Funcționarii sunt precum carțile dintr-o biblioteca: cu cât sunt plasați mai sus, cu atât sunt mai nefolositori. A. Karr

Expertiza proiectelor de acte normative prin prisma drepturilor omului este desfăşurată de CAPC în cadrul Proiectului „Armonizarea legislaţiei la standardele internaţionale în domeniul drepturilor omului”, susţinut financiar de Apărătorii Drepturilor Civile din Suedia.

15 August 2014

RAPORT DE EXPERTIZĂ

la proiectului Legii pentru modificarea și completarea unor acte legislative (Legea privind descentralizarea administrativă – art.4; Legea privind administrația publică locală – art.1, 2, 3, 63'1; ș.a.)

(înregistrat în Parlament cu numărul 286 din 15 Iulie 2014)


În temeiul Concepţiei de cooperare dintre Parlament şi societatea civilă, aprobată prin Hotărîrea Parlamentului nr.373-XVI din 29 decembrie 2005, Centrul de Analiză şi Prevenire a Corupţiei prezintă raportul de expertiză a vulnerabilității proiectului Legii pentru modificarea și completarea unor acte legislative (Legea privind descentralizarea administrativă – art.4; Legea privind administrația publică locală – art.1, 2, 3, 63'1; ș.a.) prin prisma drepturilor omului.



Evaluarea generală


1. Autorul proiectului este un grup de deputaţi în Parlament, ceea ce corespunde art. 73 din Constituţie şi art. 44 din Regulamentul Parlamentului.


2. Categoria actului legislativ propus este lege organică, ceea ce corespunde art.72 din Constituţie şi art. 6-11, 27, 35 şi 39 din Legea privind actele legislative, nr.780-XV din 27.12.2001.


3. Scopul actului (potrivit proiectului și/sau notei informative). Reieșind din cuprinsul proiectului și potrivit notei informative, scopul acestuia este de a ajusta legislația conexă la Legea nr.344-XIII din 23 decembrie 1994 privind statutul juridic special al Găgăuziei.


4. Nota informativă a proiectului de act legislativ supus expertizei nu conține o argumentare suficientă a promovării proiectului. Deși autorul, în nota informativă, subliniază finalitățile urmărite la elaborarea proiectului, enumeră principalele prevederi ale proiectului, totuși, nota informativă nu conţine toate elementele unei fundamentări necesare proiectului de act legislativ, aşa cum prevede art.20 din Legea privind actele legislative nr.780/2001.

Reieşind din importanţa proiectului de lege, acesta urma să fie transmis spre avizare tuturor instituţiilor publice interesate, în mod obligatoriu Guvernului, Centrului Național Anticorupție și autorităţilor publice locale.

Legea privind descentralizarea administrativă nr.436/2006 consacră în art.3 lit.g) principiul dialogului instituţional, care presupune informarea şi consultarea de către stat, în timp util, a autorităţilor publice locale, în procesul de planificare şi de luare a deciziilor, prin structurile lor asociative, asupra oricăror chestiuni ce le privesc în mod direct ori sunt legate de procesul descentralizării administrative. Acest principiu corespunde și Cartei Europene a Autonomiei Locale, care în art.4, pct.6 menționează expres că, colectivităţile locale trebuie să fie consultate, pe cît posibil, în timp util şi de o manieră apropiată în cursul procesului de planificare şi de luare a deciziei pentru toate chestiunile care la privesc direct.

Totodată, proiectul urma să fie supus consultărilor publice cu societatea civilă, pentru formularea recomandărilor, iar, în final, avizele, sinteza recomandărilor recepţionate trebuiau să fie anexate la dosarul de însoţire a variantei finale a proiectului de act legislativ.

Mai mult ca atît, dosarul de însoţire trebuia să conţină Tabelul de concordanţă privind compatibilitatea proiectului de act legislativ cu legislaţia comunitară şi Declaraţia de compatibilitate. Toate aceste cerinţe sunt expres prevăzute în Legea privind actele legislative nr.780-XV din 27.12.2001, Regulamentul Parlamentului, aprobat prin Legea 797-XIII din 02.04.1996, Hotărîrea Guvernului nr.190 din 21.02.2007. Din lipsa informaţiilor, nu cunoaştem dacă autorii au realizat sau nu aceste cerinţele legale.

Potrivit lit. d) a art.20 din Legea 780/2001 privind actele legislative, nota informativă trebuie să conţină informaţii privind „fundamentarea economico-financiară în cazul în care realizarea noilor reglementări necesită cheltuieli financiare şi de altă natură”. Potrivit art.47 alin.(6) din Regulamentul Parlamentului, în cazul în care realizarea noilor reglementări necesită cheltuieli financiare, materiale şi de altă natură, se anexează fundamentarea economico-financiară.

Nota informativă nu conţine o fundamentare economico-financiară, însă acest lucru era necesar, deoarece proiectul presupune cheltuieli financiare. Conform prevederilor din proiect se propune ca controlul legalității și controlul oportunității activității Adunării Populare a Găgăuziei, Guvernatorului și a Comitetului executiv al Găgăuziei nu se va mai exercita de Cancelaria de stat şi oficiile sale teritoriale, dar de către Guvern, în condițiile stabilite de către acesta. Reiese că noul mecanism de control va fi prevăzut printr-o Hotărîre de Guvern, care va stabili o entitate (subdiviziune), cu personal, spațiu, tehnică, birotică, ceea ce implicit presupune cheltuieli financiare.

În acest context, reiterăm necesitatea unei analize economico-financiare (argumentate), ca parte componentă a unui proiect de lege, de care, însă subiecţii cu drept de iniţiativă legislativă nu fac uz în argumentarea opţiunilor legislative propuse. Promovarea proiectului de lege fără o analiză economică argumentată, indică asupra faptului că, se încearcă evitarea barierelor suplimentare în procesul de adoptare al legii, ceea ce nu aduce nici un beneficiu procesului de legiferare și interesului public.

Rezumînd cele constatate mai sus, subliniem faptul că, în lipsa tuturor actelor necesare pentru înaintarea iniţiativei legislative, întreg procesul legislativ este perturbat şi, drept consecinţă, Parlamentul nu dispune de tot setul de documente necesare pentru a-şi îndeplini eficient sarcina sa legislativă. Or, Nota informativă și documentele necesare a fi anexate la dosar, cum ar fi avizul Guvernului, avizul Centrului Național Anticorupție, avizele autorităților publice locale, Declarația de compatibilitate a proiectului cu legislația UE, Tabelul de concordanță a consultărilor cu societatea civilă, fundamentarea economico-financiară, etc., sunt tot atît de importante ca și proiectul de lege, pentru ca societatea și deputații să cunoască domeniul propus reglementărilor și să ia o decizie în cunoștință de cauză.

5. Sfera de reglementare a proiectului corespunde următoarelor domenii/drepturi:

Drepturi si libertăți social-politice:
Dreptul la administrare (art. 39 din Constituția RM)



Evaluarea de fond a proiectului


6. Respectarea principiului transparenței este asigurată suficient. Proiectul de act legislativ supus expertizei este plasată pe site-ul Parlamentului. În contextul în care proiectul de lege a fost înregistrat pe data de 15.07.2014 şi pînă în prezent nu a fost examinat de Plenul Parlamentului, considerăm că este respectat principiul transparenţei procesului legislativ şi principiile de cooperare cu societatea civilă, iar cetăţenii, organizaţiile şi alţi subiecţi interesaţi au posibilitatea de a-şi exprima opiniile asupra conținutului documentului.

Totodată, este de menționat că, lipsa unui șir de documente importante la proiectul de lege, cum ar fi avizele Guvernului, Centrului Național Anticorupție, autorităţilor publice locale, rezultatele consultațiilor publice, Tabelul de concordanţă privind compatibilitatea proiectului de act legislativ cu legislaţia comunitară şi Declaraţia de compatibilitate etc., face ca accesul la informație să fie limitat și, prin urmare, aduce atingere dreptului persoanelor la informare corectă.


7. Respectarea principiului participării este asigurată insuficient. Reieșind din prevederile art.7 din Legea privind transparența în procesul decizional nr.239 din 13.11.2008, autorităţile publice sunt obligate, după caz, să întreprindă măsurile necesare pentru asigurarea posibilităţilor de participare a cetăţenilor, a asociaţiilor constituite în corespundere cu legea, a altor părţi interesate la procesul decizional. Din lipsa informaţiilor şi neidentificarea sintezei recomandărilor recepţionate în cadrul consultării publice, putem conchide că societatea civilă, pînă la înregistrarea proiectului de lege în Parlament, nu a participat la elaborarea şi examinarea acestuia.

În conformitate cu prevederile art. 49/1 din Regulamentul Parlamentului, comisia permanentă sesizată în fond asigură consultarea publică a proiectelor de acte legislative şi a propunerilor legislative cu părţile interesate prin organizarea de dezbateri şi audieri publice, prin intermediul altor proceduri de consultare stabilite de legislaţia cu privire la transparenţa în procesul decizional. Totodată, comisia permanentă sesizată în fond dispune plasarea, conform legii, pe web-site-ul Parlamentului a sintezei recomandărilor recepţionate în cadrul consultării publice, în scopul asigurării transparenţei în procesul decizional.

Din moment ce proiectul de lege a fost plasat pe pagina web a Parlamentului, societatea civilă are posibilitatea de a participa la examinarea acestuia și de a face recomandări.


8. Respectarea principiului responsabilizării este asigurată insuficient. Totuși este necesar de a menționa că, proiectul de lege conține unele prevederi ce se referă la mecanismul de control al activității autorităților publice. Astfel, autorii propun modificarea și completarea Legii nr.436/2006 privind administraţia publică locală pentru a transfera controlul legalității și controlul oportunității activității Adunării Populare a Găgăuziei, Guvernatorului și a Comitetului executiv al Găgăuziei de la Cancelaria de stat şi oficiile sale teritoriale, către Guvern, în condițiile stabilite de către acesta.


9. Nivelul de corespundere a proiectului/actului normativ normelor constituționale. Proiectul/actul normativ este conform parțial Constituției. Chiar de la început, autorii proiectului subliniază necesitatea de ajustare a legislației conexe la Legea privind statutul juridic special al Găgăuziei prin prisma prevederilor cuprinse în art.111 din Constituție, care prevede regulile generale de organizare și funcționare a unității teritoriale-autonome Găgăuzia. Din aceste considerente, prin Dispoziția Președintelui Parlamentului Republicii Moldova DDP/C nr.9 din 13 martie 2014 a fost creat Grupul de lucru pentru analiza problemelor ce țin de executarea prevederilor constituționale referitoare la statutul unității teritoriale autonome Găgăuzia și, pe cale de consecință, în rezultatul analizei efectuate de acest grup de lucru, a fost elaborat prezentul proiect de lege.

Totuși, din analiza efectuată asupra acestui proiect de lege, notăm că sub anumite aspecte, unele prevederi cuprinse în proiect nu corespund în totalitate Constituției. Mai detaliat ne vom exprima viziunea în pct.16 al prezentului raport de expertiză.


10. Nivelul de corespundere a proiectului/actului normativ legislației corelative. Proiectul/actul normativ este conform parțial legislației corelative. Propunerile din proiect sînt pe alocuri lacunare și necesită a fi concretizate, mai mult ca atît, unele propuneri se contrazic cu prevederile din alte legi. În pofida faptului că scopul proiectului este ajustarea legislației corelative la Legea privind statutul juridic special al Găgăuziei, totuși, rămîn neclare mai multe aspecte a compatibilității acestor legi. Din contra, se impune revizuirea Legii 344/1994 în contextul atribuțiilor autorităților publice ale UTA Găgăuzia, pe care proiectul de lege încearcă să le concretizeze.


11. Nivelul de corespundere a proiectului/actului normativ standartelor internaționale. Proiectul/actul normativ este conform parțial standardelor internaționale. Autorul nu face referire în nota informativă dacă prevederile acestuia corespund standardelor internaţionale şi nici nu aduce exemple din practica altor state referitor la domeniul reglementat de prezentul proiect de lege. Ca obiecţie generală, notăm inexistenţa în nota informativă a referinţelor la reglementările corespondente ale legislaţiei comunitare şi nivelul compatibilităţii proiectului de act legislativ cu reglementările în cauză, cerinţă expres prevăzută de art.20 lit.c) şi art.23 alin.(2) lit.d) din Legea privind actele legislative nr.780/2001.

Reieşind din cele sus-menţionate considerăm că, autorul nu a analizat standardele internaţionale/comunitare privind domeniul reglementat de prezentul proiect, nu face referire la existenţa unor asemenea standarde, ceea ce poate afecta calitatea întregului proiect de lege.


12. Nivelul de corespundere a proiectului/actului normativ jurisprudenței Curții Constutiționale. Proiectul/actul normativ este conform parțial jurisprudenței Curții Constutiționale. În jurisprudenţa Curţii Constituţionale există mai multe hotărîri și decizii, prin care Curtea s-a expus asupra unor aspecte ce au tangenţă cu obiectul reglementării prezentului proiect de lege. Notăm că ajustarea legislației conexe la Legea nr.344/1994 nu contravine jurisprudenței Curții Constituționale. Mai mult ca atît, Curtea a relatat în hotărîrile sale dreptul Parlamentului de a reglementa organizarea administrativ teritorială a Republicii Moldova, organizarea, competențele și activitatea autorităților administrației publice locale, autonomia locală, statutul juridic special al UTA Găgăuzia, etc.

După cum am constatat în prezentul raport de expertiză, implementarea proiectului presupune cheltuieli financiare, însă autorul nu prevede sursele de proveniență și nici nu efectuează o analiză economico-financiară în acest sens. Acest fapt contravine jurisprudenţei Curţii Constituţionale statuată în Hotărîrea nr. 5 din 18.02.2011.


13. Nivelul de corespundere a proiectului/actului normativ jurisprudenței CtEDO. Nu există jurisprudență a CtEDO în domeniul de reglementare a proiectului de act normativ expertizat. Nu au fost identificate careva cauze ce au făcut obiectul sesizării la CtEDO, referitor la drepturile şi raporturile reglementate de prezentul proiect de lege şi nici Convenţia Europeană pentru Drepturile Omului nu protejează explicit asemenea drepturi.


14. Impactul proiectului/actului normativ prin prisma drepturilor omului. Proiectul/actul normativ omite/ignoră drepturile/libertățile. Reieșind din scopul proiectului, menționat mai sus, acesta se dorește a avea un impact pozitiv asupra drepturilor persoanelor ce locuiesc în UTA Găgăuzia. Adaptarea legislaţiei Republicii Moldova la Legea privind statutul juridic special al Găgăuziei, acordarea competenţelor Găgăuziei de a utiliza mecanismele existente şi unele din competenţele sale atribuite prin lege, constituie beneficii pentru populația din UTA Găgăuzia, drepturile și libertățile lor. Obiecțiile noastre se îndreaptă spre caracterul lacunar al prevederilor proiectului, ori multe din propunerile autorilor sînt confuze, contradictorii, contrare prevederilor din legislație. Plus la aceasta, lipsește o abordare complexă a autorilor asupra raporturilor juridice și problemelor existente, or se impune atît amendarea legislației conexe, cît și amendarea Legii nr.344/1994, care deja este "învechită". Sub acest aspect, proiectul dat de lege riscă să nu realizeze scopul propus și în consecință se va reduce impactul acestuia asupra drepturilor și libertăților populației din UTA Găgăuzia.


15. Impactul gender al proiectului. Proiectul/actul normativ este gender neutru.


16. Analiza detaliată a textului proiectului.


Nr. Articol Text Obiecţii Factorii de vulnerabilitate Recomandări

1

art.I

Art.I. Articolul 4 din Legea nr.435-XVI din 28 decembrie 2006 privind descentralizarea administrativă (Monitorul Oficial al Republicii Moldova, 2007, nr.29–31, art.91), cu modificările ulterioare, se completează cu alineatul (4) cu următorul cuprins:

„Autoritățile din unitatea administrativ teritorială Găgăuzia exercită, în mod corespunzător, atribuțiile stabilite pentru autoritățile publice locale de nivelul al doilea, precum și atribuțiile date în competența UTA Găgăuzia prin Legea nr.344-XIII din 23.12.1994 privind statutul juridic special al Găgăuziei”.

Articolul 4 din Legea nr.435/2006 privind descentralizarea administrativă reglementează domeniile proprii de activitate ale autorităţilor publice locale. Conform prevederilor nominalizate din proiectul de lege, autoritățile din unitatea administrativ teritorială Găgăuzia va exercita, în mod corespunzător, atribuțiile stabilite pentru autoritățile publice locale de nivelul al doilea. Reieşind din prevederile Legii nr.436/2006 privind administraţia publică locală, autorităţile administraţiei publice locale sînt de nivelul întîi şi de nivelul al doilea.

În acest context, nu este clar de ce pentru autoritățile din unitatea administrativ teritorială Găgăuzia au fost excluse atribuțiile stabilite pentru autoritățile publice locale de nivelul întîi, ori în componența UTA Găgăuzia sînt și unități administrativ-teritoriale de nivelul întîi, precum sate (comune), oraşe (municipii), care dispun de autorităţi publice locale de nivelul întîi (consilii locale, primari).

Această abordare a autorilor este neclară şi prin prisma faptului că, în art.II pct.2 din proiect autorii expun art.2 din Legea nr.436/2006 privind administraţia publică locală într-o redacție nouă cu următorul cuprins: „(2) În unitatea teritorială autonomă Găgăuzia prevederile prezentei legi se aplică autorităților administrației publice locale de nivelul întîi, precum și autorităților unității teritorial autonome Găgăuzia în partea ce ține de executarea atribuțiilor stabilite pentru autoritățile locale de nivelul al doilea”.

Vulnerabilitate
Prevederi necorespunzătoare normelor din legislaţia corelativă;

Este necesară concretizarea sensului normei date pentru a reda claritate și pentru a nu crea confuzii la aplicare în practică.

2

art.II, pct.2

Art.II. Legea nr.436-XVI din 28 decembrie 2006 privind administraţia publică locală (Monitorul Oficial al Republicii Moldova, 2007, nr.32–35, art.116), cu modificările ulterioare, se modifică după cum urmează:

...

2. La articolul 2 alineatul (2) și (3) se expun într-o redacție nouă cu următorul cuprins: „(2) În unitatea teritorială autonomă Găgăuzia prevederile prezentei legi se aplică autorităților administrației publice locale de nivelul întîi, precum și autorităților unității teritorial autonome Găgăuzia în partea ce ține de executarea atribuțiilor stabilite pentru autoritățile locale de nivelul al doilea”.

Norma în cauză este redată neclar şi permite interpretarea prevederilor acesteia în diferite moduri. Dacă prima parte a normei este explicită şi stabileşte expres că, prevederile Legii nr.436/2006 se aplică autorităților administrației publice locale de nivelul întîi din unitatea teritorială autonomă Găgăuzia, atunci partea a doua a normei este confuză şi din aceasta nu reiese expres că prevederile Legii nr.436/2006 se aplică autorităților administrației publice locale de nivelul al doilea. Mai mult ca atît, expresia „precum și autorităților unității teritorial autonome Găgăuzia” poate însemna că norma supra se referă şi la Adunarea populară, Comitetul executiv şi Guvernatorul (Başkanul) UTA Găgăuziei.

Vulnerabilitate
Formulare ambiguă care admite interpretări abuzive

Toate aceste aspecte necesită a fi redate cu claritate de autor pentru a stabili expres asupra căror autorităţi publice locale din UTA Găgăuzia se vor aplica prevederile Legii nr.436/2006.

3

art.II, pct.3

Art.II. Legea nr.436-XVI din 28 decembrie 2006 privind administraţia publică locală (Monitorul Oficial al Republicii Moldova, 2007, nr.32–35, art.116), cu modificările ulterioare, se modifică după cum urmează:

...

3. Articolul 5 se completează cu alineat (4) cu următorul cuprins: „Autoritățile administrației publice locale de nivel special, realizează autonomia specială în condițiile stabilite de art.109 și 111 din Constituție, de prezenta lege și de Legea nr.344-XIII din 23.12.1994 privind statutul juridic special al Găgăuziei.”

Expresia „realizează autonomia specială” nu corespunde prevederilor din Constituţie şi legislaţiei în vigoare, care utilizează expresii ca „unitatea teritorială autonomă Găgăuzia”, „statut juridic special”, dar nu autonomie specială. Plus la aceasta, prin autonomie deja înţelegem un statut special, caracterizată printr-o anumită independență în raport cu autoritatea centrală.

Vulnerabilitate
Prevederi necorespunzătoare normelor constituţionale;
Prevederi necorespunzătoare normelor din legislaţia corelativă;

Recomandăm revizuirea normei cu utilizarea expresiilor cuprinse în Constituție și legislație.

4

art.II, pct.5

Art.II. Legea nr.436-XVI din 28 decembrie 2006 privind administraţia publică locală (Monitorul Oficial al Republicii Moldova, 2007, nr.32–35, art.116), cu modificările ulterioare, se modifică după cum urmează:

...

5. Legea se completează cu un articol 63¹ cu următorul cuprins:

„Articolul 63¹. Controlul administrativ al activității autorităților din UTA Găgăuzia

(1) Controlul administrativ al activității autorităților administrației publice locale din UTA Găgăuzia se exercită în condițiile generale stabilite de prezenta lege.

(2) Controlul legalității și controlul oportunității activității Adunării Populare a Găgăuziei, Guvernatorului și a Comitetului executiv al Găgăuziei se exercită de către Guvern, în condițiile stabilite de către acesta”.

În contextul în care controlul legalității și controlul oportunității activității Adunării Populare a Găgăuziei, Guvernatorului și a Comitetului executiv al Găgăuziei nu se va mai exercita de Cancelaria de stat şi oficiile sale teritoriale, dar de către Guvern, în condițiile stabilite de către acesta, autorii urmau să prevadă în proiect necesitatea de modificare a prevederilor Hotărîrii Guvernului nr.845 din 18.12.2009 cu privire la oficiile teritoriale ale Cancelariei de Stat. Or, actualmente HG nr.845/2009 în pct.8 lit.g) prevede că, în teritoriul în care îşi desfăşoară activitatea, Oficiul este abilitat cu atribuţia de control obligatoriu, sub aspectul legalităţii a actelor normative emise de Adunarea Populară, Guvernatorul şi Comitetul executiv a unităţii teritoriale autonome Găgăuzia.

Vulnerabilitate
Prevederi necorespunzătoare normelor din legislaţia corelativă;

În cazul acceptării acestor amendamente este necesară amendarea prevederilor Hotărîrii Guvernului nr.845 din 18.12.2009 cu privire la oficiile teritoriale ale Cancelariei de Stat.

5

art.III, pct.2

Art.III. Legea nr.764-XV din 27 decembrie 2001 privind organizarea administrativ-teritorială a Republicii Moldova (Monitorul Oficial al Republicii Moldova, 2002, nr.16, art.53), cu modificările ulterioare, se completează și se modifică după cum urmează:

...

2. Legea se completează cu un articol 10¹ cu următorul conținut:

Articolul 10¹. ”(1) Găgăuzia este o unitate teritorială autonomă cu un statut special care, fiind o formă de autodeterminare a găgăuzilor, este parte integrantă şi inalienabilă a Republicii Moldova şi soluţionează de sine stătător, în limitele competenţei sale, potrivit prevederilor Constituţiei Republicii Moldova, în interesul întregii populaţii, problemele dezvoltării politice, economice şi culturale”.

(2) În scopul facilitării coordonării activității consiliilor sătești și orășenești, Adunarea Populară decide asupra instituirii la nivel teritorial, a unor sectoare (raioane) subordonate Guvernatorului Găgăuziei. (3) Statutul sectoarelor se stabilește de Adunarea Populară.”

În primul rînd, alin.(1) al ui 10¹ este o reproducere a prevederilor art.1 din Legea nr.344 din 23.12.1994 privind statutul juridic special al Găgăuziei (Gagauz-Yeri) şi art.111 alin.(1) din Constituţie. În conformitate cu cerinţele de tehnică legislativă, cuprinse în Legea nr.780/2001, este necesar ca autorii să asigure uniformitatea întregului cadru legislativ şi să nu dubleze prevederile legale din cuprinsul actelor normative.

În rîndul doi, competenţa Adunării populare de a decide instituirea unor sectoare (raioane) subordonate Guvernatorului Găgăuziei este o competenţă improprie şi contravine prevederilor legale. După cum reiese din proiect şi nota sa informativă, scopul prezentului proiect de lege este de a ajusta legislația conexă la Legea nr.344-XIII din 23 decembrie 1994 privind statutul juridic special al Găgăuziei.

Dacă e să privim art.12 alin.(3) lit.a) din Legea nr.344/1994, de competenţa Adunării Populare ţine soluţionarea în condiţiile legii a problemelor organizării teritoriale a Găgăuziei, stabilirii şi modificării categoriei localităţilor, a hotarelor raioanelor, oraşelor şi satelor, denumirilor lor. E lesne de observat că, Legea nr.344/1994 nu acordă Adunării populare competenţa de instituire la nivel teritorial a unor sectoare (raioane), mai mult ca atît, subordonate Guvernatorului Găgăuziei. În conformitate cu art.110 alin.(1) din Constituţie, teritoriul Republicii Moldova este organizat, sub aspect administrativ, în sate, oraşe, raioane şi unitatea teritorială autonomă Găgăuzia. Legea nr.764/2001 privind organizarea administrativ-teritorială a Republicii Moldova stabileşte în art.4 alin.(1) că, teritoriul Republicii Moldova este organizat, sub aspect administrativ, în unităţi administrativ-teritoriale: raioane, oraşe şi sate.

Totodată, în art.4 alin.(3) este prevăzut că, statutul special de autonomie al localităţilor din stînga Nistrului şi al unor localităţi din sudul ţării se stabileşte prin legi organice, potrivit art.111 din Constituţia Republicii Moldova. Plus la aceasta, reieşind din prevederile art.17 şi art.18 din Legea nr.764/2001, formarea, desfiinţarea, schimbarea statutului unităţii administrativ-teritoriale, modificarea hotarelor unităţii administrativ-teritoriale, transferarea centrului administrativ, se efectuează de către Parlament după consultarea cetăţenilor.

Prin prisma acestor prevederi legale, competenţa Adunării populare de a decide instituirea unor unităţi administrativ teritoriale în UTA Găgăuzia, nu poate fi acceptată. Mai mult ca atît, nu este posibil ca aceste unităţi administrativ teritoriale (sectoare, raioane) să fie subordonate Guvernatorului Găgăuziei, or acestea sînt forme de organizare administrativă a teritoriului Republicii Moldova, care conform art.3 alin.(1) din Constituţie este inalienabil, iar conform art.111 alin.(4), pămîntul, subsolul, apele, regnul vegetal şi cel animal, alte resurse naturale aflate pe teritoriul unităţii teritoriale autonome Găgăuzia sînt proprietate a poporului Republicii Moldova şi constituie, totodată, baza economică a Găgăuziei.

Vulnerabilitate
Prevederi necorespunzătoare normelor constituţionale;
Prevederi necorespunzătoare normelor din legislaţia corelativă;
Nerespectarea exigențelor de tehnică legislativă

Recomandăm excluderea acestor prevederi din proiect.

6

art.IV

Art.IV. Articolul 2 din Legea cu privire la distincţiile de stat ale Republicii Moldova, nr.1123-XII din 30.07.1992 (republicată în Monitorul Oficial al Republicii Moldova, 2002, nr.161, art.1248), cu modificările ulterioare, se completează în final cu textul:

”În unitatea teritorială autonomă Găgăuzia, Adunarea Populară poate institui distincțiile și titlurile de onoare a Găgăuziei”.

Nu este clară necesitatea instituirii acestei norme în Legea nr.1123/1992 cu privire la distincţiile de stat ale Republicii Moldova.

În primul rînd, posibilitatea de instituire de către Adunarea populară a distincțiilor și titlurilor de onoare a Găgăuziei este deja menționată expres în art.12 alin.(3) lit.g) din Legea nr.344/1994.

În al doilea rînd, nu este oportun de a insera o asemenea normă în Legea nr.1123/1992, or aceasta reglementează distincţiile de stat ale Republicii Moldova (ordinele, medaliile, inclusiv jubiliare, titlurile onorifice), descrise expres în lege, pe cînd prevederile proiectului de lege reglementează instituirea distincțiilor și titlurilor de onoare a Găgăuziei, adică doar într-o unitate administrativ teritorială distinctă.

Mai mult ca atît, conform art.6 din Legea nr.1123/1992, conferirea distincţiilor de stat se efectuează prin decrete ale Preşedintelui Republicii Moldova, care se dau publicităţii.

În acest context, dacă deja există norma legală care acordă posibilitatea instituirii distincțiilor și titlurilor de onoare a Găgăuziei, ține doar de Adunarea populară a Găgăuziei elaborarea unui act normativ ce va reglementa aceste aspecte, cu luarea în considerație a prevederilor legislației în vigoare.

Vulnerabilitate
Prevederi necorespunzătoare normelor din legislaţia corelativă;

Considerăm inoportună această normă din proiect și propunem excluderea acesteia.

7

art.V

Art.V. Articolul 10 din Legea cu privire la asociațiile obștești, nr.837-XIII din 17 mai 1996 (republicată în Monitorul Oficial al Republicii Moldova, 2007, nr.153–156 BIS), cu modificările ulterioare, se completează cu alineatul (6) cu următorul conținut:

”Modul de înregistrare a asociațiilor obștești care activează pe teritoriul mai multor localități din unitatea teritorial autonomă Găgăuzia, se reglementează prin lege locală, potrivit cerințelor prezentei legi”.

Această normă o considerăm lacunară și acordă competențe improprii către Adunarea populară a UTA Găgăuzia. Reieșind din art.12 alin.(3) lit.c) din Legea nr.344/1994, Adunarea populară adoptă legi locale pentru stabilirea modului de organizare şi de activitate a asociaţiilor de cetăţeni ale Găgăuziei. Însă, proiectul prevede competența Adunării populare de a reglementa prin lege locală modul de înregistrare a asociațiilor obștești care activează pe teritoriul mai multor localități din unitatea teritorial autonomă Găgăuzia.

În acest sens notăm că, modul de înregistrare a asociațiilor obștești este reglementată de Legea nr.837/1996 cu privire la asociațiile obștești. Astfel, art.17 – 23 din respectiva lege reglementează procedura de înregistrare a statutului asociației obștești de către Ministerul Justiţiei, fie de către organele administraţiei publice locale în a căror rază teritorială se constituie asociaţiile, eliberîndu-se în acest sens certificatul de înregistrare de stat.

Plus la aceasta, din sensul normelor din proiect se înțelege că dacă o asociație obștească activează pe teritoriul doar a unei localități din unitatea teritorial autonomă Găgăuzia, modul de înregistrare a acesteia nu se reglementează prin lege locală adoptată de Adunarea populară.

Vulnerabilitate
Prevederi necorespunzătoare normelor din legislaţia corelativă;

Sugerăm autorilor revizuirea normei cu luarea în considerație a obiecțiilor formulate, fie excluderea acestei norme din proiect ca improprie.

8

art.XII

Art. XII. - Legea învăţămîntului nr.547-XIII din 21 iulie 1995 (Monitorul Oficial al Republicii Moldova, 1995, nr.62–63, art.692), cu modificările ulterioare, se completează cu un nou articol (44¹) cu următorul conținut:

„Articolul 44¹. Competențele autorităților unității teritoriale autonome Găgăuzia:

Aceste norme sînt neavenite, întrucît Parlamentul a adoptat deja Codul educației, iar Legea învăţămîntului nr.547/1995 urmează a fi abrogată.

Vulnerabilitate
Prevederi necorespunzătoare normelor din legislaţia corelativă;

Autorii urmează să excludă aceste norme din proiect, însă pot veni cu propuneri de modificare și completare a Codului educației.

9

art.XVI

Art.XVI. Articolul 21 din Legea muzeelor, nr.1596-XV din 27.12.2002 (Monitorul Oficial al Republicii Moldova, 2003, nr.23–24, art.81), cu modificările ulterioare, se completează cu următorul text:

după sintagma ”centrale și locale” se completează cu sintagma ” , din unitatea teritorială autonomă Găgăuzia”.

Articolul 21 din Legea muzeelor stabilește și enumeră atribuţiile autorităţilor administraţiei publice centrale şi locale în domeniul muzeelor. În cazul inserării completării propuse de autori, art.21 din Legea muzeelor se va referi doar la atribuţiile autorităţilor administraţiei publice centrale şi locale din unitatea teritorială autonomă Găgăuzia, fiind omisă reglementarea în lege a atribuțiilor tuturor autorităţilor administraţiei publice centrale şi locale din Republica Moldova.

În contextul dat, sugerăm autorului de a lăsa intactă norma cuprinsă în art.21 din Legea muzeelor și doar de a indica că, aceste atribuții se referă și la autorităţile administraţiei publice centrale şi locale din unitatea teritorială autonomă Găgăuzia.

Vulnerabilitate
Prevederi necorespunzătoare normelor din legislaţia corelativă;

Recomandăm revizuirea textului normei prin prizma obiecțiilor formulate mai sus.

10

art.XIX

Art.XIX. – art.71 din Codul funciar nr.828-XII din 25 decembrie 1991 (republicat în Monitorul Oficial al Republicii Moldova, 2001, nr.107, art.817), cu modificările ulterioare, se completează cu alineatul trei cu următorul conținut:

„Schimbarea destinației terenurilor agricole aflate în proprietatea unității teritoriale autonome Găgăuzia se efectuează prin hotărîrea Adunării Populare a Găgăuziei”

În primul rînd, o astfel de competență nu se regăsește printre competențele Adunării populare oferite de legea nr.344/1994.

În al doilea rînd, conform art.8, art.9, art.71 din Codul funciar, schimbarea destinației terenurilor agricole se efectuează doar prin hotărîre de Guvern, excepție fiind terenurile agricole cu gradul de evaluare a fertilităţii naturale mai mic de 40, în cazul trecerii acestora în fondul silvic, care se efectuează prin decizia consiliilor unităţilor administrativ-teritoriale de nivelul al doilea, la propunerea consiliilor unităţilor administrativ-teritoriale de nivelul întîi, în temeiul cererii proprietarului. Acest mecanism este dezvoltat de Regulamentul cu privire la modul de atribuire, modificare a destinaţiei şi schimbul terenurilor, aprobat prin Hotărîrea Guvernului nr.1451 din 24.12.2007.

În al treilea rînd, transferarea respectivei competențe de la Guvern către o autoritate locală (Adunarea populară), fie ea și cu statut special, poate cauza acte de corupție sau eventuale abuzuri comise de către aceasta.

Vulnerabilitate
Prevederi necorespunzătoare normelor din legislaţia corelativă;

Reieşind din obiecţiile formulate, considerăm că modificarea, în varianta propusă de autori, la art.71 din Codul funciar, nu poate fi acceptată și urmează a fi exclusă din conținutul proiectului.

În acest context, notăm că, în Parlament, au mai fost examinate inițiative legislative care prevedeau modificarea art.71 din Codul funciar, însă acestea în final nu au fost acceptate de Parlament.

În consecință, oportun ar fi de a elabora o propunere complexă, argumentată temeinic, care va lua în calcul toate normele din Codul funciar, din alte acte normative, din practica și experiența altor state, ce reglementează competenţele subiecţilor de schimbare a destinaţiei terenurilor.




Concluzii

Autorii proiectului de lege și-au propus ca scop ajustarea legislației conexe la Legea privind statutul juridic special al Găgăuziei prin prisma prevederilor cuprinse în art.111 din Constituție, care prevede regulile generale de organizare și funcționare a unității teritoriale-autonome Găgăuzia. În pofida acestui fapt, sub anumite aspecte, unele prevederi cuprinse în proiect nu corespund în totalitate Constituției. În raport ne-am referit la atribuțiile improprii pentru autoritățile UTA Găgăuzia (Adunarea populară, Guvernatorului Găgăuziei), propuse de autori, care nu se regăsesc în Legea nr.344/1994 și, totodată, sînt contrare Constituției.

Propunerile din proiect nu corespund în totalitate prevederilor legislației corelative. Acestea, pe alocuri, sînt lacunare și necesită a fi concretizate, mai mult ca atît, unele propuneri se contrazic cu prevederile din alte legi. Plus la aceasta, lipsește o abordare complexă a autorilor asupra raporturilor juridice și problemelor existente, or se impune atît amendarea legislației conexe, cît și amendarea Legii nr.344/1994, care deja este "învechită".

Autorul nu face referire în nota informativă dacă prevederile acestuia corespund standardelor internaţionale şi nici nu aduce exemple din practica altor state referitor la domeniul reglementat de prezentul proiect de lege, ceea ce poate afecta calitatea întregului proiect de lege.

În jurisprudenţa Curţii Constituţionale există mai multe hotărîri și decizii, prin care Curtea s-a expus asupra unor aspecte ce au tangenţă cu obiectul reglementării prezentului proiect de lege. Notăm că, inițiativa de ajustare a legislației conexe la Legea nr.344/1994 nu contravine jurisprudenței Curții Constituționale.

Nu au fost identificate careva cauze ce au făcut obiectul sesizării la CtEDO, referitor la drepturile şi raporturile reglementate de prezentul proiect de lege şi nici Convenţia Europeană pentru Drepturile Omului nu protejează explicit asemenea drepturi.

Reieșind din scopul proiectului, acesta se dorește a avea un impact pozitiv asupra drepturilor persoanelor ce locuiesc în UTA Găgăuzia. Adaptarea legislaţiei Republicii Moldova la Legea privind statutul juridic special al Găgăuziei, acordarea capacităţilor Găgăuziei de a utiliza mecanismele existente şi unele din competenţele sale atribuite prin lege, constituie beneficii pentru populația din UTA Găgăuzia, drepturile și libertățile lor. Totuși, caracterul lacunar al prevederilor proiectului, unde multe din propunerile autorilor sînt confuze, contradictorii, contrare prevederilor din legislație, lipsa unei abordări complexe a tuturor problemelor existente, caracterul "învechit" al Legii nr.344/1994, prezintă riscul ca proiectul dat de lege să nu realizeze scopul propus și, în consecință, se va reduce impactul acestuia asupra drepturilor și libertăților populației din UTA Găgăuzia.

Ca remarcă generală, notăm lipsa tuturor actelor necesare pentru înaintarea iniţiativei legislative, ceea ce afectează întreg procesul legislativ. Printre aceste acte subliniem lipsa avizului Guvernului, avizul Centrului Național Anticorupție, avizele autorităților publice locale, Declarația de compatibilitate a proiectului cu legislația UE, Tabelul de concordanță a consultărilor cu societatea civilă, fundamentarea economico-financiară.

Reieşind din din cele constatate în prezentul raport de expertiză, considerăm că proiectul de lege urmează a fi revizuit, cu luarea în considerație a obiecțiilor formulate.

Oportun ar fi de a elabora un proiect de lege complex de amendare a întregii legislații, inclusiv a Legii privind statutul juridic special al Găgăuziei, care va lua în calcul toate raporturile juridice, toate problemele existente, prin prisma prevederilor cuprinse în Constituție și legislație, în corespundere cu practica și experiența altor state.



Centrul de Analiză şi Prevenire a Corupţiei