Politicienii noștri au învățat să mintă, fără să spună minciuni. Că doar la urmă să descoperi ca "adevărurile" lor, luate toate împreună, alcătuiesc o mare Minciună. Nicolae Dabja

Expertiza proiectelor de acte normative prin prisma drepturilor omului este desfăşurată de CAPC în cadrul Proiectului „Armonizarea legislaţiei la standardele internaţionale în domeniul drepturilor omului”, susţinut financiar de Apărătorii Drepturilor Civile din Suedia.

19 August 2014

RAPORT DE EXPERTIZĂ

la proiectului Legii pentru modificarea și completarea unor acte legislative (Legea metrologiei – art.1'1, 1'2, 2, ș.a.; Legea cu privire la fabricarea și circulația alcoolului etilic și a producției alcoolice - art.5; ș.a.)

(înregistrat în Parlament cu numărul 321 din 28 Iulie 2014)


În temeiul Concepţiei de cooperare dintre Parlament şi societatea civilă, aprobată prin Hotărîrea Parlamentului nr.373-XVI din 29 decembrie 2005, Centrul de Analiză şi Prevenire a Corupţiei prezintă raportul de expertiză a vulnerabilității proiectului Legii pentru modificarea și completarea unor acte legislative (Legea metrologiei – art.1'1, 1'2, 2, ș.a.; Legea cu privire la fabricarea și circulația alcoolului etilic și a producției alcoolice - art.5; ș.a.) prin prisma drepturilor omului.



Evaluarea generală


1. Autorul proiectului este Guvernul RM, autor nemijlocit - Ministerul Economiei , ceea ce corespunde art. 73 din Constituţie şi art. 44 din Regulamentul Parlamentului.


2. Categoria actului legislativ propus este lege organică, ceea ce corespunde art.72 din Constituţie şi art. 6-11, 27, 35 şi 39 din Legea privind actele legislative, nr.780-XV din 27.12.2001.


3. Scopul actului (potrivit proiectului și/sau notei informative). Potrivit notei informative, amendamentele propuse reies din angajamentele Republicii Moldova asumate prin documentele de politici publice, a necesităţii continuării procesului de armonizare cu aguis-ul comunitar şi transpunerii în legislaţia naţională a Directivei 2007/45/CE a Parlamentului European și a Consiliului din 5 septembrie 2007 de stabilire a normelor privind cantitățile nominale ale produselor preambalate, de abrogare a Directivelor 75/106/CEE și 80/232/CEE ale Consiliului și de modificare a Directivei 76/211/CEE a Consiliului, Directivei Consiliului din 20 ianuarie 1976 privind apropierea legislațiilor statelor membre referitoare la preambalarea, în funcție de masă sau volum, a anumitor produse preambalate (76/211/CEE), Directivei Consiliului din 19 decembrie 1974 privind apropierea legislațiilor statelor membre referitoare la sticlele utilizate ca recipiente de măsurare, Directivei Consiliului din 20 decembrie 1979 privind apropierea legislațiilor statelor membre referitoare la unitățile de măsură și de abrogare a Directivei 71/354/CEE, Directivei 2009/22/CE a Parlamentului European şi a Consiliului din 31 martie 2004 privind mijloacele de măsurare.


4. Nota informativă a proiectului de act legislativ supus expertizei nu conține o argumentare suficientă a promovării proiectului. În viziunea noastră, autorul a prezentat o descriere succintă a prevederilor proiectului fără a face o argumentare concludentă şi pertinentă în susţinerea acestuia. Argumentarea proiectului este insuficientă în partea ce ţine de condiţiile ce au impus elaborarea proiectului, finalităţile urmărite prin implementarea noilor reglementări, nivelul compatibilităţii proiectului cu reglementările corespondente ale instrumentelor de bază europene în domeniu, fundamentarea economico-financiară, etc.

În conformitate cu prevederile art.22 din Legea privind actele legislative, era necesar de efectuat o expertiză juridică pentru asigurarea concordanţei proiectului cu normele Constituţiei, cu practica jurisdicţiei constituţionale, precum şi coordonarea lui cu legislaţia în vigoare.

Deşi implementarea proiectului va necesita cheltuieli financiare, nota informativă nu conţine o fundamentare economico-financiară. De asemenea, lipseşte analiza impactului de reglementare.

Reieşind din importanţa şi consecinţele acestui proiect de lege, acesta urma să fie transmis spre avizare instituţiilor publice de specialitate, societăţii civile pentru formularea recomandărilor, iar, în final, avizele, sinteza recomandărilor recepţionate în cadrul consultării publice şi rezultatele expertizelor, trebuiau să fie anexate la dosarul de însoţire a variantei finale a proiectului de act legislativ, aşa cum prevede art.23, alin.(2) lit.e) din Legea privind actele legislative.

În acest context, suntem de părere că, autorul urma să consulte autorităţile publice locale asupra modificărilor ce se propune a fi operate în legislaţie, cu atît mai mult că proiectul presupune instituirea de noi atribuţii, drepturi, obligaţii pentru administraţia publică locală.

5. Sfera de reglementare a proiectului corespunde următoarelor domenii/drepturi:

Drepturi si libertăți social-economice:
Dreptul la ocrotirea sănătații (art.36 din Constituția RM)
Dreptul la muncă și la protecția muncii (art. 43 din Constituția RM)



Evaluarea de fond a proiectului


6. Respectarea principiului transparenței este asigurată suficient. Proiectul de act legislativ supus expertizării este plasat pe site-ul Parlamentului, astfel fiind respectat principiul transparenţei procesului legislativ şi principiile de cooperare cu societatea civilă.


7. Respectarea principiului participării este asigurată suficient. Reieşind din prevederile art.7 din Legea privind transparenţa în procesul decizional nr. 239 din 13.11.2008, autorităţile publice sunt obligate, după caz, să întreprindă măsurile necesare pentru asigurarea posibilităţilor de participare a cetăţenilor, a asociaţiilor constituite în corespundere cu legea, a altor părţi interesate la procesul decizional.

Potrivit art. 49/1 din Regulamentul Parlamentului comisia permanentă sesizată în fond asigură consultarea publică a proiectelor de acte legislative şi a propunerilor legislative cu părţile interesate prin organizarea de dezbateri şi audieri publice, prin intermediul altor proceduri de consultare stabilite de legislaţia cu privire la transparenţa în procesul decizional. Comisia permanentă sesizată în fond stabileşte procedura de consultare a proiectelor de acte legislative şi a propunerilor legislative ţinînd cont de caracterul proiectului, de preocuparea părţilor interesate pentru subiectul abordat, de alte aspecte relevante. Totodată, aceasta dispune plasarea, conform legii, pe web-site-ul Parlamentului a sintezei recomandărilor recepţionate în cadrul consultării publice, în scopul asigurării transparenţei în procesul decizional.

Proiectul de lege a fost plasat pe site-ul Parlamentului. Toate persoanele interesate au avut posibilitatea să-şi expună opinia vis-a-vis de acest proiect. Considerăm că, în acest fel, a fost respectat principiul participării.


8. Respectarea principiului responsabilizării este asigurată insuficient. Proiectul de lege nu conţine prevederi exprese, ce se referă la posibilitatea persoanelor interesate să solicite de la autoritatea publică oferirea de argumente şi de explicaţii pentru justificarea deciziilor şi acţiunilor, precum şi posibilitatea acestora la aplicarea de sancţiuni autorităţii publice pentru performanțe slabe. Aceasta în condiţiile în care proiectul reglementează activitatea autorităţii publice din domeniu, însă această reglementare este vagă şi imperfectă. Considerăm că, o asemenea lege trebuie să conţină prevederi exprese privind drepturile, obligaţiile şi responsabilităţile autorităţii publice.


9. Nivelul de corespundere a proiectului/actului normativ normelor constituționale. Proiectul/actul normativ este conform Constituției. În procesul expertizării nu s-au stabilit careva încălcări directe ale prevederilor din Constituţia Republicii Moldova cu toate că aplicarea unor prevederi ar încălca indirect drepturile şi libertăţile fundamentale. Potrivit prevederilor art. 53 al Constituţiei Republicii Moldova persoana vătămată într-un drept al său de o autoritate publică, printr-un act administrativ sau prin nesoluţionarea în termenul legal a unei cereri, este îndreptăţită să obţină recunoaşterea dreptului pretins, anularea actului şi repararea pagubei. Statul răspunde patrimonial, potrivit legii, pentru prejudiciile cauzate prin erorile săvîrşite în procesele penale de către organele de anchetă şi instanţele judecătoreşti. Or, proiectul actului normativ expertizat nu reglementează suficient mecanismul de contestare a deciziilor şi acţiunilor autorităţilor public, precum şi mecanismul de supraveghere şi control (ierarhic, intern, public).


10. Nivelul de corespundere a proiectului/actului normativ legislației corelative. Proiectul/actul normativ este conform legislației corelative. Proiectul de lege propus spre expertizare este compatibil cu prevederile actelor legislative şi normative care reglementează domeniul în cauză.


11. Nivelul de corespundere a proiectului/actului normativ standartelor internaționale. Proiectul/actul normativ este conform standardelor internaționale. Proiectul legii transpune în legislaţia naţională Directiva 2007/45/CE a Parlamentului European și a Consiliului din 5 septembrie 2007 de stabilire a normelor privind cantitățile nominale ale produselor preambalate, de abrogare a Directivelor 75/106/CEE și 80/232/CEE ale Consiliului, și de modificare a Directivei 76/211/CEE a Consiliului, Directiva Consiliului din 20 ianuarie 1976 privind apropierea legislațiilor statelor membre referitoare la preambalarea, în funcție de masă sau volum, a anumitor produse preambalate (76/211/CEE), Directiva Consiliului din 19 decembrie 1974 privind apropierea legislațiilor statelor membre referitoare la sticlele utilizate ca recipiente de măsurare, Directiva Consiliului din 20 decembrie 1979 privind apropierea legislațiilor statelor membre referitoare la unitățile de măsură și de abrogare a Directivei 71/354/CEE, Directivei 2009/22/CE a Parlamentului European şi a Consiliului din 31 martie 2004 privind mijloacele de măsurare.


12. Nivelul de corespundere a proiectului/actului normativ jurisprudenței Curții Constutiționale. Nu există jurisprudență a Curții Constituționale în domeniul de reglementare a proiectului de act normativ expertizat. În procesul examinării proiectului Legii supus expertizării nu au fost identificate careva cauze, care ar fi făcut obiectul sesizării la Curtea Constituţională.


13. Nivelul de corespundere a proiectului/actului normativ jurisprudenței CtEDO. Nu există jurisprudență a CtEDO în domeniul de reglementare a proiectului de act normativ expertizat. În procesul examinării proiectului Legii supus expertizării nu au fost identificate careva cauze, care ar fi făcut obiectul sesizării la CtEDO.


14. Impactul proiectului/actului normativ prin prisma drepturilor omului. Proiectul/actul normativ respectă drepturile/libertățile. După cum reiese şi din scopul proiectului de lege, realizarea prevederilor cuprinse în acesta vor avea un impact pozitiv asupra populaţiei.


15. Impactul gender al proiectului. Proiectul/actul normativ este gender neutru. Proiectul nu influenţează diferenţierea gender, nu contribuie la inegalitatea gender şi generează acelaşi impact atât asupra femeilor, cât şi bărbaţilor.


16. Analiza detaliată a textului proiectului.


Nr. Articol Text Obiecţii Factorii de vulnerabilitate Recomandări

1

Art.I, pct.2

La articolul 1/2, litera e) se abrogă.

În nota informativă autorul nu face nici o referire cu privire la motivul lichidării centrelor teritoriale de metrologie, cîte astfel de centre sunt create pe teritoriul Republicii Moldova, care autoritate publică va prelua funcţiile şi atribuţiile acestor centre teritoriale, care este soarta angajaţilor acestora etc. Or, orice reorganizare are consecinţe negative inclusiv asupra personalului angajat şi creează incoveniente pentru persoanele juridice şi fizice care beneficiau de serviciile instituţiei reorganizate.

Vulnerabilitate
Prevederi care limitează drepturile/libertăţile;

De stabilit care autoriate publică va prelua drepturile şi obligaţiile instituţiei lichidate.

2

Art.I, pct.12 alin. (1/5)

12. Articolul 29:

...

(1/5) Institutul Naţional de Metrologie efectuează expertiza metrologică a documentaţiei prezentate. Expertiza metrologică va acoperi toate performanțele mijlocului de măsurare în condiţii normale de utilizare, impuse de reglementările de metrologie legală.

...

Nu este indicat termenul în care autoritatea publică este obligată să examineze actele şi să emită decizia, precum şi modalitatea de contestare a deciziei.

Vulnerabilitate
Prevederi care limitează drepturile/libertăţile;

Stabilirea unui termen de examinare a actelor prezentate şi stabilirea unei proceduri de contestare a deciziei emise de către autoritatea publică.

3

Art.I, pct.12 alin. (1/7), lit.c)

12. Articolul 29:

(1/7)Agenţia pentru Protecţia Consumatorilor, în modul şi în limitele prevăzute de lege, iniţiază acţiunile de retragere a certificatelor de recunoaştere de aprobare de model CE, cu prezentarea informaţiilor autorităţii centrale de metrologie, în următoarele cazuri:

...

c) certificatul de recunoaştere a aprobării de model CE s-a acordat fără a fi respectate cerinţele legale;

...

Potrivit modificărilor Agenţia pentru Protecţia Consumatorilor va putea retrage certificatele de recunoaştere a aprobării de model CE atunci cînd acestea sunt eliberate fără respectarea cerinţelor legale. Considerăm că această prevedere este una anticonstituţională or,

- autorul nu reglementează cu claritate condiţiile de constatare a eliberării ilegale a certificatelor menţionate;

- certificatele de recunoaştere a aprobării de model CE sunt eliberate de către Institutul Naţional de Metrologie la recomandarea Consiliului Naţional de Metrologie, dosarul agentului economic, astfel, păstrîndu-se la autoritatea emitentă. Or, pentru constatarea eliberării ilegale a certificatului trebuie de verificat modul, etapele de eliberare a acestuia, ceea ce va implica verificarea activităţii Institutului Naţional de Metrologie şi a Consiliului Naţional de Metrologie, însă Agenţia pentru Protecţia Consumatorilor nu deţine atribuţii de verificare a acestor autorităţi publice;

- un act valabil emis poate fi retras doar după emiterea unei decizii (judecătoreşti sau a autorităţii publice competente) de constatare a ilegalităţii eliberării acestuia. Ceea ce presupune existenţa unui dosar contravenţional, penal, respectarea drepturilor la apărare şi a dreptului de contestare a acţiunilor autorităţii publice fapte care nu au fost prevăzute de către autor în modificările propuse.

Excluderea dreptului acordat Agenţiei pentru Protecţia Consumatorilor de a retrage unilateral certificatele de recunoaştere a aprobării de model CE. Considerăm că, retragerea poate fi făcută doar de instanţa de judecată şi doar după adoptarea unei decizii irevocabile şi definitive

4

Art.I, pct.12 alin. (3)

(3) Institutul Naţional de Metrologie examinează timp de 15 zile documentele menţionate la alin.(1) şi alin.(2) şi, la recomandarea Consiliului Naţional de Metrologie, emite decizia referitor la recunoaştere.

Este o normă formală de blanchetă, or alin.(1) din art.29 stabileşte: "În conformitate cu acordurile (contractele) internaţionale (interstatale) încheiate pot fi recunoscute:

a) rezultatele încercărilor efectuate în alte state privind aprobarea de model de mijloace de măsurare şi (sau) certificatele aferente eliberate de aceste state;

b) rezultatele etaloanelor şi verificărilor mijloacelor de măsurare efectuate în alte state;

c) rezultatele atestării materialelor de referinţă efectuate în alte state."

Aliniatul (1) din art.29 este o normă generală pentru aplicarea căreia nu trebuie careva termene speciale de examinare. Ba mai mult, alineatul menţionat nu stabileşte prezentarea de careva acte.

Presupusa modificare de urgentare a examinării actelor prezentate de solicitant de la 30 de zile la 15 zile este una formală, or autorul nu a stabilit un termen de eliberare a recomandării de către Consiliul Naţional de Metrologie, act necesar pentru eliberarea certificatelor.

Corectarea erorii textuale cu înlocuirea "alin.(1)" cu "alin. (1/4 )" la fel stabilirea unui termen de examinare şi eliberare a recomandării de către Consiliul Naţional de Metrologie.




Concluzii

Argumentarea conţinută în nota informativă este formulată de o manieră generală referindu-se la importanţa modificărilor propuse. Lipsa argumentării detaliate privind implementarea proiectului nu poate fi explicată, deoarece se propune un proiect de lege care, în procesul de realizare, va genera unele probleme procedurale de aplicare a prevederilor sale.

Nota informativă nu conţine o fundamentare economico-financiară, deşi realizarea noilor reglementări ar putea să necesite cheltuieli financiare şi de altă natură, în special cele legate de reorganizarea centrelor teritoriale de metrologie, desfăşurarea activităţii Consiliului Naţional de Metrologie, Institutului Naţional de Metrologie prin acordarea de noi atribuţii etc.

Proiectului nu conţine prevederi exprese, ce se referă la posibilitatea persoanelor interesate să solicite de la autoritatea publică oferirea de argumente şi de explicaţii pentru justificarea deciziilor şi acţiunilor, precum şi posibilitatea acestora la aplicarea de sancţiuni autorităţii publice pentru performanțe slabe. Aceasta în condiţiile în care proiectul reglementează activitatea autorităţii publice din domeniu, însă această reglementare este vagă şi imperfectă. Considerăm că, o asemenea lege trebuie să conţină prevederi exprese privind drepturile, obligaţiile şi responsabilităţile autorităţii publice.

În procesul expertizării nu s-au stabilit careva încălcări directe ale prevederilor din Constituţia Republicii Moldova cu toate că aplicarea unor prevederi ar încălca indirect drepturile şi libertăţile fundamentale. Potrivit prevederilor art. 53 al Constituţiei Republicii Moldova persoana vătămată într-un drept al său de o autoritate publică, printr-un act administrativ sau prin nesoluţionarea în termenul legal a unei cereri, este îndreptăţită să obţină recunoaşterea dreptului pretins, anularea actului şi repararea pagubei. Statul răspunde patrimonial, potrivit legii, pentru prejudiciile cauzate prin erorile săvîrşite în procesele penale de către organele de anchetă şi instanţele judecătoreşti. Or, proiectul actului normativ expertizat nu reglementează suficient mecanismul de contestare a deciziilor şi acţiunilor autorităţilor public, precum şi mecanismul de supraveghere şi control (ierarhic, intern, public).

În contextul în care prevederile proiectului, ce pot avea un impact negativ, vor fi omise sau revizuite de către autor, considerăm oportun de a examina acest proiect de lege în şedinţele plenare ale Parlamentului, care se va pronunţa privitor la oportunitatea adoptării.



Centrul de Analiză şi Prevenire a Corupţiei