De regula, peste democratiile infantile, pe langa plaga saraciei si coruptiei, mai vine si ciuma nationalismului. Valeriu Butulesc

Expertiza proiectelor de acte normative prin prisma drepturilor omului este desfăşurată de CAPC în cadrul Proiectului „Armonizarea legislaţiei la standardele internaţionale în domeniul drepturilor omului”, susţinut financiar de Apărătorii Drepturilor Civile din Suedia.

06 Decembrie 2013

RAPORT DE EXPERTIZĂ

la proiectul Legii pentru modificarea și completarea Legii nr.42-XVI din 06.03.2008 privind transplantul de organe, țesuturi și celule umane (art.1, 2, 4, ș.a.)

(înregistrat în Parlament cu numărul 471 din 21 Noiembrie 2013)


În temeiul Concepţiei de cooperare dintre Parlament şi societatea civilă, aprobată prin Hotărîrea Parlamentului nr.373-XVI din 29 decembrie 2005, Centrul de Analiză şi Prevenire a Corupţiei prezintă raportul de expertiză a vulnerabilității proiectului Legii pentru modificarea și completarea Legii nr.42-XVI din 06.03.2008 privind transplantul de organe, țesuturi și celule umane (art.1, 2, 4, ș.a.) prin prisma drepturilor omului.



Evaluarea generală


1. Autorul proiectului este Guvernul RM, autor nemijlocit - Ministerul Sănătăţii , ceea ce corespunde art. 73 din Constituţie şi art. 44 din Regulamentul Parlamentului.


2. Categoria actului legislativ propus este lege organică, ceea ce corespunde art.72 din Constituţie şi art. 6-11, 27, 35 şi 39 din Legea privind actele legislative, nr.780-XV din 27.12.2001.
Proiectul actului legislativ expertizat se referă la asigurarea unui drept fundamental garantat de Constituția Republicii Moldova: dreptul la ocrotirea sănătăţii (art. 36).

Astfel, în temeiul proiectului legii se propune reglementarea mai detaliată a proceselor care ţin de transplantul de organe, ţesuturi şi celule de origine umană în scop terapeutic la bolnavii cu insuficienţe organice ireversibile.

Potrivit alin. (3) al art. 36 din Constituţie, structura sistemului naţional de ocrotire a sănătăţii şi mijloacele de protecţie a sănătăţii fizice şi mentale a persoanei se stabilesc potrivit legii organice.

În temeiul celor invocate, considerăm corectă determinarea categoriei actului legislativ .


3. Scopul actului (potrivit proiectului și/sau notei informative). Potrivit textului proiectului şi a notei informative, proiectul legii a fost elaborat în scopul ajustării prevederilor Legii privind transplantul de organe, ţesuturi şi celule umane la normele directivelor europene din domeniu, care impun standarde de calitate şi siguranţă referitoare la donarea, obţinerea, controlul, prelucrarea, conservarea, stocarea, distribuirea şi transplantul organelor, ţesuturilor şi a celulelor umane şi anume: Directiva 2004/23/CE din 31 martie 2004 şi Directiva 2010/45/UE.

Adiţional, nota informativă face referinţă la faptul că proiectul urmează să rezolve efectiv "problemele din domeniul sănătăţii referitoare la transplantul de organe, ţesuturi şi celui de origine umană în scop terapeutic la bolnavii cu insuficienţe organice ireversibile".


4. Nota informativă a proiectului de act legislativ supus expertizei nu conține o argumentare suficientă a promovării proiectului. Deşi, nota informativă invocă drept argument principal pentru promovarea proiectului necesitatea asigurării concordanţei cu directivele europene în domeniu, totuşi acest argument nu este pe deplin suficient, or, autorii proiectul nu au indicat în mod elocvent:
- condiţiile care au impus elaborarea proiectului;
- efectul social şi economic al realizării prevederilor proiectului;
- referirile la documentele de politici publice;
- analiza impactului financiar asupra bugetului de stat etc.

5. Sfera de reglementare a proiectului corespunde următoarelor domenii/drepturi:

Drepturi si libertăți social-economice:
Dreptul la ocrotirea sănătații (art.36 din Constituția RM)



Evaluarea de fond a proiectului


6. Respectarea principiului transparenței este asigurată insuficient. Proiectul de act legislativ supus expertizei este plasat pe site-ul Parlamentului, astfel fiind respectat principiul transparenţei procesului legislativ şi principiile de cooperare cu societatea civilă, iar cetăţenii, organizaţiile şi alţi subiecţi interesaţi au posibilitatea de a-şi exprima opiniile asupra conținutului documentului.

Totuşi, nu cunoaştem dacă pînă la înregistrarea proiectului în Parlament autorul a respectat principiul transparenței. Lipsa unei sinteze a recomandărilor recepționate din partea societăţii civile, ce trebuia să fie anexată la dosarul de însoțire a proiectului de lege, denotă fie pasivitatea societății civile, fie nerespectarea de către autor a cerințelor legale referitor la transparența decizională.

În acelaşi timp, prin implementarea proiectului, în cazul adoptării acestuia, respectarea principiului transparenţei nu va fi asigurată, deoarece acesta: nu conţine prevederi exprese/tacite, care obligă organele publice să ofere informaţii accesibile şi uşor disponibile, relevante şi actualizate şi nu stabileşte mecanisme legale de comunicare cu populaţia.


7. Respectarea principiului participării este asigurată insuficient. Reieșind din prevederile art.7 din Legea privind transparența în procesul decizional nr.239 din 13.11.2008, autorităţile publice sunt obligate, după caz, să întreprindă măsurile necesare pentru asigurarea posibilităţilor de participare a cetăţenilor, a asociaţiilor constituite în corespundere cu legea, a altor părţi interesate la procesul decizional. Din lipsa informaţiilor putem conchide că, societatea civilă, pînă la înregistrarea proiectului de lege în Parlament, nu a participat la elaborarea şi examinarea acestuia.

În conformitate cu prevederile art. 49/1 din Regulamentul Parlamentului, comisia permanentă sesizată în fond asigură consultarea publică a proiectelor de acte legislative şi a propunerilor legislative cu părţile interesate prin organizarea de dezbateri şi audieri publice, prin intermediul altor proceduri de consultare stabilite de legislaţia cu privire la transparenţa în procesul decizional. Totodată, comisia permanentă sesizată în fond dispune plasarea, conform legii, pe web-site-ul Parlamentului a sintezei recomandărilor recepţionate în cadrul consultării publice, în scopul asigurării transparenţei în procesul decizional.

Din moment ce proiectul de lege a fost plasat pe pagina web a Parlamentului, societatea civilă are posibilitatea de a participa la examinarea acestuia și de a face recomandări.


8. Respectarea principiului responsabilizării nu este asigurată. Proiectul de lege nu conţine prevederi exprese, ce se referă la posibilitatea persoanelor de a solicita de la autorităţile publice oferirea de argumente şi de explicaţii pentru justificarea deciziilor şi acţiunilor, precum și la posibilitatea persoanelor de a aplica o sancţiune autorităţilor publice pentru performanţe slabe.

Luînd în considerare faptul că, proiectul de lege se încadrează organic în legea amendată, care, la rîndul ei, face parte din sistemul juridic existent al legislației Republicii Moldova, acesta va putea fi supus, conform procedurilor indirecte, controlului legalității, iar în cazul în care în baza acestor prevederi legale vor fi adoptate careva acte, acestea vor putea fi supuse controlului în cadrul contenciosului administrativ.


9. Nivelul de corespundere a proiectului/actului normativ normelor constituționale. Proiectul/actul normativ este conform Constituției. Prevederile proiectului de lege nu intră în contradicție cu prevederile Constituției.


10. Nivelul de corespundere a proiectului/actului normativ legislației corelative. Proiectul/actul normativ este conform parțial legislației corelative. În linii generale, prevederile proiectului sunt compatibile legislației naționale corelative. Totuși, anumite prevederi ale proiectului de lege sunt concurente cu unele prevederi ale legislaţiei. Obiecţii în acest sens se conţin în Analiza detaliată a potenţialelor elemente de vulnerabilitate ale proiectului legii (pct. 16).


11. Nivelul de corespundere a proiectului/actului normativ standartelor internaționale. Proiectul/actul normativ este conform parțial standardelor internaționale. Deşi proiectul Legii este promovat pentru a asigura transpunerea directivelor europene din domeniu, care impun standarde de calitate şi siguranţă referitoare la donarea, obţinerea, controlul, prelucrarea, conservarea, stocarea, distribuirea şi transplantul organelor, ţesuturilor şi a celulelor umane şi anume: Directiva 2004/23/CE din 31 martie 2004 şi Directiva 2010/45/UE, totuşi unele prevederi ale proiectului nu respectă întocmai terminologia şi abordările oferire de Directivele UE. Pentru detalii a se vedea p. 16 al prezentului Raport de expertiză.


12. Nivelul de corespundere a proiectului/actului normativ jurisprudenței Curții Constutiționale. Nu există jurisprudență a Curții Constituționale în domeniul de reglementare a proiectului de act normativ expertizat. Referitor la domeniul reglementat de prezentul proiect de lege, jurisprudenţa Curţii Constituţionale nu cunoaşte exemple de norme legale care să fi fost declarate neconstituţionale.


13. Nivelul de corespundere a proiectului/actului normativ jurisprudenței CtEDO. Nu există jurisprudență a CtEDO în domeniul de reglementare a proiectului de act normativ expertizat. Nu au fost identificate careva cauze ce au făcut obiectul sesizării la CtEDO, referitor la drepturile şi raporturile reglementate de prezentul proiect de lege.


14. Impactul proiectului/actului normativ prin prisma drepturilor omului. Proiectul/actul normativ respectă drepturile/libertățile. Proiectul de lege asigură unul din dintre cele mai importante drepturi ale omului și anume dreptul la ocrotirea sănătății. Acest drept este asigurat prin reglementarea detaliată a condiţiilor şi modului de efectuare a transplantului de organe, ţesuturi şi celule umane şi stabilirea modului de obţinere a consimţămîntului pentru prelevarea acestora.


15. Impactul gender al proiectului. Proiectul/actul normativ este gender neutru. Proiectul nu influenţează diferenţierea gender, nu contribuie la inegalitatea gender şi generează acelaşi impact atît asupra femeilor, cît şi bărbaţilor.


16. Analiza detaliată a textului proiectului.


Nr. Articol Text Obiecţii Factorii de vulnerabilitate Recomandări

1

Articolul unic, pct. 2

Art. 1 Obiectul de reglementare "Prezenta lege constituie cadrul juridic de reglementare a transplantului tuturor organelor....ţesuturi şi celule prelevate de la animale ..."

Noua redacţie a art. 1 nu este conformă rigorilor de tehnică legislativă, care impun condiţia clarităţii, accesibilităţii şi previzibilităţii normei. În cazul în care obiectul legii este transplantul doar a organelor, ţesuturilor şi celulelor umane, este important ca legea să nu conţină prevederi care să inducă asupra prezumţiei că ar acoperi într-o anumită măsură şi "ţesuturile şi celulele prelevate de la animale".

Vulnerabilitate
Formulare ambiguă care admite interpretări abuzive

Sugerăm revizuirea redacţiei propuse în scopul excluderii oricăror interpretări posibile că ar fi vorba de transplante de organe şi celule prelevate la animale.

2

Articolul unic, pct. 3

Noţiunea "Recipient"

Art. 2 din Legea 42/2008 în vigoare operează cu noţiunea de "recipient", ceea ce, în opinia noastră, contravine prevederilor Directivei 2004/23/CE din 31 martie 2004 şi Directivei 2010/45/UE din domeniul de referinţă, care operează cu noţiunea "primitor".

Vulnerabilitate
Prevederi necorespunzătoare standardelor internaţionale;

Pentru a asigura compatibilitatea legii cu Directivele UE menţionate mai sus, sugerăm revizuirea noţiunii de "recipient". Respectiv, noţiunea în cauză va trebui revăzută pe tot parcursul legii.

3

Articolul unic, pct. 7

Modificările propuse la alin. (1) al art. 9

În noua formulă propusă pentru alin. (1) nu este făcută precizarea că organele, ţesuturile şi celulele prelevate sînt "umane".

Vulnerabilitate
Normă lacunară şi deficientă

Propunem completarea redacţiei propuse atît privitor la organe, cît şi la ţesuturi şi celule că acestea sînt de provenienţă "umană".

4

Articolul unic, pct. 14

se completează cu alin. (2/1) cu următorul cuprins:

"(2/1) Pentru donatorul decedat, de la care s-au prelevat organe destinate transplantului, este asigurat transportul de la instituţia medicală"

Norma propusă are un caracter confuz şi iluzoriu, deoarece nu oferă certitudine cine este responsabil de asigurarea transportului şi poate să nu fie pusă în aplicare.

Vulnerabilitate
- Norme confuze;
- Nerespectarea exigenţelor de tehnică legislativă şi limbaj normativ.

Sugerăm revizuirea normei în vederea stabilirii cu exactitate a subiectului responsabil de punerea în aplicare obligaţiei.




Concluzii

În concluzia prezentului raport, reţinem următoarele constatări:
- proiectul este compatibil cu normele constituţionale care garantează dreptul la ocrotirea sănătăţii;
- proiectul este compatibil cu legislaţia corelativă;
- proiectul corespunde parţial directivelor UE în domeniu şi necesită a fi revăzut în vederea asigurării compatibilităţii cu noţiunile şi înţelesul lor atribuit de legislaţia UE;
- nu existenţă o jurisprudenţă a Curţii Constituţionale în domeniul reglementat de proiect;
- analiza jurisprudenţei CtEDO nu a demonstrat existenţa unor hotărîri în domeniul de referinţă.

Proiectul legii respectă drepturile fundamentale ale omului, totuşi unele prevederi ale acestuia necesită a fi revăzute pentru a asigura aplicarea plenară, corectă şi eficientă a noilor norme propuse.



Centrul de Analiză şi Prevenire a Corupţiei