Democratie si astfel, neputand face ca tot ceea ce este just sa fie tare, s-a facut ca tot ceea ce este tare sa fie just. Blaise Pascal

Expertiza proiectelor de acte normative prin prisma drepturilor omului este desfăşurată de CAPC în cadrul Proiectului „Armonizarea legislaţiei la standardele internaţionale în domeniul drepturilor omului”, susţinut financiar de Apărătorii Drepturilor Civile din Suedia.

16 Iulie 2014

RAPORT DE EXPERTIZĂ

la proiectului Legii privind supravegherea pieței

(înregistrat în Parlament cu numărul 250 din 27 Iunie 2014)


În temeiul Concepţiei de cooperare dintre Parlament şi societatea civilă, aprobată prin Hotărîrea Parlamentului nr.373-XVI din 29 decembrie 2005, Centrul de Analiză şi Prevenire a Corupţiei prezintă raportul de expertiză a vulnerabilității proiectului Legii privind supravegherea pieței prin prisma drepturilor omului.



Evaluarea generală


1. Autorul proiectului este Guvernul RM, autor nemijlocit - Ministerul Economiei , ceea ce corespunde art. 73 din Constituţie şi art. 44 din Regulamentul Parlamentului.


2. Categoria actului legislativ propus este lege organică, ceea ce corespunde art.72 din Constituţie şi art. 6-11, 27, 35 şi 39 din Legea privind actele legislative, nr.780-XV din 27.12.2001.


3. Scopul actului (potrivit proiectului și/sau notei informative). Potrivit autorului, pentru dezvoltarea cadrului naţional de planificare strategică în domeniul protecţiei consumatorilor prin transpunerea acquis-ului comunitar şi a bunelor practici internaţionale în domeniul protecţiei consumatorilor a fost adoptată Strategia în domeniul protecţiei consumatorilor pentru anii 2013-2020. Strategia în cauză are ca scop armonizarea principiilor, obiectivelor şi căilor de realizare a obiectivelor în domeniul protecţiei consumatorilor cu cele aplicate în Uniunea Europeană şi în plan internaţional.

Obiectivul general al Strategiei pe termen mediu vizează consolidarea capacităţilor decizionale şi de protecţie a consumatorului prin:
a) scăderea nivelului riscului de apariţie a produselor periculoase pe piaţă;
b) diminuarea nivelului tranzacţiilor prejudiciabile pentru consumatori;
c) sporirea capacităţii de decizie a consumatorului prin educare şi informare;
d) eficientizarea procesului de revendicare a drepturilor şi de recuperare a prejudiciilor.

Astfel, proiectul actului normativ expertizat a fost elaborat cu scopul stabilirii unui cadru legal de norme şi principii legate de supravegherea pieţei în ceea ce priveşte corespunderea produselor nealimentare introduse pe piaţă şi/sau puse în circulaţie cu cerinţele esenţiale stabilite în reglementările tehnice, în scopul asigurării prin activităţile de supraveghere efectuate de autorităţile împuternicite, protejarea intereselor publice precum sănătatea şi siguranţa în general, sănătatea şi siguranţa la locul de muncă, protecţia consumatorilor, protecţia mediului şi securitatea.


4. Nota informativă a proiectului de act legislativ supus expertizei conține o argumentare suficientă a promovării proiectului. Autorul proiectului argumentează necesitatea adoptării propunerii legislative, în special executarea Planului de armonizare a legislaţiei pentru anul 2013, aprobat prin Hotărîrea Guvernului nr.1026 din 28.12.2012, executarea prevederilor Hotărîrii Guvernului nr. 1125 din 14.12.2010 "Cu privire la aprobarea Planului de acţiuni al Republicii Moldova privind implementarea Recomandărilor Comisiei Europene pentru instituirea Zonei de Liber Schimb Aprofundat şi Cuprinzător dintre Republica Moldova şi Uniunea Europeană", precum şi prin prisma racordării legislaţiei Republicii Moldova la aquis-ul comunitar, în mod special la Regulamentul (CE) nr.765/2008 al Parlamentului European şi al Consiliului din 09.07.2008 de stabilire a cerinţelor de acreditare şi de supraveghere a pieţei în ceea ce priveşte comercializarea produselor.

Intenţia autorului este expusă clar şi argumentat, fiind indicat scopul principal, condiţiile ce au impus elaborarea proiectului de lege, principalele prevederi şi impactul acestuia asupra economiei şi a cetăţenilor.

Potrivit notei informative proiectul actului normativ a fost transmis spre avizare tuturor instituţiilor publice interesate şi a fost supus consultărilor publice cu societatea civilă, pentru formularea recomandărilor, iar, în final, avizele, sinteza recomandărilor recepţionate au fost luate în considerare la elaborarea variantei finale a proiectului.

Din informaţia prezentă pe pagina web a Parlamentului, notăm existenţa la dosarul de însoţire a variantei finale a proiectului de act legislativ a avizului Ministerului Justiţiei şi Raportului de expertiză anticorupţie a Centrului Naţional Anticorupţie.

La fel, din informaţia prezentă pe pagina web a Ministerului Justiţiei proiectul a fost supus analizei privind compatibilitatea proiectului de act legislativ cu legislaţia comunitară. Astfel fiind respectate cerinţele expres prevăzute în Legea privind actele legislative nr.780-XV din 27.12.2001, Regulamentul Parlamentului, aprobat prin Legea 797-XIII din 02.04.1996, Hotărîrea Guvernului nr.190 din 21.02.2007.

Totodată, constatăm unele neconcordanţe a prevederilor proiectului actului legislativ cu argumentele expuse de către autor în nota informativă. Astfel, în nota informativă (pct.5), autorul menţionează că proiectul nu prevede ca la implementarea legii respective să fie create careva noi instituţii sau reorganizări instituționale în autorităţile existente. Însă, proiectul expus expertizării stabileşte crearea a unui Consiliu coordonator în domeniul protecţiei consumatorilor şi supravegherea pieţei. Consiliul coordonator în domeniul protecţiei consumatorilor şi supravegherea pieţei este constituit din reprezentanţi desemnaţi ai organelor publice centrale, autorităţile de supraveghere a pieţei, organului vamal, asociațiilor obşteşti de consumatori şi asociaţiilor profesionale sectoriale care va activa în baza unui regulament aprobat de Guvern. Or, activitatea unei instituţii cu atribuţii de analiză, evaluare, coordonare etc. (art.6, art.10 din proiectul supus expertizării) nu poate fi realizată fără cheltuieli financiare (spaţii, rechizite etc. pentru activitatea Consiliului de coordonare, angajarea şi remunerarea personalului consiliul de coordonare (secretariat, consultanţi, membrii, preşedinte etc.)). La fel, în art.34 din proiect la alin. (1) autorul prevede expres că resursele necesare pentru desfăşurarea activităţii de supraveghere a pieţei se raportează la cheltuielile autorităţilor respective, în limitele mijloacelor alocate anual de la bugetul de stat şi din alte mijloace. În astfel de condiţii urma ca nota informativă să conţină o fundamentare economico-financiară.

În acelaşi timp, unele noţiuni din proiect sînt definite diferit în legislaţia naţională, fapt considerat inadmisibil potrivit exigenţelor de tehnică legislativă. Ex. "agent economic" este definit diferit în Legea nr. 105 din 13.03.2003 privind protecţia consumatorului. Prin urmare, urmează a fi revizuite noţiunile date şi uniformizate cu noţiunile utilizate în legislaţia naţională.

5. Sfera de reglementare a proiectului corespunde următoarelor domenii/drepturi:

Drepturi si libertăți social-economice:
Dreptul la mediu înconjurător sănătos (art. 37 din Constituția RM)
Drepturi garanții:
Dreptul cetățenilor Republicii Moldova la protecția din partea statului (art. 18 din Constituția RM)



Evaluarea de fond a proiectului


6. Respectarea principiului transparenței este asigurată suficient. Proiectul de act legislativ supus expertizei este plasat pe site-ul Parlamentului însoţit de nota informativă, avizul Centrului Naţional Anticorupţie şi cel al Ministerului Justiţiei. În contextul în care proiectul de lege a fost înregistrat pe data de 27.06.2014 şi pînă în prezent nu a fost examinat de Plenul Parlamentului, considerăm că este respectat principiul transparenţei procesului legislativ şi principiile de cooperare cu societatea civilă, iar cetăţenii, organizaţiile şi alţi subiecţi interesaţi au posibilitatea de a-şi exprima opiniile asupra conţinutului documentului.


7. Respectarea principiului participării este asigurată suficient. Reieşind din prevederile art.7 din Legea privind transparenţa în procesul decizional nr.239 din 13.11.2008, autorităţile publice sunt obligate, după caz, să întreprindă măsurile necesare pentru asigurarea posibilităţilor de participare a cetăţenilor, a asociaţiilor constituite în corespundere cu legea, a altor părţi interesate la procesul decizional.

În conformitate cu prevederile art. 49/1 din Regulamentul Parlamentului, comisia permanentă sesizată în fond asigură consultarea publică a proiectelor de acte legislative şi a propunerilor legislative cu părţile interesate prin organizarea de dezbateri şi audieri publice, prin intermediul altor proceduri de consultare stabilite de legislaţia cu privire la transparenţa în procesul decizional. Totodată, comisia permanentă sesizată în fond dispune plasarea, conform legii, pe web-site-ul Parlamentului a sintezei recomandărilor recepţionate în cadrul consultării publice, în scopul asigurării transparenţei în procesul decizional. Din moment ce proiectul de lege a fost plasat pe pagina web a Parlamentului, societatea civilă are posibilitatea de a participa la examinarea acestuia şi de a face recomandări.


8. Respectarea principiului responsabilizării este asigurată suficient. Proiectul de lege conţine prevederi exprese ce se referă la posibilitatea persoanelor de a solicita de la autorităţile publice oferirea de argumente şi de explicaţii pentru justificarea deciziilor şi acţiunilor, precum şi la posibilitatea persoanelor de a aplica o sancţiune autorităţilor publice pentru performanţe slabe (art. 8-9, art.10 , art.25-26, art.32-33 din proiectul expertizat).

La fel, luînd în consideraţie faptul că, proiectul de lege se încadrează organic în sistemul juridic existent al legislaţiei Republicii Moldova, acesta va putea fi supus, conform procedurilor indirecte, controlului legalităţii, iar în cazul în care în baza acestor prevederi legale vor fi adoptate careva acte, acestea vor putea fi supuse controlului în cadrul contenciosului administrativ.


9. Nivelul de corespundere a proiectului/actului normativ normelor constituționale. Proiectul/actul normativ este conform Constituției. În procesul expertizării nu s-au stabilit careva încălcări ale prevederilor Constituţiei Republicii Moldova.

Prevederile proiectului de lege dezvoltă dreptul la un mediu înconjurător sănătos garantat de art.37 din Constituţie. Astfel, potrivit acestuia:
(1) fiecare om are dreptul la un mediu înconjurător neprimejdios din punct de vedere ecologic pentru viaţă şi sănătate, precum şi la produse alimentare şi obiecte de uz casnic inofensive;
(2) statul garantează fiecărui om dreptul la accesul liber şi la răspîndirea informaţiilor veridice privitoare la starea mediului natural, la condiţiile de viaţă şi de muncă, la calitatea produselor alimentare şi a obiectelor de uz casnic.


10. Nivelul de corespundere a proiectului/actului normativ legislației corelative. Proiectul/actul normativ este conform legislației corelative. Proiectul propus spre expertizare este compatibil cu prevederile actelor legislative şi normative care reglementează domeniul în cauză.


11. Nivelul de corespundere a proiectului/actului normativ standartelor internaționale. Proiectul/actul normativ este conform standardelor internaționale. Proiectul legii este bazat pe Regulamentul (CE) nr.765/2008 al Parlamentului European şi al Consiliului din 09.07.2008 de stabilire a cerinţelor de acreditare şi de supraveghere a pieţei în ceea ce priveşte comercializarea produselor. Armonizarea este realizată în măsura în care cerinţele Regulamentului european sînt compatibile cu cadrul legislativ naţional, ţinînd totodată cont de faptul că unele prevederi nu pot fi transpuse, dat fiind faptul că Republica Moldova nu este membru UE.


12. Nivelul de corespundere a proiectului/actului normativ jurisprudenței Curții Constutiționale. Nu există jurisprudență a Curții Constituționale în domeniul de reglementare a proiectului de act normativ expertizat. În procesul examinării proiectului Legii supus expertizării nu au fost identificate careva cauze, care ar fi făcut obiectul sesizării la Curtea Constituţională.


13. Nivelul de corespundere a proiectului/actului normativ jurisprudenței CtEDO. Nu există jurisprudență a CtEDO în domeniul de reglementare a proiectului de act normativ expertizat. În procesul examinării proiectului Legii supus expertizării nu au fost identificate careva cauze, care ar fi făcut obiectul sesizării la CtEDO.


14. Impactul proiectului/actului normativ prin prisma drepturilor omului. Proiectul/actul normativ respectă drepturile/libertățile. După cum reiese şi din scopul proiectului de lege, realizarea prevederilor cuprinse în acesta vor avea un impact pozitiv asupra populaţiei.


15. Impactul gender al proiectului. Proiectul/actul normativ este gender neutru. Proiectul nu influenţează diferenţierea gender, nu contribuie la inegalitatea gender şi generează acelaşi impact atât asupra femeilor, cât şi bărbaţilor.


16. Analiza detaliată a textului proiectului.


Nr. Articol Text Obiecţii Factorii de vulnerabilitate Recomandări

1

art.3, lit. a) şi lit.p)

Articolul 3. Principiile de bază ale supravegherii pieţei

Principiile de bază ale supravegherii pieţei sînt:

a) proporţionalitatea măsurilor corective aplicate de autorităţile de supraveghere a pieţei în funcţie de nivelul de ameninţare a interesului public;

...

p) respectarea, la aplicarea sancţiunilor pentru nerespectarea cerinţelor esenţiale, a principiului proporţionalităţii mărimii sancţiunii cu prejudiciul cauzat de încălcarea admisă. Aceste sancţiuni trebuie să fie eficiente şi cu efect de descurajare. În cazul în care agentul economic respectiv a comis în decursul unui an calendaristic o încălcare similară aceste sancţiuni pot fi ma severe.

Dispoziţiile lit.a) şi lit.p) se dublează.

Discreţii excesive ale autorităţii publice.

Aplicarea unei sancţiuni trebuie să fie una obiectivă bazată pe criterii şi obiective clare, iar cei care le impun să nu le interpreteze diferit. Or, noţiunea de "încălcări similare" nu este una clar definită.

Vulnerabilitate
Discreţii excesive ale autorităţii publice.

Recomandăm excluderea textului "În cazul în care agentul economic respectiv a comis în decursul unui an calendaristic o încălcare similară aceste sancţiuni pot fi ma severe".

2

art.6 Autoritatea de coordonare a activităţii de supraveghere a pieţei.

Articolul 6. Autoritatea de coordonare a activităţilor de supraveghere a pieţei

Textul integral

În articolul dat autorul proiectului propune reglementări referitor la funcţiile autorităţii de coordonare şi a Consiliului de coordonare care au atribuții şi funcţii diferite. Astfel, urma ca autorul să le separe în articole diferite.

Mai mult, articolul se va completa cu dispoziţii ce vizează numărul membrilor, structura consiliului, perioada pentru care sînt numiţi/desemnaţi membrii Consiliului.

Vulnerabilitate
Reglementări ambiguii care permit interpretări diferite.

Completarea articolului cu dispoziţii ce vizează numărul membrilor, structura Consiliului, perioada pentru care sînt numiţi/desemnaţi membrii Consiliului.

3

art.24 alin.(3)

Articolul 24. Controlul executării prescripţiilor privind apicarea măsurilor coercitive

...

(3) În cazul în care agentul economic nu a prezentat în termenul stabilit informaţii privind executarea prescripţiei sau informaţiile prezentate sînt insuficiente pentru a demonstra eficienţa punerii în aplicare a acestea, autoritatea de supraveghere a pieţei verifică modul executării prescripţiei de către agentul economic.

...

Întru excluderea caracterului discreţionar al normei urmează a fi specificate expres criterile care determină dacă informaţia prezentată este suficientă sau insuficientă.

Vulnerabilitate
Omisiune/ignorare a drepturilor/libertăţilor;
Prevederi discriminatorii;
Reglementări ambiguie care permit interpretări diferite.

Urmează a fi specificate expres criterile care determină dacă informaţia prezentată este suficientă sau insuficientă.

4

art.14 alin.(10)

Articolul 14. Controlul produselor

...

(10) Autorităţile de supraveghere a pieţei sînt în drept de a se adresa organismelor de evaluare a conformităţii acreditate cu solicitări pentru a primi informaţii referitoare la evaluarea conformităţii produselor respective, procedurile de evaluare aplicate, certificatele de conformitate emise şi revocate, şi despre refuzul eliberării acestora, iar acestea prezintă răspuns la astfel de solicitări în ziua în care au fost primite solicitările.

...

Este excesiv să se prevadă o obligaţie care trebuie executată într-o singură zi. Trebuie să se ţină cont că, informaţia solicitată este una complexă care necesită timp pentru a fi verificată şi prelucrată, mai mult autoritatea poate abuza de prevederea în cauză solicitînd informaţia la finele programului de lucru etc.

Considerăm că, în speţă, urmează a fi aplicată Legea cu privire la petiţionare.

Vulnerabilitate
Prevederi necorespunzătoare normelor din legislaţia corelativă;
Discreţii excesive ale autorităţii publice

Excluderea prevederii în cauză.




Concluzii

Proiectul de lege supus expertizei este elaborat în vederea fortificării cadrul legislativ de supraveghere a pieţei în ceea ce priveşte corespunderea produselor nealimentare introduse pe piaţă şi/sau puse în funcţiune cu cerinţele esenţiale stabilite în reglementările tehnice, în scopul asigurării prin activităţile de supraveghere efectuate de autorităţile împuternicite, protejarea intereselor publice precum sănătatea şi siguranţa în general, sănătatea şi siguranţa la locul de muncă, protecţia consumatorilor, protecţia mediului şi securitatea.

În principiu, acesta corespunde cu prevederile Constituţiei Republicii Moldova şi Regulamentul (CE) nr.765/2008 al Parlamentului European şi al Consiliului din 09.07.2008 de stabilire a cerinţelor de acreditare şi de supraveghere a pieţei în ceea ce priveşte comercializarea produselor.

Proiectul de lege nu dezavantajează în nici un fel un gen în favoarea altuia. În procesul examinării proiectului Legii supus expertizării nu au fost identificate careva cauze, care ar fi făcut obiectul sesizării la Curtea Constituţională sau la CtEDO.

În acest context, în scopul producerii impactului scontat, reiterăm necesitatea de îmbunătăţire a prevederilor din proiect pentru a elimina orice factor de vulnerabilitate ce l-ar putea afecta, ţinînd cont de obiecţiile şi recomandările formulate în prezentul raport de expertiză.



Centrul de Analiză şi Prevenire a Corupţiei