Prin democraţie înţeleg că ea îi conferă celui mai slab dintre noi aceleaşi şanse ca şi celui mai puternic. Mahatma Gandhi

Expertiza proiectelor de acte normative prin prisma drepturilor omului este desfăşurată de CAPC în cadrul Proiectului „Armonizarea legislaţiei la standardele internaţionale în domeniul drepturilor omului”, susţinut financiar de Apărătorii Drepturilor Civile din Suedia.

13 Noiembrie 2013

RAPORT DE EXPERTIZĂ

la proiectul Legii privind Codul de etică și conduită a deputatului în Parlament

(înregistrat în Parlament cu numărul 233 din 06 Iunie 2013)


În temeiul Concepţiei de cooperare dintre Parlament şi societatea civilă, aprobată prin Hotărîrea Parlamentului nr.373-XVI din 29 decembrie 2005, Centrul de Analiză şi Prevenire a Corupţiei prezintă raportul de expertiză a vulnerabilității proiectului Legii privind Codul de etică și conduită a deputatului în Parlament prin prisma drepturilor omului.



Evaluarea generală


1. Autorul proiectului este un grup de deputaţi în Parlament, ceea ce nu corespunde art. 73 din Constituţie şi art. 44 din Regulamentul Parlamentului.


2. Categoria actului legislativ propus este lege ordinară, ceea ce nu corespunde art.72 din Constituţie şi art. 6-11, 27, 35 şi 39 din Legea privind actele legislative, nr.780-XV din 27.12.2001.
În conformitate cu art. 72 alin. (3) lit. p) din Constituţia RM, prin lege organică se reglementează celelalte domenii pentru care, în Constituţie, se prevede adoptarea de legi organice. În acelaşi sens sînt şi exigenţele Legii nr. 780-XV din 27.12.2001 privind actele legislative.

Pornind de la prevederile art. 41 alin. (7) din Constituţia RM, care prescriu că funcţiile publice ai căror titulari nu pot face parte din partide se stabilesc prin lege organică, proiectul ar trebui să fie un proiect de lege organică. Or, proiectul, în virtutea art. 22 alin. (1) alin. c) din proiect, interzice Comisarului pentru etică să facă parte din partide şi din alte organizaţii social-politice. Trebuie să recunoaştem că proiectul nu clarifică statutul Comisarului pentru etică. Însă, pornind de la prevederile art. 20 alin. (4) din proiect, care prevede că demiterea acestuia trebuie să fi precedată de o anchetă de serviciu efectuată conform Legii nr. 158 din 04.07.2008 cu privire la funcţia publică şi statutul funcţionarului public, intuim că funcţia de Comisar pentru etică va fi funcţie publică.


3. Scopul actului (potrivit proiectului și/sau notei informative). Reieşind din preambul, prin proiect se urmăreşte menţinerea încrederii în legislativul ţării, prin exercitarea atribuţiilor parlamentare cu onestitate, integritate şi respectarea legii, exclusiv pentru binele poporului Republicii Moldova.

Scopul proiectului este concretizat şi în nota informativă. Astfel, potrivit autorului, scopul proiectului constă în stabilirea, la nivel legislativ, a normelor de conduită a membrilor legislativului în exercitarea funcţiei de demnitate publică şi îndeplinirea atribuţiilor parlamentare, precum şi pentru asigurarea unei deschideri şi responsabilizări mai mari în vederea consolidării încrederii societăţii în modul în care deputaţii îşi îndeplinesc atribuţiile parlamentare.

Totodată, potrivit autorului:
1) Codul va stabili reguli clare de conduită profesională a membrilor legislativului, în afară de cele stabilite în Regulamentul Parlamentului, care se limitează la reglementarea conduitei doar în şedinţele plenare şi comisii;
2) Codul va spori încrederea societăţii în legislativul ţării şi reprezentanţii poporului în acest For, prin satisfacerea aşteptărilor societăţii în vederea unei deschideri mai mari a deputaţilor privind modul în care aceştia îşi îndeplinesc atribuţiile parlamentare;
3) Codurile de conduită a deputaţilor sînt larg utilizate în multe state, în primul rînd în statele cu o cultură juridică înaltă. Adoptarea acestui proiect va servi drept o dovadă convingătoare, precum şi un pas important, în vederea consolidării statului de drept al Republicii Moldova.

Recunoaştem necesitatea dezvoltării normelor de drept existente în partea ce ţine de etica deputatului. Ne referim, în mod special, şi la necesitatea clarificării normelor ce vizează soluţionarea conflictelor de interese. Referitor la cele din urmă, constatăm că proiectul nu dă mai multă aplicabilitate şi eficienţă cadrului legal naţional. Obiecţiile şi recomandările în acest sens se conţin în compartimentul Analiza detaliată a textului proiectului.


4. Nota informativă a proiectului de act legislativ supus expertizei nu conține o argumentare suficientă a promovării proiectului. Potrivit art. 20 din Legea nr. 780 din 27.12.2001 privind actele legislative, nota informativă trebuie să includă:
a) condiţiile ce au impus elaborarea proiectului, inclusiv necesitatea armonizării actului legislativ cu reglementările legislaţiei comunitare, finalităţile urmărite prin implementarea noilor reglementări;
b) principalele prevederi, locul actului în sistemul legislaţiei, evidenţierea elementelor noi, efectul social, economic şi de altă natură al realizării lui;
c) referinţe la reglementările corespondente ale legislaţiei comunitare şi nivelul compatibilităţii proiectului de act legislativ cu reglementările în cauză;
d) fundamentarea economico-financiară, în cazul în care realizarea noilor reglementări necesită cheltuieli financiare şi de altă natură;
e) actul de analiză a impactului de reglementare, în cazul în care actul legislativ reglementează activitatea de întreprinzător.

Autorul proiectului, în nota informativă, trece în revistă principalele prevederi ale proiectului, încercînd să nuanţeze locul proiectului în sistemul legislaţiei naţionale. Potrivit autorului, avînd în vedere conţinutul şi specificul de reglementare a proiectului, acesta se încadrează în categoria actelor legislative ordinare şi este elaborat în conformitate cu Legea nr. 780/2001, Legea nr. 797 din 02.04.1996 pentru adoptarea Regulamentului Parlamentului (în continuare – Regulamentul Parlamentului) şi Legea nr. 39 din 07.04.1994 despre statutul deputatului în Parlament.

Autorul proiectului face referinţe la anumite practici internaţionale. Potrivit autorului, necesitatea elaborării şi adoptării proiectului, au fost formulate ca rezultat al unei analize minuţioase a practicii internaţionale – statelor care au deja elaborate şi implementate coduri de conduită a deputaţilor, precum şi necesităţile naţionale de reglementare în acest domeniu. Pornind de la cele menţionate în nota informativă, la elaborarea proiectului au fost studiate codurile de conduită a deputaţilor din 14 state din Uniunea Europeană, Comunitatea Statelor Independente, America de Nord şi Australia. Potrivit autorului, prevederile proiectului, în cea mai mare parte, se axează pe practica Parlamentului Uniunii Europene, Republicii Federative Germane, Marii Britanii, Provinciei Quebec (Canada) şi Republicii Lituania. Practica celorlalte state: SUA, Georgia, Republica Kirghiză, Wales (Marea Britanie), Noua Zeelandă, Africa de Sud, New South Wales (Australia), Republica Filipinelor, a servit drept material consultativ la elaborarea proiectului.

Totuşi, proiectul nu este argumentat suficient în partea ce ţine de condiţiile ce au impus elaborarea acestuia. Astfel, nota informativă nu conţine o analiză a eventualelor efecte ale proiectului, care ar fortifica argumentele autorului. Ar fi necesară şi o analiză a impactului prevederilor din capitolul 11, Interdicţii şi sancţiuni, din Regulamentul Parlamentului. În fapt, nici Parlamentul nu oferă careva statistici privind sancţiunile aplicate deputaţilor în condiţiile legislaţiei naţionale în vigoare, astfel încît să ne convingem că mecanismele existente de sancţionare a deputaţilor sînt aplicate, precum şi să ne convingem că mecanismele de sancţionare propuse prin proiect sînt aplicabile. Nota informativă nu oferă nici o analiză a deficienţelor cu care se confruntă deputaţii în aplicarea prevederilor legale cu privire la conflictul de interese.

Proiectul nu este suficient de argumentat economico-financiar, deşi instituirea funcţiei de Comisar pentru etică va necesita cheltuieli financiare.

Cele două din urmă obiecţii nu infirmă necesitatea proiectului, ci se referă la capacitatea şi abilitatea autorului de a-şi justifica iniţiativa legislativă.


5. Sfera de reglementare a proiectului corespunde următoarelor domenii/drepturi:

Drepturi si libertăți social-politice:
Dreptul la administrare (art. 39 din Constituția RM)
Dreptul la informație (art. 34 din Constituția RM)
Drepturi garanții:
Dreptul la acces liber la justiție (art. 20 din Constituția RM)
Dreptul de a cunoaște drepturile și îndatoririle (art. 23 din Constituția RM)



Evaluarea de fond a proiectului


6. Respectarea principiului transparenței nu este asigurată. În partea ce ţine de principiul transparenţei, acesta nu este asigurat. Principiul transparenţei, pornind de la art. 4 alin. (2) lit. f) din proiect, se regăseşte între principiile de conduită a deputatului. Astfel, potrivit normelor pre-citate, deputaţii trebuie să asigure transparenţa în activitatea lor, avînd obligaţia menţinerii unui dialog permanent cu cetăţenii pe problemele care îi interesează şi care rezultă din asumarea şi exercitarea mandatului de deputat. În fapt, era importantă asigurarea transparenţei în procesul de numire şi în activitatea Comisarului pentru etică, precum şi garantarea transparenţei rezultatelor investigării cazurilor de încălcare a eticii de deputat, de rînd cu transparenţa procesului de examinare a cazurilor de către Comisia juridică, numiri şi imunităţi. În acest sens, proiectul nu conţine norme exprese care ar asigura că actorii-cheie (Comisarul pentru etică; Comisia juridică, numiri şi imunităţi; Parlamentul) vor oferi informaţii accesibile, uşor disponibile, relevante şi actualizate privind punerea în aplicare a legii. Totodată, proiectul nu stabileşte mecanisme de comunicare cu populaţia.

În partea ce ţine de transparenţa promovării proiectului, aceasta, la etapa actuală a procesului de examinare a proiectului, pare a fi asigurată. Proiectul, însoţit de nota informativă, este plasat pe web site-ul oficial al Parlamentului, fapt care corespunde pct. 3.5. lit. b) din Concepţia privind cooperarea dintre Parlament şi societatea civilă, aprobată prin Hotărîrea Parlamentului nr. 373-XVI din 29.12.2005.

Totodată, aceste norme sînt dezvoltate prin prevederile Instrucţiunii privind circulaţia proiectelor de acte legislative în Parlament, aprobată prin Hotărîrea Biroului permanent al Parlamentului nr. 30 din 07.11.2012 (în continuare – Instrucţiune).

Astfel, în conformitate cu pct. 2.1.4, 2.2.18, 2.2.20-2.2.22 din Instrucţiune, proiectul de act legislativ înaintat în calitate de iniţiativă legislativă a deputatului în Parlament se depune în Parlament împreună cu următoarele acte obligatorii:
a) adresa de înaintare a iniţiativei legislative, semnată de deputat/deputați, sau hotărîrea organelor de lucru ale Parlamentului;
b) proiectul de act legislativ, prezentat în limba de stat sau în limba rusă;
c) nota informativă la proiectul de act legislativ, întocmită în conformitate cu prevederile Legea nr. 780 din 27.12.2001 privind actele legislative;
d) expertiza juridică și expertiza anticorupție, care se prezintă ulterior în conformitate cu rezoluția Președintelui Parlamentului.

Dosarul se completează cu originalele rapoartelor și ale sintezelor comisiei permanente sesizate in fond, corapoartele și avizele comisiilor permanente, avizul Direcției generale juridice, după caz, cu avizul Guvernului, avizele altor autorități, amendamentele deputaților și fracțiunilor, propunerile societății civile și cu alte documente pertinente. După includerea în procedură legislativă, proiectul de act legislativ și documentele conexe, în variantă electronică sau, după caz, pe suport de hîrtie, se transmit în aceeași zi de la Direcția generală documentare parlamentară către Direcția generală informațional-analitică, care asigură scanarea și plasarea lor pe pagina web oficială a Parlamentului în cel mult 5 zile lucrătoare de la data includerii proiectului în procedură legislativă. Pe parcursul aflării proiectului în procedură legislativă, Direcţia generală documentare parlamentară transmite zilnic Direcției generale informațional-analitice toate documentele şi informaţiile parvenite (avize, expertize, rapoarte, corapoarte, sinteze, alte informații ce țin de etapa procedurală) pe marginea proiectului respectiv pentru a fi scanate și plasate pe pagina web oficială a Parlamentului. Direcţia generală informaţional-analitică actualizează permanent informaţiile de pe pagina web oficială a Parlamentului referitoare la proiectele de acte legislative introduse în procedură legislativă.

La moment, deşi proiectul este în procedură din iunie 2013, pe site-ul Parlamentului nu sînt plasate decît proiectul şi nota informativă. Caracterul lent cu care se examinează proiectul, deşi importanţa acestuia este evidentă, nu poate să nu îngrijoreze.


7. Respectarea principiului participării nu este asigurată. Mai multe exigenţe, care, în mod tradiţional, sînt înaintate unui proiect pentru ca acesta să asigure principiul transparenţei, sînt inaplicabile proiectului expertizat. Ne referim la necesitatea unor: i) prevederi, care stabilesc un mecanism, care să permită exprimarea opiniei; ii) prevederi exprese/tacite, care stabilesc un mecanism, care să permită luarea în consideraţie a opiniei exprimate; iii) prevederi prin care s-ar institui structuri semi-permanente, în cadrul cărora reprezentanţii publici (sau reprezentanţii părţilor interesate) vor fi consultaţi, în diferite etape ale procesului decizional. În pofida acestora, proiectul nu asigură respectarea principiului participării pentru următoarele motive. Principiul participării este corelativ principiului transparenţei. Astfel, evident, prin neasigurarea principiului transparenţei, nu este asigurată respectarea principiului participării. Mai mult, prin anumite norme ale proiectului poate să se aducă atingere Dreptului la informaţie şi Dreptului la administrare, drepturi esenţiale în asigurarea participării publicului într-un proces decizional. Şi mai grav este că cetăţeanul, potrivit proiectului, nu poate sesiza Comisarul pentru etică, acest drept fiind rezervat, în exclusivitate, deputaţilor. Toate obiecţiile şi recomandările în acest sens se conţin în compartimentul Analiza detaliată a textului proiectului.


8. Respectarea principiului responsabilizării nu este asigurată. Proiectul nu conţine prevederi, care ar permite monitorizarea procesului de implementare a normelor din proiect. Respectiv, proiectul nu instituie un mecanism pentru luarea în consideraţie a rezultatelor monitorizării. Mai mult, proiectul nu conţine prevederi care ar obliga actorii-cheie (Comisarul pentru etică, Comisia juridică numiri şi imunităţi, Parlamentul) să facă publice, fără a aduce atingere principiilor confidenţialităţii şi operativităţii investigaţiei, rezultatele punerii în aplicare a legii.


9. Nivelul de corespundere a proiectului/actului normativ normelor constituționale. Proiectul/actul normativ este conform parțial Constituției. Obiecţiile şi recomandările în partea ce ţine de nivelul de corespundere a unor prevederi din proiect normelor constituţionale se conţin atît în Evaluarea generală a proiectului, cît şi în Analiza detaliată a textului proiectului. Astfel, pornind de la prevederile art. 41 alin. (7) din Constituţia RM, categoria proiectului contravine prevederilor art. 72 alin. (3) lit. p) din Constituţia RM. Proiectul, prin unele prevederi, poate aduce atingere Dreptului la informaţie şi Dreptului la administrare, garantate prin articolele 34 şi 39 din Constituţia RM. Prin alte prevederi, proiectul îngrădeşte accesul liber la justiţie, drept garantat prin art. 20 din Constituţia RM, precum şi limitează Dreptul de a-şi cunoaşte drepturile şi îndatoririle, garantat prin art. 23 din Constituţia RM, aplicabil deputatului.


10. Nivelul de corespundere a proiectului/actului normativ legislației corelative. Proiectul/actul normativ este conform parțial legislației corelative. Mai multe prevederi ale proiectului contravin unor norme din legislaţia corelativă. Obiecţiile şi recomandările în acest sens se conţin în compartimentul Analiza detaliată a textului proiectului.


11. Nivelul de corespundere a proiectului/actului normativ standartelor internaționale. Proiectul/actul normativ este conform standardelor internaționale. La general, standardele internaţionale relevante domeniului reglementat prin proiect, cum ar fi - Rezoluţia 1214 (2000) a Adunării Parlamentare a Consiliului Europei "Rolul Parlamentelor în lupta împotriva corupţiei", nu oferă decît un cadru general, lăsînd ţărilor discreţia de reglementare propriu-zisă. Cert este că reglementările naţionale trebuie să fie conforme normelor constituţionale şi nu trebuie să aducă atingere drepturilor fundamentale ale persoanei.


12. Nivelul de corespundere a proiectului/actului normativ jurisprudenței Curții Constutiționale. Nu există jurisprudență a Curții Constituționale în domeniul de reglementare a proiectului de act normativ expertizat. Există jurisprudenţă a Curţii Constituţionale în partea ce ţine de statutul deputatului, cum ar fi: Hotărîrea nr. 8 din 19.06.2012 privind interpretarea articolelor 68 alin. (1), (2) şi 69 alin. (2) din Constituţie (Sesizarea nr. 8b/2012); Hotărîrea nr. 10 din 12.07.2012 pentru controlul constituţionalităţii unor prevederi referitoare la statutul deputatului în Parlament (Sesizarea nr. 7a/2012). Această jurisprudenţă, însă, nu este relevantă pentru domeniul nemijlocit reglementat prin proiectul supus expertizei.


13. Nivelul de corespundere a proiectului/actului normativ jurisprudenței CtEDO. Nu există jurisprudență a CtEDO în domeniul de reglementare a proiectului de act normativ expertizat. Nu am identificat hotărîri ale CtEDO relevante domeniului reglementat nemijlocit prin proiect.


14. Impactul proiectului/actului normativ prin prisma drepturilor omului. Proiectul/actul normativ incalcă drepturile/libertățile. Proiectul, prin unele prevederi, poate aduce atingere Dreptului la informaţie şi Dreptului la administrare, garantate prin articolele 34 şi 39 din Constituţia RM. Prin alte prevederi, proiectul încalcă Dreptul la acces liber la justiţie, drept garantat prin art. 20 din Constituţia RM, precum şi limitează Dreptul de a-şi cunoaşte drepturile şi îndatoririle, garantat prin art. 23 din Constituţia RM, aplicabil deputatului.


15. Impactul gender al proiectului. Proiectul/actul normativ este gender neutru. Proiectul nu influenţează diferenţierea gender, nu contribuie la inegalitatea gender şi generează acelaşi impact atît asupra femeilor, cît şi bărbaţilor.


16. Analiza detaliată a textului proiectului.


Nr. Articol Text Obiecţii Factorii de vulnerabilitate Recomandări

1

Clauza de adoptare

..., în temeiul art. 72 alin. (4) din Constituţia Republicii Moldova, Parlamentul adoptă prezenta lege ordinară.

În conformitate cu art. 72 alin. (3) lit. p) din Constituţia RM, prin lege organică se reglementează celelalte domenii pentru care, în Constituţie, se prevede adoptarea de legi organice. Pornind de la prevederile art. 41 alin. (7) din Constituţia RM, care prescriu că funcţiile publice ai căror titulari nu pot face parte din partide se stabilesc prin lege organică, proiectul ar trebui să fie un proiect de lege organică. Or, proiectul, în virtutea art. 22 alin. (1) alin. c) din proiect, interzice Comisarului pentru etică să facă parte din partide şi din alte organizaţii social-politice. Trebuie să recunoaştem că proiectul nu clarifică statutul Comisarului pentru etică. Însă, pornind de la prevederile art. 20 alin. (4) din proiect, care prevede că demiterea acestuia trebuie să fie precedată de o anchetă de serviciu efectuată conform Legii nr. 158 din 04.07.2008 cu privire la funcţia publică şi statutul funcţionarului public, intuim că funcţia de Comisar pentru etică va fi funcţie publică.

Vulnerabilitate
Prevederi necorespunzătoare normelor constituţionale;

Eventuala promovare şi examinare a proiectului în calitate de proiect de lege organică, respectiv modificînd temeiul legal de adoptare a actului.

2

Art. 2 lit. b)

Articolul 2. Noţiuni

...

b) Comisarul pentru etică - persoana investită oficial cu atribuţii de supraveghere a eticii şi conduitei deputaţilor, pe care le execută în baza legii;

...

Proiectul nu clarifică statutul Comisarului pentru etică. Pornind de la prevederile art. 20 alin. (4) din proiect, care prevede că demiterea acestuia trebuie să fie precedată de o anchetă de serviciu efectuată conform Legii nr. 158 din 04.07.2008 cu privire la funcţia publică şi statutul funcţionarului public, intuim că funcţia de Comisar pentru etică va fi funcţie publică. Oricum, acest lucru trebuie să fie clarificat. Or, această lacună ar putea să aducă atingere drepturilor persoanei, care va fi numită în această funcţie.

Vulnerabilitate
Lacună de drept, care ar putea să aducă atingere drepturilor persoanei;

Clarificarea regimului funcţiei de Comisar pentru etică.

3

Art. 12

Potrivit textului din proiect.

Prevederi care dublează, iar în unele privinţe contravin prevederilor din art. 23 din Legea nr. 16 din 15.02.2008 cu privire la conflictul de interese. Mai mult, prevederile din alin. (6) din proiect, care stabileşte că modul de evaluare, evidenţă, păstrare, utilizare şi răscumpărare a cadourilor este reglementat de Biroul Permanent a Parlamentului şi implementată de Comisarul pentru etică, sînt norme de blanchetă, ce ar putea aduce atingere dreptului persoanei de a avea acces la informaţii. Regulamentul Parlamentului nu prescrie obligativitatea publicării hotărîrilor Biroului permanent. În practică, Biroul permanent evită să dea publicităţii hotărîrile adoptate. Chiar dacă acestea poartă un caracter normativ şi sînt de interes public, unele hotărîri ale Biroul permanent nu sînt publicate nici pe web site-ul Parlamentului. În atare condiţii, persoanele interesate ar putea fi îngrădite în a accesa informaţii ce ţin de domeniul reglementat sau ar putea să fie constrînşi să depună eforturi suplimentare (solicitări exprese în scris) pentru a se documenta, fapt care nu poate să nu-i descurajeze. Mai mult, în aceste circumstanţe, ar putea să se aducă atingere şi Dreptului de a-şi cunoaşte drepturile şi îndatoririle, garantat prin art. 23 din Constituţia RM, aplicabil şi deputaţilor.

Vulnerabilitate
Prevederi necorespunzătoare normelor din legislaţia corelativă;
Prevederi care încalcă drepturile/libertăţile;
Norme de blanchetă care ar putea să aducă atingere drepturilor persoanei;

Revizuire potrivit obiecţiei.

4

Art. 15

Articolul 15. Interzicerea votului în favoarea terţei persoane şi în cazul conflictului de interese

(1) În cadrul exercitării atribuţiilor parlamentare, deputatul nu are dreptul să încheie nici o înţelegere pentru a acţiona sau vota în interesul unei terţe persoane, fizice sau juridice, care ar putea compromite libertatea de vot, astfel cum este consacrat în Constituţia Republicii Moldova.

(2) Deputatul nu are dreptul să voteze un proiect de lege în caz de existenţă a conflictului de interese, promovării proiectelor de legi, sau interese contra unei remunerări sau avantaje directe sau indirecte.

Regulamentul Parlamentului nu este explicit în partea ce ţine de posibilitatea unui deputat de a se abţine în procedura de vot. În mod practic, deputatul trebuie să voteze fie "pentru", fie "contra" unui proiect.

Vulnerabilitate
Prevederi necorespunzătoare normelor din legislaţia corelativă;

Revizuirea prevederilor din Regulamentul Parlamentului în vederea excluderii coliziunii normelor de drept.

5

Art. 16

Articolul 16. Declaraţia cu privire la venituri şi proprietate

...

Nedeclararea veniturilor şi proprietăţilor deputatului, va constitui o violare a acestor norme de conduită şi va atrage răspunderea deputatului conform prevederilor prezentului Cod.

Prevederi care contravin art. 14 din Legea nr. 1264 din 19.07.2002 privind declararea şi controlul veniturilor şi proprietăţii persoanelor cu funcţii de demnitate publică, judecătorilor, procurorilor, funcţionarilor publici şi a unor persoane cu funcţie de conducere, care prevede răspunderea disciplinară, în exclusivitate, a persoanelor responsabile de colectarea declaraţiilor în caz de neîndeplinire a obligaţiilor prevăzute de lege, pentru declaranţi fiind prevăzută răspunderea contravenţională (pentru nedepunerea declaraţiei în termenele stabilite) şi penală (pentru indicarea intenţionată în declaraţie a datelor inexacte sau incomplete).

Vulnerabilitate
Prevederi necorespunzătoare normelor din legislaţia corelativă;

Excluderea prevederilor.

6

Art. 17

Articolul 17. Integritatea deputaţilor

Deputatul nu va solicita sau accepta, direct sau indirect, plăţi, cadouri, servicii sau alte beneficii, în numele său, ai membrilor familiei sale, prietenilor, ca preţuire pentru exercitarea sau abţinerea de la îndeplinirea obligaţiilor sale în legătură cu o cauză care urmează a fi examinată de către acesta. Nerespectarea prezentei reglementări este supusă urmăririi penale, în cazul în care este încălcată valoarea cadourilor, stabilită la art. 12 a prezentului Cod.

Prevederi inoportune, care dublează art. 23 alin. (1) din Legea nr. 16 din 15.02.2008 cu privire la conflictul de interese. Mai mult, prin excepţia din final, prevederile contravin art. 324, Corupere pasivă, din Codul penal, normele pre-citate din Codul penal neprevăzînd careva excepţii. Mai mult, aceste prevederi sînt nejustificate pornind şi de la normele din art. 12 alin. (2) din proiect, care permite acceptarea, în exclusivitate, a cadourilor simbolice oferite din politeţe sau primite cu prilejul anumitor acţiuni de protocol şi a căror valoare nu depăşeşte 50 unităţi convenţionale, de altfel proiectul neprevăzînd cuantumul unei unităţi convenţionale. Aceste norme însă nu fac permisive şi nici nu trebuie să facă permisive careva recompense ilicite, indiferent de valoarea acestora.

Vulnerabilitate
Prevederi necorespunzătoare normelor din legislaţia corelativă;

Excluderea prevederilor. Stabilirea expresă, în proiect, a cuantumului unei unităţi convenţionale.

7

Art. 18 alin. (2)

Articolul 18. Comisarul pentru etică

...

(2) Comisarul pentru etică, se încadrează în statele de personal a Secretariatului Parlamentului, dar este independent, imparţial şi se supune doar legii. El nu poate fi atras într-un litigiu civil pe motivul îndeplinirii atribuţiilor de serviciu şi rezultatele ei.

...

Prevederi care contravin art. 20 din Constituţia Republicii Moldova, Accesul liber la justiţie, care oferă oricărei persoane dreptul la satisfacţie efectivă din partea instanţelor judecătoreşti competente împotriva actelor care violează drepturile, libertăţile şi interesele sale legitime. Nici o lege nu poate îngrădi accesul la justiţie.

Vulnerabilitate
Prevederi care încalcă drepturile/libertăţile;

Excluderea celei de-a doua frază din alineat.

8

Art. 20 alin. (2)

Articolul 20. Numirea şi demiterea Comisarului pentru etică

...

(2) Comisarul pentru etică este selectat pe bază de concurs. Comisia de concurs este stabilită prin hotărîre a Parlamentului şi este compusă din:

a) un reprezentant al Preşedintelui Republicii Moldova;

b) un reprezentant al Curţii Constituţionale;

c) un reprezentant al Centrului pentru Drepturile Omului din Moldova;

d) un reprezentant desemnat de Consiliul Naţional al organizaţiilor neguvernamentale din Republica Moldova;

e) cîte un reprezentant de la fiecare fracţiune parlamentară; f) un reprezentant din partea deputaţilor neafiliaţi.

...

În primul rînd, proiectul nu prevede modul de organizare şi de desfăşurare a concursului - lacună care ar putea aduce atingere drepturilor candidaţilor. În al doilea rînd - prevederile, în partea ce ţine de reprezentantul Consiliului naţional al organizaţiilor neguvernamentale, poartă un caracter discriminatoriu. Nu este clar de ce această platformă ONG a fost selectată de către autor şi nu alta. La general, normele necesită revizuire. În mod practic, reprezentanţii desemnaţi de deputaţi ar putea prevala în comisie, fiind evident că aceştia vor da preferinţe unui candidat loial. Nu este clar de ce anume aceste autorităţi au fost investite cu dreptul de a-şi delega reprezentanţi şi nu altele, cum ar fi - Comisia Naţională de Integritate.

Vulnerabilitate
Prevederi discriminatorii;
Lacună de drept care ar putea să aducă atingere drepturilor persoanei;

Revizuire potrivit obiecţiei.

9

Art. 22 alin. (1) lit. e)

Articolul 22. Interdicţii

(1) Comisarul pentru etică nu poate:

...

e) să efectueze orice activitate legată de îndeplinirea atribuţiilor de serviciu în cazuri care presupun existenţa unui conflict între interesele lui şi interesul public de asigurare a respectării prezentului Cod.

Proiectul ar trebui că clarifice modalităţile de soluţionare a unor atare situaţii şi să prevadă persoana care va exercita atribuţiile Comisarului pentru etică în cazul în care acesta, urmare a identificării unui potenţial conflict de interese, va fi în imposibilitatea de exerciţiu.

Alți factori
Lacună de drept, care ar putea să genereze inaplicabilitatea legii;

Revizuire potrivit obiecţiei.

10

Art. 23 alin. (1)

Articolul 23. Sesizarea Comisarului pentru etică

(1) Oricare membru al legislativului, care are un temei rezonabil să considere că art. 4 şi normele Capitolelor II şi III al prezentului Cod au fost violate, poate solicita Comisarului pentru etică iniţierea unei investigaţii pentru stabilirea încălcării eticii de deputat.

...

În opinia noastră, aceste prevederi, neprevăzînd dreptul cetăţeanului de a sesiza Comisarul pentru etică, aduce atingere dreptului la administrare, garantat prin art. 39 din Constituţia RM. Potrivit alin. (1) din articolul pre-citat, cetăţenii Republicii Moldova au dreptul de a participa la administrarea treburilor publice nemijlocit, precum şi prin reprezentanţii lor. Reieşind din faptul, că domeniul reglementat prin proiect ţine de eventualele încălcări comise de deputaţi, cetăţenii trebuie să aibă dreptul de a sesiza nemijlocit Comisarul pentru etică.

Vulnerabilitate
Lacună de drept care ar putea să aducă atingere drepturilor persoanei;

Completare cu norme care ar oferi cetăţenilor dreptul de a sesiza Comisarul pentru etică.

11

Art. 32 lit. (e)

Articolul 32. Sancţiuni pentru încălcarea eticii de deputat

...

e) rambursarea oricărui profit, avantaj, beneficiu ilicit;

...

Regimul profitului, avantajului, beneficiului ilicit nu poate fi reglementat decît prin lege penală şi procesual-penală, aceasta neprevăzînd rambursarea acestora ca sancţiune.

Vulnerabilitate
Prevederi necorespunzătoare normelor din legislaţia corelativă;

Excluderea prevederilor.




Concluzii

Autorul proiectului este un grup de deputaţi în Parlament, ceea ce corespunde art. 73 din Constituţie şi art. 44 din Regulamentul Parlamentului.

Categoria actului legislativ propus este lege ordinară, ceea ce contravine art. 72 alin. (3) lit. p) din Constituţia RM.

Sfera de reglementare a proiectului corespunde următoarelor domenii/drepturi: Dreptul la acces liber la justiție (art. 20 din Constituția RM); Dreptul de a cunoaște drepturile și îndatoririle (art. 23 din Constituția RM); Dreptul la informație (art. 34 din Constituția RM); Dreptul la administrare (art. 39 din Constituția RM).

Reieşind din preambul, prin proiect se urmăreşte menţinerea încrederii în legislativul ţării, prin exercitarea atribuţiilor parlamentare cu onestitate, integritate şi respectarea legii, exclusiv pentru binele poporului Republicii Moldova. Scopul proiectului este concretizat şi în nota informativă. Recunoaştem necesitatea dezvoltării normelor de drept existente în partea ce ţine de etica deputatului. Ne referim, în mod special, şi la necesitatea clarificării normelor ce vizează soluţionarea conflictelor de interese. Referitor la cele din urmă, constatăm că proiectul nu dă mai multă aplicabilitate şi eficienţă cadrului legal naţional.

Nota informativă a proiectului de act legislativ supus expertizei nu conține o argumentare suficientă a promovării proiectului în partea ce ţine de condiţiile ce au impus elaborarea acestuia. Proiectul nu este suficient de argumentat economico-financiar. Cele două din urmă obiecţii nu infirmă necesitatea proiectului, ci se referă la capacitatea şi abilitatea autorului de a-şi justifica iniţiativa legislativă.

Proiectul nu asigură respectarea principiului transparenței. În partea ce ţine de transparenţa promovării proiectului, aceasta, la etapa actuală a procesului de examinare a proiectului, pare a fi asigurată. Proiectul, însoţit de nota informativă, este plasat pe web site-ul oficial al Parlamentului. Totuşi, caracterul lent cu care se examinează proiectul, deşi importanţa acestuia este evidentă, nu poate să nu îngrijoreze.

Proiectul nu asigură respectarea principiului participării. Principiul participării este corelativ principiului transparenţei. Astfel, evident, prin neasigurarea principiului transparenţei, nu este asigurată respectarea principiului participării. Mai mult, prin anumite norme ale proiectului poate să se aducă atingere Dreptului la informaţie şi Dreptului la administrare, drepturi esenţiale în asigurarea participării publicului într-un proces decizional. Şi mai grav este că cetăţeanul, potrivit proiectului, nu poate sesiza Comisarul pentru etică, acest drept fiind rezervat, în exclusivitate, deputaţilor.

Proiectul nu asigură respectarea principiului responsabilizării. Proiectul nu conţine prevederi, care ar permite monitorizarea procesului de implementare a normelor din proiect. Respectiv, proiectul nu instituie un mecanism pentru luarea în consideraţie a rezultatelor monitorizării. Mai mult, proiectul nu conţine prevederi care ar obliga actorii-cheie (Comisarul pentru etică, Comisia juridică numiri şi imunităţi, Parlamentul) să facă publice, fără a aduce atingere principiilor confidenţialităţii şi operativităţii investigaţiei, rezultatele punerii în aplicare a legii.

Proiectul/actul normativ este conform parțial Constituției. Reiterăm, că categoria proiectului contravine prevederilor art. 72 alin. (3) lit. p) din Constituţia RM. Reiterăm, că proiectul, prin unele prevederi, poate aduce atingere Dreptului la informaţie şi Dreptului la administrare, garantate prin articolele 34 şi 39 din Constituţia RM. Prin alte prevederi, proiectul îngrădeşte accesul liber la justiţie, drept garantat prin art. 20 din Constituţia RM, precum şi limitează Dreptul de a-şi cunoaşte drepturile şi îndatoririle, garantat prin art. 23 din Constituţia RM, aplicabil deputatului.

Proiectul/actul normativ este conform parțial legislației corelative. Mai multe prevederi ale proiectului contravin unor norme din legislaţia corelativă, şi anume: Regulamentul Parlamentului; Legea nr. 16 din 15.02.2008 cu privire la conflictul de interese; Legea nr. 1264 din 19.07.2002 privind declararea şi controlul veniturilor şi proprietăţii persoanelor cu funcţii de demnitate publică, judecătorilor, procurorilor, funcţionarilor publici şi a unor persoane cu funcţie de conducere. Proiectul urmează a fi revăzut şi prin prisma legii penale şi procesual-penale.

Proiectul este conform standardelor internaționale. La general, standardele internaţionale relevante domeniului reglementat prin proiect, cum ar fi - Rezoluţia 1214 (2000) a Adunării Parlamentare a Consiliului Europei "Rolul Parlamentelor în lupta împotriva corupţiei", nu oferă decît un cadru general, lăsînd ţărilor discreţia de reglementare propriu-zisă. Cert este că reglementările naţionale trebuie să fie conforme normelor constituţionale şi nu trebuie să aducă atingere drepturilor fundamentale ale persoanei.

Există jurisprudenţă a Curţii Constituţionale în partea ce ţine de statutul deputatului, cum ar fi: Hotărîrea nr. 8 din 19.06.2012 privind interpretarea articolelor 68 alin. (1), (2) şi 69 alin. (2) din Constituţie (Sesizarea nr. 8b/2012); Hotărîrea nr. 10 din 12.07.2012 pentru controlul constituţionalităţii unor prevederi referitoare la statutul deputatului în Parlament (Sesizarea nr. 7a/2012). Această jurisprudenţă, însă, nu este relevantă domeniului nemijlocit reglementat prin proiectul supus expertizei. Nu am identificat hotărîri ale CtEDO relevante domeniului reglementat nemijlocit prin proiect.

Proiectul este gender neutru. Proiectul nu influenţează diferenţierea gender, nu contribuie la inegalitatea gender şi generează acelaşi impact atît asupra femeilor, cît şi bărbaţilor.

Necesitatea promovării proiectului fiind incontestabilă, acesta necesită îmbunătăţire esenţială, mai mulţi factori de vulnerabilitate fiind identificaţi, şi anume: Lacună de drept, care ar putea să aducă atingere drepturilor persoanei; Lacună de drept, care ar putea să genereze inaplicabilitatea legii; Norme de blanchetă care ar putea să aducă atingere drepturilor persoanei; Prevederi discriminatorii; Prevederi care încalcă drepturile/libertăţile; Prevederi necorespunzătoare normelor constituţionale; Prevederi necorespunzătoare normelor din legislaţia corelativă.

Proiectul, necesită îmbunătăţire prin prisma exigenţelor tehnicii legislative.






Centrul de Analiză şi Prevenire a Corupţiei