Eu cred in oameni. Oferindu-le adevarul, poti conta pe ei pentru a infrunta orice criza la scara nationala. Cel mai important este sa le oferi fapte reale. Abraham Lincoln

Expertiza proiectelor de acte normative prin prisma drepturilor omului este desfăşurată de CAPC în cadrul Proiectului „Armonizarea legislaţiei la standardele internaţionale în domeniul drepturilor omului”, susţinut financiar de Apărătorii Drepturilor Civile din Suedia.

07 Iulie 2014

RAPORT DE EXPERTIZĂ

la proiectului Legii pentru modificarea și completarea unor acte legislative (Legea cu privire la trupele de carabinieri (trupele interne) ale Ministerului Afacerilor Interne

(înregistrat în Parlament cu numărul 228 din 13 Iunie 2014)


În temeiul Concepţiei de cooperare dintre Parlament şi societatea civilă, aprobată prin Hotărîrea Parlamentului nr.373-XVI din 29 decembrie 2005, Centrul de Analiză şi Prevenire a Corupţiei prezintă raportul de expertiză a vulnerabilității proiectului Legii pentru modificarea și completarea unor acte legislative (Legea cu privire la trupele de carabinieri (trupele interne) ale Ministerului Afacerilor Interne prin prisma drepturilor omului.



Evaluarea generală


1. Autorul proiectului este Adunarea Populară a UTA Gagauzia, ceea ce corespunde art. 73 din Constituţie şi art. 44 din Regulamentul Parlamentului.


2. Categoria actului legislativ propus este lege organică, ceea ce corespunde art.72 din Constituţie şi art. 6-11, 27, 35 şi 39 din Legea privind actele legislative, nr.780-XV din 27.12.2001.
În conformitate cu prevederile art.35 alin.(3) şi art.36 alin.(2) din Legea privind actele legislative nr.780/2001, un act legislativ de modificare sau completare are o forţă juridică egală cu cea a actului ale cărui dispoziţii le modifică sau le completează. Pornind de la faptul că legile propuse de autor spre modificare şi completare sînt legi organice, legea de modificare şi completare a acesteia la fel este lege organică.


3. Scopul actului (potrivit proiectului și/sau notei informative). Reieşind din conţinutul proiectului, acesta are ca scop revizuirea unui şir de norme ce se referă la UTA Găgăuzia din cuprinsul mai multor acte legislative precum: Legea nr.806-XII din 12.12.1991 cu privire la trupele de carabinieri (trupele interne) ale Ministerului Afacerilor Interne; Legea nr.294-XVI din 25.12.2008 cu privire la Procuratură; Legea nr.780-XV din 27.12.2001 privind actele legislative; Legea nr.436-XVI 28.12.2006 privind administrația publică locală; Legea nr.768-XIV din 02.02.2000 privind statutul alesului local și Legea nr.764-XV din 27.12.2001 privind organizarea administrativ-teritorială a Republicii Moldova.


4. Nota informativă a proiectului de act legislativ supus expertizei nu conține nici o argumentare pentru promovarea proiectului. Din start notăm inexistenţa unei note informative la proiectul de lege suspus examinării, fapt ce contravine cerinţelor tehnicii legislative. În conformitate cu art.20 din legea privind actele legislative nr.780/2001, concomitent cu elaborarea proiectului de act legislativ se întocmeşte o notă informativă care include:
a) condiţiile ce au impus elaborarea proiectului, inclusiv necesitatea armonizării actului legislativ cu reglementările legislaţiei comunitare, finalităţile urmărite prin implementarea noilor reglementări;
b) principalele prevederi, locul actului în sistemul legislaţiei, evidenţierea elementelor noi, efectul social, economic şi de altă natură al realizării lui;
c) referinţele la reglementările corespondente ale legislaţiei comunitare şi nivelul compatibilităţii proiectului de act legislativ cu reglementările în cauză;
d) fundamentarea economico-financiară în cazul în care realizarea noilor reglementări necesită cheltuieli financiare şi de altă natură.

Reieşind din importanţa proiectului de lege, acesta urma să fie transmis spre avizare tuturor instituţiilor publice interesate, în mod obligatoriu, Guvernului, autorităţilor publice locale, să fie supus consultărilor publice cu societatea civilă, pentru formularea recomandărilor, iar, în final, avizele, sinteza recomandărilor recepţionate trebuiau să fie anexate la dosarul de însoţire a variantei finale a proiectului de act legislativ.

La fel, principiul enunțat la art.3 lit.g) din Legea privind descentralizarea administrativă nr.435-XVI din 28.12.2006, presupune informarea şi consultarea de către stat, în timp util, a autorităţilor publice locale, în procesul de planificare şi de luare a deciziilor, prin structurile lor asociative, asupra oricăror chestiuni ce le privesc în mod direct ori sînt legate de procesul descentralizării administrative.

Plus la aceasta, acest proiect de lege nu a fost consultat nici cu grupul de lucru referitor la problemele privind statutul special al autonomiei găgăuze, creat printr-o dispoziţie a şefului Legislativului, Igor Corman. În sarcina acestui grup de lucru este pusă evaluarea gradului de aplicare a prevederilor constituționale ce țin de statutul special de autonomie și să examineze compatibilitatea Legii privind statutul juridic special al Găgăuziei cu prevederile Constituţiei Republicii Moldova, inclusiv compatibilitatea legislației conexe. De asemenea, grupul de lucru va analiza relaţiile dintre autorităţile de la Chişinău şi cele din Comrat şi va veni cu propuneri întru îmbunătăţirea acestora.

Conform prevederilor art.22 alin.(2) din Legea privind actele legislative nr.780/2001 urma să fie efectuată în mod obligatoriu o expertiza juridică pentru a contribui la:
a) asigurarea concordanţei proiectului cu normele Constituţiei, cu practica jurisdicţiei constituţionale şi cu prevederile tratatelor internaţionale la care Republica Moldova este parte, precum şi la coordonarea lui cu legislaţia în vigoare şi cu legislaţia comunitară;
b) întocmirea proiectului conform tehnicii legislative; c) reglementarea integrală a raporturilor sociale respective.

Totodată, dosarul de însoţire trebuia să conţină Tabelul de concordanţă privind compatibilitatea proiectului de act legislativ cu legislaţia comunitară şi Declaraţia de compatibilitate.

Notăm că, autorul nu a realizat aceste cerinţe legale, în pofida faptului că acestea sunt expres prevăzute în Legea privind actele legislative nr.780-XV din 27.12.2001, Regulamentul Parlamentului, aprobat prin Legea 797-XIII din 02.04.1996, Hotărîrea Guvernului nr.190 din 21.02.2007.

Potrivit lit. d) a art.20 din Legea 780/2001 privind actele legislative, nota informativă trebuie să conţină informaţii privind „fundamentarea economico-financiară în cazul în care realizarea noilor reglementări necesită cheltuieli financiare şi de altă natură”. Potrivit art.47 alin.(6) din Regulamentul Parlamentului, în cazul în care realizarea noilor reglementări necesită cheltuieli financiare, materiale şi de altă natură, se anexează fundamentarea economico-financiară.

Proiectul de lege nu conţine o fundamentare economico-financiară, însă acest lucru era necesar, deoarece proiectul presupune cheltuieli financiare majore. Or, proiectul prevede schimbarea unui întreg sistem şi anume cel de organizare şi funcţionare a trupelor de carabinieri, a procuraturii, a autorităților administrației publice locale în Republica Moldova.

În acest context, reiterăm necesitatea unei analize economico-financiare (argumentate), ca parte componentă a unui proiect de lege, de care, însă subiecţii cu drept de iniţiativă legislativă nu fac uz în argumentarea opţiunilor legislative propuse. Promovarea proiectului de lege fără o analiză economică argumentată, indică asupra faptului că, se încearcă evitarea barierelor suplimentare în procesul de adoptare al legii, ceea ce nu aduce nici un beneficiu procesului de legiferare şi interesului public.
Rezumînd cele constatate mai sus, subliniem faptul că, în lipsa tuturor actelor necesare pentru înaintarea iniţiativei legislative, întreg procesul legislativ este perturbat şi, drept consecinţă, Parlamentul nu dispune de tot setul de documente necesare pentru a-şi îndeplini eficient sarcina sa legislativă. Or, Nota informativă şi documentele necesare a fi anexate la dosar, cum ar fi avizele ministerelor şi altor autorităţi de specialitate; avizul Guvernului; opinia autorităților publice locale; avizul Centrului Naţional Anticorupţie; expertiza juridică a proiectului; fundamentarea economico-financiară; Declaraţia de compatibilitate a proiectului cu legislaţia UE; Tabelul de concordanţă a consultărilor cu societatea civilă, etc., sunt tot atît de importante ca şi proiectul de lege, pentru ca societatea şi deputaţii să cunoască domeniul propus reglementărilor şi să ia o decizie în cunoştinţă de cauză.

5. Sfera de reglementare a proiectului corespunde următoarelor domenii/drepturi:

Drepturi si libertăți individuale:
Dreptul la viață și la integritate fizică și psihică (art. 24 din Constituția RM)
Libertatea individuală și siguranța persoanei (art. 25 din Constituția RM)
Dreptul la apărare (art.26 din Constituția RM)
Drepturi si libertăți social-politice:
Dreptul la administrare (art. 39 din Constituția RM)
Drepturi garanții:
Dreptul la acces liber la justiție (art. 20 din Constituția RM)



Evaluarea de fond a proiectului


6. Respectarea principiului transparenței este asigurată insuficient. Pînă la înregistrarea acestui proiect de lege în Parlament nu cunoaștem dacă autorul a respectat principiul transparenței. Lipsa unei sinteze a recomandărilor recepționate de la societatea civilă, ce trebuia să fie anexată la dosarul de însoțire a proiectului de lege, denotă fie pasivitatea societății civile, fie nerespectarea de către autor a cerințelor legale referitor la transparența decizională.

La etapa actuală a procesului decizional, proiectul de act legislativ supus expertizei este plasată pe site-ul Parlamentului. În contextul în care proiectul de lege a fost înregistrat pe data de 13.06.2014 şi pînă în prezent nu a fost examinat de Plenul Parlamentului, considerăm că cetăţenii, organizaţiile şi alţi subiecţi interesaţi au posibilitatea de a-şi exprima opiniile asupra conţinutului documentului.

Totodată, este de menţionat că, lipsa unui şir de documente importante la proiectul de lege, cum ar fi nota informativă, avizele Guvernului, autorităţilor publice locale, rezultatele consultaţiilor publice, Tabelul de concordanţă privind compatibilitatea proiectului de act legislativ cu legislaţia comunitară şi Declaraţia de compatibilitate etc., face ca accesul la informaţie să fie limitat şi, prin urmare, aduce atingere dreptului persoanelor la informare corectă.


7. Respectarea principiului participării este asigurată insuficient. Reieşind din prevederile art.7 din Legea privind transparenţa în procesul decizional nr.239 din 13.11.2008, autorităţile publice sunt obligate, după caz, să întreprindă măsurile necesare pentru asigurarea posibilităţilor de participare a cetăţenilor, a asociaţiilor constituite în corespundere cu legea, a altor părţi interesate la procesul decizional. Din lipsa informaţiilor şi neidentificarea sintezei recomandărilor recepţionate în cadrul consultării publice, putem conchide că societatea civilă, pînă la înregistrarea proiectului de lege în Parlament, nu a participat la elaborarea şi examinarea acestuia.

În conformitate cu prevederile art. 49/1 din Regulamentul Parlamentului, comisia permanentă sesizată în fond asigură consultarea publică a proiectelor de acte legislative şi a propunerilor legislative cu părţile interesate prin organizarea de dezbateri şi audieri publice, prin intermediul altor proceduri de consultare stabilite de legislaţia cu privire la transparenţa în procesul decizional.

Totodată, comisia permanentă sesizată în fond dispune plasarea, conform legii, pe web-site-ul Parlamentului a sintezei recomandărilor recepţionate în cadrul consultării publice, în scopul asigurării transparenţei în procesul decizional.

Din moment ce proiectul de lege a fost plasat pe pagina web a Parlamentului, societatea civilă are posibilitatea de a participa la examinarea acestuia şi de a face recomandări.


8. Respectarea principiului responsabilizării este asigurată insuficient. Proiectul de lege nu conţine prevederi exprese, ce se referă la posibilitatea persoanelor de a solicita de la autorităţile publice oferirea de argumente şi de explicaţii pentru justificarea deciziilor şi acţiunilor, precum și la posibilitatea persoanelor de a aplica o sancţiune autorităţilor publice pentru performanţe slabe.


9. Nivelul de corespundere a proiectului/actului normativ normelor constituționale. Proiectul/actul normativ nu este conform Constituției. Din punct de vedere conceptual, acest proiect de lege contravine Constituţiei Republicii Moldova. După cum am menţionat, proiectul prevede schimbarea sistemului de organizare şi funcţionare a trupelor de carabinieri, a procuraturii, a autorităților administrației publice locale şi a unităţilor administrativ-teritoriale în Republica Moldova. Schimbările propuse de autor doresc să lărgească autonomia UTA Găgăuzia, ca în final aceasta să fie practic scoasă de sub controlul autorităţilor publice centrale ale Republicii Moldova.

În acest context, notăm neconcordanța proiectului cu:
- art.96 alin.(1), art.107 din Constituţie, ce se referă la atribuţia Guvernul, prin ministerele sale, de a exercita conducerea generală a administraţiei publice, semnificînd dirijarea şi coordonarea serviciilor desconcentrate în teritoriu, printre care se află şi poliţia (trupele de carabinieri);
- art.108 alin.(1) din Constituției, în conformitate cu care, forţele armate sînt subordonate exclusiv voinţei poporului pentru garantarea suveranităţii, a independenţei şi a unităţii, a integrităţii teritoriale a ţării şi a democraţiei constituţionale;
- art.109 alin.(3) din Constituţie, conform căruia aplicarea principiilor de bază ale administrării publice locale nu poate afecta caracterul de stat unitar;
- art.110 alin.(1) şi art.111 alin.(1) ce statuează că UTA Găgăuzia reprezintă o unitate teritorial-administrativă, parte integrantă şi inalienabilă a Republicii Moldova;
- art.124 alin.(2) ce se referă la structura sistemului organelor Procuraturii, precum şi art.125 alin.(2) din Constituţie care reglementează numirea şi subordonarea procurorilor;
- art.72 alin.(3) lit.f) din Constituţie, ce atribuie Parlamentului competenţa de a reglementa prin lege organică organizarea administraţiei locale, a teritoriului, precum şi regimul general privind autonomia locală;
- art.111 alin.(6) din Constituție, care stipulează expres, că controlul asupra respectării legislaţiei Republicii Moldova în unitatea teritorială autonomă Găgăuzia se exercită de Guvern, în condiţiile legii;
- art.127 alin.(3) din Constituție, conform căruia proprietatea publică aparţine statului sau unităţilor administrativ-teritoriale.

Mai detaliat, vom expune opinia în pct.16 din prezentul raport de expertiză.


10. Nivelul de corespundere a proiectului/actului normativ legislației corelative. Proiectul/actul normativ nu este conform legislației corelative. Reglementările cuprinse în proiectul de lege vin în contradicţie cu reglementările legii nr.806 din 12.12.1991 cu privire la trupele de carabinieri (trupele interne) ale Ministerului Afacerilor Interne, legii nr.345 din 25.07.2003 cu privire la apărarea naţională, legea nr.112 din 22.05.2008 privind aprobarea Concepţiei securităţii naţionale a Republicii Moldova, legii nr.320 din 27.12.2012 cu privire la activitatea Poliţiei şi statutul poliţistului, legii nr.294 din 25.12.2008 cu privire la Procuratură, legii nr.780 din 27.12.2001 privind actele legislative, legii nr.436 din 28.12.2006 privind administraţia publică locală, legii privind statutul juridic special al Găgăuziei nr.344/1994, legii nr.768 din 02.02.2000 privind statutul alesului local, legii nr.764 din 27.12.2001 privind organizarea administrativ-teritorială a Republicii Moldova, Hotărîrea Guvernului nr.845 din 18.12.2009 cu privire la oficiile teritoriale ale Cancelariei de Stat.

Mai detaliat, despre aceste aspecte relatăm în pct.16 al raportului.


11. Nivelul de corespundere a proiectului/actului normativ standartelor internaționale. Proiectul/actul normativ nu este conform standardelor internaționale. Autorul nu face referire în nota informativă dacă prevederile acestuia corespund standardelor internaţionale şi nici nu aduce exemple din practica altor state referitor la domeniul reglementat de prezentul proiect de lege. Ca obiecţie generală, notăm inexistenţa în nota informativă a referinţelor la reglementările corespondente ale legislaţiei comunitare şi nivelul compatibilităţii proiectului de act legislativ cu reglementările în cauză, cerinţă expres prevăzută de art.20 lit.c) şi art.23 alin.(2) lit.d) din Legea privind actele legislative nr.780/2001.

În contextul în care conceptual acest proiect de lege este contrar Constituției Republicii Moldova, cît și legislației corelative, nu putem vorbi despre corespunderea proiectului cu standardele internaționale, ori acest proiect deviază chiar de la standardele naționale.

Totodată, din analiza detaliată a prevederilor proiectului am constatat faptul neconcordanței acestuia standardelor internaţionale sintetizate de Comisia de la Veneţia în „Raportul privind standardele europene referitoare la independenţa sistemului judiciar”, elaborat în decembrie 2010. La fel, notăm devierea proiectului de la Recomandările Rec(2000)19 privind rolul şi locul procurorului în sistemul judiciar penal, adoptate la 6 octombrie 2000 de Comitetul de Miniştri al Consiliului Europei.


12. Nivelul de corespundere a proiectului/actului normativ jurisprudenței Curții Constutiționale. Proiectul/actul normativ nu este conform jurisprudenței Curții Constutiționale. În jurisprudenţa Curţii Constituţionale există decizii, prin care Curtea s-a expus asupra unor aspecte ce au tangenţă cu obiectul reglementării prezentului proiect de lege (HCC nr.24 din 06.05.1999, HCC nr.14 din 18.05.2004, HCC nr.2 din 13.02.2007).

Cele mai importante constatări ale Curţii Constituţionale se referă la atribuţia Guvernului, prin ministerele sale, de a exercita conducerea generală a administraţiei publice, semnificînd dirijarea şi coordonarea serviciilor desconcentrate în teritoriu, printre care notăm şi poliţia (trupele de carabinieri).

Totodată, Curtea Constituţională s-a pronunţat şi asupra limitelor autonomiei locale într-un stat unitar, menţionînd că pentru funcţionarea sa eficientă şi în interesele întregii populaţii, autonomia locală se fondează pe principiul proporţionalităţii. Mai mult decît atît, Curtea Constituţională a mai subliniat următoarele: “coordonarea de către legislativ a activităţii autorităţilor administraţiei publice locale în anumite domenii, în interesele generale ale statului, nu vine în contradicţie cu principiul autonomiei locale, fiind o măsură necesară într-o societate democratică. Or, prevenirea abuzurilor din partea autorităţilor administraţiei publice atît centrale, cît şi locale serveşte intereselor întregii societăţi”.

În cazul nostru, intenţiile autorului, exprimate prin prevederile proiectului de lege, sînt orientate spre sporirea autonomiei locale în UTA Găgăuzia, crearea şi conducerea structurilor independente de forţă, securitate, menţinere a ordinii publice, justiţie, administraţie publică locală în unitatea teritorială autonomă cu statut special, scoase de sub controlul autorităţilor publice centrale şi implicit a Guvernului Republicii Moldova.

Toate acestea depăşesc limitele autonomiei locale şi chiar prezintă pericolul dezvoltării separatismului în regiune, or aceste structuri proprii reprezintă în sine atributele unui stat independent şi elemente al puterii acestuia. Astfel, prin prisma jurisprudenţei Curţii Constituţionale, proiectul dat de lege nu poate fi acceptat şi adoptat de către Parlament.

Suplimentar la cele expuse mai sus, notăm şi un alt aspect important. După cum am constatat în prezentul raport de expertiză, implementarea proiectului presupune cheltuieli financiare, însă autorul nu prevede sursele de proveniență și nici nu efectuează o analiză economico-financiară în acest sens. Acest fapt contravine jurisprudenţei Curţii Constituţionale. Referitor la acest aspect, Hotărîrea Curții Constituționale nr. 5 din 18.02.2011 notează:
"Astfel, Curtea Constituţională a apreciat că, în sensul art.131 alin.(4) din Constituţie, orice amendament, care atrage majorarea sau reducerea veniturilor bugetare sau împrumuturilor, precum şi majorarea sau reducerea cheltuielilor bugetare, este necesar să fie considerat ca o modificare, care atrage majorarea sau reducerea veniturilor bugetare sau împrumuturilor, precum şi majorarea sau reducerea cheltuielilor bugetare, prevăzute în legea anuală a bugetului, şi astfel de amendament poate fi adoptat numai după ce a fost acceptat de Guvern.

Conform art.131 alin.(6) din Constituţie, nici o cheltuială bugetară nu poate fi aprobată fără stabilirea sursei de finanţare. Această normă instituie regula strictă privind legiferarea cheltuielilor bugetare doar cu condiţia identificării surselor de finanţare şi este valabilă pentru toate categoriile de bugete. În interpretarea prevederii art.131 alin.(4) din Constituţie Curtea a relevat că aceasta indirect va fi coroborată cu normele Legii privind sistemul bugetar şi procesul bugetar nr.847- XIII din 24.05.1997, potrivit căreia procedura de elaborare şi adoptare de către Parlament a legii bugetare anuale face obiectul exclusiv al acestei legi (art.15 alin.(1).

Potrivit art.11 alin.(5) din Legea nr.847-XIII din 24.05.1997, după adoptarea legii bugetare anuale nici un proiect de lege, altul decît privind modificări la legea bugetară anuală, care are drept urmare majorarea cheltuielilor bugetului de stat sau reducerea veniturilor bugetului de stat, nu poate fi examinat de Parlament, dacă acesta nu include sursa reală de acoperire a pierderilor, în scopul menţinerii nivelului deficitului bugetar stabilit; nici o lege, alta decît privind modificări la legea bugetară anuală, care prevede reducerea excedentului bugetului de stat aprobat sau majorarea deficitului bugetului de stat aprobat, nu poate fi adoptată.

Curtea Constituţională, în calitate de garant al realizării principiului separaţiei puterilor, statuat în art.6 din Constituţie, în conformitate cu art.134 alin.(3) din Constituţie, are obligaţia de a declara neconstituţională orice abatere de la acest principiu.".


13. Nivelul de corespundere a proiectului/actului normativ jurisprudenței CtEDO. Nu există jurisprudență a CtEDO în domeniul de reglementare a proiectului de act normativ expertizat. Nu au fost identificate careva cauze ce au făcut obiectul sesizării la CtEDO referitor la raporturile reglementate de prezentul proiect de lege şi nici Convenţia Europeană pentru Drepturile Omului nu conține norme în acest sens.

Totuşi, aplicarea în practică a prevederilor proiectului în cauză poate aduce la apariția situațiilor de încălcare a drepturilor consacrate în Convenţia Europeană privind Drepturile Omului. În speță, crearea şi conducerea unor structuri ale forţelor de armată autonome, necontrolate de Ministerul Afacerilor Interne şi Ministerul Apărării al Republicii Moldova, crearea şi conducerea organelor de procuratură autonome, crearea şi conducerea autorităţilor administraţiei publice locale autonome, nesupuse controlului Guvernului Republicii Moldova, prezintă pericolul ca aceste structuri să nu-şi îndeplinească sarcinile sale pe teritoriul UTA Găgăuzia, fiind puse în pericol viaţa, siguranţa, drepturile şi libertăţile cetăţenilor din UTA Găgăuzia.

În acest context notăm că, toate garanţiile oferite de Convenţia Europeană pentru apărarea Drepturilor Omului şi a Libertăţilor fundamentale vor fi puse sub pericolul încălcării de către pseudo structuri statale.


14. Impactul proiectului/actului normativ prin prisma drepturilor omului. Proiectul/actul normativ incalcă drepturile/libertățile. După cum reiese din analiza efectuată în acest raport de expertiză, realizarea prevederilor cuprinse în proiectul de lege vor avea un impact negativ asupra statului Republica Moldova, unităților administrativ teritoriale, cît și asupra populaţiei.

Suplimentar la cele menţionate mai sus în raport, lărgirea autonomiei locale a UTA Găgăuzia reprezintă şi o discriminare în raport cu toate unitățile administrativ teritoriale ale Republicii Moldova și implicit reprezintă o discriminare a întregii populații. Este necesar de a sublinia că, promovarea unui interes regional în detrimentul interesului național constituie pericole pentru apariția fenomenelor de corupție și separatism, de destabilizare a situației sociale, economice, politice din țară, de perturbare a întregului sistem de funcționare a administrației publice centrale și locale.


15. Impactul gender al proiectului. Proiectul/actul normativ este gender neutru.


16. Analiza detaliată a textului proiectului.


Nr. Articol Text Obiecţii Factorii de vulnerabilitate Recomandări

1

Art.I pct.1

LEGEA Nr. 806 din 12.12.1991 cu privire la trupele de carabinieri (trupele interne) ale Ministerului Afacerilor Interne La art.4 se completează cu un nou alineat (13), cu următorul cuprins: Batalionul de carabinieri dislocat pe teritoriul UTA Găgăuzia asigură menținerea ordinii publice în localitățile autonomiei. Batalionul este comandat de un ofițer superior care se află în subordinea operativă a șefului Direcției Afacerilor Interne a UTA Găgăuzia.

Din punct de vedere conceptual, aceste prevederi din proiect contravin statutului trupelor de carabinieri, modalității de organizare și funcționare a acestora în Republica Moldova. Trupele de carabinieri (trupele interne) sînt destinate să asigure, împreună cu poliţia sau independent, ordinea publică, apărarea drepturilor şi libertăţilor fundamentale ale cetăţenilor, avutului proprietarului, prevenirea faptelor de încălcare a legii.

Conform art.1 din legea nr.806/1991, trupele de carabinieri sînt componentă a Forţelor Armate şi participă la acţiunile de apărare a ţării, în condiţiile legii și, totodată, trupele de carabinieri fac parte din structura organizatorică a Ministerului Afacerilor Interne, fiind constituite într-un Departament îşi exercită atribuţiile sub autoritatea şi controlul acestuia pe întreg teritoriul republicii.

Articolul 4 din legea supra stabilește structura trupelor de carabinieri şi principiile conducerii lor. Astfel, trupele de carabinieri sînt organizate pe principii militare şi au în structura lor Comandament al trupelor, brigăzi (regimente) şi batalioane teritoriale. Batalionul este unitatea operativă de bază a trupelor de carabinieri care asigură ordinea publică în raza unui raion sau a mai multor raioane.

Conducerea trupelor de carabinieri o exercită vice-ministrul afacerilor interne - comandant al Departamentului Trupelor de Carabinieri, prin intermediul comandanţilor de unităţi. În continuare, art.10 – art.11 enumeră competențele ministrului afacerilor interne și comandantului trupelor de carabinieri, care conduc trupele de carabinieri. Toate aceste norme trebuie privite și prin prisma principiilor activităţii trupelor de carabinieri enumerate în art.3 din lege, unde este indicat expres că, trupele de carabinieri îşi desfăşoară activitatea pe baza conducerii centralizate şi unice.

Legea nr.345 din 25.07.2003 cu privire la apărarea naţională, menționează în art.1 alin.(3), că apărarea naţională este una din cele mai importante funcţii ale statului şi constituie cauza întregului popor. Reieșind din cuprinsul art.3, cadrul juridic al apărării naţionale îl constituie Constituţia Republicii Moldova, Concepţia securităţii naţionale, alte acte normative ale Republicii Moldova.În continuare art.9 alin.(1) notează expres că, forţele destinate apărării naţionale sînt Forţele Armate compuse din Armata Naţională şi Trupele de Carabinieri.

Reieșind din Concepţia securităţii naţionale a Republicii Moldova, aprobate prin Legea nr.112 din 22.05.2008, din sectorul securităţii naţionale al Republicii Moldova fac parte instituţiile de stat cu atribuţii în domeniul securităţii statului, care activează în temeiul legislaţiei Republicii Moldova şi care au ca obiectiv îndeplinirea sarcinilor de protecţie a cetăţenilor şi a statului. Securitatea națională, precum și menținerea ordinii publice sînt competențe exclusive ale statului și nu pot fi descentralizate. Luînd în considerație faptul că trupele de carabinieri sînt componente ale sectorului de securitate naţională, acestea nu pot fi transmise în subordinea unei unități administrativ teritoriale.

Rezumînd cele menționate mai sus, considerăm inacceptabilă propunerea autorului de a transfera Batalionul de carabinieri dislocat pe teritoriul UTA Găgăuzia din subordinea Ministerului Afacerilor Interne a Republicii Moldova în subordinea operativă a șefului Direcției Afacerilor Interne a UTA Găgăuzia. Tot aici este necesar de menţionat, că actualmente nu există o asemenea structură în UTA Găgăuzia, or, conform Legii nr.320 din 27.12.2012 cu privire la activitatea Poliţiei şi statutul poliţistului, în UTA Găgăuzia activează ca structură teritorială a poliției - Direcţia de Poliţie a UTA Găgăuzia.

Plus la aceasta, propunerea autorului contravine Constituției Republicii Moldova și jurisprudenței Curții Constituționale. Constituţia, prin art.96 alin.(1), abilitează Guvernul cu atribuţia de a exercita conducerea generală a administraţiei publice. În calitate de autoritate publică de competenţă materială generală, Guvernul dispune de atribuţii executive în toate ramurile şi în toate domeniile activităţii administrative. Prin norma constituţională Guvernului i se incumbă atît conducerea generală a administraţiei publice centrale, cît şi conducerea generală a administraţiei publice locale, ca părţi ale administraţiei publice. În sensul interpretat de Curtea Constituţională, conducerea generală semnifică dirijarea şi coordonarea serviciilor desconcentrate în teritoriu şi doar coordonarea serviciilor descentralizate ale autorităţilor publice locale. În speţă, trupele de carabinieri, ca structură organizatorică a Ministerului Afacerilor Interne, destinate să asigure, împreună cu poliţia sau independent, ordinea publică, reprezintă un serviciu desconcentrat în teritoriu, iar UTA Găgăuzia, reieşind din art.110 alin.(1) şi art.111 alin.(1), reprezintă o unitate teritorial-administrativă, parte integrantă şi inalienabilă a Republicii Moldova.

În scopul îndeplinirii sarcinilor constituţionale şi legale atribuite Guvernului, art.107 din Constituţie prevede crearea administraţiei publice de specialitate, organele centrale ale căreia sînt ministerele. Conform Constituţiei, acestea au obligaţia de a traduce în viaţă politica Guvernului, hotărîrile şi dispoziţiile lui, de a conduce domeniile încredinţate şi sînt responsabile de activitatea lor. Aşadar, responsabilitatea pentru executarea politicii Guvernului revine ministerelor, ca organe centrale de specialitate, cărora le-au fost delegate unele competenţe ale Guvernului. Prin intermediul ministerelor Guvernul execută programele sale de activitate şi exercită administrarea publică pe întreg teritoriul statului, inclusiv în unităţile administrativ-teritoriale, ca elemente ale statului. Ministerele exercită conducerea generală pe verticală, prin serviciile desconcentrate în teritoriu.

Găgăuzia (Gagauz-Yeri), ca unitate administrativ-teritorială autonomă, a dobîndit un statut special prin Legea nr. 344-XIII din 23 decembrie 1994. Din preambulul Legii nominalizate este evident că, Găgăuzia se călăuzeşte de principiile Constituţiei Republicii Moldova. Astfel, Legislativul, în baza art. 109 şi 111 din Constituţie, a prevederilor actelor internaţionale în domeniu ratificate, precum şi în baza preambulului Legii nr. 344-XIII din 23 decembrie 1994, a stabilit prioritatea aplicării principiilor generale stabilite de Constituţia Republicii Moldova faţă de cele stabilite în baza legilor. Constituţia întemeiază administraţia publică în unităţile administrativ-teritoriale pe principul autonomiei locale. Acest principiu priveşte atît organizarea şi funcţionarea administraţiei publice locale, cît şi gestiunea colectivităţilor pe care le reprezintă (art.109). Însă, autonomia locală este încadrată în anumite limite, în special într-un stat unitar. Conform prevederilor art.109 alin.(3) din Constituţie, aplicarea principiilor de bază ale administrării publice locale nu poate afecta caracterul de stat unitar. Este necesar de a remarca, că pentru funcţionarea sa eficientă şi în interesele întregii populaţii, autonomia locală se fondează pe principiul proporţionalităţii, teză elucidată de Curtea Constituţională în hotărîrile sale. Este inadmisibil ca pe motiv de autonomie locală să fie desconsiderată legea, autoritatea Guvernului sau a justiţiei. Pentru a se exclude devierile periculoase de la nivelul administrării la nivelul politicului, relaţiile sociale se edifică pe principiul asigurării unui echilibru între interesele locale şi cele naţionale.

Toate aceste aspecte trebuie privite și prin prisma art.108 alin.(1) din Constituției, în conformitate cu care, forţele armate sînt subordonate exclusiv voinţei poporului pentru garantarea suveranităţii, a independenţei şi a unităţii, a integrităţii teritoriale a ţării şi a democraţiei constituţionale. Totodată, prin Hotărîrea nr.14 din 18.05.2004, Curtea Constituţională se pronunţă şi asupra limitelor autonomiei locale într-un stat unitar, menţionînd că pentru funcţionarea sa eficientă şi în interesele întregii populaţii, autonomia locală se fondează pe principiul proporţionalităţii. Mai mult decît atît, Curtea Constituţională a mai subliniat următoarele: “coordonarea de către legislativ a activităţii autorităţilor administraţiei publice locale în anumite domenii, în interesele generale ale statului, nu vine în contradicţie cu principiul autonomiei locale, fiind o măsură necesară într-o societate democratică. Or, prevenirea abuzurilor din partea autorităţilor administraţiei publice atît centrale, cît şi locale serveşte intereselor întregii societăţi”. În cazul nostru, intenţiile autorului, exprimate prin prevederile proiectului de lege, sînt orientate spre sporirea autonomiei locale în UTA Găgăuzia, crearea structurilor de forţă autonome în unitatea teritorială autonomă cu statut special, scoase de sub controlul Ministerului Afacerilor Interne, Ministerului Apărării şi implicit a Guvernului Republicii Moldova. Toate acestea depăşesc limitele autonomiei locale şi chiar prezintă pericolul afectării funcționalității administrației publice centrale și locale din țară, precum pericolul destabilizării situației social, economice, politice din Republica Moldova.

Suplimentar la cele menționate este necesar de a remarca, că aceste prevederi din proiect deviază și de la Strategia securităţii naţionale a Republicii Moldova, aprobată prin Hotărîrea Parlamentului nr.153 din 15.07.2011. În conformitate cu pct.3.5, ce se referă la promovarea politicii de apărare, Serviciul Grăniceri şi trupele de carabinieri, fiind în continuare componente ale sectorului de securitate naţională, vor deveni, în mod definitiv, parte a sistemului de justiţie şi de afaceri interne. Trupele de carabinieri vor prelua integral de la organele poliţiei funcţiile de menţinere şi de restabilire a ordinii publice, urmînd calea profesionalizării complete şi a trecerii graduale la serviciul prin contract.

Vulnerabilitate
Prevederi necorespunzătoare normelor constituţionale;
Prevederi necorespunzătoare normelor din legislaţia corelativă;
Prevederi necorespunzătoare jurisprudenţei Curţii Constituţionale;
Prevederi care încalcă drepturile/libertăţile;
Prevederi discriminatorii;

Recomandăm excluderea acestor norme din proiect ca fiind contrare Constituției și cadrului normativ existent.

2

Art.II

LEGEA Nr. 294 din 25.12.2008 cu privire la Procuratură

Art.40 se completează cu alin.(5)1 cu următorul conținut:

(5)1 Procurorii din subordinea UTA Găgăuzia sînt numiți de către Procurorul General la propunerea procurorului UTA Găgăuzia, aprobată de Adunarea Populară a UTA Găgăuzia.

În primul rînd, este conceptual greșită formularea „Procurorii din subordinea UTA Găgăuzia”. În conformitate cu prevederile art.22 din Legea nr.294/2008, Procuratura este un sistem unic, centralizat şi ierarhic, care include: Procuratura Generală, procuraturile teritoriale și procuraturile specializate. În categoria procuraturilor teritoriale, conform art.24 din legea supra, intră procuraturile unităţii teritoriale autonome Găgăuzia (denumită în continuare UTA Găgăuzia).Tot aici se menționează că, procuratura UTA Găgăuzia exercită atribuţiile Procuraturii în teritoriul respectiv şi este ierarhic superioară procuraturilor teritoriale din UTA Găgăuzia.

În al doilea rînd, aceste propuneri ale autorului contravin prevederilor art.40 alin.(4) din Legea nr.nr.294/2008, unde este stabilit că, „procurorii ierarhic inferiori sînt numiți în funcție de Procurorul General, la propunerea Consiliului Superior al procuraturii.” Găgăuzia (Gagauz-Yeri), ca unitate administrativ-teritorială autonomă, a dobîndit un statut special prin Legea nr. 344-XIII din 23 decembrie 1994.

Din preambulul Legii nominalizate este evident că Găgăuzia se călăuzeşte de principiile Constituţiei Republicii Moldova. Astfel, Legislativul, în baza art. 109 şi 111 din Constituţie, a prevederilor actelor internaţionale în domeniu ratificate, precum şi în baza preambulului Legii nr. 344-XIII din 23 decembrie 1994, a stabilit prioritatea aplicării principiilor generale stabilite de Constituţia Republicii Moldova faţă de cele stabilite în baza legilor. Dispoziţiile constituţionale din art.124 alin.(2) declară că sistemul organelor Procuraturii cuprinde Procuratura Generală, procuraturile teritoriale şi procuraturile specializate. Organizarea, competenţa şi modul de desfăşurare a activităţii Procuraturii sunt stabilite prin lege. Concomitent, art.125 alin.(2) din Constituţie nu prevede participarea altor instituţii în procesul de numire al procurorilor. Autonomia procurorului este asigurată, potrivit art.56 alin.(1) lit.b) din Legea cu privire la Procuratură, prin procedura de numire, suspendare şi de eliberare din funcţie.

În acest context, printre garanţiile oferite procurorilor pentru îndeplinirea funcţiilor lor sunt şi cele vizînd cariera lor. Aceste recomandări garantează, în principiu, numirea, promovarea, eliberarea tuturor procurorilor potrivit unor şi aceleaşi criterii şi condiţii. În context trebuie de menţionat că, standardele internaţionale la care trebuie aliniate toate legile interne în materie de justiţie au fost sintetizate de Comisia de la Veneţia. Cu privire la procurori a fost elaborat în decembrie 2010 „Raportul privind standardele europene referitoare la independenţa sistemului judiciar”.

Partea a doua a raportului vizează organele de urmărire penală şi se concentrează pe garanţiile acordate organelor de urmărire penală împotriva presiunile externe. Asemenea garanţii sunt necesare pentru a le proteja pe primele de orice influenţă politică nepotrivită. Printre alte garanţii dezbătute în acest raport, un instrument des folosit este înfiinţarea unui Consiliu al Procurorilor, care să se ocupe de numiri, promovări şi disciplină. Pentru a asigura garanţiile de neinfluențate, Comisia de la Veneţia recomandă că, pentru a pregăti numirea în funcţie a unor procurori calificaţi, este utilă implicarea experţilor, iar decizia să fie a unui Consiliu al Procurorilor, care trebuie să includă procurori de la toate nivelurile, dar şi alţi actori, cum ar fi avocaţi sau profesori de drept.

Ţinînd cont de prevederile instrumentelor internaţionale, Legiuitorul a prevăzut în Legea cu privire la Procuratură că organul reprezentativ şi de autoadministrare al procurorilor, care gestionează în exclusivitate politica de cadre în Procuratură (art.80 alin.(1) al Legii cu privire la Procuratură) este Consiliul Superior al Procurorilor. Consiliul Superior al Procurorilor, în virtutea atribuţiilor sale, are funcţia ce derivă din necesitatea protejării independenţei procurorului: funcţia de a asigura numirile, deplasările, promovările procurorilor, a cărui menire este de a garanta autonomia, obiectivitatea şi imparţialitatea procurorilor. Legea cu privire la Procuratură nu a delegat împuterniciri în acest domeniu altor organe decît Consiliului Superior al Procurorilor, care organizează în acest sens concurs pentru ocuparea funcţiei de procuror. Astfel, selectarea candidaţilor şi numirea în funcţie de conducere urmare a concursului se efectuează în scopul promovării celor mai pregătiţi candidaţi, precum şi în vederea asigurării principiului independenţei şi autonomiei procurorului.

În pct.11) din Recomandările Rec(2000)19 privind rolul şi locul procurorului în sistemul judiciar penal, adoptate la 6 octombrie 2000, Comitetul de Miniştri al Consiliului Europei recomandă statelor membre să se inspire în legislaţia şi practica lor de principiul, potrivit căruia statele trebuie să ia măsuri corespunzătoare astfel, încît procurorul să-şi poată îndeplini atribuţiile fără ingerinţe nejustificate. Potrivit memorandului explicativ la pct.11) al Recomandării REC(2000)19 „procurorii trebuie să beneficieze de independenţa sau autonomia necesară pentru exercitarea funcţiilor lor şi, în special, pentru a putea acţiona indiferent de interesul pus în joc, fără vreo imixtiune nejustificată, adică în alte cazuri decît cele prevăzute de lege) nu doar din partea oricărei alte autorităţi, executivă sau legislativă, aceasta referindu-se în principal la sistemele în care procurorul este subordonat, dar de asemenea şi din partea forţelor economice sau autorităţile politice locale”. Recomandarea enunţată a stat la baza elaborării Legii nr.294–XVI din 25.12.2008 cu privire la Procuratură, prevederile legale fiind supuse expertizării de către Comisia pentru Democraţie prin Lege a Consiliului Europei (Comisia de la Veneţia). Principiul independenţei, care exclude posibilitatea de subordonare a Procuraturii autorităţii legislative şi celei executive, precum şi de influenţă sau de imixtiune a unor alte organe şi autorităţi ale statului în activitatea Procuraturii, a fost consfinţit în art.2 alin.(3) din Legea cu privire la Procuratură. Respectînd principiul independenţei, legiuitorul, la adoptarea Legii supreme a statului, a plasat Procuratura în cadrul Autorităţii judecătoreşti. În temeiul art.6 din Constituţie, principiul fundamental aflat la baza organizării şi funcţionării aparatului de stat este separaţia celor 3 puteri: legislativă, executivă şi judecătorească.

Vulnerabilitate
Prevederi necorespunzătoare normelor constituţionale;
Prevederi necorespunzătoare normelor din legislaţia corelativă;
Prevederi necorespunzătoare standardelor internaţionale;
Prevederi care încalcă drepturile/libertăţile;
Prevederi discriminatorii;

În contextul celor menționate mai sus, propunerea autorului nu poate fi acceptată și urmează a fi exclusă.

3

Art.III

LEGEA Nr. 780 din 27.12.2001 privind actele legislative

La art.6 alin.(3) după cuvintele „de la regula generală” se introduce cuvintele „inclusiv legilor care fac obiectul unor modificări și completări cu votul a trei cincimi din deputații aleși în Parlamentul Republicii Moldova”.

Articolul 6 din Legea nr.780/2001 reglementează categoriile de acte legislative, care se împart în acte legislative generale, speciale şi de excepţie. Această împărțire a actelor legislative s-a făcut în dependență de caracterul normelor cuprinse în aceste acte (norme speciale), dar nu după modalitatea și numărul de voturi prin care se adoptă o lege. Plus la aceasta, conform art.6 alin.(3) din legea nr.780/2001, actul legislativ special cuprinde norme juridice aplicabile în exclusivitate unor categorii de raporturi sociale sau subiecte strict determinate prin derogare de la regula generală. Un act legislativ special poate fi atît sub forma unei legi organice, cît și unei legi ordinare. În acest sens, art.72 din Constituție prevede, că Parlamentul adoptă legi constituţionale, legi organice şi legi ordinare. De remarcat, că legile constituţionale sînt cele de revizuire a Constituţiei, legile organice sînt cele ce dezvoltă normele constituţionale şi pot interveni numai în domeniile expres prevăzute de Constituţie sau în alte domenii deosebit de importante pentru care Parlamentul consideră necesară adoptarea de legi organice, iar legile ordinare intervin în orice domeniu al relaţiilor sociale, cu excepţia celor rezervate legilor constituţionale şi legilor organice. În continuare art.74și art.143 din Constituție reglementează modalitatea de adoptare a legilor, conform cărora, o lege constituțională se adoptă cu votul a două treimi din deputaţi, legile organice se adoptă cu votul majorităţii deputaţilor aleşi, iar legile ordinare se adoptă cu votul majorităţii deputaţilor prezenţi. Toate aceste momente sînt specificate și detaliate în Legea nr.780/2001 privind actele legislative.

Vulnerabilitate
Prevederi necorespunzătoare normelor constituţionale;
Prevederi necorespunzătoare normelor din legislaţia corelativă;

Reieșind din cele expuse, remarcăm neconcordanța acestei propuneri cu prevederile legislației în vigoare, din care considerente necesită a fi exclusă de autor din conținutul proiectului dat.

4

Art.IV pct.1

LEGE Nr.436 din 28.12.2006 privind administraţia publică locală

Articolul 1: la noțiunea “autorităţi ale administraţiei publice locale de nivelul al doilea” cuvintele „unităţii teritoriale autonome cu statut juridic special” se exclud.

Articolul 1 se completează cu o noțiune nouă cu următorul cuprins: autorități ale administrației publice locale de nivel special – totalitatea autorităților publice, care sînt instituite și funcționează pe teritoriul UTA Găgăuzia (Gagauz-Yeri), pentru a proteja interesele și a soluționa problemele populației acesteia.

Conceptual, astfel de propuneri contravin sistemului de organizare și funcționare a autorităților administrației publice locale în Republica Moldova, consfințite în Constituție, în legea privind administrația publică locală și alte legi. Actualmente, în conformitate cu noțiunile cuprinse în art.1 din Legea nr.436/2006, prin autorităţi ale administraţiei publice locale de nivelul al doilea se înțelege autorităţi publice, luate în ansamblu, care sînt constituite şi activează pe teritoriul raionului, municipiului Chişinău, municipiului Bălţi, unităţii teritoriale autonome cu statut juridic special pentru promovarea intereselor şi soluţionarea problemelor populaţiei unităţii administrativ-teritoriale respective. Însă, prin propunerea autorului se subînțelege, că autoritățile administrației publice locale din UTA Găgăuzia nu mai fac parte din categoria autorităţilor ale administraţiei publice locale de nivelul al doilea. O asemenea abordare este inacceptabilă, ori raioanele Comrat, Ceadîr Lunga și Vulcănești, care fac parte din UTA Găgăuzia, sînt unități administrativ-teritoriale de nivelul II ale Republicii Moldova. Reieșind din prevederile art.110, 112, 113 din Constituție, aici activează autorităţi ale administraţiei publice locale de nivelul al doilea.

Totodată, în conformitate cu art.2 alin.(2) din Legea nr.436/2006, modul de organizare şi funcţionare a autorităţilor administraţiei publice locale în unitatea teritorială autonomă cu statut juridic special se reglementează în baza prevederilor fixate în Constituţie, în Legea privind descentralizarea administrativă, în Legea privind statutul juridic special al Găgăuziei şi în prezenta lege. Prin administraţie publică locală, art.1 din legea nr.436/2006 definește totalitatea autorităţilor publice locale constituite, în condiţiile legii, pentru promovarea intereselor generale ale locuitorilor unei unităţi administrativ-teritoriale. Conform art.2 alin.(1), Legea nr.436/2006 stabileşte şi reglementează modul de organizare şi funcţionare a autorităţilor administraţiei publice în unităţile administrativ-teritoriale. Pornind de la prevederile art.5 alin.(2) din Legea nr.436/2006, autorităţile administraţiei publice locale prin care se realizează autonomia locală în raioane sînt consiliile raionale, ca autorităţi deliberative, şi preşedinţii de raioane, ca autorităţi executive. Totodată, UTA Găgăuzia, reieşind din art.110 alin.(1) şi art.111 alin.(1), reprezintă o unitate teritorial-administrativă, parte integrantă şi inalienabilă a Republicii Moldova.

Vulnerabilitate
Prevederi necorespunzătoare normelor constituţionale;
Prevederi necorespunzătoare normelor din legislaţia corelativă;

Reieșind din prevederile proiectului de lege, acestea contravin normelor cuprinse în actele nomative sus-nominalizate și nu pot fi acceptate.

5

Art.IV pct.2

Art.2 alin.(2) va avea următorul cuprins:

Modul de organizare și funcționare a autorităților administrației publice în unitatea teritorială autonomă Găgăuzia se reglementează în conformitate cu Constituția, Legea privind statutul juridic special al Găgăuziei (Gagauz-Yeri) și cu alte legi ale Republicii Moldova (cu excepțiile prevăzute de legea privind statutul juridic special al Găgăuziei), cu Regulamentul Găgăuziei (Gagauz-Yeri) și cu actele normative ale Adunării Populare a Găgăuziei.

Din textul normelor propuse de autor din nou înțelegem intenția autorului de a schimba modul de organizare și funcționare a autorităților administrației publice în unitatea teritorială autonomă Găgăuzia, care va fi diferită de sistemul actual. Totodată, organizarea și funcționarea autorităților administrației publice în unitatea teritorială autonomă Găgăuzia va fi efectuată în baza Legii privind statutul juridic special al Găgăuziei (Gagauz-Yeri), Regulamentul Găgăuziei (Gagauz-Yeri) și actele normative ale Adunării Populare a Găgăuziei.

O asemenea abordare a autorului nu poate fi acceptată, întrucît contravine sistemului de organizare și funcționare a autorităților administrației publice în Republica Moldova, care se răsfrînge și în UTA Găgăuzia. Mai detaliat, vezi comentariile din subpct.4 al pct.16 din prezentul raport de expertiză. Totodată notăm că, Regulamentul Găgăuziei (Gagauz-Yeri) și actele normative ale Adunării Populare a Găgăuziei nu pot reglementa modul de organizare și funcționare a autorităților administrației publice. În primul rînd, aceasta este o competență exclusivă a Parlamentului, ori conform art.72 alin.(3) lit.f), Parlamentul, prin lege organică reglementează organizarea administraţiei locale, a teritoriului, precum şi regimul general privind autonomia locală. În rîndul doi, art.2 din legea privind statutul juridic special al Găgăuziei nr.344/1994 prevede că, Regulamentul Găgăuziei şi actele normative ale Adunării Populare (Halc Topluşu) a Găgăuziei nu trebuie să vină în contradicţie cu Constituţia şi legislaţia Republicii Moldova.

Deci, acestea nu pot reglementa organizarea și funcționarea autorităților administrației publice într-o manieră diferită de Constituția Republicii Moldova și legislația RM (legea privind administrația publică locală nr.436/2006).

Vulnerabilitate
Prevederi necorespunzătoare normelor constituţionale;
Prevederi necorespunzătoare normelor din legislaţia corelativă;

Din considerentele enunțate mai sus, aceste norme urmează a fi excluse din proiect.

6

Art.IV pct.2

Art.2 alin.(3) va avea următorul cuprins:

Controlul asupra respectării legislației Republicii Moldova de către autoritățile publice din Găgăuzia, în conformitate cu legislația, se efectuează de Guvernul Republicii Moldova prin sesizarea Curții Constituționale.

Art.2 se completează cu alin.(4) cu următorul cuprins:

Controlul asupra respectării legislației naționale și regionale de către autoritățile administrației publice locale de nivelul întîi și al doilea în Găgăuzia se efectuează de către autoritățile publice ale UTA Găgăuzia conform cu legislația în vigoare.

În conformitate cu prevederile art.111 alin.(6) din Constituție, controlul asupra respectării legislaţiei Republicii Moldova în unitatea teritorială autonomă Găgăuzia se exercită de Guvern, în condiţiile legii. Actualmente conform prevederilor pct.8 lit. g) din Regulamentul cu privire la organizarea și funcționarea oficiilor teritoriale ale Cancelariei de Stat aprobat prin Hotărîrea Guvernului nr.845 din 18.12.2009 cu privire la oficiile teritoriale ale Cancelariei de Stat controlul obligatoriu, sub aspectul legalității a deciziilor consiliilor locale de nivelul întîi și ale celor de nivelul al doilea, a pretorilor, primarilor și președintelor de raioane, inclusiv a actelor normative emise de Adunarea Populară, a Guvernatorului și a Comitetului executiv al unității teritoriale autonome Găgăuzia țin de competența oficiilor teritoriale ale Cancelariei de stat.

Vulnerabilitate
Prevederi necorespunzătoare normelor constituţionale;
Prevederi necorespunzătoare normelor din legislaţia corelativă;

Normele propuse de autor contravin Constituției și legislației Republicii Moldova, din care considerente nu pot fi acceptate.

7

Art.IV pct.3

La art.6 alin.(6) se abrogă.

Nu este argumentată de autor necesitatea excluderii alin.(6) din conținutul art.6 din Legea nr.436/2006. Actualmente, art.6 din legea nr.436/2006 reglementează raporturile dintre autorităţile administraţiei publice și principiile de interacțiune dintre autorităţile administraţiei publice. În conformitate cu art.6 alin.(6) este stipulat că, prevederile prezentului articol se aplică, în mod corespunzător, şi autorităţilor administraţiei publice din unitatea teritorială autonomă cu statut juridic special.

În contextul în care sistemul de organizare și funcționare a autorităţilor administraţiei publice este unul și același pentru toate unitățile administrativ-teritoriale din Republica Moldova și se răsfrînge și asupra UTA Găgăuzia, reglementarea raporturilor dintre autorităţile administraţiei publice și principiile de interacțiune dintre autorităţile administraţiei publice, menționate în art.6 din legea nr.436/2006, se vor aplica, în mod corespunzător, şi autorităţilor administraţiei publice din UTA Găgăuzia.

Vulnerabilitate
Prevederi necorespunzătoare normelor constituţionale;
Prevederi necorespunzătoare normelor din legislaţia corelativă;

Este necesară excluderea acestor norme din proiect.

8

Art.IV pct.4

La art.12 cuvintele „inclusiv din unitatea teritorială autonomă cu statut juridic special” se exclude.

Actualmente art.12 din legea nr.436/2006 stipulează expres, că statutul juridic şi organizarea activităţii aleşilor locali din cadrul autorităţilor publice locale, inclusiv din unitatea teritorială autonomă cu statut juridic special, se reglementează prin Legea privind statutul alesului local.

Reiterămobiecțiile noastre referitor la unitatea sistemului de organizare și funcționare a autorităților administrației publice pe întreg teritoriul Republicii Moldova. În acest sens subliniem și unitatea reglementărilor privind statutul juridic şi organizarea activităţii aleşilor locali din cadrul autorităţilor publice locale. Prin ales local, conform art.2 alin.(1) din legea nr.768 din 02.02.2000 privind statutul alesului local, înțelegem consilierii consiliilor săteşti (comunale), orăşeneşti (municipale), raionale şi consiliului municipal Chişinău, deputaţii în Adunarea Populară a Găgăuziei, primarii şi viceprimarii, preşedinţii şi vicepreşedinţii raioanelor. Referitor la deputații din Adunarea Populară a Găgăuziei legislatorul a stabilit unele garanții și anume, în conformitate cu art.2 alin.(2) este menționat, că statutul alesului local se aplică deputatului în Adunarea Populară a Găgăuziei în măsura în care nu contravine statutului deputatului, determinat de către Adunarea Populară în cadrul Legii privind statutul juridic special al Găgăuziei (Gagauz-Yeri).

Vulnerabilitate
Prevederi necorespunzătoare normelor constituţionale;
Prevederi necorespunzătoare normelor din legislaţia corelativă;

În contextul celor menționate, considerăm necesar de a exclude astfel de prevederi din proiect.

9

Art.IV pct.5-9

La art.61 alin.(1) cuvintele „precum şi a celor din cadrul unităţii teritoriale autonome cu statut juridic special” se exclude.

Articol 63 se completează cu alineatul (4) cu următorul cuprins: Subiecții controlului administrative asupra organelor administrației publice locale de nivelul întîi și al doilea pe teritoriul UTA Găgăuzia sînt Comitetul executive al Găgăuziei și autoritatea teritorială pentru control administrative al UTA Găgăuzia.

Articolul 64 se completează cu alin.(3) cu următorul cuprins: O copie a orcărui dintre actele menționate la alin.(1) se trimite obligatoriu autorității de ramură corespunzătoare a Găgăuziei, din contul emitentului, în termen de 5 zile de la data semnării actului. Responsabil de executarea acestei funcții este secretarul consiliului care, în termen de 15 zile, transmite subiectului controlului administrativ procesele-verbale ale reuniunilor consiliului. După art.68 se introduce art.68/1 cu următorul cuprins: Art.68/1. Competențele autorității teritoriale de control administrativ al Găgăuziei.....

Art.69 la alin.(1) și (2) după cuvintele "Cancelariei de stat" se introduc cuvintele "și autoritatea teritorială de control administrativ a UTA Găgăuzia"; la alin.(3) cuvintele "Oficiul teritorial al Cancelariei de stat" se substituie cu cuvintele "autoritatea competentă de control administrativ".

În conformitate cu prevederile art.111 alin.(6) din Constituție, controlul asupra respectării legislaţiei Republicii Moldova în unitatea teritorială autonomă Găgăuzia se exercită de Guvern, în condiţiile legii.

Reieșind din prevederile art.61 alin.(2) din Legea nr.436/2006, controlul administrativ al activităţii autorităţilor administraţiei publice locale vizează respectarea Constituţiei, a tratatelor internaţionale la care Republica Moldova este parte, a prezentei legi şi a altor acte normative atît de către autorităţile administraţiei publice locale de nivelurile întîi şi al doilea, cît şi de către funcţionarii acestora. Pornind de la alin.(3) al aceluiași articol, controlul administrativ include controlul legalităţii şi controlul oportunităţii activităţii autorităţilor administraţiei publice locale. În continuare art.63 alin.(1) specifică că, de organizarea controlului administrativ al activităţii autorităţilor administraţiei publice locale este responsabilă Cancelaria de Stat, acesta fiind exercitat nemijlocit de Cancelaria de Stat sau de oficiile sale teritoriale, conduse de reprezentanţii Guvernului în teritoriu. Iar conform alin.(2), Regulamentul, structura şi efectivul-limită ale oficiului teritorial al Cancelariei de Stat se aprobă prin hotărîre de Guvern.

Actualmente conform prevederilor pct.8 lit. g) din Regulamentul cu privire la organizarea și funcționarea oficiilor teritoriale ale Cancelariei de Stat aprobat prin Hotărîrea Guvernului nr.845 din 18.12.2009 cu privire la oficiile teritoriale ale Cancelariei de Stat controlul obligatoriu, sub aspectul legalității a deciziilor consiliilor locale de nivelul întîi și ale celor de nivelul al doilea, a pretorilor, primarilor și președintelor de raioane, inclusiv a actelor normative emise de Adunarea Populară, a Guvernatorului și a Comitetului executiv al unității teritoriale autonome Găgăuzia țin de competența oficiilor teritoriale ale Cancelariei de stat.

Totodată, subliniem pct.30 din Avizul Comisiei de la Veneția CDL-AD(2002)20, unde este prevăzut că Guvernul Republici Moldova sau Prim-ministru trebuie să aibă competențe/mecanisme ce i-ar permite să conteste actele adoptate de Adunarea Populară a Găgăuziei, dacă consideră că acestea contravin legislației în vigoare sau le consideră adoptate cu depășirea atribuțiilor funcționale. Însă, intenția autorului se îndreaptă spre excluderea prezenţei autorităţilor centrale în UTA Găgăuzia, spre înlăturarea posibilităţilor de a influenţa şi a determina autorităţile locale de respectarea legalităţii şi garantarea drepturilor şi libertăţilor cetăţenilor stabilite prin legile naţionale, aşa cum prevăd atît normele art.111 din Constituţie, cît şi Legea privind statutul juridic special al Găgăuziei. Propunerile autorului vin să dezintegreze sistemul de control administrativ al Guvernului, prin intermediul căruia executivul asigură legalitatea pe întreg teritoriul Republicii Moldova. Măsurile propuse contravin prevederilor art.111 din Constituţie şi conduc la lipsirea Guvernului de posibilitatea promovării adecvate a politicilor statului în teritoriul UTA Găgăuzia, subminînd astfel influenţa statului în această regiune.

Vulnerabilitate
Prevederi necorespunzătoare normelor constituţionale;
Prevederi necorespunzătoare normelor din legislaţia corelativă;
Prevederi necorespunzătoare standardelor internaţionale;

Astfel de norme sînt inacceptabile și urmează a fi excluse din proiect.

10

art.IV pct.10

Articolul 74 la alin.(2), după cuvintele „se separă clar de patrimoniul statului” se introduc cuvintele „și al Găgăuziei” și în continuare după text.

Aceste prevederi contravin Constituției, legislației Republicii Moldova și nu pot fi acceptate conceptual de către Parlament. Norma actuală cuprinsă în art.74 alin.(2) din legea nr.436/2006 stabilește că, patrimoniul unităţilor administrativ-teritoriale de nivelurile întîi şi al doilea se delimitează şi se separă clar de patrimoniul statului potrivit legii sau în modul stabilit de lege. Reieșind din prevederile legislației și conform constatărilor din prezentul raport, raioanele Comrat, Ceadîr Lunga, Vulcănești (componente ale UTA Găgăuzia), reprezintă unități administrativ-teritoriale de nivelul al doilea. Norma art.74 alin.(2) din Legea nr.436/2006 reglementează delimitarea și separarea patrimoniul unităţilor administrativ-teritoriale de nivelurile întîi şi al doilea de patrimoniul statului. Însă, reieșind din sensul prevederilor din proiect, delimitarea și separarea patrimoniul unităţilor administrativ-teritoriale de nivelurile întîi şi al doilea se va face și de patrimoniul raioanelor Comrat, Ceadîr Lunga, Vulcănești (componente ale UTA Găgăuzia).

În conformitate cu art.127 alin.(3) din Constituție, proprietatea publică aparţine statului sau unităţilor administrativ-teritoriale. Reieșind din art.111 alin.(1) din Constituție, Găgăuzia este o unitate teritorială autonomă cu un statut special care, fiind o formă de autodeterminare a găgăuzilor, este parte integrantă şi inalienabilă a Republicii Moldova. Iar conform alin.(4) pămîntul, subsolul, apele, regnul vegetal şi cel animal, alte resurse naturale aflate pe teritoriul unităţii teritoriale autonome Găgăuzia sînt proprietate a poporului Republicii Moldova şi constituie totodată baza economică a Găgăuziei.

Rezumăm că, este inacceptabil de a acorda UTA Găgăuziei, prin acest proiect de lege, un statut distinct în ceea ce privește deținerea patrimoniului, care se propune a fi delimitat și separat de cel al statului și al celorlalte unități administrativ-teritoriale. În speță, acest fapt nu poate fi interpretat altfel decît în sensul separării patrimoniului UTA Găgăuzia de restul patrimoniului din țării, ceea ce poate duce la afectarea integrității teritoriale a Republicii Moldova.

Vulnerabilitate
Prevederi necorespunzătoare normelor constituţionale;
Prevederi necorespunzătoare normelor din legislaţia corelativă;

Se impune excluderea acestor norme din proiect ca fiind contrare Constituției și legislației în vigoare.

11

art.IV pct.10

Art.74 la alin.(3), cuvintele „nivelurile întîi și al doilea” se substituie cu cuvintele „nivelurile întîi, al doilea și al treilea”.

Nu este clar ce se are în vedere prin expresia „nivelul al treilea”, ori legislația nu prevede astfel de nivele pentru autorităţile administraţiei publice locale. Articolul 1 din legea nr.436/2006 definește autorităţile administraţiei publice locale de nivelul întîi și autorităţile administraţiei publice locale de nivelul al doilea. În cele de nivelul al doilea se regăsesc și autorităţile publice care sînt constituite şi activează pe teritoriul unităţii teritoriale autonome cu statut juridic special.

Vulnerabilitate
Prevederi necorespunzătoare normelor constituţionale;
Prevederi necorespunzătoare normelor din legislaţia corelativă;

Sînt norme inoportune și contravin cadrului normativ existent în Republica Moldova.

12

Art.IV pct.11

Articolul 80:

alineatul (1) al articolului devine partea (1);

articolul se completează cu alin.(2) cu următorul cuprins: Autoritățile publice ale UTA Găgăuzia, conform legii pot decide cu privire la crearea de întreprinderi şi societăţi comerciale, în scopul efectuării unor lucrări de importanță regională, folosind capitalul statutar, creat cu participarea consiliului respectiv şi al altor persoane juridice şi fizice.

Această normă este inutilă, întrucît art.80 are un caracter general și stabilește actualmente și pentru consiliile locale din UTA Găgăuzia competența pentru înfiinţarea, în condiţiile legii, a unor întreprinderi municipale şi societăţi comerciale, în scopul executării unor lucrări de interes local, prin utilizarea capitalului statutar constituit din aportul consiliului respectiv şi al altor persoane juridice şi fizice.

Vulnerabilitate
Prevederi necorespunzătoare normelor din legislaţia corelativă;

Sînt norme inutile și urmează a fi excluse din proiect.

13

Art.IV pct.12

La art.84 alin.(1) cuvintele „guvernatorul unităţii teritoriale autonome cu statut juridic special, preşedintele şi vicepreşedinţii adunării populare a unităţii teritoriale autonome cu statut juridic special”, se exclud.

Actualmente norma cuprinsă în art.84 alin.(1) din Legea nr.436/2006 stabilește că, preşedintele şi vicepreşedintele raionului, guvernatorul unităţii teritoriale autonome cu statut juridic special, preşedintele şi vicepreşedinţii adunării populare a unităţii teritoriale autonome cu statut juridic special, primarii şi viceprimarii, pe parcursul mandatului lor, nu au dreptul să deţină alte funcţii retribuite sau să cumuleze o altă funcţie, prin contract sau acord, în întreprinderi străine sau întreprinderi şi organizaţii mixte, în întreprinderi, instituţii şi organizaţii cu orice formă de organizare juridică, cu excepţia activităţilor ştiinţifice, didactice şi de creaţie.

În acest context, nu este clară necesitate operării unei astfel de modificării, iar în nota informativă nu au fost incluse careva argumente, ce ar justifica acest fapt. Mai mult ca atît, remarcăm că, în cazul în care norma propusă va fi adoptată, incompatibilitatea funcțiilor menționate mai sus cu alte funcții remunerate oricum se păstrează, deoarece, aceasta este statuată și la art.3 alin.(1) și art.12 din Legea nr.199 din 16.07.2010 cu privire la statutul persoanelor cu funcții de demnitate publică, prevederile cărora nu sînt propuse spre revizuire prin proiectul dat.

Vulnerabilitate
Prevederi necorespunzătoare normelor din legislaţia corelativă;

Constatăm inoportunitatea și ilegalitatea acestor norme, din care considerente urmează a fi excluse din proiect.

14

Art.V

LEGE Nr. 768 din 02.02.2000 privind statutul alesului local

art.2 la alin.(1) cuvintele deputații în „Adunarea Populară a Găgăuziei” se exclud.

Alin.(2) va avea următorul cuprins: Statutul funcționarilor aleși în autoritățile publice ale UTA Găgăuzia se stabilește de către Adunarea Populară a Găgăuziei în condițiile legii privind statutul juridic special al Găgăuziei (Gagauz Yeri).

În conformitate cu aceste prevederi se dorește excluderea deputaţilor din Adunarea Populară a Găgăuziei din categoria aleșilor locali, precum și acordarea competenței către Adunarea Populară a Găgăuziei de a reglementa statutul funcționarilor aleși în autoritățile publice ale UTA Găgăuzia. În acest context reiterăm obiecțiile formulate în pct.16 al prezentului raport de expertiză ce se referă la aspectele sus-nominalizate.

Vulnerabilitate
Prevederi necorespunzătoare normelor constituţionale;
Prevederi necorespunzătoare normelor din legislaţia corelativă;

Recmandăm excluderea acestor norme din proiect.

15

Art.VI pct.1

LEGE Nr. 764 din 27.12.2001 privind organizarea administrativ-teritorială a Republicii Moldova

Art.4 la alin.(1) după cuvintele “în unități administrativ-teritoriale” se introduce cuvintele “UTA Găgăuzia” și mai departe după text.

Alin.(3) va avea următorul cuprins: Statutul special al UTA Găgăuzia și statutul localităților autonomiei de pe malul stîng al Nistrului se stabilesc prin legi organice, potrivit art.110 și art.111 din Constituţia Republicii Moldova.

Articolul se completează cu alin.(5) cu următorul cuprins: Pe teritoriul UTA Găgăuzia se realizează un nivel special de organizare administrativ teritorială.

Prin aceste norme autorul dorește schimbarea întregului sistem de organizare administrativ teritorială a Republicii Moldova, prin conferirea UTA Găgăuziei unui nivel special de organizare administrativ teritorială. Aceste prevederi urmăresc același scop, reiterat și de noi în prezentul raport, și anume conferirea UTA Găgăuziei unui statut sporit de autonomie, precum și delimitarea mai accentuată în legislație a acestui statut, care se dorește a fi unul distinct și practic independent de Republica Moldova.

O asemenea abordare este contrară Constituției și legislației Republicii Moldova, promovează un interes regional în detrimentul interesului național, poate afecta întreg sistemul de funcționare a administrației publice centrale și locale din Republica Moldova, precum și caracterul de stat unitar și indivizibil.

Vulnerabilitate
Prevederi necorespunzătoare normelor constituţionale;
Prevederi necorespunzătoare normelor din legislaţia corelativă;

Sînt norme contrare Constituției și cadrului normativ existent în Republica Moldova și, în consecință, nu pot fi acceptate.




Concluzii

Din punct de vedere conceptual proiectul de lege contravine Constituției Republicii Moldova, legislației corelative, sistemului și principiilor de funcționare a statului Republica Moldova.

Reieșind din conținutul proiectului de lege, scopul acestuia este de a schimba cadrul normativ existent, prin lărgirea autonomiei UTA Găgăuzia și schimbarea sistemului de organizare şi funcţionare a trupelor de carabinieri, a procuraturii, a autorităților administrației publice locale şi a unităţilor administrativ-teritoriale în Republica Moldova. Schimbările propuse de autor vizează organizarea și conducerea acestor structuri în mod independent de UTA Găgăuzia, cu excluderea acestora de sub controlul autorităţilor publice centrale ale Republicii Moldova.

Este necesar de a remarca faptul că, prezentul proiect de lege face parte dintr-un set de proiecte de legi, înaintate cu titlu de iniţiativă legislativă de Adunarea Populară a Găgăuziei, care au ca scop schimbarea sistemului financiar-bugetar al ţării, sistemului de organizare şi funcţionare a mai multor organe de drept, precum poliţia, etc., cu trecerea acestora în subordinea şi controlul nemijlocit al UTA Găgăgăuzia.

În cazul nostru, intenţiile autorului de creare a structurilor de forţă autonome în unitatea teritorială autonomă cu statut special, scoase de sub controlul Ministerului Afacerilor Interne, Ministerului Apărării şi implicit a Guvernului Republicii Moldova, nu pot fi acceptate. Luînd în considerație faptul că trupele de carabinieri sînt componente ale sectorului de securitate naţională, acestea nu pot fi transmise în subordinea unei unități administrativ teritoriale.

Propunerile autorului vizînd transferarea competențelor de numire a procurorilor în UTA Găgăuzia de către autoritățile autonomiei, la fel nu pot fi acceptate. Actualmente, conform legii, doar Consiliul Superior al Procurorilor, în virtutea atribuţiilor sale, are funcţia de a asigura numirile și promovările procurorilor. Acestea reprezintă niște garanții oferite procurorilor pentru îndeplinirea funcţiilor lor independent și pentru a-i proteja de orice influenţă politică sau imixtiune din partea oricărei autorităţi, inclusiv autorităţile politice locale.

Din textul normelor propuse de autor se înțelege intenția de a schimba modul de organizare și funcționare a autorităților administrației publice în unitatea teritorială autonomă Găgăuzia, care va fi diferită de sistemul actual și va fi efectuată în baza Legii privind statutul juridic special al Găgăuziei, Regulamentul Găgăuziei și actele normative ale Adunării Populare a Găgăuziei. O asemenea abordare a autorului nu poate fi acceptată, întrucît contravine sistemului de organizare și funcționare a autorităților administrației publice în Republica Moldova, care se răsfrînge și în UTA Găgăuzia, or UTA Găgăuzia, conform Constituției, reprezintă o unitate teritorial-administrativă, parte integrantă şi inalienabilă a Republicii Moldova. Notăm faptul, că Regulamentul Găgăuziei și actele normative ale Adunării Populare a Găgăuziei nu trebuie să vină în contradicţie cu Constituţia şi legislaţia Republicii Moldova. Totodată, acestea nu pot reglementa modul de organizare și funcționare a autorităților administrației publice, întrucît aceasta este o competență exclusivă a Parlamentului.

Este necesar de menționa faptul, că intenția autorului se îndreaptă și spre excluderea prezenţei autorităţilor centrale în UTA Găgăuzia, spre înlăturarea posibilităţilor de a influenţa şi a determina autorităţile locale de respectarea legalităţii şi garantarea drepturilor şi libertăţilor cetăţenilor. Propunerile autorului vin să dezintegreze sistemul de control administrativ al Guvernului, prin intermediul căruia executivul asigură legalitatea pe întreg teritoriul Republicii Moldova. Măsurile propuse contravin prevederilor din Constituţie şi conduc la lipsirea Guvernului de posibilitatea promovării adecvate a politicilor statului în teritoriul UTA Găgăuzia, subminînd astfel influenţa statului în această regiune.

La fel, considerăm inacceptabil de a acorda UTA Găgăuziei, prin acest proiect de lege, un statut disctinct în ceea ce privește deținerea patrimoniului, care se propune a fi delimitat și separat de cel al statului și al celorlalte unități administrativ-teritoriale. În speță, acest fapt nu poate fi interpretat altfel decît în sensul separării patrimoniului UTA Găgăuzia de restul patrimoniului din țării, ceea ce poate duce la afectarea integrității teritoriale a Republicii Moldova.

Plus la aceasta, în conformitate cu prevederile proiectului se dorește excluderea deputaţilor din Adunarea Populară a Găgăuziei din categoria aleșilor locali, precum și acordarea competenței către Adunarea Populară a Găgăuziei de a reglementa statutul funcționarilor aleși în autoritățile publice ale UTA Găgăuzia. Reieterăm unitatea sistemului de organizare și funcționare a autorităților administrației publice pe întreg teritoriul Republicii Moldova, precum și subliniem unitatea reglementărilor privind statutul juridic şi organizarea activităţii aleşilor locali din cadrul autorităţilor publice locale.

Mai mult ca atît, prin acest proiect, autorul dorește schimbarea întregului sistem de organizare administrativ teritorială a Republicii Moldova, prin conferirea UTA Găgăuziei unui nivel special de organizare administrativ teritorială. Aceste prevederi urmăresc același scop, reiterat și de noi în prezentul raport, și anume conferirea UTA Găgăuziei unui statut sporit de autonomie, precum și delimitarea mai accentuată în legislație a acestui statut, care se dorește a fi unul distinct și practic independent de Republica Moldova. O asemenea abordare este contrară Constituției și legislației Republicii Moldova, promovează un interes regional în detrimentul interesului național, poate afecta întreg sistemul de funcționare a administrației publice centrale și locale din Republica Moldova, precum și caracterul de stat unitar și indivizibil.
După cum se observă, acest proiect de lege, din punct de vedere conceptual, contravine întru totul Constituţiei Republicii Moldova. Acesta nu este conform nici legislației corelative, ori reglementările cuprinse în proiectul de lege vin în contradicţie cu normele cuprinse în cadrul legal național.

În contextul în care conceptual acest proiect de lege este contrar Constituției Republicii Moldova, cît și legislației corelative, nu putem vorbi despre corespunderea proiectului cu standardele internaționale, ori acest proiect deviază chiar de la standardele naționale. Totodată, din analiza detaliată a prevederilor proiectului am constatat faptul necorespunderii acestuia standardelor internaţionale sintetizate de Comisia de la Veneţia și Comitetul de Miniştri al Consiliului Europei, referitor la independența procurorilor.

În jurisprudenţa Curţii Constituţionale există decizii, prin care Curtea s-a expus asupra unor aspecte ce au tangenţă cu obiectul reglementării prezentului proiect de lege. Este vorba în principal de atribuţia Guvernului, prin ministerele sale, de a exercita conducerea generală a administraţiei publice, semnificînd dirijarea şi coordonarea serviciilor desconcentrate în teritoriu, printre care se află şi poliţia (trupele de carabinieri).

Totodată, Curtea Constituţională s-a pronunţat şi asupra limitelor autonomiei locale într-un stat unitar, menţionînd, că pentru funcţionarea sa eficientă şi în interesele întregii populaţii, autonomia locală se fondează pe principiul proporţionalităţii.

În cazul nostru, intenţiile autorului, exprimate prin prevederile proiectului de lege, de crearea şi conducerea structurilor independente de forţă, securitate, menţinere a ordinii publice, justiţie, administraţie publică locală în UTA Găgăuzia, scoase de sub controlul autorităţilor publice centrale şi implicit a Guvernului Republicii Moldova, depăşesc limitele autonomiei locale şi chiar prezintă pericolul dezvoltării separatismului în regiune, or aceste structuri proprii reprezintă în sine atributele unui stat independent şi elemente al puterii acestuia.

Aplicarea în practică a prevederilor proiectului în cauză poate aduce la apariția situațiilor de încălcare a drepturilor consacrate în Convenţia Europeană privind Drepturile Omului. În speță, crearea şi conducerea unor structuri ale forţelor de armată autonome, necontrolate de Ministerul Afacerilor Interne şi Ministerul Apărării al Republicii Moldova, crearea şi conducerea organelor de procuratură autonome, crearea şi conducerea autorităţilor administraţiei publice locale autonome, nesupuse controlului Guvernului Republicii Moldova, prezintă pericolul ca aceste structuri să nu-şi îndeplinească sarcinile sale pe teritoriul UTA Găgăuzia, fiind puse în pericol viaţa, siguranţa, drepturile şi libertăţile cetăţenilor din UTA Găgăuzia. În acest context notăm că, toate garanţiile oferite de Convenţia Europeană pentru apărarea Drepturilor Omului şi a Libertăţilor fundamentale vor fi puse sub pericolul încălcării de către pseudo structuri statale.

Implementarea proiectului presupune cheltuieli financiare, însă autorul nu prevede sursele de proveniență și nici nu efectuează o analiză economico-financiară în acest sens. Mai mult ca atît, lipsește acceptul Guvernului, care este obligatoriu în speță, deoarece acest proiect atrage majorarea sau reducerea cheltuielilor bugetare. Sub acest aspect, proiectul de lege contravine jurisprudenţei Curţii Constituţionale.

Atragem atenția asupra lipsei tuturor actelor necesare pentru înaintarea iniţiativei legislative, or, la dosar lipsește nota informativă, nu sînt anexate avizele ministerelor şi altor autorităţi de specialitate; avizul Guvernului; opinia autorităților publice locale; avizul Centrului Naţional Anticorupţie; expertiza financiară a proiectului; fundamentarea economico-financiară; Declaraţia de compatibilitate a proiectului cu legislaţia UE; Tabelul de concordanţă a consultărilor cu societatea civilă; consultarea cu grupul de lucru pentru îmbunătățirea legislației ce se referă la UTA Găgăuzia. În lipsa acestor documente, întreg procesul legislativ este perturbat şi, drept consecinţă, Parlamentul nu dispune de tot setul de documente necesare pentru a-şi îndeplini eficient sarcina sa legislativă.

Este necesar de a remarca faptul că, din punct de vedere structural și al conținutului textului proiectului, acesta nu întrunește rigorile tehnicii legislative și ale limbajului juridic.

După cum reiese din analiza efectuată în acest raport de expertiză, realizarea prevederilor cuprinse în proiectul de lege vor avea un impact negativ asupra statului Republica Moldova, unităților administrativ teritoriale, cît și asupra populaţiei.

Este necesar de a sublinia că, promovarea unui interes regional în detrimentul interesului național constituie pericole pentru apariția fenomenelor de corupție și separatism, de destabilizare a situației sociale, economice, politice din țară, de perturbare a întregului sistem de funcționare a administrației publice centrale și locale.

Reieșind din cele constatate, considerăm inoportun adoptarea acestui proiect de lege de către Parlament.



Centrul de Analiză şi Prevenire a Corupţiei