Renuntarea la libertate inseamna renuntarea la conditia de a fi om, tradarea atat a drepturilor umanitatii, cat si chiar a obligatunilor acesteia. Jean Jacques Rousseau

Expertiza proiectelor de acte normative prin prisma drepturilor omului este desfăşurată de CAPC în cadrul Proiectului „Armonizarea legislaţiei la standardele internaţionale în domeniul drepturilor omului”, susţinut financiar de Apărătorii Drepturilor Civile din Suedia.

21 Aprilie 2014

RAPORT DE EXPERTIZĂ

la proiectul legii pentru modificarea și completarea Codului electoral nr.1381 din 21.11.1997 (art.1, 4, 22, ș.a.)

(înregistrat în Parlament cu numărul 476 din 26 Noiembrie 2013)


În temeiul Concepţiei de cooperare dintre Parlament şi societatea civilă, aprobată prin Hotărîrea Parlamentului nr.373-XVI din 29 decembrie 2005, Centrul de Analiză şi Prevenire a Corupţiei prezintă raportul de expertiză a vulnerabilității proiectului legii pentru modificarea și completarea Codului electoral nr.1381 din 21.11.1997 (art.1, 4, 22, ș.a.) prin prisma drepturilor omului.



Evaluarea generală


1. Autorul proiectului este Adunarea Populară a UTA Gagauzia, ceea ce corespunde art. 73 din Constituţie şi art. 44 din Regulamentul Parlamentului.


2. Categoria actului legislativ propus este lege organică, ceea ce corespunde art.72 din Constituţie şi art. 6-11, 27, 35 şi 39 din Legea privind actele legislative, nr.780-XV din 27.12.2001.


3. Scopul actului (potrivit proiectului și/sau notei informative). Potrivit notei informative, proiectul de lege are ca scop amendarea Codului electoral pentru a schimba sistemul electoral din Republica Moldova, motivînd prin faptul că legislaţia naţională nu asigură reprezentarea găgăuzilor în Parlament și participarea politică a găgăuzilor la guvernare. Completările propuse la sistemul electoral vizează organizarea a 5 circumscripții uninominale pe teritoriul UTA a Găgăuziei pentru alegerea de către populație, în baza majorității de vot, a 5 membri în Parlamentul Republicii Moldova.


4. Nota informativă a proiectului de act legislativ supus expertizei nu conține o argumentare suficientă a promovării proiectului. Deși autorul, în nota informativă, subliniază finalitățile urmărite la elaborarea proiectului, enumeră principalele prevederi ale proiectului și elementele noi, totuși, nota informativă nu conţine toate elementele unei fundamentări necesare proiectului de act legislativ, aşa cum prevede art.20 din Legea privind actele legislative nr.780/2001.

Reieşind din importanţa proiectului de lege, acesta urma să fie transmis spre avizare tuturor instituţiilor publice interesate, în mod obligatoriu Guvernului, Comisiei Electorale Centrale şi autorităţilor publice locale, să fie supus consultărilor publice cu societatea civilă, pentru formularea recomandărilor, iar, în final, avizele, sinteza recomandărilor recepţionate trebuiau să fie anexate la dosarul de însoţire a variantei finale a proiectului de act legislativ.

Totodată, dosarul de însoţire trebuia să conţină Tabelul de concordanţă privind compatibilitatea proiectului de act legislativ cu legislaţia comunitară şi Declaraţia de compatibilitate. Toate aceste cerinţe sunt expres prevăzute în Legea privind actele legislative nr.780-XV din 27.12.2001, Regulamentul Parlamentului, aprobat prin Legea 797-XIII din 02.04.1996, Hotărîrea Guvernului nr.190 din 21.02.2007. Din lipsa informaţiilor, nu cunoaştem dacă autorii au realizat sau nu aceste cerinţele legale.

Potrivit lit. d) a art.20 din Legea 780/2001 privind actele legislative, nota informativă trebuie să conţină informaţii privind „fundamentarea economico-financiară în cazul în care realizarea noilor reglementări necesită cheltuieli financiare şi de altă natură”. Potrivit art.47 alin.(6) din Regulamentul Parlamentului, în cazul în care realizarea noilor reglementări necesită cheltuieli financiare, materiale şi de altă natură, se anexează fundamentarea economico-financiară.

Nota informativă nu conţine o fundamentare economico-financiară, însă acest lucru era necesar, deoarece proiectul presupune cheltuieli financiare majore. Conform prevederilor din proiect se propune ca sistemul electoral din Republica Moldova să fie unul mixt, cu crearea a 5 circumscripții uninominale pe teritoriul Găgăuziei, ceea ce implicit presupune cheltuieli financiare.

În acest context, reiterăm necesitatea unei analize economico-financiare (argumentate), ca parte componentă a unui proiect de lege, de care, însă subiecţii cu drept de iniţiativă legislativă nu fac uz în argumentarea opţiunilor legislative propuse. Promovarea proiectului de lege fără o analiză economică argumentată, indică asupra faptului că, se încearcă evitarea barierelor suplimentare în procesul de adoptare al legii, ceea ce nu aduce nici un beneficiu procesului de legiferare și interesului public.

Rezumînd cele constatate mai sus, subliniem faptul că, în lipsa tuturor actelor necesare pentru înaintarea iniţiativei legislative, întreg procesul legislativ este perturbat şi, drept consecinţă, Parlamentul nu dispune de tot setul de documente necesare pentru a-şi îndeplini eficient sarcina sa legislativă. Or, Nota informativă și documentele necesare a fi anexate la dosar, cum ar fi avizele ministerelor și altor autorități de specialitate (avizul Comisiei Electorale Centrale); avizul Guvernului; avizul Centrului Național Anticorupție; fundamentare economico-financiară; Declarația de compatibilitate a proiectului cu legislația UE; Tabelul de concordanță a consultărilor cu societatea civilă, etc., sunt tot atît de importante ca și proiectul de lege, pentru ca societatea și deputații să cunoască domeniul propus reglementărilor și să ia o decizie în cunoștință de cauză.

În afara de aceste carențe de ordin tehnico-legislativ, trebuie să menționăm faptul că, nota informativă nu conține o argumentare suficientă a promovării acestui proiect de lege. Aceasta nu analizează riscurile cu care se poate confrunta societate în raport cu posibilele abuzuri din partea oligarhilor, în special, în absența unui sistem de subvenționare financiară a partidelor politice din partea statului.

De asemenea, nu se face o analiză a riscurilor referitoare la posibilele încurajări separatiste de către un astfel de sistem și posibilele blocări ale activității legislativului, mai cu seamă aceasta este necesar în situația în care Republica Moldova este vulnerabilă la acest capitol.

La momentul actual, în Republica Moldova este utilizat sistemul electoral de reprezentare proporțională, în bază de liste de partid, într-o singură circumscripție națională, în care se aleg 101 de deputați, sistem care asigură reprezentarea în Parlament a tuturor cetățenilor Republicii Moldova și nu permite încurajarea separatismului, șantajarea și blocarea artificială a activității Parlamentului.

Practica internațională cunoaște două sisteme electorale de bază, sistemul majoritar și cel proporțional.

Sistemul electoral prin vot majoritar se caracterizează prin faptul că alegerile se desfășoară în circumscripții uninominale, de obicei, un mandat la o circumscripție și este declarat învingător cel care obține cele mai multe voturi (majoritate relativă) sau cel puțin jumătate plus unu din voturile valabil exprimate (majoritate absolută). În cel de-al doilea caz, de obicei, alegerile se desfășoară în două tururi de scrutin.

Sistemul electoral prin vot proporțional sau în baza listelor de partid, presupune alegeri într-o singură circumscripție națională, în care se aleg toți deputații reieșind din rezultatele obținute de fiecare concurent electoral, luîndu-se în calcul o anumită proporție care diferă în dependență de formula aplicată.

Unele state folosesc un sistem mixt, unde o parte din deputați se aleg pe circumscripții uninominale prin vot majoritar, iar cealaltă, pe bază de liste de partid prin vot proporțional. Alegătorul are în acest caz două voturi, în circumscripția uninominală și cea națională.

Fiecare din sistemul nominalizat are atît avantaje, cît și dezavantaje.

În conformitate cu proiectul propus de autor, pe lîngă sistemul proporțional din Republica Moldova, în Găgăuzia vor fi aleși 5 deputați în Parlament conform sistemului majoritar, pe circumscripții uninominale, adică va fi un sistem electoral mixt. În acest sens, autorul urma să descrie și să prevadă avantajele și dezavantajele acestui sistem electoral, consecințele implementării unui sistem electoral nou în contextul în care anul 2014 va fi un an al alegerilor generale parlamentare, mecanismul de implementare a noului sistem, sursele de finanțare, etc. Totodată, în nota informativă nu regăsim nici o argumentare ce ține de necesitatea implementării sistemului majoritar doar pe teritoriul UTA Găgăuzia, dar nu pe întreg teritoriul Republicii Moldova.

Plus la aceasta, autorul urma să țină cont și de faptul că, în Parlament se află în procedură un alt proiect de lege, nr.408 din 27.02.2012, care prevede amendarea Codului electoral și schimbarea modalității de alegere a Parlamentului, prin schimbarea sistemului electoral din Republica Moldova într-un sistem electoral mixt.

5. Sfera de reglementare a proiectului corespunde următoarelor domenii/drepturi:

Drepturi si libertăți social-politice:
Dreptul de vot și dreptul de a fi ales (art. 38 din Constituția RM)
Dreptul la administrare (art. 39 din Constituția RM)



Evaluarea de fond a proiectului


6. Respectarea principiului transparenței este asigurată suficient. Proiectul de act legislativ supus expertizei este plasată pe site-ul Parlamentului. În contextul în care proiectul de lege a fost înregistrat pe data de 25.11.2013 şi pînă în prezent nu a fost examinat de Plenul Parlamentului, considerăm că este respectat principiul transparenţei procesului legislativ şi principiile de cooperare cu societatea civilă, iar cetăţenii, organizaţiile şi alţi subiecţi interesaţi au posibilitatea de a-şi exprima opiniile asupra conținutului documentului.

Totodată, este de menționat că, lipsa unui șir de documente importante la proiectul de lege, cum ar fi avizele Guvernului, Comisiei Electorale Centrale, autorităţilor publice locale, rezultatele consultațiilor publice, Tabelul de concordanţă privind compatibilitatea proiectului de act legislativ cu legislaţia comunitară şi Declaraţia de compatibilitate etc., face ca accesul la informație să fie limitat și, prin urmare, aduce atingere dreptului persoanelor la informare corectă.


7. Respectarea principiului participării este asigurată insuficient. Reieșind din prevederile art.7 din Legea privind transparența în procesul decizional nr.239 din 13.11.2008, autorităţile publice sunt obligate, după caz, să întreprindă măsurile necesare pentru asigurarea posibilităţilor de participare a cetăţenilor, a asociaţiilor constituite în corespundere cu legea, a altor părţi interesate la procesul decizional. Din lipsa informaţiilor şi neidentificarea sintezei recomandărilor recepţionate în cadrul consultării publice, putem conchide că societatea civilă, pînă la înregistrarea proiectului de lege în Parlament, nu a participat la elaborarea şi examinarea acestuia.

În conformitate cu prevederile art. 49/1 din Regulamentul Parlamentului, comisia permanentă sesizată în fond asigură consultarea publică a proiectelor de acte legislative şi a propunerilor legislative cu părţile interesate prin organizarea de dezbateri şi audieri publice, prin intermediul altor proceduri de consultare stabilite de legislaţia cu privire la transparenţa în procesul decizional. Totodată, comisia permanentă sesizată în fond dispune plasarea, conform legii, pe web-site-ul Parlamentului a sintezei recomandărilor recepţionate în cadrul consultării publice, în scopul asigurării transparenţei în procesul decizional.

Din moment ce proiectul de lege a fost plasat pe pagina web a Parlamentului, societatea civilă are posibilitatea de a participa la examinarea acestuia și de a face recomandări.


8. Respectarea principiului responsabilizării este asigurată insuficient. Proiectul de lege nu conţine prevederi exprese, ce se referă la posibilitatea persoanelor de a solicita de la autorităţile publice oferirea de argumente şi de explicaţii pentru justificarea deciziilor şi acţiunilor, precum și la posibilitatea persoanelor de a aplica o sancţiune autorităţilor publice pentru performanţe slabe.

Luînd în consideraţie faptul că, proiectul de lege se încadrează organic în sistemul juridic existent al legislației Republicii Moldova, acesta va putea fi supus, conform procedurilor indirecte, controlului legalității, iar în cazul în care în baza acestor prevederi legale vor fi adoptate careva acte, acestea vor putea fi supuse controlului în cadrul contenciosului administrativ.


9. Nivelul de corespundere a proiectului/actului normativ normelor constituționale. Proiectul/actul normativ este conform parțial Constituției. În contextul în care proiectul propune modificarea legislației electorale, acesta corespunde art.72 alin.(3) lit.a) și art.61 alin.(2) din Constituție, în conformitate cu care sistemul electoral se reglementează prin lege organică, iar modul de organizare şi de desfăşurare a alegerilor (în Parlament) este stabilit prin lege organică.

Prevederile din proiect dezvoltă normele constituţionale cuprinse în art.38 și art.39 din Constituţia Republicii Moldova, ce se referă la dreptul de vot, dreptul de a fi ales și dreptul la administrare.

Pornind de la faptul că, proiectul contravine unor hotărîri ale Curții Constituționale, conchidem, deci, necorespunderea unor norme constituționale. Mai detaliat, a se vedea pct.12 din prezentul Raport.


10. Nivelul de corespundere a proiectului/actului normativ legislației corelative. Proiectul/actul normativ nu este conform legislației corelative. Proiectul prevede operarea unor modificări superficiale ale Codului electoral ce țin de sistemul electoral, pe cînd era necesar de venit cu schimbări sistemice în tot Codul electoral. În caz contrar, propunerile din proiect nu vor putea fi implementate în practică. Plus la aceasta, autorul urma să vină și cu propuneri de modificări la Legea privind statutul deputatului în Parlament nr.39/1994.


11. Nivelul de corespundere a proiectului/actului normativ standartelor internaționale. Proiectul/actul normativ nu este conform standardelor internaționale. Proiectul de lege contravine enunțurilor specificate în Codul bunelor practici în materie electorală, adoptat de Comisia europeana pentru Democraţie prin Drept în cadrul celei de-a 52 Reuniune Plenară (Veneţia, 18-19 octombrie 2002). Conform Codului bunelor practici în materie electorală, cele cinci principii fundamentale, care stau la baza patrimoniului electoral european sunt sufragiul universal, egal, liber exprimat, secret şi direct. Una din condițiile esențiale de implementare a acestor principii o reprezintă stabilitatea dreptului electoral, care presupune următoarele: "Elementele fundamentale ale dreptului electoral, în special, sistemul electoral propriu zis, componenţa comisiilor electorale şi constituirea circumscripţiilor electorale, nu trebuie amendate decît cel puţin cu un an înainte de alegeri, sau trebuie înscrise în constituţie sau formulate în formă de document cu un statut mai înalt decăt cel al unei legi ordinare."

Codul menționează necesitatea de evitare a manipulărilor prin stipularea în Constituţie că, în cazul amendării legii electorale, vechiul sistem rămâne aplicabil viitoarelor alegeri – cel puţin, dacă acestea vor avea loc în anul care vine - şi că sistemul nou va fi aplicat numai la scrutinele ulterioare.


12. Nivelul de corespundere a proiectului/actului normativ jurisprudenței Curții Constutiționale. Proiectul/actul normativ nu este conform jurisprudenței Curții Constutiționale. Proiectul de lege contravine constatărilor elucidate în mai multe hotărîri ale Curții Constituționale.

Astfel, în Hotărîrea nr.35 din 10 octombrie 2000 „Cu privire la controlul constituţionalităţii unor prevederi din Legea nr.894-XIV din 23 martie 2000 „Pentru modificarea şi completarea Codului electoral” şi a art.86 din Codul electoral” Curtea a subliniat că, Parlamentul este unicul organ în măsură să adopte orice tip de scrutin sau modalitate de atribuire a mandatului de deputat. Opţiunea pentru o variantă sau alta şi consfinţirea ei în legea electorală depinde de situaţia social-politică din ţară, de nivelul de dezvoltare a sistemului politic din societate.

Hotărîrea Curții Constituționale nr.15 din 27.05.1998 cu privire la controlul constituţionalităţii unor prevederi din Codul electoral şi a Hotărîrii Parlamentului nr.1508-XIII din 18 februarie 1998, stabilește următoarele: "Conform art.2 alin.(1) din Constituţie, suveranitatea naţională aparţine poporului Republicii Moldova, care o exercită în mod direct şi prin organele sale reprezentative, în formele stabilite de Legea Supremă. Una din formele principale de exercitare de către poporul Republicii Moldova a suveranităţii naţionale este participarea, potrivit art. 38 din Constituţie, la alegerea Parlamentului. Este de remarcat că procedurile electorale, aşa cum demonstrează practica internaţională şi cea naţională, sunt reglementate, de regulă, nu în textele constituţiilor, ci pe cale legislativă. Art. 61 din Constituţie statuează expres că Parlamentul este ales prin vot universal, egal, secret şi liber exprimat, în baza legii electorale organice. Prin urmare, Parlamentul este în măsură să adopte orice tip de scrutin sau modalitate de atribuire a mandatelor de deputat. Rămîne la discreţia organului legislativ să decidă care sistem electoral să fie aplicat, majoritar, proporţional sau mixt, şi care să fie pragul electoral pentru concurenţi în vederea includerii lor în operaţia de atribuire a mandatelor. Opţiunea pentru o variantă sau alta şi consfinţirea ei în legea electorală depinde de situaţia social-politică din ţară, de nivelul de dezvoltare al sistemului politic din societate. Curtea Constituţională consideră că alegerile constituie nu numai un mijloc de exercitare de către cetăţeni a drepturilor lor politice, consacrate de Constituţie, ci şi un mijloc de dotare a instituţiilor unui stat democratic cu o capacitate coerentă de expresie, pentru a face posibilă organizarea unor centre de decizie politică, eficiente şi în măsură să imprime activităţii de stat o orientare general nefragmentată."

Aceleași constatări le face Curtea Constituțională și în Hotărîrea nr.35 din 10.10.2000 cu privire la controlul constituţionalităţii unor prevederi din Legea nr. 894-XIV din 23 martie 2000 "Pentru modificarea şi completarea Codului electoral" * şi a art. 86 din Codul electoral **, precum și în Decizia Curții Constituționale nr.4 din 14.05.2013 de respingere a sesizării nr.18a/2013 privind controlul constituţionalităţii Legii nr.108 din 3 mai 2013 pentru modificarea și completarea unor acte legislative (Codul electoral și Legea despre statutul deputaților în Parlament).

În contextul celor constatate de Curte, notăm că la moment situația social-politică în Republica Moldova nu permite operarea unor astfel de schimbări ale sistemului electoral. Coaliția de guvernare are deja experiența eșuată de introducere a unui sistem electoral mixt, fiind inițial votate aceste amendamente prin Legea 94/2013, care mai apoi au fost practic "anulate" prin Legea nr.108/2013 (în rezultatul constatărilor Comisiei speciale ce a examinat impactul Legii 94/2013).

Plus la aceasta, actualmente, asupra oportunității schimbării sistemului electoral în Republica Moldova, a fost solicitată opinia Comisiei de la Veneția, care va prezenta Avizul său pe marginea acestui subiect în luna martie 2014.

Hotărîrea Curții Constituționale nr.15 din 27.05.1998 a mai făcut unele constatări, care practic contrazic motivația autorului de a înainta un asemenea proiect de lege și însăși argumentele ce stau la temelia acestuia. Astfel, în hotărîrea nominalizată Curtea a menționat: "Avînd în vedere considerentele expuse mai sus, nu pot fi recunoscute neconstituţionale nici prevederile art.73 alin.(2) din Codul electoral, conform cărora alegerile Parlamentului se efectuează într-o singură circumscripţie electorală naţională. Argumentul invocat de autorul sesizării Fiodor Angheli că, Codul electoral nu garantează alegerea în Parlament a reprezentanţilor Găgăuziei (Gagauz-Yeri) nu poate fi reţinut, deoarece este neconvingător. Alegerile pentru Parlamentul de legislaturile a XIII-a şi a XIV-a, efectuate într-o singură circumscripţie electorală naţională, demonstrează că în organul legislativ au fost aleşi şi reprezentanţi ai minorităţilor naţionale, inclusiv găgăuzi.

Este adevărat că, în literatura de specialitate, alegerile într-o singură circumscripţie electorală naţională sunt tratate neunivoc, însă trebuie remarcat că sunt tratate neunivoc, de fapt, toate tipurile de sisteme electorale practicate în regimurile constituţionale, relevîndu-se avantajele şi dezavantajele lor, dar acest lucru nu poate servi ca argument pentru a declara neconstituţionale prevederile art. 73 alin.(2)) din Codul electoral."

Constatările din această hotărîre a Curții Constituționale sunt actuale și la moment, ori în legislatura a XIX din numărul total de deputați, 5 din ei sunt de etnie găgăuză. Acest fapt încă odată confirmă că persoanelor de etnie găgăuză le este garantat de legislația Republicii Moldova dreptul de a participa la alegeri parlamentare și de a fi alese în Parlament în aceleași condiții ca și pentru cetățenii de alte etnii, fără nici o discriminare în bază de apartenență etnică sau orișicare alt criteriu.

Necorespunderea proiectului jurisprudenței Curții Constituționale urmează a fi privită și sub alt aspect. După cum afirmăm mai sus, schimbarea sistemului electoral implică costuri financiare, însă autorul nu prevede sursele de proveniență și nici nu efectuează o analiză economico-financiară în acest sens.

Hotărîrea Curții Constituționale nr. 5 din 18.02.2011 pentru controlul constituţionalităţii unor prevederi din Legea nr.175 din 9 iulie 2010 “Pentru modificarea şi completarea Legii nr.440-XV din 27 iulie 2001 cu privire la zonele economice libere”, din Legea nr.176 din 15 iulie 2010 “Pentru modificarea şi completarea Legii nr.451-XV din 30 iulie 2001 privind reglementarea prin licenţiere a activităţii de întreprinzător” şi a Legii nr.193 din 15 iulie 2010 “Pentru modificarea şi completarea unor acte legislative”, notează: "Astfel, Curtea Constituţională a apreciat că, în sensul art.131 alin.(4) din Constituţie, orice amendament, care atrage majorarea sau reducerea veniturilor bugetare sau împrumuturilor, precum şi majorarea sau reducerea cheltuielilor bugetare, este necesar să fie considerat ca o modificare, care atrage majorarea sau reducerea veniturilor bugetare sau împrumuturilor, precum şi majorarea sau reducerea cheltuielilor bugetare, prevăzute în legea anuală a bugetului, şi astfel de amendament poate fi adoptat numai după ce a fost acceptat de Guvern.

Conform art.131 alin.(6) din Constituţie, nici o cheltuială bugetară nu poate fi aprobată fără stabilirea sursei de finanţare. Această normă instituie regula strictă privind legiferarea cheltuielilor bugetare doar cu condiţia identificării surselor de finanţare şi este valabilă pentru toate categoriile de bugete. În interpretarea prevederii art.131 alin.(4) din Constituţie Curtea a relevat că aceasta indirect va fi coroborată cu normele Legii privind sistemul bugetar şi procesul bugetar nr.847- XIII din 24.05.1997, potrivit căreia procedura de elaborare şi adoptare de către Parlament a legii bugetare anuale face obiectul exclusiv al acestei legi (art.15 alin.(1).

Potrivit art.11 alin.(5) din Legea nr.847-XIII din 24.05.1997, după adoptarea legii bugetare anuale nici un proiect de lege, altul decît privind modificări la legea bugetară anuală, care are drept urmare majorarea cheltuielilor bugetului de stat sau reducerea veniturilor bugetului de stat, nu poate fi examinat de Parlament, dacă acesta nu include sursa reală de acoperire a pierderilor, în scopul menţinerii nivelului deficitului bugetar stabilit; nici o lege, alta decît privind modificări la legea bugetară anuală, care prevede reducerea excedentului bugetului de stat aprobat sau majorarea deficitului bugetului de stat aprobat, nu poate fi adoptată.

Curtea Constituţională, în calitate de garant al realizării principiului separaţiei puterilor, statuat în art.6 din Constituţie, în conformitate cu art.134 alin.(3) din Constituţie, are obligaţia de a declara neconstituţională orice abatere de la acest principiu."


13. Nivelul de corespundere a proiectului/actului normativ jurisprudenței CtEDO. Proiectul/actul normativ este conform parțial jurisprudenței CtEDO. În contextul în care proiectul dat de lege contravine unor standarde europene, stabilite în Codul bunelor practici în materie electorală, adoptat de Comisia europeana pentru Democraţie prin Drept, care este un organism consultativ al Consiliului Europei în materie constituțională, considerăm că implicit proiectul ar putea contravine și jurisprudenței CtEDO.

Totuși, este necesar de a remarca că, schimbarea unui sistem electoral nu contravine Convenției Europene. Articolul 3 al Protocolului 1 al Convenţiei statuează: "Înaltele părţi contractante se angajează să organizeze, la intervale rezonabile, alegeri libere cu vot secret, în condiţiile care asigură libera exprimare a opiniei poporului cu privire la alegerea corpului legislativ".

Curtea Europeană a Drepturilor Omului, potrivit jurisprudenţei sale, a recunoscut necesitatea de a acorda statelor contractante ”o gamă largă de marje de apreciere”, pentru a stabili dacă anumite politici duc la încălcarea prevederilor art. 3 din Protocolul nr.1 al Convenţiei Europene pentru Drepturile Omului.

Un exemplu elocvent în acest sens este cauza Gorizdra vs. Moldova (cer. nr. 53180/99) din 02.07.2002. Reclamantul pretindea că, instituirea baremului de 4% pentru a accede în Parlamentul Republicii Moldova la alegerile parlamentare din 1998 este contrară art. 3 din Protocolul Adiţional la Convenţie (dreptul la alegeri libere). Curtea a constatat că instituirea unui barem pentru a accede în Parlament nu este contrar Convenţiei. În temeiul art. 3 din Protocolul Adiţional la Convenţie nu se cere instituirea unui anumit sistem electoral. Este necesar ca statul să ofere oportunităţi depline pentru exercitarea egală a drepturilor şi libertăţilor fundamentale de către persoanele ce aparţin minorităţilor naţionale, care presupun în sine participarea voluntară a lor la procesele de luare a deciziilor, în special la cele care le afectează în mod direct.


14. Impactul proiectului/actului normativ prin prisma drepturilor omului. Proiectul/actul normativ omite/ignoră drepturile/libertățile. Schimbarea unui sistem electoral nu va îngrădi drepturile/libertățile omului, cu condiția, desigur, ca fiecărui cetățean să-i fie garantat dreptul la alegere și dreptul de a fi ales. Însă, operarea acestor modificări în Codul electoral în preajma alegerilor generale parlamentare prezintă riscul unor impedimente, lacune, deficiențe, greutăți, erori, atît pentru autoritățile publice, organele electorale, cît și pentru alegători. În final, cetățeanul ar putea fi practic în imposibilitatea de a-și exercita efectiv dreptul său de vot, fapt ce reprezintă o a atentare la drepturile sale constituționale.

Plus la aceasta, autorul propune crearea unui sistem electoral majoritar doar pentru populația din Găgăuzia, ceea ce ar putea reprezenta o discriminare și încălcare a drepturilor/libertăților populației din întreaga Republică Moldova. În anul 1994 Moldova a cunoscut acest sistem electoral, care s-a implementat pe întreg teritoriul țării. În anul 2013 a fost votată trecerea la sistemul mixt, care la fel urma să se implementeze pe întreg teritoriul republicii (ulterior a fost anulat și s-a revenit la sistemul existent). Iar acum, în anul 2014, așteptăm expertiza Comisiei de la Veneția, care ne va clarifica ce sistem trebuie să adopte Republica Moldova și nu doar o parte din teritoriul ei.


15. Impactul gender al proiectului. Proiectul/actul normativ este gender neutru. Proiectul de lege nu reglementează aspectul gender. Nu au fost depistate norme care ar discrimina sau limita drepturile, libertăţile şi şansele femeilor în raport cu bărbaţii.




Concluzii

Unul din cele mai decisive căi prin care cetăţenii pot influenţa procesul decizional public este Votul. Drepturile electorale aparţin în exclusivitate cetăţenilor unui stat şi, prin exercitarea lor, aceștia participă la guvernare, astfel desemnînd organele reprezentative ale poporului. Cetăţenii Republicii Moldova îşi pot exprima opţiunile prin vot în contextul alegerilor naţionale pentru Parlament. Tendința spre o democraţie constituţională face necesară existenţa unui cadru ce formează sistemul electoral al unui stat, care include în mod obligatoriu, condiţiile şi garanţiile exercitării drepturilor electorale, modul de scrutin, etapele organizării şi desfăşurării alegerilor, precum şi stabilirea rezultatelor alegerilor şi atribuirea mandatelor.

Codul electoral al Republicii Moldova constituie acel cadru legal ce reglementează sistemul electoral în întreaga țară și nu poate fi abordat parțial în raport doar cu o anumită regiune.

Constituția Republicii Moldova oferă posibilitate Parlamentului instituirea, modificarea, schimbarea sistemului electoral din Moldova. Însă, asemenea schimbări trebuie operate nu haotic și spontan, dar bine organizat, în baza standardelor internaționale, luînd în considerație recomandările experților europeni (internaționali), cu amendarea întregului sistem și mecanism din Codul electoral.

Argumentele autorului pentru modificarea sistemului electoral derivă în reprezentarea mai mare a găgăuzilor în Parlamentul Republicii Moldova. Însă, cadrul legal existent și practica ne demonstrează că, inclusivi cu sistemul electoral existent reprezentanții găgăuzilor fac parte din organul legislativ suprem al Republicii Moldova. În acest sens s-a expus și Curtea Constituțională, care a respins o sesizare de recunoaștere a neconstituționalității a sistemului de alegere a Parlamentului în cadrul unei singure circumscripții electorale naționale. Curtea a motivat în hotărîrea sa că, populația Găgăuziei nu este discriminată în nici un fel și că în Parlament au fost aleşi şi reprezentanţi ai minorităţilor naţionale, inclusiv găgăuzi. Aceeași situație este și la moment, în Parlament fiind aleși 5 deputați de etnie găgăuză, ceea ce denotă că tuturor cetățenilor Republicii Moldova, indiferent de etnie, le este garantat dreptul de a participa la alegeri parlamentare și de a fi alese în Parlament, fără nici o discriminare.

La înaintarea prezentului proiect de lege, autorul trebuia să țină cont și de situaţia social-politică din ţară, de nivelul de dezvoltare al sistemului politic din societate, condiții obligatorii menționate de Curtea Constituțională. Coaliția de guvernare are deja experiența eșuată de introducere a unui sistem electoral mixt în anul 2013, fiind inițial votat, ca după o perioadă scurtă de timp să fie anulat. Plus la aceasta, actualmente, asupra oportunității schimbării sistemului electoral în Republica Moldova, a fost solicitată opinia Comisiei de la Veneția, care va prezenta în curînd Avizul său pe marginea acestui subiect.

Plus la aceasta, un asemenea proiect de lege nu poate fi examinat la moment, întrucît ar contravine standardelor internaționale. Codul bunelor practici în materie electorală subliniază că, elementele fundamentale ale dreptului electoral, în special, sistemul electoral propriu zis, componenţa comisiilor electorale şi constituirea circumscripţiilor electorale, nu trebuie amendate decît cel puţin cu un an înainte de alegeri.

Totodată, operarea acestor modificări în Codul electoral în preajma alegerilor generale parlamentare prezintă riscul unor impedimente, lacune, deficiențe, greutăți, erori, atît pentru autoritățile publice, organele electorale, cît și pentru alegători. În final, cetățeanul ar putea fi practic în imposibilitatea de a-și exercita efectiv dreptul său de vot, fapt ce reprezintă a atentare la drepturile sale constituționale.

Implementarea prevederilor din proiect presupun cheltuieli financiare, care nu au acoperire, ceea ce conform constatărilor Curții Constituționale, este inacceptabil și neconstituțional.

Ca remarcă generală, notăm necesitatea de revizuire, în totalitate, a proiectului sub aspect tehnico-redacțional, așa cum prevăd cerințele de tehnică legislativă.

Un aspect aparte al analizei efectuate în acest raport de expertiză a relevat și faptul imposibilității înaintării de către Adunarea Populară a Găgăuziei a inițiativei legislative privind schimbarea sistemului electoral în Republica Moldova. Reieșind din prevederile legislației, potrivit constatărilor Curții Constituționale, statutul special al UTA Găgăuziei oferă competență Adunării Populare a Găgăuziei pentru inițiativele legislative ce se referă doar la proiectele de legi care ar soluționa problemele întîmpinate în teritoriu, dar nu cele ce s-ar referi la întreg teritoriul Republicii Moldova.

Fără o analiză a posibilelor riscuri și provocări cu care se poate confrunta Republica Moldova după adoptarea unui astfel de proiect de lege (încurajarea separatismului, șantajarea legislativului, blocarea activității Parlamentului etc.) poate prezintă o amenințare pentru securitatea Republicii Moldova.

Reieșind din cele constatate în prezentul raport de expertiză, considerăm inoportun adoptarea acestui proiect de lege de către Parlament.



Centrul de Analiză şi Prevenire a Corupţiei