Nimic nu este mai respingator pentru o democratie decat inchiderea unei persoane sau incarcerarea ei din motiv ca nu este populara. In aceasta consta adevarata testare a civilizatiei. Winston Churchill

Expertiza proiectelor de acte normative prin prisma drepturilor omului este desfăşurată de CAPC în cadrul Proiectului „Armonizarea legislaţiei la standardele internaţionale în domeniul drepturilor omului”, susţinut financiar de Apărătorii Drepturilor Civile din Suedia.

09 Iunie 2014

RAPORT DE EXPERTIZĂ

la proiectului legii pentru modificarea și completarea Legii nr.239-XVI din 13.11.2008 privind transparența în procesul decizional (art.3, 7, 9, ș.a.)

(înregistrat în Parlament cu numărul 164 din 25 Aprilie 2014)


În temeiul Concepţiei de cooperare dintre Parlament şi societatea civilă, aprobată prin Hotărîrea Parlamentului nr.373-XVI din 29 decembrie 2005, Centrul de Analiză şi Prevenire a Corupţiei prezintă raportul de expertiză a vulnerabilității proiectului legii pentru modificarea și completarea Legii nr.239-XVI din 13.11.2008 privind transparența în procesul decizional (art.3, 7, 9, ș.a.) prin prisma drepturilor omului.



Evaluarea generală


1. Autorul proiectului este Guvernul RM, autor nemijlocit - Ministerul Justiţiei , ceea ce corespunde art. 73 din Constituţie şi art. 44 din Regulamentul Parlamentului.


2. Categoria actului legislativ propus este lege organică, ceea ce corespunde art.72 din Constituţie şi art. 6-11, 27, 35 şi 39 din Legea privind actele legislative, nr.780-XV din 27.12.2001.


3. Scopul actului (potrivit proiectului și/sau notei informative). Proiectul de lege pentru modificarea şi completarea Legii nr. 239 din 13 noiembrie 2008 privind transparenţa în procesul decizional (în continuare – proiect) a fost elaborat nemijlocit de către Ministerul Justiţiei, drept temei servind documente de politici, şi anume – Strategia de dezvoltare a societăţii civile pentru perioada 2012-2015 şi Planul de acţiuni pentru implementarea Strategiei (acţiunea 1.3.1.2), aprobate prin Legea nr. 205 din 28.09.2012.


4. Nota informativă a proiectului de act legislativ supus expertizei conține o argumentare suficientă a promovării proiectului.

5. Sfera de reglementare a proiectului corespunde următoarelor domenii/drepturi:

Drepturi si libertăți social-politice:
Dreptul la administrare (art. 39 din Constituția RM)
Dreptul la informație (art. 34 din Constituția RM)



Evaluarea de fond a proiectului


6. Respectarea principiului transparenței este asigurată suficient. Pornind de la faptul că proiectul are drept scop dezvoltarea unor prevederi din Legea nr. 239 din 13.11.2008 privind transparenţa în procesul decizional (Legea nr. 239/2008), principiul transparenţei este asigurat suficient.


7. Respectarea principiului participării este asigurată suficient. Proiectul conţine prevederi, care stabilesc un mecanism ce va permite exprimarea opiniei. Totuşi, termenul oferit în acest sens (10 zile lucrătoare) ar putea fi unul insuficient. Obiecţiile şi recomandările în acest sens sînt expuse în Analiza detaliată a textului proiectului.


8. Respectarea principiului responsabilizării este asigurată suficient. În opinia noastră, pornind de la specificul său, proiectul asigură suficient respectarea principiului responsabilizării prin propunerea de a completa Legea nr. 239/2008 cu un articol separat (art. 16/1), care stabileşte răspunderea pentru nerespectarea transparenţei în procesul decizional.


9. Nivelul de corespundere a proiectului/actului normativ normelor constituționale. Proiectul/actul normativ este conform Constituției. În proiect, nu au fost identificate necorespunderi vis-a-vis de normele constituţionale.


10. Nivelul de corespundere a proiectului/actului normativ legislației corelative. Proiectul/actul normativ este conform legislației corelative. La general, proiectul este conform legislaţiei corelative.

Totuşi, pot fi semnalate probleme legate de terminologia utilizată.

Astfel, potrivit autorului, în scopul de a clarifica cercul de subiecţi, proiectele de decizii ale cărora urmează a fi supuse transparenţei decizionale, se propune o nouă redacţie a alin. (2) din art. 3 din Legea nr. 239/2008 astfel încît acesta să încorporeze toate autorităţile emitente de decizii cu caracter normativ precum şi de acte administrative care pot avea impact social, economic şi de mediu.

În fapt, urmare a acestei intervenţii, cercul de autorităţi, care vor cădea sub incidenţa Legii nr. 239/2008, va fi determinat generic, utilizîndu-se noţiuni nedefinite expres în legislaţia naţională, fapt care va genera o interpretare echivocă a acestora. Mai mult, prin redacţia propusă, se limitează cercul de subiecţi ai Legii nr. 239/2008.

Ne referim la termenii:

autorităţile publice autonome – termen nedefinit expres de legislaţie. Există autorităţi, statutul cărora este determinat expres prin sintagma „autoritate publică autonomă”, cum ar fi Comisia Naţională a Pieţei Financiare (art. 1 alin. (1) din Legea nr. 192 din 12.11.1998 privind Comisia Naţională a Pieţei Financiare), Centrul Naţional pentru Protecţia Datelor cu Caracter Personal (pct. 1 din Dispoziţii generale, Regulamentul Centrului Naţional pentru Protecţia Datelor cu Caracter Personal, aprobat prin Legea nr. 182 din 10.07.2008) sau Comisia Naţională de Integritate (pct. 1 din Regulamentul Comisiei Naţionale de Integritate, aprobat prin Legea nr. 180 din 19.12.2011). Totodată, există autorităţi, cum ar fi – Curtea de Conturi, statutul cărora nu este determinat expres prin sintagma „autoritate publică autonomă”, deşi ar trebui să se încadreze în această categorie de autorităţi. Astfel, există pericolul ca termenul „autorităţile publice autonome” să fi interpretat într-o manieră limitativă, în această categorie fiind incluse doar autorităţile expres determinate ca „autorităţi publice autonome” în legile speciale. Acest pericol sporeşte, pornind de la faptul, că definiţia noţiunii nu se regăseşte nici în alte legi, cum ar fi: Legea nr. 317 din 18.07.2003 privind actele normative ale Guvernului şi ale altor autorităţi ale administraţiei publice centrale şi locale (în continuare – Legea nr. 317/2003); Legea nr. 98 din 04.05.2012 privind administraţia publică centrală de specialitate (în continuare – Legea nr. 98/2012), care, de altfel, operează cu noţiunea de „autorităţi administrative autonome faţă de Guvern”.

autorităţile administraţiei publice centrale – termen nedefinit expres de legislaţie. Constituţia Republicii Moldova, în art. 107, operează cu noţiunea „administraţia publică centrală de specialitate”, „organele centrale de specialitate ale statului”, „alte autorităţi administrative”. Din titlul IV, întitulat Structura administraţiei publice centrale, al Legii nr. 64 din 31.05.1990 cu privire la Guvern (în continuare – Legea nr. 64/1990), am putea intui că prin autorităţi ale administraţiei publice centrale se înţeleg ministerele şi alte autorităţi administrative centrale, care, totuşi, pornind de la titlul art. 24 din Legea nr. 64/1990, sunt „organe centrale de specialitate ale administraţiei publice”. Nici Legea nr. 98/2012 nu operează cu sintagma „autorităţi ale administraţiei publice centrale”, ci cu noţiunea „autorităţi administrative centrale subordonate Guvernului”. Mai mult, pornind de la sintagma propusă, ar putea să se limiteze cercul de subiecţi ai Legii nr. 239/2008, fiind omise serviciile publice desconcentrate ale/din subordinea ministerelor.

autorităţile unităţilor teritoriale autonome cu stat juridic special – termen nedefinit expres de legislaţie. Nu este clar, dacă, urmare a intervenţiei propuse, sub incidenţa Legii nr. 239/2008 va cădea Guvernatorul (Başkanul) Găgăuziei, care, potrivit art. 14 alin. (1) din Legea nr. 344 din 23.12.1994 privind statutul juridic special al Găgăuziei (Gagauz-Yari), este persoană oficială supremă a Găgăuziei.

autorităţile administraţiei publice locale – noţiune mai clară în sensul art. art. 112 şi 113 din Constituţia RM, precum şi art. 1 din Legea nr. 436 din 28.12.2006 privind administraţia publică locală. Totuşi, pornind de la sintagma propusă, remarcăm, că ar putea să se limiteze cercul de subiecţi ai Legii nr. 239/2008, fiind omise serviciile publice descentralizate şi instituţiile de interes local.

La general, potrivit art. 19 lit. e) din Legea nr. 780 din 27.12.2001 privind actele legislative (în continuare – Legea nr. 780/2001), terminologia utilizată în actul elaborat trebuie să fie constantă şi uniformă ca şi în celelalte acte legislative. În speţă, pornind de la faptul că termenii menţionaţi nu sînt definiţi şi sînt utilizaţi în alte legi confuz şi neuniform, este necesară concretizarea în proiect a sensului acestora. Ar fi preferabil să se păstreze actuala modalitate de enumerare a autorităţilor, care cad sub incidenţa Legii nr. 239/2008, prin specificarea acestora, bineînţeles, fiind necesară extinderea prevederilor asupra autorităţilor unităţilor teritoriale autonome cu statut juridic special, la fel - cu specificarea acestora.

O altă problemă ţine de propunerea de modificare a alin. (4) din art. 3 din Legea nr. 239/2008. Potrivit autorului propunerea este determinată de necesitatea de a lărgi sfera de aplicare a prevederilor Legii nr. 239/2008 şi de a elimina neconcordanţele existente - transparenţei decizionale vor fi supuse nu doar actele emise de Parlament (acte legislative), dar şi toate actele emise de autorităţile publice care au caracter obligatoriu, general şi imparţial, adică acte normative.

Ar părea că propunerea este justificată prin faptul că dă mai multă claritate normei. Totuşi, va exista o anumită confuzie, care trebuie clarificată. Or, prin act administrativ, în sensul art. 2 din Legea contenciosului administrativ nr. 793 din 10.02.2000, se înţelege - manifestarea juridică unilaterală de voinţă, cu caracter normativ sau individual, din partea unei autorităţi publice în vederea organizării executării sau executării în concret a legii. Şi Legea nr. 98/2012, în art. 34 alin. (4), prevede caracterul normativ şi individual al actelor administrative. În opinia noastră, ar fi mai reuşită substituirea, în articolul menţionat, a sintagmei "acte legislative, administrative" prin sintagma "acte cu caracter normativ şi individual".

De altfel, Legea nr. 239/2008, în art. 3 alin. (4), prevede că autorităţile publice vor consulta cetăţenii, asociaţiile constituite în corespundere cu legea, alte părţi interesate în privinţa proiectelor de acte legislative, administrative care pot avea impact social, economic, de mediu (asupra modului de viaţă şi drepturile omului, asupra culturii, sănătăţii şi protecţiei sociale, asupra colectivităţilor locale, serviciilor publice). Prevederile sunt formulate atît de general, încît orice act ar putea cădea sub incidenţa acestora. Chiar şi un act individual de numire în funcţie a unui conducător de autoritate ar putea avea impact social, în sensul extins al acestei noţiuni, prin sporirea neîncrederii publicului în autoritate şi guvernare în cazul, în care această persoană este una compromisă. Însă, această înţelegere a prevederilor ar putea să nu fie împărtăşită de către autorităţile care au competenţe de numire în funcţie. În opinia noastră, atunci, cînd nu se poate defini explicit şi complet situaţiile în care se aplică o lege, este preferabilă enumerarea excepţiilor de la lege – situaţiile în care legea nu se aplică. Anume în aşa mod, bunăoară, sunt prevederile art. 5 din Legea României nr. 52/2003 privind transparenţa decizională în administrația publica.


11. Nivelul de corespundere a proiectului/actului normativ standartelor internaționale. Proiectul/actul normativ este conform standardelor internaționale. Atît dreptul la informaţii, cît şi dreptul la administrare, sînt corespondente prevederilor mai multor acte internaţionale importante, cum ar fi: Declaraţia Universală a Drepturilor Omului (articolele 19 şi 21); Pactul internaţional cu privire la drepturile civile şi politice (articolele 19 şi 25); Recomandarea Rec (2002) 2 a Comitetului de Miniştri al Consiliului Europei către statele membre privind accesul la documentele publice. Totodată, transparenţa în procesul decizional este o exigenţă solicitată prin mai multe standarde, cum ar fi cele ale Comisiei Europene: Cartea Albă a Bunei Guvernări; Spre o cultură consolidată a consultării şi dialogului – propunere cu privire la principii generale şi norme minime aplicabile consultărilor angajate de Comisie cu părţi interesate. Standardele internaţionale în domeniu abordează conceptul transparenţei la general, lăsîndu-se la discreţia statelor-părţi reglementările propriu-zise. În acest sens, proiectul este compatibil standardelor.


12. Nivelul de corespundere a proiectului/actului normativ jurisprudenței Curții Constutiționale. Nu există jurisprudență a Curții Constituționale în domeniul de reglementare a proiectului de act normativ expertizat. Urmare a expertizei, nu a fost identificată jurisprudenţă a Curţii Constituţionale care ar fi relevantă domeniului de reglementare a proiectului de act normativ expertizat.


13. Nivelul de corespundere a proiectului/actului normativ jurisprudenței CtEDO. Nu există jurisprudență a CtEDO în domeniul de reglementare a proiectului de act normativ expertizat. Urmare a expertizei, nu a fost identificată jurisprudenţă a CtEDO care ar fi relevantă domeniului de reglementare a proiectului de act normativ expertizat.


14. Impactul proiectului/actului normativ prin prisma drepturilor omului. Proiectul/actul normativ respectă drepturile/libertățile. La general, proiectul respectă drepturile/libertăţile omului. Totuşi, termenul oferit persoanelor interesate pentru expunerea opiniei asupra proiectelor de acte, ar putea fi unul limitativ. Obiecţiile şi recomandările în acest sens sînt expuse în Analiza detaliată a textului proiectului.


15. Impactul gender al proiectului. Proiectul/actul normativ este gender neutru.


16. Analiza detaliată a textului proiectului.


Nr. Articol Text Obiecţii Factorii de vulnerabilitate Recomandări

1

Art. I, pct. 6, redacţia propusă a art.12 alin. (2) din Legea nr. 239/2008

Termenul de prezentare a recomandărilor asupra proiectelor de decizii va constitui cel puţin 10 zile lucrătoare de la data mediatizării anunţului referitor la iniţierea elaborării deciziei sau de la data mediatizării anunţului privind organizarea consultărilor publice. La solicitarea părţilor interesate, autoritatea poate prelungi termenul de prezentare a recomandărilor.

Deşi şi termenul de avizare, prevăzut de art. 39 alin. (1) din Legea nr. 317/2003, constituie 10 zile lucrătoare, acest termen ar putea fi insuficient în cazul cetăţenilor, asociaţiilor, altor părţi interesate, care nu dispun de resurse (subdiviziuni specializate) similare celor puse la dispoziţia ministerelor. Acest termen ar putea fi insuficient şi pentru un proiect de decizie voluminos şi complex sau dacă analiza proiectului cere studierea mai multor materiale suplimentare.

Mai mult, Concepţia de cooperare a Parlamentului cu societatea civilă, aprobată prin Hotărîrea Parlamentului nr. 373 din 29.12.2005, prevede, în pct. 4.3.1, un termen de 15 zile lucrătoare pentru prezentarea propunerilor de către societatea civilă pe marginea proiectelor de legi plasate pe pagina web oficială a Parlamentului, Parlamentul căzînd sub incidenţa Legii nr. 239/2008.

Vulnerabilitate
Termen insuficient pentru a garanta dreptul persoanelor interesate de a se expune.

În opinia noastră, termenul trebuie extins pînă la 15 zile lucrătoare cu posibilitatea prelungirii acestuia în cazul proiectelor voluminoase şi complexe sau în cazul proiectelor, analiza cărora necesită studierea mai multor materiale suplimentare.




Concluzii

Proiectul a fost elaborat nemijlocit de către Ministerul Justiţiei, drept temei servind Strategia de dezvoltare a societăţii civile pentru perioada 2012-2015 şi Planul de acţiuni pentru implementarea Strategiei (acţiunea 1.3.1.2), aprobate prin Legea nr. 205 din 28.09.2012.

Nota informativă a proiectului de act legislativ supus expertizei conţine o argumentare suficientă a promovării proiectului.

Într-o manieră suficientă este asigurată respectarea principiului transparenţei, participării şi responsabilizării.

Proiectul este conform Constituţiei şi legislaţiei corelative. Totuşi, pot fi semnalate probleme legate de terminologia utilizată, recomandările în acest sens fiind expuse în raport.

Proiectul este conform standardelor internaţionale. Nu a fost identificată jurisprudenţă a Curţii Constituţionale şi CtEDO în domeniul de reglementare a proiectului de act normativ expertizat.

La general, proiectul respectă drepturile/libertăţile omului. Totuşi, termenul oferit persoanelor interesate pentru expunerea opiniei asupra proiectelor de acte, ar putea fi unul limitativ. Obiecţiile şi recomandările în acest sens sînt expuse în Analiza detaliată a textului proiectului. Proiectul/actul normativ este gender neutru.



Centrul de Analiză şi Prevenire a Corupţiei