Renuntarea la libertate inseamna renuntarea la conditia de a fi om, tradarea atat a drepturilor umanitatii, cat si chiar a obligatunilor acesteia. Jean Jacques Rousseau

Expertiza proiectelor de acte normative prin prisma drepturilor omului este desfăşurată de CAPC în cadrul Proiectului „Armonizarea legislaţiei la standardele internaţionale în domeniul drepturilor omului”, susţinut financiar de Apărătorii Drepturilor Civile din Suedia.

28 Mai 2015

RAPORT DE EXPERTIZĂ

la proiectului Legii cu privire la mediere

(înregistrat în Parlament cu numărul 183 din 07 Mai 2015)


În temeiul Concepţiei de cooperare dintre Parlament şi societatea civilă, aprobată prin Hotărîrea Parlamentului nr.373-XVI din 29 decembrie 2005, Centrul de Analiză şi Prevenire a Corupţiei prezintă raportul de expertiză a vulnerabilității proiectului Legii cu privire la mediere prin prisma drepturilor omului.



Evaluarea generală


1. Autorul proiectului este Guvernul RM, autor nemijlocit - Ministerul Justiţiei , ceea ce corespunde art. 73 din Constituţie şi art. 44 din Regulamentul Parlamentului.


2. Categoria actului legislativ propus este lege organică, ceea ce corespunde art.72 din Constituţie şi art. 6-11, 27, 35 şi 39 din Legea privind actele legislative, nr.780-XV din 27.12.2001.


3. Scopul actului (potrivit proiectului și/sau notei informative). Potrivit notei informative, scopul proiectului rezidă în promovarea unui nou concept al medierii, îmbunătăţit şi fortificat, implementarea căruia va duce spre reanimarea acestei instituţii. Potrivit autorului, prin promovarea proiectului se urmăreşte: fortificarea Consiliului de Mediere; stabilirea condiţiilor de accedere în profesie; crearea unui corp de mediatori calificaţi; lărgirea cercului de subiecţi care ar putea organiza cursuri de instruire pentru mediatori; perfecţionarea formelor de organizare a activităţii de mediator; crearea cadrului normativ pentru dezvoltarea procesului de mediere în domenii specifice; eficientizarea modului de executare a tranzacţiei; reglementarea unor facilităţi pentru părţile care vor opta pentru soluţionarea litigiului prin mediere. Astfel, pornind de la prevederile art. 1 din proiect, proiectul determină statutul mediatorului, formele de organizare a activităţii de mediator şi cerinţele pentru înregistrarea organizaţiilor de mediere, principiile desfăşurării procesului de mediere şi efectele acestuia, particularităţile medierii în domenii specifice, precum şi competenţa autorităţilor şi instituţiilor statului în domeniul medierii.


4. Nota informativă a proiectului de act legislativ supus expertizei conține o argumentare suficientă a promovării proiectului. În condiţiile art. 20 din Legea nr. 780 din 27.12.2001 privind actele legislative, nota informativă la proiect trebuie să includă: a) condiţiile ce au impus elaborarea proiectului, inclusiv necesitatea armonizării actului legislativ cu reglementările legislaţiei comunitare, finalităţile urmărite prin implementarea noilor reglementări; b) principalele prevederi, locul actului în sistemul legislaţiei, evidenţierea elementelor noi, efectul social, economic şi de altă natură al realizării lui; c) referinţele la reglementările corespondente ale legislaţiei comunitare şi nivelul compatibilităţii proiectului de act legislativ cu reglementările în cauză; d) fundamentarea economico-financiară în cazul în care realizarea noilor reglementări necesită cheltuieli financiare şi de altă natură; e) actul de analiză a impactului de reglementare, în cazul în care actul legislativ reglementează activitatea de întreprinzător. Nota informativă la proiect conţine o analiză a tuturor acestor elemente. Cea din urmă condiţie (analiza impactului de reglementare) nu este aplicabilă proiectului, acesta nereglementînd activitatea de întreprinzător.

5. Sfera de reglementare a proiectului corespunde următoarelor domenii/drepturi:

Drepturi si libertăți individuale:
Dreptul la apărare (art.26 din Constituția RM)
Drepturi garanții:
Dreptul la acces liber la justiție (art. 20 din Constituția RM)



Evaluarea de fond a proiectului


6. Respectarea principiului transparenței este asigurată suficient. În linii generale, proiectul asigură suficient respectarea principiului transparenţei. Proiectul conţine prevederi care obligă organele publice să ofere informaţii accesibile şi uşor disponibile, dar şi informaţii relevante şi actualizate. Proiectul stabileşte mecanisme legale de comunicare cu populaţia.


7. Respectarea principiului participării este asigurată suficient. În linii mari, pornind de la specificul reglementărilor, proiectul asigură suficient respectarea principiului participării. Proiectul conţine prevederi referitoare la mecanisme/proceduri care ar permite exprimarea şi valorificarea opiniei, dar şi prevederi referitoare la instituirea unor structuri, în cadrul cărora reprezentanţii publici (sau reprezentanţii părţilor interesate) vor fi consultaţi în diferite etape ale procesului decizional. Ne referim în special la prevederile ce ţin de competenţa instituţiilor statului în domeniul medierii, inclusiv - Consiliul de Mediere.


8. Respectarea principiului responsabilizării este asigurată suficient. În linii mari, proiectul asigură suficient respectarea principiului responsabilizării. Pornind de la specificul reglementărilor, proiectul conţine prevederi care să permită monitorizarea instituţiilor antrenate în implementare, dar şi prevederi care să oblige autorităţile să facă publice rezultatele activităţii.


9. Nivelul de corespundere a proiectului/actului normativ normelor constituționale. Proiectul/actul normativ este conform Constituției. Articolul 20 din Constituţia RM garantează oricărei persoane dreptul la satisfacţie efectivă din partea instanţelor judecătoreşti competente împotriva actelor care violează drepturile, libertăţile şi interesele sale legitime. Principiul liberului acces la justiţie presupune posibilitatea neîngrădită a celor interesaţi de a-l utiliza, în formele şi în modalităţile prevăzute de lege. Prevederile consituţionale sînt dezvoltate printr-o serie de alte drepturi şi principii, cum ar fi şi principiul celerităţii soluţionării litigiilor dintre părţi. Medierea, în calitate de cale alternativă de soluţionare a litigiilor, ar putea asigura soluţionarea mai rapidă a unor categorii de litigii. De remarcat că accesul la justiţie nu poate fi realizat pe deplin în lipsa garantării dreptului la apărare (art. 26 din Constituţia RM), care constituie o condiţie necesară pentru realizarea eficientă a justiţiei. Prin prisma acestor prevederi, proiectul corespunde normelor constituţionale şi dezvoltă garanţiile accesului liber la justiţie.


10. Nivelul de corespundere a proiectului/actului normativ legislației corelative. Proiectul/actul normativ este conform legislației corelative. În linii generale, nu au fost identificate elemente de incompatibilitate gravă a prevederilor proiectului cu legislaţia corelativă. Evident, după eventuala adoptare şi intrare în vigoare a normelor din proiect, pornind de la acestea, va urma modificarea şi completarea legislaţiei corelative. Acest exerciţiu este prevăzut şi în art. 42 din proiect şi va viza, potrivit notei informative: Codul civil al RM, nr. 1107 din 06.06.2002; Codul de procedură civilă al RM, nr. 225 din 30.05.2003; Codul de procedură penală al RM, nr. 122 din 14.03.2003; Codul familiei, nr. 1316 din 26.10.2000; Codul muncii al RM, nr. 154 din 28.03.2003; Codul de executare al RM, nr. 443 din 24.12.2004; Legea nr. 1260 din 19.07.2002 cu privire la avocatură; Legea nr. 198 din 26.07.2007 cu privire la asistenţa juridică garantată de stat; Legea taxei de stat, nr. 1216 din 03.12.1992; Legea nr. 16 din 15.02.2008 cu privire la conflictul de interese; Hotărîrea Guvernului nr. 241 din 06.03.2006 cu privire la aprobarea Nomenclatorului lucrărilor efectuate şi serviciilor prestate, contra plată, de Ministerul Justiţiei şi instituţiile subordonate ale acestuia şi de instanţele judecătoreşti şi tarifelor la acestea, precum şi a regulamentelor privind modul şi direcţiile de utilizare a mijloacelor speciale; Hotărîrea Guvernului nr. 303 din 21.04.2009 cu privire la aprobarea condiţiilor de achitare din contul statului a serviciilor de mediere în cauze penale. În acest context, este de notat că autorul nu a respectat cerinţele art. 47 alin. (7) din Regulamentul Parlamentului, care stabileşte că, dacă pentru executarea actului legislativ care se adoptă este necesară elaborarea altor acte legislative sau normative,
se anexează lista acestora şi/sau, după caz, şi proiectele lor.


11. Nivelul de corespundere a proiectului/actului normativ standartelor internaționale. Proiectul/actul normativ este conform standardelor internaționale. Nota informativă conţine o analiză a nivelului de compatibilitate a prevederilor din proiect cu standardele internaţionale în domeniu, făcîndu-se referinţe la: Directiva 2008/52/CE a Parlamentului European şi a Consiliului privind anumite aspecte ale medierii în materie civilă şi comercială; Ghidul (2007) 14 al CEPEJ pentru o mai bună implementare a recomandării cu privire la medierea în materie civilă şi familială; Recomandarea (2002) 10 a Comitetului miniştrilor către statele membre ale Uniunii Europene privind medierea în materie civilă; Recomandarea (2001) 9 a Comitetului miniştrilor către statele membre ale Uniunii Europene privind căile alternative de soluţionare a litigiilor dintre autorităţile administrative şi persoanele private; Recomandarea (99) 19 a Comitetului miniştri către statele membre ale Uniunii Europene cu privire la medierea în cazuri penale; Recomandarea (98) 1 a Comitetului miniştrilor către statele membre ale Uniunii Europene privind medierea familială. În pofida referinţelor la prevederile actelor UE, dar şi în pofida prevederilor pct. 17 din Regulamentul privind mecanismul de armonizare a legislaţiei Republicii Moldova cu legislaţia comunitară, aprobat prin Hotărîrea Guvernului nr. 1345 din 24.11.2006, în clauza de adoptare nu se face trimitere la acestea.


12. Nivelul de corespundere a proiectului/actului normativ jurisprudenței Curții Constutiționale. Nu există jurisprudență a Curții Constituționale în domeniul de reglementare a proiectului de act normativ expertizat. Curtea Constituţională, în hotărîrea nr.14 din 15.11.2012, într-un anumit sens, a încurajat căile alternative de soluţionare a litigiilor. În acest sens, se relevă următoarele: "...81. Curtea atestă că, potrivit Recomandării CE nr. (81) 7 privind mijloacele de facilitare a accesului la justiţie, urmează a fi luate măsuri pentru facilitarea sau, după caz, încurajarea concilierii părţilor sau a soluţionării conflictelor pe cale amiabilă înainte de demararea procedurii judiciare sau pe parcursul unei proceduri deja iniţiate... 82. În acest context, Curtea reţine şi Recomandarea CE nr. (2001) 9 … privind căile alternative de soluţionare a litigiilor dintre autorităţile administrative şi persoanele private, care recomandă statelor să promoveze utilizarea căilor alternative de soluţionare a litigiilor, iar anumite căi alternative, cum ar fi recursul administrativ intern, concilierea, medierea şi tranzacţia, pot fi folosite înainte de a se recurge la instanţa judecătorească."


13. Nivelul de corespundere a proiectului/actului normativ jurisprudenței CtEDO. Nu există jurisprudență a CtEDO în domeniul de reglementare a proiectului de act normativ expertizat. Nu au fost identificate careva cauze ce au făcut obiectul sesizării la CtEDO, referitor la mediere ca şi cale alternativă de soluţionare a litigiilor. Însă, Convenţia Europeană pentru Drepturile Omului protejează explicit în articolul 6 alin.(1) dreptul la un proces echitabil, ceea ce implică acordarea fiecărei persoane a dreptului de acces eficient la justiţie. Sub acest aspect, proiectul este conform jurisprudenţei CtEDO. Curtea a statuat că dreptul de acces la justiţie nu poate fi un drept absolut, ci unul care poate implica limitări, inclusiv de ordin procedural, cît timp acestea sunt rezonabile şi proporţionale cu scopul urmărit. Dreptul de acces la o instanţă de judecată impune, prin însăşi natura sa, a fi reglementat de către stat, reglementare care poate fi variabilă în timp şi spaţiu, în funcţie de nevoile şi resursele comunităţii şi ale indivizilor (Ashingdane contra Regatului Unit al Marii Britanii). În jurisprudenţa sa Curtea a indicat că, în elaborarea unei astfel de reglementări, statele se bucură de o anumită marjă de apreciere. Cu toate acestea, limitările nu trebuie să restrângă dreptul de acces într-atât, încât să fie atinsă însăşi substanţa sa. În acelaşi context, Curtea menţionează că accesul la justiţie poate fi limitat, în special prin instituirea condiţiilor de admisibilitate, domeniu în care statul se bucură de o anumită marjă de apreciere. Aceste limitări trebuie să urmărească un scop legitim, asigurîndu-se o proporţionalitate între interesul persoanei şi scopul legitim urmărit (Guerin contra Franţei). Totuşi, limitările nu trebuie să reducă la zero esenţa acestui drept. Regulile de procedură au scopul de a asigura o bună administrare a justiţiei şi, în special, a asigura securitatea raporturilor juridice, iar cei implicaţi în proceduri trebuie să se aştepte ca aceste reguli să fie aplicate (Miragall Escolano ş.a. contra Spaniei).


14. Impactul proiectului/actului normativ prin prisma drepturilor omului. Proiectul/actul normativ respectă drepturile/libertățile. Pornind de la esenţa reglementărilor, dar şi de la aşteptările autorului proiectului, proiectul ar putea avea un impact semnificativ pentru fortificarea Consiliului de Mediere, stabilirea condiţiilor de accedere în profesie, perfecţionarea formelor de organizare a activităţii de mediator, precum şi pentru crearea cadrului normativ pentru dezvoltarea procesului de mediere în domenii specifice. Urmare a adoptării proiectului, ar putea să se asigure crearea unui corp de mediatori calificaţi, lărgirea cercului de subiecţi care ar putea organiza cursuri de instruire pentru mediatori, reglementarea unor facilităţi pentru părţile care vor opta pentru soluţionarea litigiului prin mediere etc.


15. Impactul gender al proiectului. Proiectul/actul normativ este gender neutru. Proiectul nu conţine norme care ar fi gender discriminatorii sau limitative.


16. Analiza detaliată a textului proiectului.


Nr. Articol Text Obiecţii Factorii de vulnerabilitate Recomandări

1

Art. 2 lit. c)

c) organizaţia de mediere - persoana juridică cu scop nelucrativ (necomercial), care asigură în condiţiile prezentei legi desfăşurarea eficientă a activităţii de mediator, promovarea serviciilor de mediere, stabilirea regulilor procesului de mediere, stabilirea modului de calculare a onorariilor mediatorilor, asigurarea cu spaţii pentru şedinţele de mediere, acordarea altor servicii pentru desfăşurarea eficientă a activităţii de mediator, înregistrată de Ministerul Justiţiei.

Nu este justificată delegarea către organizaţiile de mediere a competenţelor ce ţin de stabilirea modului de calculare a onorariilor mediatorilor. De altfel, stabilirea modului de calculare a onorariilor mediatorilor nu se regăseşte între competenţele organizaţiei de mediere stabilite prin dispoziţiile speciale din art. 16 din proiect. Este evident că calcularea onorariilor mediatorilor trebuie să poarte un caracter comun, care ar fi aplicabil tuturor mediatorilor. Aceasta ar oferi siguranţă şi previzibilitate atît mediatorilor, cît şi beneficiarilor serviciilor de mediere. În acest sens, cel mai vizat pare a fi Consiliul de Mediere, căruia ar trebui să i se delege în mod expres astfel de competenţe.

Alți factori
Atribuţii excesive.

Revizuirea normelor în sensul obiecţiei.

2

Art. 8 lit. j)

j) îndeplineşte alte atribuţii prevăzute de prezenta lege.

Stabilirea atribuţiilor Ministerului Justiţiei în domeniul medierii trebuie să poarte un caracter exhaustiv, urmînd a fi determinate printr-o listă închisă.

Alți factori
Atribuţii neexhaustive.

Revizuirea normelor în sensul obiecţiei.

3

Art. 9 alin. (6)

(6) Consiliul adoptă hotărîri cu votul majorităţii membrilor prezenţi. În procedura de votare nu este admisă abţinerea de la vot. Opinia separată a membrilor Consiliului se anexează la hotărîre, la cererea acestuia.

Proiectul este lacunar în ceea ce priveşte modul în care se soluţionează de către membrii Consiliului a eventualelor situaţii de conflict de interese. Or, abţinerea de la vot ar putea fi pentru membrii Consiliului unica soluţie în soluţionarea conflictului de interese.

Alți factori
Lacune de drept.

Revizuirea normelor în sensul obiecţiei. Completarea proiectului cu norme ce ţin de declararea şi soluţionarea de către membrii Consiliului a conflictelor de interese.

4

Art. 9 alin. (7)

Calitatea de membru al Consiliului încetează:

a) la expirarea mandatului;

b) la cerere;

c) în caz de deces;

d) prin revocare.

Între aceste temeiuri ar trebui să se regăsească cazul membrului care nu mai deţine calitatea care a constituit drept temei pentru desemnare (mediator, avocat, notar etc.).

Alți factori
Lacune de drept.

Completarea normelor în sensul obiecţiei.
Eventuala excludere din alin. (8) a sintagmei "sau dacă acesta nu mai face parte din organul care l-a desemnat".

5

Art. 10 alin. (1) lit. g)

g) verifică modul de organizare şi desfăşurare a cursurilor de mediere, precum şi modul de respectare a standardelor de pregătire iniţială şi continuă a mediatorilor;

Proiectul este lacunar în partea ce ţine de condiţiile în care se desfăşoară verificarea modului de organizare şi desfăşurare a cursurilor de mediere, precum şi modul de respectare a standardelor de pregătire iniţială şi continuă a mediatorilor.

Alți factori
Lacune de drept.

Completarea proiectului cu prevederi în sensul obiecţiei.

6

Art. 10 alin. (1) lit. o)

o) exercită alte atribuţii în condiţiile prezentei legi.

Stabilirea atribuţiilor Consiliului în domeniul medierii trebuie să poarte un caracter exhaustiv, urmînd a fi determinate printr-o listă închisă.

Alți factori
Atribuţii neexhaustive.

Revizuirea normelor în sensul obiecţiei.

7

Art. 12 alin. (1) lit. e)

e) are reputaţie ireproşabilă;

Norma ar fi aplicabilă în mod egal pentru toate persoanele care vor să acceadă în profesie doar cu condiţia că va fi concretizată.

Alți factori
Formulare ambiguă care admite interpretări abuzive.

Concretizarea condiţiilor în care o persoană poate fi considerată ca deţinătoare a unei reputaţii ireproşabile.

8

Art. 22 alin. (3)

(3) Mediatorul este în drept să se informeze în privinţa fondului cauzei.

Norma urmează a fi concretizată astfel încît să fie clar dacă mediatorul are dreptul să ia cunoştinţă nemijlocit de materialele (dosar) cauzei.

Alți factori
Formulare ambiguă care admite interpretări echivoce.

Revizuirea normelor în sensul obiecţiei.




Concluzii

Autorul proiectului este Guvernul RM, autor nemijlocit - Ministerul Justiţiei, ceea ce corespunde art. 73 din Constituţia RM şi art. 44 din Regulamentul Parlamentului.

Categoria proiectului propus este lege organică, ceea ce corespunde art. 72 din Constituţia RM şi articolele 6-11, 27, 35 şi 39 din Legea nr. 780 din 27.12.2001 privind actele legislative.

Potrivit notei informative, scopul proiectului rezidă în promovarea unui nou concept al medierii, îmbunătăţit şi fortificat, implementarea căruia va duce spre reanimarea acestei instituţii. Potrivit autorului, prin promovarea proiectului se urmăreşte: fortificarea Consiliului de Mediere; stabilirea condiţiilor de accedere în profesie; crearea unui corp de mediatori calificaţi; lărgirea cercului de subiecţi care ar putea organiza cursuri de instruire pentru mediatori; perfecţionarea formelor de organizare a activităţii de mediator; crearea cadrului normativ pentru dezvoltarea procesului de mediere în domenii specifice; eficientizarea modului de executare a tranzacţiei; reglementarea unor facilităţi pentru părţile care vor opta pentru soluţionarea litigiului prin mediere. Astfel, pornind de la prevederile art. 1 din proiect, proiectul determină statutul mediatorului, formele de organizare a activităţii de mediator şi cerinţele pentru înregistrarea organizaţiilor de mediere, principiile desfăşurării procesului de mediere şi efectele acestuia, particularităţile medierii în domenii specifice, precum şi competenţa autorităţilor şi instituţiilor statului în domeniul medierii.

Proiectul este argumentat suficient. Nota informativă corespunde rigorilor art. 20 din Legea nr. 780 din 27.12.2001 privind actele legislative, conţinînd: a) condiţiile ce au impus elaborarea proiectului şi finalităţile urmărite prin implementarea noilor reglementări; b) principalele prevederi, locul actului în sistemul legislaţiei, evidenţierea elementelor noi, efectul social, economic şi de altă natură al realizării lui; c) referinţele la reglementările corespondente ale legislaţiei comunitare şi nivelul compatibilităţii proiectului de act legislativ cu reglementările în cauză; d) fundamentarea economico-financiară.

Sfera de reglementare a proiectului corespunde următoarelor domenii/drepturi: Dreptul la apărare (art.26 din Constituţia RM); Dreptul la acces liber la justiţie (art. 20 din Constituţia RM).

În linii generale, proiectul asigură suficient respectarea principiilor transparenţei, participării, responsabilizării.

Proiectul este conform Constituţiei RM.

În linii generale, nu au fost identificate elemente de incompatibilitate gravă a prevederilor proiectului cu legislaţia corelativă. Evident, după eventuala adoptare şi intrare în vigoare a normelor din proiect, pornind de la acestea, va urma modificarea şi completarea legislaţiei corelative. În acest context, este de notat că autorul nu a respectat cerinţele art. 47 alin. (7) din Regulamentul Parlamentului, care stabileşte că, dacă pentru executarea actului legislativ care se adoptă este necesară elaborarea altor acte legislative sau normative, se anexează lista acestora şi/sau, după caz, şi proiectele lor.

Proiectul este conform standardelor internaţionale. Este de remarcat că, în pofida referinţelor la prevederile actelor UE, dar şi în pofida prevederilor pct. 17 din Regulamentul privind mecanismul de armonizare a legislaţiei Republicii Moldova cu legislaţia comunitară, aprobat prin Hotărîrea Guvernului nr. 1345 din 24.11.2006, în clauza de adoptare nu se face trimitere la acestea.

În cadrul expertizei nu a fost identificată jurisprudenţă a CtEDO, dar şi a Curţii Constituţionale, care ar fi relevantă domeniului reglementat prin proiect. Este de menţionat că Curtea Constituţională, în hotărîrea nr.14 din 15.11.2012, într-un anumit sens, a încurajat căile alternative de soluţionare a litigiilor.

Proiectul respectă drepturile şi libertăţile fundamentale ale omului. Pornind de la esenţa reglementărilor, dar şi de la aşteptările autorului proiectului, proiectul ar putea avea un impact semnificativ pentru fortificarea Consiliului de Mediere, stabilirea condiţiilor de accedere în profesie, perfecţionarea formelor de organizare a activităţii de mediator, precum şi pentru crearea cadrului normativ pentru dezvoltarea procesului de mediere în domenii specifice. Urmare a adoptării proiectului, ar putea să se asigure crearea unui corp de mediatori calificaţi, lărgirea cercului de subiecţi care ar putea organiza cursuri de instruire pentru mediatori, reglementarea unor facilităţi pentru părţile care vor opta pentru soluţionarea litigiului prin mediere etc.

Proiectul/actul normativ este gender neutru.

Reţinînd şi obiecţiile conţinute în rapoartele anterioare de expertiză la proiect (nr. 588 şi nr. 31), reţinem mai multe recomandări, implementarea cărora ar îmbunătăţi conţinutul normelor, tratînd mai multe riscuri, cum ar fi: Atribuţii excesive; Atribuţii neexhaustive; Lacune de drept; Formulare ambiguă care admite interpretări abuzive; Formulare ambiguă care admite interpretări echivoce.



Centrul de Analiză şi Prevenire a Corupţiei