Democraţia nu este o deducţie matematică dovedită o dată pentru totdeauna. Democraţia este doar o credinţă susţinută fervent, un angajament care este testat iar şi iar în furnalul arzător al istoriei. Jack Kemp

Expertiza proiectelor de acte normative prin prisma drepturilor omului este desfăşurată de CAPC în cadrul Proiectului „Armonizarea legislaţiei la standardele internaţionale în domeniul drepturilor omului”, susţinut financiar de Apărătorii Drepturilor Civile din Suedia.

22 Aprilie 2014

RAPORT DE EXPERTIZĂ

la proiectul Legii pentru modificarea și completarea unor acte legislative (Codul penal – art.64, 91, 92; Codul de procedură penală – art.471; ș.a.)

(înregistrat în Parlament cu numărul 525 din 17 Decembrie 2013)


În temeiul Concepţiei de cooperare dintre Parlament şi societatea civilă, aprobată prin Hotărîrea Parlamentului nr.373-XVI din 29 decembrie 2005, Centrul de Analiză şi Prevenire a Corupţiei prezintă raportul de expertiză a vulnerabilității proiectului Legii pentru modificarea și completarea unor acte legislative (Codul penal – art.64, 91, 92; Codul de procedură penală – art.471; ș.a.) prin prisma drepturilor omului.



Evaluarea generală


1. Autorul proiectului este Guvernul RM, autor nemijlocit - Ministerul Justiţiei , ceea ce corespunde art. 73 din Constituţie şi art. 44 din Regulamentul Parlamentului.


2. Categoria actului legislativ propus este lege organică, ceea ce corespunde art.72 din Constituţie şi art. 6-11, 27, 35 şi 39 din Legea privind actele legislative, nr.780-XV din 27.12.2001.
Proiectul de lege supus expertizei este elaborat şi înaintat cu titlu de iniţiativă legislativă în temeiul art. 73 din Constituţia Republicii Moldova şi art. 47 din Regulamentului Parlamentului.

Prin acesta urmează să fie modificate și completate art. art. 64, 91, 92 ale Codului Penal, art. 471 al Codului de Procedură Penală, art. art. 169, 174, 188, 190, 194, 195, 196, 198, 199, 200, 201, 202, 204, 206, 208, 210, 211, 213, 215, 216, 217, 218, 219, 221, 222, 223, 225, 227, 228, 229, 230, 231, 232, 234, 235, 236, 238, 240, 242, 243, 244, 245, 246, 247, 248, 249, 250, 251, 253, 254, 255, 257, 267, 275, 279, 281, 283, 304, 306, 316, 322 ale Codului de executare, art. 37 al Codului Contravențional. Codul de Executare urmează să fie completat cu articolele 167/1, 167/2, 210/1, 221/1, 221/2, 223/1, 236/1, 242/1, 242/2, 246/1, 248/1, 257/1.


3. Scopul actului (potrivit proiectului și/sau notei informative). Potrivit notei informative, proiectul este elaborat în vederea armonizării legislației naționale în conformitate cu Recomandările Consiliului Europei, precum și ajustarea acesteia la bunele practici ale statelor europene privind punerea în executare a pedepselor penale.

Prin adoptarea modificărilor propuse urmează să fie realizată reforma procedurii de punere în executare a pedepselor penale, adoptată prin Legea nr.231 din 25.11.2011 privind aprobarea Strategiei de reformă a sectorului justiţiei pentru anii 2011-2016, Planul de acţiuni pentru implementarea Strategiei de reformă a sectorului justiţiei pentru anii 2011 - 2016, aprobat prin Hotărîrea Parlamentului nr. 6 din 16.02.2012, și Planul de acţiuni al Guvernului pentru anii 2012-2015, aprobat prin Hotărârea Guvernului nr. 289 din 07.05.2012, care stabilesc o serie de acţiuni consistente la capitolul reforma justiţiei şi edificarea statului de drept.

În acest sens, prin adoptarea proiectului de lege propus, statul își propune să acorde garanţii astfel încât toate intervenţiile în drepturile persoanelor private de libertate să fie motivate din punct de vedere al interesului general al comunităţii. Acest segment este indisolubil legat de obligaţia statului de a asigura protecţia şi respectarea drepturilor şi libertăţilor fundamentale ale omului şi de a nu admite restrângerea acestora, cu excepţia celor, a căror neexercitare sau exercitare restrânsă rezultă inerent din privarea de libertate ori din raţiuni de menţinere a siguranţei locurilor de detenţie.


4. Nota informativă a proiectului de act legislativ supus expertizei nu conține o argumentare suficientă a promovării proiectului. Nota informativă la proiect conţine o serie de argumente detaliate în sprijinul ideilor ce stau la baza proiectului.

Totodată, reieșind din conținutul modificărilor propuse și analizând argumentele expuse în nota informativă la proiectul de lege prezentat spre avizare, constatăm că autorul, în majoritatea cazurilor, motivează oportunitatea adoptării acestuia prin necesitatea de racordare a legislației naționale la Recomandările Consiliului Europei, fără a face referire la careva argumente științifice privind oportunitatea adoptării proiectului.

La fel, nota informativă nu conţine careva date statistice referitoare la problemele vizate. Aceste lacune permit de a concluziona că, proiectul nu corespunde pe deplin exigenţelor Legii privind actele legislative, neavând o argumentare suficientă - circumstanţă care împiedică formarea unei viziuni ample asupra necesităţii adoptării modificărilor propuse.

5. Sfera de reglementare a proiectului corespunde următoarelor domenii/drepturi:

Drepturi si libertăți individuale:
Dreptul de a nu fi discriminat (art. 16 din Constituția RM)
Dreptul la viață și la integritate fizică și psihică (art. 24 din Constituția RM)
Dreptul la viața intimă familială și privată (art.28 din Constituția RM)
Drepturi si libertăți social-economice:
Dreptul la ocrotirea sănătații (art.36 din Constituția RM)
Dreptul la muncă și la protecția muncii (art. 43 din Constituția RM)
Drepturi si libertăți social-politice:
Libertatea opiniei și exprimării (art. 32 din Constituția RM)
Drepturi garanții:
Dreptul la petiționare (art. 52 din Constituția RM)
Dreptul persoanei vătămate de o autoritate publică la restabilirea dreptului încălcăt în declarații (art. 53 din Constituția RM)
Dreptul cetățenilor Republicii Moldova la protecția din partea statului (art. 18 din Constituția RM)
Dreptul la acces liber la justiție (art. 20 din Constituția RM)



Evaluarea de fond a proiectului


6. Respectarea principiului transparenței este asigurată suficient. Considerăm că principiul transparenţei a fost respectat, proiectul supus expertizării fiind plasat pe site-ul Parlamentului pe data de 17.12.2013, asigurându-se astfel posibilitatea societății civile de a se informa despre proiectele actelor examinate în procesul decizional.


7. Respectarea principiului participării este asigurată insuficient. Luând în considerare că proiectul vizează un subiect specific (executarea pedepselor penale), considerăm că pe marginea acestui proiect urmau a fi organizate dezbateri şi audieri publice. În concluzie, principiul participării este respectat parţial.


8. Respectarea principiului responsabilizării este asigurată suficient. Proiectul de lege nu conţine prevederi exprese, ce se referă la posibilitatea persoanelor de a solicita de la autorităţile publice oferirea de argumente şi de explicaţii pentru justificarea deciziilor şi acţiunilor, precum și la posibilitatea persoanelor de a aplica o sancţiune autorităţilor publice pentru performanţe slabe.


9. Nivelul de corespundere a proiectului/actului normativ normelor constituționale. Proiectul/actul normativ este conform parțial Constituției. În opinia noastră, completarea art.64 Cod Penal cu alin.(3/1) contravine atât principiului egalităţii, cât şi prezumția nevinovăției, conform căruia "persoana acuzată de săvârșirea unei infracţiuni este prezumată nevinovată atâta timp cât vinovăţia sa nu-i va fi dovedită, în modul prevăzut de prezentul cod, într-un proces judiciar public, în cadrul căruia îi vor fi asigurate toate garanţiile necesare apărării sale, şi nu va fi constatată printr-o hotărîre judecătorească de condamnare definitivă".

Considerăm că, stabilirea posibilităţii de achitare a amenzii în proporţie de 50% în decursul a 72 de ore de la momentul stabilirii acesteia de instanţa de fond, ar defavoriza persoanele care, considerându-se nevinovate, atacă sentinţa la instanţele ierarhic superioare.


10. Nivelul de corespundere a proiectului/actului normativ legislației corelative. Proiectul/actul normativ este conform legislației corelative. Proiectul propus spre expertizare este compatibil cu prevederile actelor legislative şi normative care reglementează domeniul în cauză.


11. Nivelul de corespundere a proiectului/actului normativ standartelor internaționale. Proiectul/actul normativ este conform standardelor internaționale. Modificările și completările inițiate prin proiectul de lege propus spre avizare au drept scop ajustarea legislației în domeniul executării pedepselor privative de libertate la prevederile art. 3, 6 şi 14 ale Convenţiei pentru apărarea drepturilor omului şi a libertăţilor fundamentale, adoptată la 04.11.1950 la Roma, în vigoare pentru Republica Moldova din 1 februarie 1998.

La elaborarea proiectului de lege s-a ţinut cont de recomandările Comitetului de Miniştri al Consiliului Europei, printre care:
- Recomandarea 914 (1981) cu privire la politicile penale a statelor membre ale Consiliului, ce recomandă instituirea căilor de „înlocuire, pe cât e posibil, a pedepsei închisorii de scurtă durată cu alte măsuri care au aceiaşi eficienţă”;
- Recomandarea nr.R-22 (2000) referitoare la implementarea Regulilor Europene privind măsurile şi sancţiunile comunitare, considerându-se că aceste măsuri şi sancţiuni reprezintă mijloace importante de luptă împotriva criminalităţii şi că ele evită efectele negative ale închisorii;
- Rezoluţia nr.76 privind „Alternative la pedeapsa închisorii", prin care guvernelor statelor membre li s-a cerut să caute noi posibilităţi de introducere a variantelor noi alternative la închisoare, cu luarea în considerare, în mod special, a implicării comunităţii în procesul de resocializare a infractorilor;
- Recomandarea REC (2006)2 cu privire la Regulile penitenciare europene;
- Rezoluţia nr. R(76) 2 despre modul de comportare cu condamnaţii la termene lungi de privare de libertate.

Propunerile înaintate sunt conforme dispoziţiilor actelor internaţionale cu privire la procedura punerii în executare a pedepselor penale, care menţionează despre necesitatea reintegrării sociale a persoanelor private de libertate, menţinerii legăturii acestora cu lumea exterioară şi crearea posibilităţii implicării acestora în activităţi de muncă.


12. Nivelul de corespundere a proiectului/actului normativ jurisprudenței Curții Constutiționale. Nu există jurisprudență a Curții Constituționale în domeniul de reglementare a proiectului de act normativ expertizat. Analiza jurisprudenţei Înaltei Curţi nu a demonstrat existenţa unor hotărâri aplicabile subiectelor reglementate de proiectul de lege.


13. Nivelul de corespundere a proiectului/actului normativ jurisprudenței CtEDO. Proiectul/actul normativ este conform jurisprudenței CtEDO. CtEDO la data de 9 iulie 2013 (dosarul Varnas versus Lituania) a adoptat hotărârea prin care a constatat că este contrar prevederilor articolului 8 şi 14 din Convenția pentru apărarea drepturilor omului şi a drepturilor fundamentale, interdicţia pentru persoanele arestate preventiv de a avea dreptul la întrevederi conjugale şi drept discriminatoriu tratamentul diferit al persoanelor arestate în raport cu cele condamnate.


14. Impactul proiectului/actului normativ prin prisma drepturilor omului. Proiectul/actul normativ respectă drepturile/libertățile.


15. Impactul gender al proiectului. Proiectul/actul normativ este gender neutru. Proiectul nu influenţează diferenţierea gender, nu contribuie la inegalitatea gender şi generează acelaşi impact atât asupra femeilor, cât şi bărbaţilor.


16. Analiza detaliată a textului proiectului.


Nr. Articol Text Obiecţii Factorii de vulnerabilitate Recomandări

1

Art.64 alin.(3/1) Cod Penal

„... din momentul stabilirii ei ...”

Nu este clar care moment se are în vedere - momentul pronunțării sentinței de către prima instanță, sau momentul rămânerii definitive a acesteia.

Considerăm că, în redacția propusă, prevederea menționată contravine principiilor fundamentale ale Dreptului Procesual Penal - Egalitatea tuturor în faţa legii, Dreptul de atac și Prezumția nevinovăției.

Vulnerabilitate
Prevederi necorespunzătoare normelor constituţionale;
Prevederi care limitează drepturile/libertăţile;
Formulare ambiguă care admite interpretări abuzive;
Nerespectarea exigenţelor de tehnică legislativă şi limbaj normativ.

sintagma „... din momentul stabilirii ei ...” urmează să fie înlocuită cu sintagma „... din momentul rămânerii definitive a sentinței prin care aceasta a fost aplicată...”

2

Art.91 alin.(6/2) Cod Penal

...

a) s-a automutilat;

b) a avut cazuri de tentativă de suicid;

...

Orice persoana este în drept să dispună de desinestătător de dreptul la viață și la integritatea sa fizică. Totodată, reieșind din specificul locurilor de detenție, în perioada executării pedepsei privative de libertate, există probabilitatea ca față de condamnat să fie săvârșite acțiuni ilegale de intimidare atât din partea altor condamnați, cât și din partea administrației instituției. Aceasta ar putea provoca condamnatul la acțiuni disperate de automutilare sau la tentativă de suicid. În astfel de cazuri, limitarea persoanei de a beneficia de dreptul la liberare condiționată înainte de termen ar provoca încălcarea egalității în drepturi în raport cu alți condamnați.

Vulnerabilitate
Prevederi care limitează drepturile/libertăţile;

Propunerile legislative înaintate la literele a) și b) urmează de a fi excluse.

3

Art.92 alin.(2) Cod Penal

„... pentru o infracţiune uşoară sau mai puţin gravă.”

În alin.(1) al articolului 92 Cod Penal este prevăzută regula generală, conform căreia înlocuirea părţii neexecutate din pedeapsă cu o pedeapsă mai blândă este aplicabilă în cazul persoanelor care execută pedeapsa cu închisoare pentru săvârșirea unei infracţiuni uşoare sau mai puţin grave.

Astfel, în alineatele următoare, nu este necesar de a fi indicată categoria infracțiunilor pentru care poate fi aplicată norma respectivă.

Vulnerabilitate
Nerespectarea exigențelor de tehnică legislativă.

De a fi exclusă sintagma „... pentru o infracţiune uşoară sau mai puţin gravă.”

4

Art.169 alin.(1) lit.e) Cod de Executare

...

„și asistenței medicale în conformitate cu legislația în vigoare”

Nu corespunde cu formularea sintagmei completate.

Vulnerabilitate
Normă deficientă

De a fi reformulată: „și la asistență medicală în conformitate cu legislația în vigoare”




Concluzii

Proiectul de lege supus expertizei este elaborat în vederea armonizării legislației naționale la Recomandările Consiliului Europei, precum și ajustarea acesteia la bunele practici ale statelor europene privind punerea în executare a pedepselor penale.

În principiu, acesta corespunde cu prevederile Constituţiei Republicii Moldova, Convenţiei pentru apărarea drepturilor omului şi a libertăţilor fundamentale, precum şi ale recomandărilor Comitetului de Miniştri al Consiliului Europei în domeniul vizat. De asemenea se constată că, proiectul propus este compatibil cu jurisprudenţa CtEDO pe cauzele ce ţin de domeniul punerii în executare a pedepselor penale.

Însă, reieșind din faptul că proiectul propus spre avizare nu este argumentat nici din punct de vedere științific, nici statistic, dar și luând în considerare obiecțiile formulate mai sus, considerăm că acesta nu poate fi înaintat spre examinare și aprobare Parlamentului Republicii Moldova în varianta actuală.



Centrul de Analiză şi Prevenire a Corupţiei