Prin democraţie înţeleg că ea îi conferă celui mai slab dintre noi aceleaşi şanse ca şi celui mai puternic. Mahatma Gandhi

Expertiza proiectelor de acte normative prin prisma drepturilor omului este desfăşurată de CAPC în cadrul Proiectului „Armonizarea legislaţiei la standardele internaţionale în domeniul drepturilor omului”, susţinut financiar de Apărătorii Drepturilor Civile din Suedia.

13 Martie 2014

RAPORT DE EXPERTIZĂ

la proiectului legii privind modificarea și completarea Codului electoral nr.1381-XIII din 21.11.1997 (art.177, 178, 186)

(înregistrat în Parlament cu numărul 68 din 20 Februarie 2014)


În temeiul Concepţiei de cooperare dintre Parlament şi societatea civilă, aprobată prin Hotărîrea Parlamentului nr.373-XVI din 29 decembrie 2005, Centrul de Analiză şi Prevenire a Corupţiei prezintă raportul de expertiză a vulnerabilității proiectului legii privind modificarea și completarea Codului electoral nr.1381-XIII din 21.11.1997 (art.177, 178, 186) prin prisma drepturilor omului.



Evaluarea generală


1. Autorul proiectului este un grup de deputaţi în Parlament, ceea ce corespunde art. 73 din Constituţie şi art. 44 din Regulamentul Parlamentului.


2. Categoria actului legislativ propus este lege organică, ceea ce corespunde art.72 din Constituţie şi art. 6-11, 27, 35 şi 39 din Legea privind actele legislative, nr.780-XV din 27.12.2001.
Reieşind din prevederile art.72 alin.(3) lit.a) și b) din Constituţie, sistemul electoral, precum și organizarea şi desfăşurarea referendumului sunt reglementate prin lege organică.


3. Scopul actului (potrivit proiectului și/sau notei informative). Conform notei informative, proiectul vizează modificarea Codului electoral în scopul creării unui mecanism legislativ armonizat la practicile statelor europene și stabilirea la nivel legislativ a unei delimitări clare între subiectele care pot fi supuse unui referendum local și celelalte subiecte, care sunt de competența Parlamentului sau Guvernului, conform atribuțiilor stabilite de Constituție și subiectele care pot fi supuse referendumului republican.


4. Nota informativă a proiectului de act legislativ supus expertizei conține o argumentare suficientă a promovării proiectului. Intenţia autorilor este expusă clar şi argumentat în nota informativă ce însoţeşte proiectul de lege. În acest sens, autorul indică scopul proiectului, situaţia curentă şi principalele prevederi ale proiectului de lege, argumentele necesităţii elaborării proiectului, practica altor state în domeniul reglementat de proiect, locul proiectului în sistemul legislaţiei.

Din informaţia prezentă pe pagina web a Parlamentului, notăm existenţa la dosarul de însoţire a variantei finale a proiectului de act legislativ a Raportului de expertiză anticorupţie a Centrului Naţional Anticorupţie şi avizul Guvernului.

Reieşind din importanţa proiectului de lege, acesta urma să fie supus consultărilor publice cu societatea civilă, inclusiv autorităţile publice locale, pentru formularea recomandărilor, iar, în final, sinteza recomandărilor recepţionate trebuiau să fie anexate la dosarul de însoţire a variantei finale a proiectului de act legislativ.

Totodată, dosarul de însoţire trebuia să conţină Tabelul de concordanţă privind compatibilitatea proiectului de act legislativ cu legislaţia comunitară şi Declaraţia de compatibilitate. Toate aceste cerinţe sunt expres prevăzute în Legea privind actele legislative nr.780-XV din 27.12.2001, Regulamentul Parlamentului, aprobat prin Legea 797-XIII din 02.04.1996, Hotărîrea Guvernului nr.190 din 21.02.2007. Din lipsa informaţiilor, nu cunoaştem dacă autorii au realizat sau nu aceste cerinţele legale.

Rezumînd cele constatate mai sus, subliniem faptul că, în lipsa tuturor actelor necesare pentru înaintarea iniţiativei legislative, întreg procesul legislativ este perturbat şi, drept consecinţă, Parlamentul nu dispune de tot setul de documente necesare pentru a-şi îndeplini eficient sarcina sa legislativă. Or, Nota informativă și documentele necesare a fi anexate la dosar, cum ar fi Declarația de compatibilitate a proiectului cu legislația UE, Tabelul de concordanță a consultărilor cu societatea civilă, autorităţile publice locale, etc., sunt tot atît de importante ca și proiectul de lege, pentru ca societatea și deputații să cunoască domeniul propus reglementărilor și să ia o decizie în cunoștință de cauză.

5. Sfera de reglementare a proiectului corespunde următoarelor domenii/drepturi:

Drepturi si libertăți social-politice:
Dreptul de vot și dreptul de a fi ales (art. 38 din Constituția RM)
Dreptul la administrare (art. 39 din Constituția RM)



Evaluarea de fond a proiectului


6. Respectarea principiului transparenței este asigurată insuficient. Proiectul de lege a fost înregistrat în Parlament pe data de 20.02.2014 şi a fost dezbătut în I lectură în şedinţa plenară a Parlamentului din 6.03.2014 şi în lectura a II-a în şedinţa din 13.03.2014. În contextul în care prevederile legale stabilesc termenul de 15 zile pentru consultări, iar proiectul de legea a fost dezbătut în I lectură în a 14-a zi de la înregistrarea acestuia, considerăm că nu a fost îndeajuns respectat principiul transparenţei procesului legislativ şi principiile de cooperare cu societatea civilă.


7. Respectarea principiului participării este asigurată insuficient. Reieșind din prevederile art.7 din Legea privind transparența în procesul decizional nr.239 din 13.11.2008, autorităţile publice sunt obligate, după caz, să întreprindă măsurile necesare pentru asigurarea posibilităţilor de participare a cetăţenilor, a asociaţiilor constituite în corespundere cu legea, a altor părţi interesate la procesul decizional. Din lipsa informaţiilor şi neidentificarea sintezei recomandărilor recepţionate în cadrul consultării publice, putem conchide că, societatea civilă, pînă la înregistrarea proiectului de lege în Parlament, nu a participat la elaborarea şi examinarea acestuia.

În conformitate cu prevederile art. 49/1 din Regulamentul Parlamentului, comisia permanentă sesizată în fond asigură consultarea publică a proiectelor de acte legislative şi a propunerilor legislative cu părţile interesate prin organizarea de dezbateri şi audieri publice, prin intermediul altor proceduri de consultare stabilite de legislaţia cu privire la transparenţa în procesul decizional. Totodată, comisia permanentă sesizată în fond dispune plasarea, conform legii, pe web-site-ul Parlamentului a sintezei recomandărilor recepţionate în cadrul consultării publice, în scopul asigurării transparenţei în procesul decizional.

Din moment ce proiectul de lege a fost plasat pe pagina web a Parlamentului, societatea civilă are posibilitatea de a participa la examinarea acestuia și de a face recomandări.


8. Respectarea principiului responsabilizării este asigurată insuficient. Proiectul de lege nu conţine prevederi exprese, ce se referă la posibilitatea persoanelor de a solicita de la autorităţile publice oferirea de argumente şi de explicaţii pentru justificarea deciziilor şi acţiunilor, precum și la posibilitatea persoanelor de a aplica o sancţiune autorităţilor publice pentru performanţe slabe.


9. Nivelul de corespundere a proiectului/actului normativ normelor constituționale. Proiectul/actul normativ este conform Constituției. Prevederile din proiect dezvoltă normele constituţionale cuprinse în art.38 din Constituție, ce se referă la dreptul de vot, și art.39, prin care este garantat dreptul la administrare. Astfel, cetăţenii Republicii Moldova au drept de vot și au dreptul de a participa la administrarea treburilor publice nemijlocit, precum şi prin reprezentanţii lor. Participarea directă la administrare presupune și participarea cetăţenilor la luarea unor decizii prin intermediul referendumului.

Articolul 109 alin.(1) din Constituție prevede că, administraţia publică în unităţile administrativ-teritoriale se întemeiază pe principiul consultării cetăţenilor în problemele locale de interes deosebit. Acest principiu își găsește reflectare și în Legea privind administraţia publică locală, care în art.8 alin.(1) stabilește că, „în problemele de importanţă deosebită pentru unitatea administrativ-teritorială populaţia poate fi consultată prin referendum local, în condiţiile Codului electoral“.


10. Nivelul de corespundere a proiectului/actului normativ legislației corelative. Proiectul/actul normativ este conform parțial legislației corelative. Principiul consultării cetăţenilor în probleme locale de interes deosebit vine să confirme construcţia și funcţionarea administraţiei publice locale pe principii democratice. Prin modul de consultare a locuitorilor localităţilor se presupune organizarea de referendumuri. Legea privind administraţia publică locală și Codul electoral stabilesc că, „referendumului local îi pot fi supuse probleme care au o importanţă deosebită pentru localitatea respectivă și care ţin de competenţa autorităţilor administraţiei publice locale“. În determinarea problemelor locale de interes deosebit, art.178 din Codul electoral enumeră problemele ce nu pot fi supuse referendumului local.

În contextul acestor prevederi legale, proiectul dat de lege se încadrează organic în legislația corelativă a Republicii Moldova. În același timp, unele prevederi din proiect, expuse lacunar de către autori, urmează a fi coroborate normelor legislației corelative. Mai detaliat despre aceste aspecte menționăm în pct.16 al prezentului raport de expertiză.


11. Nivelul de corespundere a proiectului/actului normativ standartelor internaționale. Proiectul/actul normativ este conform standardelor internaționale. Nota informativă a proiectului de lege conţine o analiză comparativă privind experienţa altor ţări în domeniul reglementat. După cum menţionează autorul, la elaborarea proiectului de lege au fost studiate practicile în materie de organizare și desfășurare a referendumurilor locale a 10 state din Uniunea Europeană și Comunitatea Statelor Independente.

Totodată, proiectul de lege în cauză este conform și standardelor consfinţite de Carta Europeană a Autonomiei Locale, adoptată la Strasbourg la 15 octombrie 1985 şi ratificată prin Hotărîrea Parlamentatului nr.1253-XIII din 16.07.97. Chiar în Preambulul Cartei este evidențiat dreptul cetăţenilor de a participa la rezolvarea treburilor publice, ca unul din principiile democratice comune tuturor statelor membre ale Consiliului Europei. În continuare, art.3 alin.(2) consfințește posibilitatea de a recurge la adunări cetățenești, referendum sau orice alt formă de participare directă a cetăţenilor, acolo unde aceasta este permis de lege.


12. Nivelul de corespundere a proiectului/actului normativ jurisprudenței Curții Constutiționale. Proiectul/actul normativ este conform jurisprudenței Curții Constutiționale. Referitor la domeniul reglementat de prezentul proiect de lege, jurisprudenţa Curţii Constituţionale nu cunoaşte exemple de norme legale care să fi fost declarate neconstituţionale.

Totuşi, am putea nota unele hotărîri, în care Curtea s-a expus asupra principiului consultării cetăţenilor în problemele locale. În acest sens, relevantă este Hotărîrea Curții Constituționale nr.12 din 05.03.2002 în care sînt menționate următoarele:
"...Consacrat expres numai prin dispoziţiile art. 109 alin. (1) din Constituţie şi art. 2 din legea contestată, principiul consultării cetăţenilor în problemele locale de interes deosebit este integrat şi subordonat principiului constituţional al autonomiei locale. Or, principiul autonomiei locale înglobează principiul consultării cetăţenilor în probleme de interes local, ştiut fiind că organizarea unui referendum sau a altor forme de consultare populară intră în conţinutul principiului autonomiei locale...".

"... Noţiunea "consultarea cetăţenilor", cuprinsă în dispoziţiile constituţionale şi în dispoziţiile legale citate, are o valoare juridică diferită, dar nici Constituţia, nici Legea nu impun desfăşurarea obligatorie a referendumului. Prevederile art. 3 din Carta Europeană a Autonomiei Locale vin în sprijinul argumentului enunţat mai sus. Acestea definesc caracteristicile esenţiale ale autonomiei locale, arată că drepturile, în domeniul autonomiei locale, trebuie să fie exercitate de consilii sau adunări compuse din membri aleşi, dispoziţiile în cauză însă, după cum se menţionează în Cartă, "nu pot aduce prejudiciu posibilităţii de a recurge la adunări de cetăţeni, la referendum sau la oricare altă formă de participare directă a cetăţenilor, acolo unde aceasta este permisă de lege"..."

"...Prin urmare, avînd în vedere prevederile citate din Carta Europeană, se poate conchide că, acolo unde normele legale nu prevăd desfăşurarea obligatorie a referendumului, se pot organiza şi alte forme de consultare a opiniei cetăţenilor. În opinia Curţii, pentru consultarea cetăţenilor, în sensul dispoziţiilor constituţionale şi legale, pot fi identificate şi utilizate şi alte soluţii, în particular soluţii tradiţionale şi specifice Republicii Moldova, cum ar fi sondajele de opinie, şedinţele publice ale consiliilor, adresările comunităţilor locale în probleme concrete, confirmate prin semnăturile locuitorilor unităţilor teritoriale etc. Prin aceste modalităţi, deşi unele neinstituţionalizate, se urmăreşte participarea cetăţenilor la procesul de luare a deciziilor şi se asigură condiţiile necesare pentru ca hotărîrea luată într-o problemă de interes major să fie conformă cu voinţa reală a colectivităţii locale respective..."


13. Nivelul de corespundere a proiectului/actului normativ jurisprudenței CtEDO. Nu există jurisprudență a CtEDO în domeniul de reglementare a proiectului de act normativ expertizat. Nu au fost identificate careva cauze ce au făcut obiectul sesizării la CtEDO, referitor la drepturile şi raporturile reglementate de prezentul proiect de lege. Cu toate că, Convenţia Europeană pentru Drepturile Omului nu protejează explicit drepturile reglementate de prezentul proiect de lege, în Protocolul Adițional la Convenție protejeaz㠖dreptul la alegeri libere. Astfel, articolul 3 stabilește, că înaltele părţi contractante se angajează să organizeze, la intervale rezonabile, alegeri libere cu vot secret, în condiţiile care asigură libera exprimare a opiniei poporului cu privire la alegerea corpului legislativ. Pornind de la faptul că, proiectul de lege nu reglementează aspecte ce țin de alegerea corpului legislativ și nici nu aduce atingere libertății de exprimare a opiniei de către popor, conchidem că acesta nu contravine Convenției Europene.


14. Impactul proiectului/actului normativ prin prisma drepturilor omului. Proiectul/actul normativ respectă drepturile/libertățile. Proiectul de lege asigură unele din dintre cele mai importante drepturi politice ale omului - dreptul la vot și dreptul la administrare.

După cum reiese și din scopul prezentului proiect, acesta dorește să stabilească o claritate a situațiilor și problemelor ce pot fi supuse referendumului local și referendumului republican, ținînd cont de competența autorităților publice locale, Parlamentului sau Guvernului, conform atribuțiilor stabilite de Constituție și lege.


15. Impactul gender al proiectului. Proiectul/actul normativ este gender neutru. Nu au fost depistate norme care ar discrimina sau limita drepturile, libertăţile şi şansele femeilor în raport cu bărbaţii.


16. Analiza detaliată a textului proiectului.


Nr. Articol Text Obiecţii Factorii de vulnerabilitate Recomandări

1

pct.2

Articolul 178 va avea următorul cuprins:

"Problemele ce nu pot fi supuse referendumului local Referendumului local nu pot fi supuse problemele:

a) de interes național, care țin de competența Parlamentului sau Guvernului, conform atribuțiilor stabilite de Constituție și legi;

b) ce țin de politica internă și externă a statului;

c) care vin în contradicție cu prevederile Constituției și legislației Republicii Moldova;

d) privind impozitele şi bugetul;

e) privind măsurile extraordinare sau de urgenţă pentru asigurarea ordinii publice, sănătăţii şi securităţii populaţiei;

f) privind alegerea, numirea, demiterea şi revocarea în/din anumite funcţii a persoanelor care ţin de competenţa Parlamentului, a Preşedintelui Republicii Moldova şi Guvernului;

g) ce ţin de revocarea din funcţie a primarului, destituit în baza hotărîrii definitive de revocare, pronunţate de instanţa de judecată;

h) ce ţin de competenţa instanţelor de judecată sau a procuraturii;

i) privind modificarea subordonării administrativ-teritoriale a localităţilor cu excepția cazurilor prevăzute de Legea privind statutul juridic special al Găgăuziei (Gagauz-Yeri).

În fapt, autorii doar completează art.178 cu încă trei situații ce nu pot fi supuse referendumului local. În acest context notăm că, nu este relevant numărul acestor situații, ci însăși enumerarea expresă în lege a unei liste exhaustive de probleme pe care nu pot fi organizate referendumuri la nivel local. O asemenea abordare nu aduce claritate, ci din contra poate duce la interpretări abuzive, ori o problemă, alta decît cele interzise expres în articolul 178, ar putea fi supusă referendumului local.

Vulnerabilitate
Formulare ambiguă care admite interpretări abuzive;
Normă lacunară şi deficientă;
Nerespectarea exigențelor de tehnică legislativă.

Ar fi oportun de amendat întreg art.178, cu luarea în considerație a practicilor altor țări, pentru a nu stabili expres o listă a subiectelor ce nu pot fi supuse referendumului local, ci doar de găsit o formulă care ar indica că referendumului local pot fi supuse doar problemele locale.

2

pct.2

Articolul 178 va avea următorul cuprins:

"Articolul 178. Problemele ce nu pot fi supuse referendumului local

Referendumului local nu pot fi supuse problemele:

a) de interes național, care țin de competența Parlamentului sau Guvernului, conform atribuțiilor stabilite de Constituție și legi;

...

c) care vin în contradicție cu prevederile Constituției și legislației Republicii Moldova;

...

Prevederile cuprinse la lit.a) și lit.c), cu care se completează art.178, se exclud una pe alta, întrucît expresia "care vin în contradicție cu prevederile Constituției și legislației Republicii Moldova" (lit.c)) este inclusă în expresia "de interes național, care țin de competența Parlamentului sau Guvernului, conform atribuțiilor stabilite de Constituție și legi" (lit.a)).

Vulnerabilitate
Formulare ambiguă care admite interpretări abuzive;
Normă lacunară şi deficientă;
Nerespectarea exigențelor de tehnică legislativă.

Propunem înglobarea într-o singură expresie a prevederilor lit.a) și lit.c) cu care se completează art.178.

3

pct.2

Articolul 178 va avea următorul cuprins:

"Articolul 178. Problemele ce nu pot fi supuse referendumului local

Referendumului local nu pot fi supuse problemele:

...

b) ce țin de politica internă și externă a statului;

...

Prevederile cuprinse în lit.b) se încorporează în prevederile lit.a), fie lit.c), propuse la amendarea art.178 din Cod. Constituția Republicii Moldova, în art.96 alin.(1) prevede expres că realizarea politicii interne și externe a statului ține de atribuțiile Guvernului.

Totodată, în conformitate cu art.1 din Legea cu privire la Guvern nr.64 din 31.05.1990, Guvernul asigură realizarea politicii interne şi externe a statului.

Vulnerabilitate
Formulare ambiguă care admite interpretări abuzive;
Normă lacunară şi deficientă;
Nerespectarea exigențelor de tehnică legislativă.

Este necesară coroborarea prevederilor cuprinse în lit.b) ale art.178 cu prevederile cuprinse în alte norme de amendare propuse de autori.




Concluzii

Prin prisma art.38, art.39, art.109 din Constituție, proiectul legii corespunde normelor constituționale, ce se referă la dreptul de vot, dreptul la administrare și respectarea principiului consultării cetăţenilor în problemele locale de interes deosebit.

În contextul prevederilor legale existente, care se referă la subiectele ce pot fi supuse referendumului local, proiectul dat de lege se încadrează organic în legislația corelativă a Republicii Moldova. În același timp, unele prevederi din proiect, expuse lacunar de către autori, urmează a fi coroborate normelor legislației corelative și prevederile cuprinse în alte norme de amendare propuse de autori.

Proiectul este conform standardelor internaționale, fiind elaborat după modelul practicii mai multor țări. Plus la aceasta, proiectul de lege în cauză este conform și standardelor consfinţite de Carta Europeană a Autonomiei Locale.

Referitor la domeniul reglementat de prezentul proiect de lege, jurisprudenţa Curţii Constituţionale nu cunoaşte exemple de norme legale care să fi fost declarate neconstituţionale. Totuşi, am putea nota unele hotărîri, în care Curtea s-a expus asupra principiului consultării cetăţenilor în problemele locale, ce este integrat şi subordonat principiului constituţional al autonomiei locale.

Nu au fost identificate careva cauze ce au făcut obiectul sesizării la CtEDO, referitor la drepturile şi raporturile reglementate de prezentul proiect de lege. E necesar de remarcat, că Convenţia Europeană pentru Drepturile Omului nu protejează explicit drepturile reglementate de prezentul proiect de lege, dar în Protocolul Adițional la Convenție protejează dreptul la alegeri libere. Sub acest aspect și pe cale de consecință, proiectul de lege nu contravine Convenției Europene.

Proiectul de legea asigură unele din dintre cele mai importante drepturi politice ale omului - dreptul la vot și dreptul la administrare. După cum reiese și din scopul prezentului proiect, acesta dorește să stabilească o claritate a situațiilor și problemelor ce pot fi supuse referendumului local și referendumului republican, ținînd cont de competența autorităților publice locale, Parlamentului sau Guvernului, conform atribuțiilor stabilite de Constituție și lege. Cu referire la finalitatea proiectului dat de lege, acesta este oportun și urmează a fi examinat și dezbătut în ședințele plenare ale Parlamentului.

Totodată, întrucît am abordat problema conceptuală a art.178 din Codul electoral, am formulat propunerea ce se referă la oportunitate amendării întregului articol vizat, cu luarea în considerație a practicilor altor țări, pentru a exclude din prevederile legale a listei exprese cu subiectele ce nu pot fi supuse referendumului local și de a găsi o formulă, care ar indica că referendumului local pot fi supuse doar problemele locale.



Centrul de Analiză şi Prevenire a Corupţiei