigoare, adică nu are efect retroactiv. Ea dispune numai pentru prezent şi viitor şi nu are efecte juridice pentru trecut.

Codul civil, în art.6 alin.(1), statuează expres că legea civilă nu are caracter retroactiv. Ea nu modifică şi nici nu suprimă condiţiile de constituire a unei situaţii juridice constituite anterior, nici condiţiile de stingere a unei situaţii juridice stinse anterior. De asemenea, legea nouă nu modifică şi nu desfiinţează efectele deja produse ale unei situaţii juridice stinse sau în curs de realizare. La fel, potrivit art.46 alin.(1) din Legea nr.780/2001, actul legislativ produce efecte numai în timpul cît este în vigoare şi nu poate fi retroactiv sau ultraactiv.

Însă, jurisprudența Curții Constituționale și teoria contemporană a dreptului admite ca excepţii de la principiul neretroactivităţii legii normele juridice cu caracter imperativ - legile interpretative, precum şi normele juridice în care legiuitorul a stabilit expres că ele se vor aplica retroactiv.

În consecință, în caz că se adoptă acest proiect de lege, hotărîrile emise de instanțele de judecată asupra acțiunilor de contestare a actelor administrative cu caracter individual privind sancționarea disciplinară a funcționarului public, depuse în instanță fără procedura cererii prealabile, vor putea fi revizuite și anulate, întrucît, cum am constatat mai sus, legile de interpretare au efect retroactiv. Acest fapt va reprezenta o povară imensă asupra instanțelor de judecată. Astfel, drept rezultat, securitatea raporturilor juridice vor fi puse în pericol.

Dacă, totuși, se dorește parcurgerea procedurii prealabile de către funcționarii publici, oportun ar fi să fie modificate art.14 și art.15 din Legea contenciosului administrativ nr.793/2000. În acest fel, nu va fi nevoie de o interpretare a legii și pe cale de consecință, nu va fi subminată securitatea raporturilor juridice existente, celeritatea examinării cauzelor de contencios administrativ, și nu vor fi temei de revizuire a hotărîrilor instanțelor de contencios administrativ.


11. Nivelul de corespundere a proiectului/actului normativ standartelor internaționale. Proiectul/actul normativ nu este conform standardelor internaționale. Ca obiecţie generală, notăm inexistenţa în nota informativă a referinţelor la reglementările corespondente ale legislaţiei comunitare şi nivelul compatibilităţii proiectului de act legislativ cu reglementările în cauză, cerinţă expres prevăzută de art.20 lit.c) şi art.23 alin.(2) lit.d) din Legea privind actele legislative nr.780/2001.

Reieşind din nota informativă, nu am identificat referințe la standarde internaţionale/comunitare privind domeniul reglementat de prezentul proiect, de care s-a ghidat autorul la elaborarea proiectului de lege.

Din analiza prevederilor acestui proiect de lege conchidem că acesta deviază de la standardele europene, consacrate în jurisprudența Curții Europene pentru Drepturile Omului. Mai detaliat, a se vedea pct.13 din prezentul Raport.


12. Nivelul de corespundere a proiectului/actului normativ jurisprudenței Curții Constutiționale. Proiectul/actul normativ nu este conform jurisprudenței Curții Constutiționale. În jurisprudența sa (Hotîrîrea nr.26 din 23.05.2002), Curtea Constituțională în a statuat că principiul neretroactivităţii legii nu este un principiu cu caracter absolut. Or, art. 22 din Constituţie prevede retroactivitatea normelor juridice penale mai favorabile. În afară de aceasta, teoria contemporană a dreptului admite ca excepţii de la principiul neretroactivităţii legii normele juridice cu caracter imperativ - legile interpretative, precum şi normele juridice în care legiuitorul a stabilit expres că ele se vor aplica retroactiv.

Reieșind din enunțurile Curții Constituționale, reiterăm pericolele menționate în pct.10 al raportului, ce se referă la revizuirea și anularea hotărîrilor instanțelor de judecată, care anterior adoptării legii de interpretare, au soluționat acțiunile înaintate de funcționarii publici în instanța de contencios administrativ, fără parcurgerea căii prealabile. În consecință, securitatea raporturilor juridice vor fi puse în pericol.


13. Nivelul de corespundere a proiectului/actului normativ jurisprudenței CtEDO. Proiectul/actul normativ nu este conform jurisprudenței CtEDO. Riscul de a supune revizuirilor un șir de hotărîri judecătorești definitive, ca rezultat al eventualei adoptări a prezentei legi de interpretare, încalcă dreptul la judecarea cauzei într-un mod echitabil de către o instanţă, aşa cum este garantat de articolul 6 § 1 al Convenţiei Europene pentru Protecția Drepturilor Omului și Libertăților Fundamentale. În acest sens, jurisprudența Curții Europene conține mai multe hotărîri, prin care s-a constatat că a avut loc o violare a articolului 6 § 1 al Convenţiei.

În calitate de exemplu relevant pentru Republica Moldova notăm cauza AGURDINO S.R.L. c. MOLDOVEI (Cererea nr.7359/06), în care petiționarul a invocat în fața Curții că i-a fost revizuită o hotărîre definitivă în rezultatul adoptării de către Parlamentul Republicii Moldova a unei legi de interpretare, prin care s-a redat o altfel de soluţie juridică de realizare a normei de drept, contrare celei stabilite de instanțele de judecată la examinarea cauzei sale. În speța dată, Curtea a adoptat hotărîrea din 27.09.2011, prin care a statuat următoarele:

"24. Dreptul la judecarea cauzei într-un mod echitabil de către o instanţă, aşa cum este garantat de articolul 6 § 1 al Convenţiei, trebuie interpretat în lumina Preambulului Convenţiei, care, în partea sa relevantă, declară preeminenţa dreptului o parte a moştenirii comune a Statelor Contractante. Unul din aspectele fundamentale ale preeminenţei dreptului este principiul securităţii raporturilor juridice, care cere, printre altele, ca atunci când instanţele judecătoreşti dau o apreciere finală unei chestiuni, constatarea lor să nu mai poată fi pusă în discuţie (a se vedea Brumărescu v. Romania [GC], nr. 28342/95, § 61, ECHR 1999 VII, și Roşca v. Moldova, nr. 6267/02, § 24, 22 martie 2005).

25. Securitatea raporturilor juridice presupune respectarea principiului res judicata (a se vedea Brumarescu, citată mai sus, § 62), adică principiul caracterului irevocabil al hotărârilor judecătoreşti. Acest principiu cere ca nici o parte să nu aibă dreptul să solicite revizuirea unei hotărîri irevocabile şi obligatorii doar cu scopul de a obţine o reexaminare şi o nouă determinare a cauzei. Competenţa instanţelor ierarhic superioare de revizuire trebuie exercitată pentru a corecta erorile judiciare şi omisiunile justiţiei, dar nu pentru a efectua o nouă examinare. Revizuirea nu trebuie considerată un apel camuflat, iar simpla existenţă a două opinii diferite cu privire la aceeaşi chestiune nu este un temei de reexaminare. O derogare de la acest principiu este justificată doar atunci cînd este necesară, datorită unor circumstanţe esenţiale şi convingătoare (a se vedea Roşca, citată mai sus, § 25).

27. În ceea ce privește redeschiderea procedurilor din cauza apariţiei unor circumstanţe noi, Curtea observă că această chestiune a fost examinată în cauza Popov v. Moldova (nr. 2) (nr. 19960/04, 6 decembrie 2005), unde ea a constatat violarea articolului 6 § 1 al Convenției ca urmare a folosirii necorespunzătoare a procedurii de revizuire. Curtea a hotărît în acea cauză că redeschiderea procedurilor nu este, în sine, incompatibilă cu Convenţia. Totuşi, deciziile de a revizui hotărîri judecătoreşti irevocabile trebuie să fie în conformitate cu criteriile legale relevante, iar folosirea necorespunzătoare a unei astfel de proceduri poate fi contrară Convenţiei, pe motiv că rezultatul său - „pierderea” unei hotărîri judecătoreşti - este acelaşi ca şi în recursul în anulare. Principiile securităţii raporturilor juridice şi preeminenţei dreptului cer Curţii să fie vigilentă în acest domeniu (a se vedea Popov (nr. 2), citată mai sus, § 46).


14. Impactul proiectului/actului normativ prin prisma drepturilor omului. Proiectul/actul normativ incalcă drepturile/libertățile. În contextul în care consecințele legii de interpretare pot duce la încalcarea dreptului la judecarea cauzei într-un mod echitabil de către o instanţă și a securităţii raporturilor juridice, notăm impactul negativ al acestui proiect asupra drepturilor și libertăților omului.


15. Impactul gender al proiectului. Proiectul/actul normativ este gender neutru. Proiectul de lege nu reglementează aspectul gender. Nu au fost depistate norme care ar discrimina sau limita drepturile, libertăţile şi şansele femeilor în raport cu bărbaţii.




Concluzii

După cum reiese din conținutul acestuia, prevederile din proiect dezvoltă normele constituţionale cuprinse în art.53 alin.(1) din Constituție, or, în speță, autorii doresc să explice modalitatea de contestare a actelor administrative cu caracter individual privind sancționarea disciplinară a funcționarului public, care se atacă în instanța de contecios administrativ doar cu condiția că a fost respectată procedura depunerii și examinării cererii prealabile în modul stabilit de art.14 și art.15 din Legea contenciosului administrativ nr.793/2000.

Însă, respectiva lege de interpretare presupune potențiale pericole asupra securității raporturilor juridice, ceea ce face ca conținutul acestei legi să nu fie conform Constituției.

Legea cu privire la funcția publică și statutul funcționarului public nr.158 din 04.07.2008 nu prevede modalitatea contestării de către funcționarul public a actului administrativ de sancţionare disciplinară, însă conține în art.60 alin.(3) o normă de trimitere "în modul stabilit de lege". În acest sens, Legea contenciosului administrativ nr.793 din 10.02.2000 prevede în art.14 alin.(1), art.15 și art.16 alin.(1) modalitatea de adresare inițial cu cerere prealabilă și apoi în instanța de contencios administrativ, iar în conformitate cu art.16 alin.(2) indică cazurile în care acţiunea poate fi înaintată nemijlocit instanţei de contencios administrativ.

Cu scopul de a explica aplicarea corectă a legii, Curtea Supremă de Justiție, prin Hotărîrea Plenului nr.10 din 30.10.2009 (pct.43) și Hotărîrea Plenului nr.9 din 22.12.2014 (pct.22) a indicat că termenul de contestare a actelor administrative cu caracter individual privind sancționarea disciplinară a funcționarului public este de 30 zile, fără respectarea procedurii prealabile.

Autorii proiectului de lege consideră că nici în Legea contenciosului administrativ, nici în legea cu privire la funcția publică și statutul funcționarului public nu există norme imperative, care ar indica că explicațiile Curții Supreme de Justiție sînt corecte, ba din contra, sînt eronate. Din aceste considerente au elaborat și înaintat prezentul proiect de lege pentru a explica sensul exact şi complet al dispoziţiilor normative.

Reieșind din prevederile art.6 alin.(1) din Codul civil și art.46 alin.(1) din Legea nr.780/2001, actul legislativ produce efecte numai în timpul cît este în vigoare şi nu poate fi retroactiv. Acest fapt presupune, după cum este cunoscut din teoria dreptului că, legea se aplică tuturor faptelor în timpul în care se află în vigoare și nu se aplică faptelor săvîrşite înainte de intrarea ei în vigoare, ea dispune numai pentru prezent şi viitor şi nu are efecte juridice pentru trecut.

Însă, principiul neretroactivităţii legii nu este un principiu cu caracter absolut. Or, art. 22 din Constituţie prevede retroactivitatea normelor juridice penale mai favorabile. În jurisprudența sa (Hotîrîrea nr.26 din 23.05.2002), Curtea Constituțională a statuat că teoria contemporană a dreptului admite ca excepţii de la principiul neretroactivităţii legii normele juridice cu caracter imperativ - legile interpretative, precum şi normele juridice în care legiuitorul a stabilit expres că ele se vor aplica retroactiv.

În consecință, în caz că se adoptă acest proiect de lege, hotărîrile emise de instanțele de judecată asupra acțiunilor de contestare a actelor administrative cu caracter individual privind sancționarea disciplinară a funcționarului public, depuse în instanță fără procedura cererii prealabile, vor putea fi revizuite și anulate, întrucît, cum am constatat mai sus, legile de interpretare au efect retroactiv. Acest fapt va reprezenta o povară imensă asupra instanțelor de judecată. Astfel, drept rezultat, securitatea raporturilor juridice vor fi puse în pericol.

Din analiza prevederilor acestui proiect de lege conchidem că acesta deviază de la standardele europene, consacrate în jurisprudența Curții Europene pentru Drepturile Omului. Riscul de a supune revizuirilor un șir de hotărîri judecătorești definitive, ca rezultat al eventualei adoptări a prezentei legi de interpretare, încalcă dreptul la judecarea cauzei într-un mod echitabil de către o instanţă, aşa cum este garantat de articolul 6 § 1 al Convenţiei Europene pentru Protecția Drepturilor Omului și Libertăților Fundamentale. În acest sens, jurisprudența Curții Europene conține mai multe hotărîri relevate, inclusiv hotărîri prin care s-a constatat că a avut loc o violare a articolului 6 § 1 al Convenţiei de către Republica Moldova (cauza Agurdino SRL c. Moldovei).

În contextul în care consecințele legii de interpretare pot duce la încalcarea dreptului la judecarea cauzei într-un mod echitabil de către o instanţă și a securităţii raporturilor juridice, notăm impactul negativ al acestui proiect asupra drepturilor și libertăților omului.

Proiectul de lege nu reglementează aspectul gender. În contextul dat, nu au fost depistate norme care ar discrimina sau limita drepturile, libertăţile şi şansele femeilor în raport cu bărbaţii.

Trebuie să subliniem lipsa tuturor actelor necesare pentru înaintarea unei iniţiative legislative, cum ar fi în cazul nostru: declarația de compatibilitate a proiectului cu legislația UE, avizele ministerelor, raportul Centrului Național Anticorupție, sinteza recomandărilor din partea societății civile, expertizelor, etc. În lipsa acestora, procesul legislativ poate fi afectat.

În concluzie, fără a diminua importanța proiectului de lege, considerăm că soluțiile cuprinse în acesta ar fi oportun de inclus într-un proiect de lege privind modificarea și completarea art.14 și art.15 din Legea contenciosului administrativ nr.793/2000. În acest fel nu va fi nevoie de o interpretare a legii și pe cale de consecință, nu va fi subminată securitatea raporturilor juridice existente, celeritatea examinării cauzelor de contencios administrativ și nu vor fi temei de revizuire a hotărîrilor instanțelor de contencios administrativ.



Centrul de Analiză şi Prevenire a Corupţiei