Democraţia este un mecanism care garantează că nu vom fi guvernaţi mai bine decât merităm. George Bernard Shaw

Expertiza proiectelor de acte normative prin prisma drepturilor omului este desfăşurată de CAPC în cadrul Proiectului „Armonizarea legislaţiei la standardele internaţionale în domeniul drepturilor omului”, susţinut financiar de Apărătorii Drepturilor Civile din Suedia.

07 August 2014

RAPORT DE EXPERTIZĂ

la proiectului Legii cu privire la exercitarea unor activități necalificate cu caracter ocazional desfășurate de zilieri

(înregistrat în Parlament cu numărul 319 din 28 Iulie 2014)


În temeiul Concepţiei de cooperare dintre Parlament şi societatea civilă, aprobată prin Hotărîrea Parlamentului nr.373-XVI din 29 decembrie 2005, Centrul de Analiză şi Prevenire a Corupţiei prezintă raportul de expertiză a vulnerabilității proiectului Legii cu privire la exercitarea unor activități necalificate cu caracter ocazional desfășurate de zilieri prin prisma drepturilor omului.



Evaluarea generală


1. Autorul proiectului este Guvernul RM, autor nemijlocit - Ministerul Muncii, Protecţiei Sociale şi Familiei , ceea ce corespunde art. 73 din Constituţie şi art. 44 din Regulamentul Parlamentului.


2. Categoria actului legislativ propus este lege organică, ceea ce corespunde art.72 din Constituţie şi art. 6-11, 27, 35 şi 39 din Legea privind actele legislative, nr.780-XV din 27.12.2001.


3. Scopul actului (potrivit proiectului și/sau notei informative). Potrivit Notei de fundamentare, proiectul legii are drept scop reglementarea activităţilor necalificate cu caracter ocazional desfăşurate de către zilieri în vederea diminuării fenomenului de ocupare informală a forţei de muncă. Acesta reglementează drepturile şi obligaţiile angajatorului (beneficiarului) faţă de zilieri, precum şi condiţiile de activitate a acestora, prin derogare de la Codul muncii.

Activităţi necalificate cu caracter ocazional, potrivit proiectului, vor putea fi desfăşurate în următoarele domenii: agricultură; economia vînatului; pescuit şi piscicultură; silvicultură (exclusiv exploatări forestiere); zootehnie; manipulare mărfuri; activităţi de curăţenie şi întreţinere.


4. Nota informativă a proiectului de act legislativ supus expertizei nu conține o argumentare suficientă a promovării proiectului. În conformitate cu art. 20 din Legea privind actele legislative nr. 780-XV din 27 decembrie 2001, nota informativă trebuie să includă:
a) condiţiile ce au impus elaborarea proiectului, inclusiv necesitarea armonizării actului legislativ cu reglementările legislaţiei comunitare, finalităţile urmărite prin implementarea noilor reglementări;
b) principalele prevederi, locul actului în sistemul legislaţiei, evidenţierea elementelor noi, efectul social, economic şi de altă natură al realizării lui;
c) referinţele la reglementările corespondente ale legislaţiei comunitare şi nivelul compatibilităţii proiectului de act legislativ cu reglementările în cauză;
d) fundamentarea economico-financiară în cazul în care realizarea noilor reglementări necesită cheltuieli financiare şi de altă natură (această condiţie nu este aplicabilă Proiectului supus expertizei);
e) actul de analiză a impactului de reglementare, în cazul în care actul legislativ reglementează activitatea de întreprinzător. Analiza impactului de reglementare reprezintă argumentarea, în baza evaluării costurilor şi beneficiilor, a necesităţii adoptării actului normativ şi analiza de impact al acestuia asupra activităţii de întreprinzător, inclusiv asigurarea respectării drepturilor şi intereselor întreprinzătorilor şi ale statului.

Nota informativă descrie succint prevederile proiectului, redînd în acest sens principalele prevederi ale proiectului şi elementele de novaţie legislativă. Totuși, în opinia noastră, argumentarea proiectului este insuficientă în partea ce ţine de condiţiile ce au impus elaborarea proiectului, finalităţile urmărite prin implementarea noilor reglementări, nivelul compatibilităţii proiectului cu reglementările corespondente ale instrumentelor de bază europene în domeniu, etc. Nota informativă ce însoţeşte proiectul conţine o argumentare parţială, evidenţiind derogarea prevederilor din proiect de la reglementările existente în Codul muncii.

În contextul lit. c) a art. 20 din legea nominalizată, informația privind compatibilitatea proiectului de lege cu cadrul legal comunitar urma a fi inserată în Tabelul de concordanță, după modelul stabilit în anexa la Regulamentul privind mecanismul de armonizare a legislaţiei Republicii Moldova cu legislaţia comunitară, aprobat prin Hotărîrea Guvernului nr.1345 din 24 noiembrie 2006 și utilizat pentru a demonstra compatibilitatea proiectului de lege naţional cu legislaţia comunitară, care însoţeşte în mod obligatoriu proiectul actului legislativ pe întreg parcursul circulaţiei sale, pînă la adoptarea sa de către Parlament.

De asemenea, sunt încălcate și prevederile lit. d) alin. (2) al art. 23 din Legea privind actele legislative nr. 780-XV din 27 decembrie 2001, care statuează că dosarul de însoțire a variantei finale a proiectului de act legislativ va cuprinde nota informativă care va conține și rezultatele expertizei compatibilității cu legislația comunitară, precum și lista reglementărilor de referință ale legislației comunitare, informația în cauză lipsind cu desăvîrșire de pe pagina oficială a Parlamentului.

Totodată, considerăm că, proiectul de lege nu a fost supus unei analize a impactului de reglementare, aşa cum prevăd cerinţele normelor art. 4 şi art. 13 din Legea privind principiile de bază de reglementare a activităţii de întreprinzător nr. 235-XVI din 20 iulie 2006, precum şi a Metodologiei de analiză a impactului de reglementare şi de monitorizare a eficienţei actului de reglementare, aprobată prin Hotărîrea Guvernului nr. 1230 din 24.10.2006.

Nota informativă nu face nici o referinţă la faptul că ar fi fost făcută o evaluare sau estimare economico-financiară a proiectului sau ar fi fost efectuate anumite calcule economico-financiare şi nu estimează eventualele mijloace financiare rezultate din aplicarea impozitului pe venit pentru activitatea necalificată cu caracter ocazional desfășurată de către zilieri care se vor face venit la buget.

Art. 7 alin. (2) din Codul fiscal statuează că, pe parcursul anului fiscal (calendaristic), stabilirea de noi impozite şi taxe de stat şi locale, în afară de cele prevăzute de codul în cauză, sau anularea ori modificarea impozitelor şi taxelor în vigoare privind determinarea subiecţilor impunerii şi a bazei impozabile, modificarea cotelor şi aplicarea facilităţilor fiscale se permit numai concomitent cu modificarea corespunzătoare a bugetului de stat şi a bugetelor unităţilor administrativ-teritoriale.

În acest sens, art. 47 alin. (7) din Regulamentul Parlamentului, aprobat prin Legea 797-XIII din 02.04.1996 stabilește că, dacă pentru executarea actului legislativ care se adoptă este necesară elaborarea altor acte legislative sau normative, se anexează lista acestora şi/sau, după caz, şi proiectele lor. Astfel, autorul urma să anexeze și proiectul de lege de modificare a legii bugetare anuale.

În concluzie, constatăm nerespectarea unor cerinţe imperative ale legislaţiei, obligatorii la elaborarea unui proiect de act legislativ, care pot fi apreciate ca un risc de vulnerabilitate, care periclitează viitorul proces de implementare a legii.

5. Sfera de reglementare a proiectului corespunde următoarelor domenii/drepturi:

Drepturi si libertăți individuale:
Dreptul de a nu fi discriminat (art. 16 din Constituția RM)
Interzicerea muncii forțate (art.44 din Constituția RM)
Drepturi si libertăți social-economice:
Dreptul la ocrotirea sănătații (art.36 din Constituția RM)
Dreptul la muncă și la protecția muncii (art. 43 din Constituția RM)
Dreptul la grevă (art.45)
Dreptul la asistență și protecție socială (art.47 din Constituția RM)
Drepturi si libertăți social-politice:
Dreptul de a întemeia și a se afla la sindicate (art. 42 din Constituția RM)



Evaluarea de fond a proiectului


6. Respectarea principiului transparenței este asigurată insuficient. În opinia noastră, proiectul de Lege întrunește cerințele impuse de Legea privind transparența în procesul decizional nr. 239-XIV din 13 noiembrie 2008, Parlamentul respectînd astfel, parțial, principiul transparenţei procesului legislativ şi principiile de cooperare cu societatea civilă.

Termenul de cooperare cu societatea civilă a fost respectat, proiectul nefiind încă supus dezbaterilor în plenul Parlamentului, astfel încît subiecţii interesaţi au avut posibilitatea de a se informa despre noile propuneri legislative în acest domeniu și să-şi expună opinia vis-a-vis de prevederile acestuia.

Totodată, luînd în considerare faptul că, proiectul legii nu conţine prevederi exprese sau tacite, care ar obliga organele publice să ofere informaţii accesibile şi uşor disponibile, relevante şi actualizate şi nu stabileşte mecanisme legale de comunicare cu populaţia, în viziunea noastră, prin punerea în aplicare a proiectului legii, eventual adoptat, nu se va asigura respectarea principiului transparenţei.


7. Respectarea principiului participării nu este asigurată. Potrivit art.7 din Legea privind transparența în procesul decizional nr.239 din 13.11.2008, autorităţile publice sunt obligate, după caz, să întreprindă măsurile necesare pentru asigurarea posibilităţilor de participare a cetăţenilor, a asociaţiilor constituite în corespundere cu legea, a altor părţi interesate la procesul decizional.

În scopul asigurării participării directe a cetăţenilor, a asociaţiilor constituite în corespundere cu legea, a altor părţi interesate la procesul decizional, precum şi a stimulării participării active a acestora la procesul decizional, în opinia noastră, ar fi fost oportună organizarea unor audieri/dezbateri publice în cadrul cărora ar fi fost consultată opinia publică prin argumentarea necesităţii de a adopta proiectul supus audierilor/dezbaterilor prezentînd opiniile divergente, iar persoanele interesate ar fi avut posibilitatea de a înainta recomandări pe marginea proiectului supus consultărilor. Acest lucru ar fi asigurat dreptul publicului de a participa la dezbaterile publice asupra proiectului actului legislativ pentru a-şi exprima opiniile asupra conținutului acestora şi de a înainta propriile propuneri/recomandări/obiecţii.

Totuși, din momentul plasării proiectului de lege pe pagina web a Parlamentului, societatea civilă are posibilitatea de a participa la examinarea acestuia și de a-și înainta propriile propuneri, recomandări și obiecții.

Totodată, proiectul legii nu conţine prevederi exprese sau tacite, care ar stabili un mecanism în măsură să permită exprimarea opiniei, luarea în consideraţie a opiniei exprimate și nu instituie structuri semi-permanente, în cadrul cărora reprezentanţii publici (sau reprezentanţii părţilor interesate) ar putea fi consultaţi, în diferite etape ale procesului decizional.


8. Respectarea principiului responsabilizării nu este asigurată. În acest sens, prin implementarea proiectului, în cazul adoptării acestuia, respectarea principiului responsabilizării nu va fi asigurată, deoarece acesta nu conţine prevederi exprese sau tacite, care să permită monitorizarea instituţiilor publice respective, a politicilor elaborate de acestea şi nici nu instituie un mecanism pentru luarea în consideraţie a rezultatelor monitorizării. În acelaşi timp, proiectul nu conţine prevederi, care să oblige autorităţile să facă publice rezultatele controalelor acestora.


9. Nivelul de corespundere a proiectului/actului normativ normelor constituționale. Proiectul/actul normativ nu este conform Constituției. După cum am menţionat mai sus, scopul proiectului de lege este de a deroga de la prevederile cadrului normativ existent. Astfel, suntem de părere că, proiectul Legii cu privire la exercitarea unor activități necalificate cu caracter ocazional desfășurate de zilieri nu corespunde unui şir de norme constituţionale prevăzute la art. 42, 43, 44, 45, 47, 36 şi 16 din Legea Supremă a statului.


10. Nivelul de corespundere a proiectului/actului normativ legislației corelative. Proiectul/actul normativ nu este conform legislației corelative. Proiectul de lege instituie cadrul juridic cu privire la modul în care zilierii pot executa activităţi necalificate cu caracter ocazional. Conceptual, prevederile proiectului nu sunt compatibile legislației naționale corelative, acesta se rezumă doar la art. 6 din proiect care prevede impozitarea venitului din activitatea necalificată cu caracter ocazional desfășurată de zilieri. Obiecţii în acest sens se conţin în Analiza detaliată a potenţialelor elemente de vulnerabilitate ale proiectului legii (pct. 16).


11. Nivelul de corespundere a proiectului/actului normativ standartelor internaționale. Proiectul/actul normativ este conform parțial standardelor internaționale. Autorul nu face referire în nota informativă dacă prevederile acestui proiect de lege corespund standardelor internaţionale şi nici nu aduce exemple din practica altor state referitor la domeniul reglementat de prezentul proiect de lege. Ca obiecţie generală, notăm inexistenţa în nota informativă a referinţelor la reglementările corespondente ale legislaţiei comunitare şi nivelul compatibilităţii proiectului de act legislativ cu reglementările în cauză, cerinţă expres prevăzută de art.20 lit.c) şi art.23 alin.(2) lit.d) din Legea privind actele legislative nr.780/2001.

În contextul în care conceptual acest proiect de lege este contrar Constituției Republicii Moldova, cît și legislației corelative, nu putem vorbi despre corespunderea proiectului cu standardele internaționale, or acest proiect deviază chiar de la standardele naționale. Instrumente internaționale relevante domeniului putem menționa:
• Convenţia (nr. 87) privind libertatea sindicală şi protecţia dreptului sindical, 1948
• Convenţia (nr. 98) privind dreptul la organizare şi negociere colectivă, 1949
• Convenţia (nr. 29) privind munca forţată, 1930
• Convenția (nr. 117) privind politica sociala
• Convenţia (nr. 138) privind vîrsta minimă de încadrare în muncă, 1973
• Convenţia (nr. 100) privind egalitatea de remunerare, 1951
• Convenţia (nr. 111) privind discriminarea (angajare şi profesie), 1958, etc.


12. Nivelul de corespundere a proiectului/actului normativ jurisprudenței Curții Constutiționale. Nu există jurisprudență a Curții Constituționale în domeniul de reglementare a proiectului de act normativ expertizat. Analiza jurisprudenţei Curţii Constituţionale nu a demonstrat existenţa unor hotărîri consacrate expres domeniului abordat de proiect.


13. Nivelul de corespundere a proiectului/actului normativ jurisprudenței CtEDO. Nu există jurisprudență a CtEDO în domeniul de reglementare a proiectului de act normativ expertizat. În procesul examinării proiectului Legii supus expertizării nu au fost identificate careva cauze, care ar fi făcut obiectul sesizării la CtEDO, în partea ce ţine de exercitarea unor activități necalificate cu caracter ocazional desfășurate de zilieri.


14. Impactul proiectului/actului normativ prin prisma drepturilor omului. Proiectul/actul normativ limiteaza drepturile/libertățile. În viziunea noastră, legea va avea un impact negativ asupra persoanelor, care activează în baza contractelor încheiate pe un termen determinat, acestea riscînd să treacă în categoria zilierilor, fără dreptul la o asigurare socială şi medicală. Mai mult, proiectul legii încurajează munca la negru.


15. Impactul gender al proiectului. Proiectul/actul normativ este gender neutru. Proiectul nu influenţează diferenţierea gender, nu contribuie la inegalitatea gender şi generează acelaşi impact atît asupra femeilor, cît şi bărbaţilor.


16. Analiza detaliată a textului proiectului.


Nr. Articol Text Obiecţii Factorii de vulnerabilitate Recomandări

1

Art. 1

Articolul 1. Sfera de reglementare

(1) Prin derogare de la prevederile Codului muncii al Republicii Moldova nr. 154-XV din 28 martie 2008 prezenta lege reglementează modul în care zilierii pot executa activităţi necalificate cu caracter ocazional.

...

Conceptual, proiectul nu poate fi acceptat, întrucît acesta limitează drepturile persoanelor la angajarea în cîmpul muncii, protecţie şi asigurare socială şi medicală. Acest proiect de lege stabileşte derogări neîntemeiate prin care instituie excepţii de la regula stabilită, în lipsa unor motive argumentate a necesităţii introducerii excepţiilor, ceea ce determină subiecţii privaţi să-şi realizeze dreptul sau interesul legitim.

Proiectul de lege supus expertizării se limitează la articolul 6 din proiect care are drept unic scop impozitarea venitului din activitatea necalificată cu caracter ocazional desfășurată de zilieri, încurajînd munca la negru și desfășurarea unor activități în afara cîmpului legal.

Totuși, în cazul în care se insistă pe o astfel de modalitate de acumulare a unor venituri suplimentare la buget, ar fi mai rațional de a opera unele amendamente la Codul muncii, prin care s-ar institui mecanismul de exercitare a activității ocazionale de către zilieri.

Vulnerabilitate
Prevederi necorespunzătoare normelor constituţionale;
Prevederi necorespunzătoare normelor din legislaţia corelativă;
Prevederi necorespunzătoare standardelor internaţionale;
Prevederi care limitează drepturile/libertăţile;
Prevederi care încalcă drepturile/libertăţile;
Omisiune/ignorare a drepturilor/libertăţilor;
Prevederi discriminatorii;

Revizuirea conceptuală a proiectului.

2

Art. 2

Articolul 2. Noţiuni principale

În sensul prezentei legi se definesc următoarele noţiuni principale:

activităţi necalificate cu caracter ocazional - activităţi care nu cer cunoștințe sau calităţi speciale şi sunt desfăşurate în mod sporadic, cazual;

...

Nu este clar care sunt acele activități care nu cer cunoștințe sau calităţi speciale pentru a putea fi exercitate de către zilieri. Noțiunea de ”activităţi necalificate cu caracter ocazional” este formulată de o manieră ambiguă care admite interpretări abuzive, formularea conţinută în reglementare avînd un sens neclar sau echivoc şi astfel permite interpretări abuzive. Această formulare lingvistică poate fi calificată ca factori de vulnerabilitate în măsura în care acordă posibilităţi de aplicare a normei în interpretarea preferată, în dependenţă de interesul responsabililor de implementare şi control al aplicării.

Vulnerabilitate
Formulare ambiguă care admite interpretări abuzive

Concretizarea activităților care vor desfășurate de către zilieri ocazional.

3

Art. 2, Art. 5

Articolul 2. Noţiuni principale

În sensul prezentei legi se definesc următoarele noţiuni principale:

...

Registru de evidenţă a zilierilor (în continuare - Registru de evidenţă) - registru întocmit în formă scrisă de către beneficiar pentru a ţine evidenţa zilnică a zilierului;

...

Articolul 5. Gestionarea Registrului de evidenţă

...

(2) Beneficiarul va înainta, pînă la data de 15 a fiecărei luni, inspecţiilor teritoriale de muncă, un extras al Registrului de evidenţă conţinînd înregistrările din luna precedentă pe suport de hîrtie sau în format electronic.

...

În opinia noastră, proiectul de lege nu oferă claritate asupra modalității de prezentare a extrasului din Registrul de evidență. Astfel, se propune opțiunea de a prezenta extrasul în format electronic, în timp ce Registrul de evidență se întocmește doar în formă scrisă.

Mai mult, nu este clar care va fi autoritatea publică care va elibera modelul de Registru de Evidenţă, document ce trebuie întocmit şi transmis către inspecţiile teritoriale de muncă, care vor fi documentele necesare pentru eliberarea registrului și dacă acesta va fi eliberat gratuit sau contra cost sau, în general, nu va fi eliberat de autorități, iar înscrierile vor fi consemnate într-un caiet/carnet simplu fără careva măsuri speciale de protecție împotriva falsificării acestora.

Vulnerabilitate
Normă lacunară şi deficientă.
Formulare ambiguă care admite interpretări abuzive.

Revizuirea propunerilor legislative în contextul obiecțiilor formulate.

4

Art. 2, Art. 9

Articolul 2. Noţiuni principale

În sensul prezentei legi se definesc următoarele noţiuni principale:

...

salariu - sumă de bani plătită zilierului pentru prestarea activităţilor necalificate cu caracter ocazional;

...

Articolul 9. Salarizarea zilierului

(1) Pentru activitatea executată, zilierul are dreptul la un salariu al cărui cuantum se stabileşte prin negociere directă între părţi, în condiţiile prevăzute la alineatul (2) al prezentului articol.

(2) Cuantumul salariului orar stabilit de părţi nu poate fi mai mic decît cuantumul salariului garantat al salariului în sectorul real pe oră şi nu va depăşi, în calcul lunar, 150% din cuantumul salariului mediu lunar prognozat pe economie aprobat anual de Guvern. Salariul se acordă la sfîrşitul activităţii, înainte de semnarea în Registrul de evidenţă de către zilier şi beneficiar.

...

Art. 18 alin. (3) din Legea privind actele legislative nr. 780-XV din 27 decembrie 2001 prevede că, în cazul în care proiectul de act legislativ cuprinde prevederi din legislaţia în vigoare, acestea, de regulă, nu se reproduc, dar se face trimitere la ele.

Astfel, potrivit art. 128 din Codul muncii, salariul reprezintă orice recompensă sau cîştig evaluat în bani, plătit salariatului de către angajator în temeiul contractului individual de muncă, pentru munca prestată sau care urmează a fi prestată.

Vulnerabilitate
Prevederi necorespunzătoare normelor din legislaţia corelativă;

Reformularea propunerii potrivit obiecţiei.

5

Art. 3

Articolul 3. Domeniile de desfăşurare a activităţilor necalificate cu caracter ocazional

(1) Activităţi necalificate cu caracter ocazional pot fi prestate în următoarele domenii:

a) agricultură;

b) economia vînatului;

c) pescuit şi piscicultură;

d) silvicultură, exclusiv exploatări forestiere;

e) zootehnie;

f) manipulări mărfuri;

g) activităţi de curăţenie şi întreţinere.

(2) Activităţile de manipulare mărfuri, de curăţenie şi întreţinere se prestează numai în domeniile de activitate prevăzute la literele a) - e) din prezentul articol.

Unele activități din domeniile prevăzute la art. 3 din proiect țin de munca sezonieră, pentru care, în corespundere cu art. 279 -280 din Codul muncii, se încheie contract individual de muncă. Nomenclatorul lucrărilor sezoniere este aprobat de Guvern. În acest context, nu este clar în ce condiții pentru unele lucrări din domeniile respective se va încheia contract individual de muncă și în ce condiții se va aplica Legea cu privire la exercitarea unor activități necalificate cu caracter ocazional desfășurate de zilieri.

În același timp, nu este clar ce avut în vedere autorul prin domeniul ”manipulări mărfuri” și ”activităţi de curăţenie şi întreţinere”. De ex. menajul face parte din categoria ”activităţi de curăţenie şi întreţinere”?

Totodată, considerăm oportun de a completa art. 3 din proiectul legii supus examinării cu încă trei domenii de activitate și anume apicultura, viticultura și pomicultura.

Vulnerabilitate
Norme confuze;
Formulare ambiguă care admite interpretări abuzive

Reformularea/concretizarea/completarea domeniilor respective de activitate.

6

Art. 9

Articolul 9. Salarizarea zilierului

(1) Pentru activitatea executată, zilierul are dreptul la un salariu al cărui cuantum se stabilește prin negociere directă între părți, în condițiile prevăzute la alineatul (2) al prezentului articol.

(2) Cuantumul salariului orar stabilit de părţi nu poate fi mai mic decît cuantumul salariului garantat al salariului în sectorul real pe oră şi nu va depăşi, în calcul lunar, 150% din cuantumul salariului mediu lunar prognozat pe economie aprobat anual de Guvern. Salariul se acordă la sfîrşitul activităţii, înainte de semnarea în Registrul de evidenţă de către zilier şi beneficiar.

...

Autorul proiectului nu a argumentat necesitatea/oportunitatea limitării cuantumului remunerării stabilite de părți de minimum 150% din cuantumul salariului mediu lunar prognozat pe economie, în cazul în care părțile sunt libere a negocia direct cuantumul remunerării.

Vulnerabilitate
Norme confuze.

Revizuirea propunerii legislative.

7

Art. 10, Art. 11

Articolul 10. Drepturile şi obligaţiile beneficiarului

...

Articolul 11. Drepturile şi obligaţiile zilierului

...

Actul juridic care reglementează raporturile de muncă şi alte raporturi sociale-economice, între salariaţi şi angajator, este contractul, încheiat în formă scrisă (art. 43 din Constituţie, art. 30, 35 şi 45 din Codul muncii).

Vulnerabilitate
Prevederi necorespunzătoare normelor constituţionale;
Prevederi necorespunzătoare normelor din legislaţia corelativă;

Redactarea soluției legislative în contextul obiecției exprimate.

8

Art. 12

Articolul 12. Constatarea şi sancţionarea contravenţiilor

(1) Constatarea contravenţiilor se efectuează de către Inspectoratul de Stat al Muncii şi organele de control financiar şi fiscal ale Ministerului Finanţelor.

(2) Încălcarea prevederilor prezentei legi se sancţionează în conformitate cu prevederile Codului contravenţional al Republicii Moldova nr. 218-XVI din 24 octombrie 2008 şi ale Codului fiscal nr. 1163-XIII din 24 aprilie 1997.

După părerea noastră,art. 12 din proiect poartă un caracter declarativ, or sancțiunile respective nu se regăsesc în actele legislative de referire și ar putea fi confundate/dublate tipurile de răspundere juridică pentru aceeaşi încălcare, autorul stabilind concomitent cîteva tipuri de răspundere pentru aceeaşi încălcare. Aceasta generează discreţia prea largă a organului de constatare şi sancţionare de a hotărî asupra atragerii la o răspundere sau alta, sau chiar de atragere la ambele tipuri de răspundere, pe cînd subiectul care a săvîrşit încălcarea este tentat să recurgă la diferite mijloace corupte pentru a influenţa această hotărîre.

Opinăm asupra includerii exhaustive a sancțiunilor în conținutul articolului dat și a operării amendamentelor respective în actele legislative menționate. În acest sens, art. 47 alin. (7) din Regulamentul Parlamentului, aprobat prin Legea 797-XIII din 02.04.1996 stabilește că, dacă pentru executarea actului legislativ care se adoptă este necesară elaborarea altor acte legislative sau normative, se anexează lista acestora şi/sau, după caz, şi proiectele lor. Astfel, autorul urma să anexeze și proiectul de lege de modificare a Codului contravențional și a Codului fiscal pentru a exclude orice interpretări discreționare/abuzive.

Vulnerabilitate
Prevederi necorespunzătoare normelor din legislaţia corelativă;
Normă lacunară şi deficientă

Revizuirea prevederilor proiectului potrivit obiecțiilor exprimate.




Concluzii

Elaborarea proiectului Legii cu privire la exercitarea unor activități necalificate cu caracter ocazional desfășurate de zilieri are drept scop reglementarea activităţilor necalificate cu caracter ocazional desfăşurate de către zilieri în vederea diminuării fenomenului de ocupare informală a forţei de muncă. Acesta reglementează drepturile şi obligaţiile angajatorului (beneficiarului) faţă de zilieri, precum şi condiţiile de activitate a acestora, prin derogare de la Codul muncii.

Nota de fundamentare, anexată la proiect, reflectă succint prevederile proiectului, evidenţiind derogarea prevederilor din proiect de la reglementările existente în Codul muncii și redînd în acest sens principalele prevederi ale proiectului şi elementele de novaţie legislativă. Totuși, în opinia noastră, argumentarea proiectului este insuficientă în partea ce ţine de condiţiile ce au impus elaborarea proiectului, finalităţile urmărite prin implementarea noilor reglementări, nivelul compatibilităţii proiectului cu reglementările corespondente ale instrumentelor de bază europene în domeniu, etc. Aceasta nu conţine Tabelul de concordanţă privind compatibilitatea proiectului de act legislativ cu legislaţia comunitară şi Declaraţia de compatibilitate, Analiza impactului de reglementare, fundamentarea economico-financiară a proiectului de lege.

Prin implementarea proiectului Legii cu privire la exercitarea unor activități necalificate cu caracter ocazional desfășurate de zilieri, în cazul adoptării acestuia, respectarea principiului participării şi responsabilizării nu va fi asigurată, iar respectarea principului transparenţei va fi asigurată insuficient.

În contextul în care conceptual acest proiect de lege este contrar Constituției Republicii Moldova, cît și legislației corelative, nu putem vorbi despre corespunderea proiectului cu standardele internaționale, or acest proiect deviază chiar de la standardele naționale, rezumîndu-se doar la art. 6 din proiect care prevede impozitarea venitului din activitatea necalificată cu caracter ocazional desfășurată de zilieri.

În procesul examinării proiectului Legii supus expertizării nu au fost identificate careva cauze, care ar fi făcut obiectul sesizării la Curtea Constituţională sau la CtEDO, în partea ce ţine de serviciile de exercitarea unor activități necalificate cu caracter ocazional desfășurate de zilieri.

Legea va avea un impact negativ asupra persoanelor, care activează în baza contractelor încheiate pe un termen determinat, acestea riscînd să treacă în categoria zilierilor, fără dreptul la o asigurare socială şi medicală, fiind în acest fel încurajată munca la negru.

Proiectul conţine mai mulţi factori de vulnerabilitate cum ar fi: prevederi care încalcă drepturile/libertăţile; omisiune/ignorare a drepturilor/libertăţilor; prevederi care limitează drepturile/libertăţile; prevederi necorespunzătoare normelor constituţionale; prevederi necorespunzătoare normelor din legislaţia corelativă; prevederi necorespunzătoare standardelor internaţionale; prevederi discriminatorii; norme lacunare, deficiente și confuze; formulare ambiguă care permite interpretări abuzive.



Centrul de Analiză şi Prevenire a Corupţiei