Democratie si astfel, neputand face ca tot ceea ce este just sa fie tare, s-a facut ca tot ceea ce este tare sa fie just. Blaise Pascal

Expertiza proiectelor de acte normative prin prisma drepturilor omului este desfăşurată de CAPC în cadrul Proiectului „Armonizarea legislaţiei la standardele internaţionale în domeniul drepturilor omului”, susţinut financiar de Apărătorii Drepturilor Civile din Suedia.

12 Noiembrie 2013

RAPORT DE EXPERTIZĂ

la proiectul Legii cu privire la locuințe

(înregistrat în Parlament cu numărul 352 din 02 Septembrie 2013)


În temeiul Concepţiei de cooperare dintre Parlament şi societatea civilă, aprobată prin Hotărîrea Parlamentului nr.373-XVI din 29 decembrie 2005, Centrul de Analiză şi Prevenire a Corupţiei prezintă raportul de expertiză a vulnerabilității proiectului Legii cu privire la locuințe prin prisma drepturilor omului.



Evaluarea generală


1. Autorul proiectului este Guvernul RM, autor nemijlocit - Ministerul Dezvoltării Regionale şi Construcţiilor, ceea ce corespunde art. 73 din Constituţie şi art. 44 din Regulamentul Parlamentului.


2. Categoria actului legislativ propus este lege organică, ceea ce corespunde art.72 din Constituţie şi art. 6-11, 27, 35 şi 39 din Legea privind actele legislative, nr.780-XV din 27.12.2001.


3. Scopul actului (potrivit proiectului și/sau notei informative). Potrivit notei informative şi prevederilor proiectului de lege, scopul acestuia este de a stabili un cadru legal nou cu privire la locuinţe, care ar corespunde evoluţiei relaţiilor social-economice din acest domeniu şi cadrului legal existent la moment.


4. Nota informativă a proiectului de act legislativ supus expertizei conține o argumentare suficientă a promovării proiectului. Intenţia autorilor este expusă clar şi argumentat în nota informativă ce însoţeşte proiectul de lege. În acest sens, autorul indică: scopul principal şi condiţiile ce au impus elaborarea proiectului de lege; istoricul elaborării acestui proiect de lege; locul proiectului în sistemul legislaţiei, principalele prevederi, evidenţierea elementelor noi, efectul social şi economic al actului; prevederile noi incluse de autor în lege care nu erau reglementate de Codul cu privire la locuinţe din 1983.

Autorul subliniază că, la elaborarea acestui proiect de lege a fost studiată şi consultată legislaţia în domeniul locuinţelor din Federaţia Rusă, Republica Belarus, România Cehia, Estonia, Canada. Tot în acest sens, autorul subliniază că, s-a ţinut cont de materialele organismelor internaţionale (Comisiei Economice Europene a ONU, Comitetului European pentru locuinţe sociale) ce ţin de dezvoltarea institutului de locuinţe sociale şi experienţa altor ţări în acest domeniu. Plus la aceasta, s-a ţinut cont de standardele şi exigenţele internaţionale cuprinse în Carta Locativ Europeană, adoptată la 26 aprilie 2006.

În nota informativă se menţionează că acest proiect de lege a fost expediat spre avizare unui şir întreg de instituţii publice, însă din informaţia prezentă pe pagina web a Parlamentului notăm inexistenţa acestor avize la dosarul de însoţire a variantei finale a proiectului de act legislativ. Reieşind din importanţa proiectului de lege, acesta urma să fie transmis spre avizare tuturor instituţiilor publice interesate, să fie supus consultărilor publice cu societatea civilă, pentru formularea recomandărilor, iar, în final, avizele, sinteza recomandărilor recepţionate trebuiau să fie anexate la dosarul de însoţire a variantei finale a proiectului de act legislativ.

Totodată, dosarul de însoţire trebuia să conţină Tabelul de concordanţă privind compatibilitatea proiectului de act legislativ cu legislaţia comunitară şi Declaraţia de compatibilitate. Toate aceste cerinţe sunt expres prevăzute în Legea privind actele legislative nr.780-XV din 27.12.2001, Regulamentul Parlamentului, aprobat prin Legea 797-XIII din 02.04.1996, Hotărîrea Guvernului nr.190 din 21.02.2007. Din lipsa informaţiilor, nu cunoaştem dacă autorii au realizat sau nu aceste cerinţele legale.

Potrivit lit. d) a art.20 din Legea 780/2001 privind actele legislative, nota informativă trebuie să conţină informaţii privind „fundamentarea economico-financiară în cazul în care realizarea noilor reglementări necesită cheltuieli financiare şi de altă natură”. Potrivit art.47 alin.(6) din Regulamentul Parlamentului, în cazul în care realizarea noilor reglementări necesită cheltuieli financiare, materiale şi de altă natură, se anexează fundamentarea economico-financiară.

Reieşind din nota informativă, autorul, în baza unui sondaj estimativ şi întemeindu-se pe datele statistice existente, a calculat necesarul de locuinţe (doar sociale) în număr de 10626 lei, iar costul programului de construcţie şi procurare a locuinţelor va constitui circa 8 miliarde lei. Totodată, autorul preconizează implementarea prevederilor proiectului într-o perioadă de 10 ani de zile.

Aceste calcule estimative şi superficiale nicidecum nu pot fi catalogate drept "fundamentare economico-financiară". În primul rînd, se bazează pe date statistice şi sondaje fără să indice indicatorii principali de referinţă pe care s-a bazat. În al doilea rînd, autorul a "calculat" doar costul implementării proiectului în ce priveşte locuinţele sociale, pe cînd proiectul prevede şi alte tipuri de locuinţe (de manevră, de serviciu, hoteluri-azil). În al treilea rînd, autorul nu a luat în consideraţie că pe parcursul a 10 ani de zile numărul tinerilor, persoanelor cu dizabilităţi, familiilor cu mulţi copii, se va schimba, inclusiv poate creşte, ceea ce va afecta numărul total de locuinţe sociale necesare. În al patrulea rînd, nu este clar cum autorul a calculat şi coordonat costul implementării proiectului de lege cu autorităţile publice locale, în contextul în care APL-urile vor trebui să identifice sursele financiare disponibile pentru construcția, reparaţia, procurarea locuinţelor reglementate de proiectul de lege.

În acest context, reiterăm necesitatea unei analize economico-financiare (argumentate), ca parte componentă a unui proiect de lege, de care, însă subiecţii cu drept de iniţiativă legislativă nu fac uz în argumentarea opţiunilor legislative propuse. Promovarea proiectului de lege (propus Parlamentului spre examinare în mod prioritar) fără o analiză economică argumentată, indică asupra faptului că, se încearcă evitarea barierelor suplimentare în procesul de adoptare al legii, ceea ce nu aduce nici un beneficiu procesului de legiferare.

Rezumînd cele constatate mai sus, subliniem faptul că, în lipsa tuturor actelor necesare pentru înaintarea iniţiativei legislative, întreg procesul legislativ este perturbat şi, drept consecinţă, Parlamentul nu dispune de tot setul de documente necesare pentru a-şi îndeplini eficient sarcina sa legislativă. Or, Nota informativă și documentele necesare a fi anexate la dosar, cum ar fi avizele ministerelor și altor autorități de specialitate; avizul Centrului Național Anticorupție; analiza impactului de reglementare și calculele economice reale; declarația de compatibilitate a proiectului cu legislația UE; tabelul de concordanță a consultărilor cu societatea civilă, etc., sunt tot atît de importante ca și proiectul de lege, pentru ca societatea și deputații să cunoască domeniul propus reglementărilor și să ia o decizie în cunoștință de cauză.


5. Sfera de reglementare a proiectului corespunde următoarelor domenii/drepturi:

Drepturi si libertăți social-economice:
Dreptul la proprietate privată și protecția acesteia (art.46 din Constituția RM)
Dreptul la asistență și protecție socială (art.47 din Constituția RM)



Evaluarea de fond a proiectului


6. Respectarea principiului transparenței este asigurată suficient. Proiectul de act legislativ supus expertizei este plasată pe site-ul Parlamentului. În contextul în care proiectul de legea a fost înregistrat pe data de 2.09.2013 şi pînă în prezent nu a fost exminat de Plenul Parlamentului, considerăm că este respectat principiul transparenţei procesului legislativ şi principiile de cooperare cu societatea civilă, iar cetăţenii, organizaţiile şi alţi subiecţi interesaţi au posibilitatea de a-şi exprima opiniile asupra conținutului documentului.


7. Respectarea principiului participării este asigurată insuficient. Reieșind din prevederile art.7 din Legea privind transparența în procesul decizional nr.239 din 13.11.2008, autorităţile publice sunt obligate, după caz, să întreprindă măsurile necesare pentru asigurarea posibilităţilor de participare a cetăţenilor, a asociaţiilor constituite în corespundere cu legea, a altor părţi interesate la procesul decizional. Din lipsa informaţiilor şi neidentificarea sintezei recomandărilor recepţionate în cadrul consultării publice, putem conchide că societatea civilă, pînă la înregistrarea proiectului de lege în Parlament, nu a participat la elaborarea şi examinarea acestuia.

În conformitate cu prevederile art. 49/1 din Regulamentul Parlamentului, comisia permanentă sesizată în fond asigură consultarea publică a proiectelor de acte legislative şi a propunerilor legislative cu părţile interesate prin organizarea de dezbateri şi audieri publice, prin intermediul altor proceduri de consultare stabilite de legislaţia cu privire la transparenţa în procesul decizional. Totodată, comisia permanentă sesizată în fond dispune plasarea, conform legii, pe web-site-ul Parlamentului a sintezei recomandărilor recepţionate în cadrul consultării publice, în scopul asigurării transparenţei în procesul decizional.

Din moment ce proiectul de lege a fost plasat pe pagina web a Parlamentului, societatea civilă are posibilitatea de a participa la examinarea acestuia și de a face recomandări.


8. Respectarea principiului responsabilizării este asigurată insuficient. Proiectul de lege nu conţine prevederi exprese, ce se referă la posibilitatea persoanelor de a solicita de la autorităţile publice oferirea de argumente şi de explicaţii pentru justificarea deciziilor şi acţiunilor, precum și la posibilitatea persoanelor de a aplica o sancţiune autorităţilor publice pentru performanţe slabe. Luînd în consideraţie faptul că, proiectul de lege se încadrează organic în sistemul juridic existent al legislației Republicii Moldova, acesta va putea fi supus, conform procedurilor indirecte, controlului legalității, iar în cazul în care în baza acestor prevederi legale vor fi adoptate careva acte, acestea vor putea fi supuse controlului în cadrul contenciosului administrativ.


9. Nivelul de corespundere a proiectului/actului normativ normelor constituționale. Proiectul/actul normativ este conform parțial Constituției. Prevederile din proiect dezvoltă normele constituţionale cuprinse în 47 alin.(1) din Constituţia Republicii Moldova, în conformitate cu care, statul este obligat să ia măsuri pentru ca orice om să aibă un nivel de trai decent, care să-i asigure sănătatea şi bunăstarea, lui şi familiei lui, cuprinzînd hrana, îmbrăcămintea, locuinţa, îngrijirea medicală, precum şi serviciile sociale necesare. Anume asigurarea cu locuinţe reprezintă obiectul de reglementare al proiectului de lege supus expertizei. Totuşi, unele aspecte, analizate mai detaliat în pct.16 din raport, contravin normelor constituţionale.


10. Nivelul de corespundere a proiectului/actului normativ legislației corelative. Proiectul/actul normativ este conform parțial legislației corelative. Unele prevederi din proiect sunt expuse deficitar, ceea ce va crea confuzii la aplicarea lor în practică. În mod special ne referim la necesitatea de corelare a prevederilor din proiect cu normele ce garantează dreptul de proprietate privată şi alte prevederi legale.

Totodată, unele prevederi din proiect contravin principiului autonomiei locale şi legislaţiei ce reglementează administraţia publică locală. Despre aceste momente facem referire mai argumentat în pct.16 din prezentul raport.


11. Nivelul de corespundere a proiectului/actului normativ standartelor internaționale. Proiectul/actul normativ este conform parțial standardelor internaționale. După cum a menţionat autorul, acest proiect de lege este conform standardelor internaţionale în domeniu, în mod special cele cuprinse în Carta Locativ Europeană, adoptată la 26 aprilie 2006. În pofida acestui fapt, proiectul de lege în cauză nu este conform standardelor consfinţite de Carta Europeană a Autonomiei Locale, adoptată la Strasbourg la 15 octombrie 1985 şi ratificată prin Hotărîrea Parlamentatului nr.1253-XIII din 16.07.97. Mai detaliat, despre standardele ce considerăm că au fost încălcate prin acest proiect de lege, ne expunem în pct.16 din prezentul raport.


12. Nivelul de corespundere a proiectului/actului normativ jurisprudenței Curții Constutiționale. Proiectul/actul normativ nu este conform jurisprudenței Curții Constutiționale. Referitor la asigurarea cu locuinţe de către stat, jurisprudenţa Curţii Constituţionale nu cunoaşte exemple de norme legale care să fi fost declarate neconstituţionale. Însă, trebuie să menţionăm, că un şir de prevederi cuprinse în proiect contravin jurisprudenţei Curţii Constituţionale, ce se referă în mod special la autonomia locală, neretroactivitatea legii, la dreptul dobîndit legal, etc. Mai detaliat aceste aspecte sunt dezvoltate în pct.16 din raport.


13. Nivelul de corespundere a proiectului/actului normativ jurisprudenței CtEDO. Proiectul/actul normativ este conform parțial jurisprudenței CtEDO. Unele prevederi din proiect, în modalitatea în care au fost abordate de autor, pot aduce atingere dreptului de proprietate, protejat de Convenţia Europeană pentru Drepturile Omului. Mai detaliat, ne-am expus în pct.16 din prezentul raport de expertiză.


14. Impactul proiectului/actului normativ prin prisma drepturilor omului. Proiectul/actul normativ incalcă drepturile/libertățile. Din analiza efectuată în acest raport de expertiză rezumăm că, unele opţiuni legislative incluse în acest proiect de lege vor avea un impact negativ, deoarece vor încălca drepturile şi libertăţile persoanelor. Despre aceste încălcări ne-am expus mai detaliat opinia în pct.16 din raportul de expertiză.


15. Impactul gender al proiectului. Proiectul/actul normativ este gender neutru. Proiectul de lege nu reglementează aspectul gender. Nu au fost depistate norme care ar discrimina sau limita drepturile, libertăţile şi şansele femeilor în raport cu bărbaţii.


16. Analiza detaliată a textului proiectului.


Nr. Articol Text Obiecţii Factorii de vulnerabilitate Recomandări

1

art.4

Art.4 "Administrator al imobilelor cu destinaţie de locuinţă"

Art.6 alin.(2) "...la cererea administratorului..."

Art.8:

lit.f) "...desemnarea administratorului..."

lit.g) "...desemnarea administratorului..."

lit.h) "...atestarea administratorilor..."

Art.40 alin.(2) "...reparate şi întreţinute de administratorii blocurilor locative..."

Art.48 "Administrarea locuinţelor"

Art.49 "Desemnarea administratorului imobilelor cu destinaţie de locuinţă"

Art.51-art.53;

Art.55-art.57;

În tot cuprinsul acestor norme din proiect autorul utilizează noţiunea de "administrator" al locuinţelor şi reglementează un şir de relaţii juridice ce pot apărea în domeniul administrării imobilelor cu destinaţie de locuinţă. În acest sens, se impune corelarea acestor prevederi din proiect cu reglementările cuprinse în Legea condominiului în fondul locativ nr.913/2000. În conformitate cu art.1 din această lege, prin condominiu se înţelege un complex unic de bunuri imobiliare, ce include terenul în hotarele stabilite şi blocurile (blocul) de locuinţe, alte obiecte imobiliare amplasate pe acesta, în care o parte, constituind locuinţele, încăperile cu altă destinaţie decît aceea de locuinţă, se află în proprietate privată, de stat sau municipală, iar restul este proprietate comună indiviză.

În continuare, art.15 din respectiva lege reglementează modalităţile de administrare a unui condominiu, care poate fi efectuată de către proprietari nemijlocit, de către asociaţia de coproprietari de sine stătător sau prin transmiterea acestor funcţii (parţial sau integral), pe bază de contract, unei persoane fizice sau juridice autorizate, în modul stabilit, să îndeplinească aceste funcţii. Totodată se indică, că alegerea modului de administrare a condominiului sau modificarea acestuia se face la adunarea generală a membrilor (reprezentanţilor) asociaţiei de coproprietari.

Vulnerabilitate
Prevederi necorespunzătoare normelor din legislaţia corelativă;

Recomandăm revizuirea reglementărilor din proiect ce ţin de "administrator" al imobilelor cu destinaţie de locuinţă şi corelarea lor cu prevederile cuprinse în Legea condominiului în fondul locativ nr.913/2000.

2

art.8, art.9

Art.8 Competenţa autorităţilor administraţiei publice locale

lit.b) construcţia şi procurarea de locuinţe sociale, de manevră, serviciu, hoteluri-azil..."

lit.c) acordarea mijloacelor financiare din bugetul local asu din alte fonduri speciale pentru asistenţa persoanelor care necesită ajutor la construcţia, procurarea şi întreţinerea locuinţelor..."

Art.9

alin.(4) Construcţia, reabilitarea sau procurarea locuinţelor sociale se efectuează....în limita mijloacelor financiare anuale aprobate în bugetul de stat şi bugetele unităţilor administrativ-teritoriale..."

Articolele 8 şi 9 din proiect stabilesc competenţele autorităţilor administraţiei publice locale în domeniul locuinţelor, însă nu delimitează aceste competenţe pe diferite niveluri, ori Legea privind administrația publică locală nr.436/2006 identifică APL de nivelul întîi şi APL de nivelul al doilea, iar Legea privind descentralizarea administrativă nr.435/2006 stabileşte pentru fiecare nivel al APL domeniile proprii de activitate.

Mai mult ca atît, prevederile proiectului nu delimitează clar cum se împart competenţele în domeniul locuinţelor între stat şi autorităţile publice locale. Competenţele stabilite pentru APL în art.8 lit.b), c) şi art.9 alin.(4) din proiect nu au acoperire financiară. Legea privind descentralizarea administrativă nr.435/2006 consacră expres în art.3 lit.e) principiul corespunderii resurselor cu competenţele, care presupune corespunderea resurselor financiare şi materiale alocate autorităţilor publice locale cu volumul şi natura competenţelor ce le sunt atribuite pentru a asigura îndeplinirea eficientă a acestora.

În continuare, art.6 din legea nominalizată prevede în alin.(1) că, competenţele care ţin de autorităţile publice centrale pot fi delegate autorităţilor publice locale de nivelurile întîi şi al doilea, respectîndu-se criteriile de eficacitate şi de raţionalitate economică; în alin.(4), că delegarea de competenţe este însoţită obligatoriu de asigurarea resurselor financiare necesare şi suficiente realizării acestora; în alin.(6), că delegarea de competenţe este efectivă doar din momentul în care a avut loc transferul resurselor financiare şi materiale necesare şi suficiente.

Mai mult ca atît, conform art.10 alin.(1), Guvernul, ministerele, precum şi alte autorităţi administrative centrale, în baza unor standarde de cost şi calitate, identifică resursele necesare realizării competenţelor transferate de ele, precum şi sursele bugetare din care vor fi finanţate aceste competenţe. Resursele astfel identificate sunt transferate autorităţilor administraţiei publice locale, în condiţiile legii. La fel este statuat şi-n Carta Europeană a Autonomiei Locale, care în art.9 alin.(2) indică, că resursele financiare ale colectivităţilor locale trebuie să fie proporţionale cu competenţele de Constituţie sau de lege.

Referitor la aceste aspecte s-a expus în hotărîrile sale şi Curtea Constituţională. Astfel, în hotărîrea CC nr.10 din 23.05.2013 se menţionează: "70...Către administraţia publică locală pot fi delegate, prin lege, doar unele competenţe, cu asigurarea finanţării adecvate a acestora."

"84. În conformitate cu art. 6 din Legea nr. 435-XVI „Privind descentralizarea administrativă”, competenţele autorităţilor administraţiei publice centrale pot fi delegate autorităţilor publice locale, respectându-se criteriile de eficacitate şi raţionalitate economică."

Totodată, Curtea Constituţională în Hotărârea nr. 14 din 18 mai 2004 a subliniat: „Conform doctrinei de drept, principiul autonomiei locale presupune constituirea autorităţilor administraţiei publice locale de către populaţia colectivităţii, reglementarea exclusiv prin lege a competenţei generale a autorităţilor administraţiei publice locale, autonomia financiară în stabilirea şi gestionarea finanţelor publice locale, crearea serviciilor publice locale în funcţie de necesităţile colectivităţii şi capacitatea ei financiară. Aceste competenţe urmează a fi exercitate în complex şi guvernate de principiul proporţionalităţii. Astfel, la atribuirea prin lege a competenţelor trebuie să se ţină cont de autonomia financiară a autorităţilor administraţiei publice locale, care, pentru exercitarea adecvată a competenţelor, trebuie să aibă dreptul de a forma serviciile publice proprii”.

Plus la aceasta, invocînd principiul autonomiei locale, Curtea Constituţională în Hotărârea nr. 13 din 14 martie 2002 a subliniat: „Autonomia locală, privită exclusiv din punct de vedere administrativ, nu apare decât ca o ultimă treaptă de dezvoltare a descentralizării administrative, ca o formă modernă a principiului care reprezintă transferarea unor competenţe de la nivel central către diverse organe, sau autorităţi administrative care funcţionează autonom în unităţile administrativ-teritoriale, autorităţi alese de către colectivităţile locale respective”.

Vulnerabilitate
Prevederi necorespunzătoare normelor constituţionale;
Prevederi necorespunzătoare normelor din legislaţia corelativă;
Prevederi necorespunzătoare standardelor internaţionale;
Prevederi necorespunzătoare jurisprudenţei Curţii Constituţionale;

Este necesar de a revizui prevederile proiectului de lege ce se referă la atribuirea competenţelor în domeniul locuinţelor către APL pentru a le aduce în conformitate cu principiul autonomiei locale, cu legislaţia ce reglementează activitatea APL, cu standardele Cartei Europene a Autonomiei Locale şi jurisprudenţa Curţii Constituţionale.

3

art.9

Art.9

...

(9) Atribuirea locuinţelor sociale se efectuează conform Regulamentului cu privire la evidenţa, modul de atribuire şi folosire a locuinţelor sociale, aprobat de către Guvern şi coordonat cu partenerii sociali.

În contextul în care se atribuie către APL competenţa în domeniul locuinţelor este oportun de a lăsa la discreţia acestora reglementarea modului de atribuire şi folosire a locuinţelor sociale. Abordarea luată de autor în art.9 alin.(9) din proiect este confuză, contravine principiului autonomiei locale şi chiar altor reglementări cuprinse în prezentul proiect de lege. Spre exemplu, art.23 alin.(5) din proiect stabileşte că, modul de instituire, atribuire a locuinţei de manevră şi condiţiile folosirii ei sunt stabilite de autorităţile administraţiei publice locale. La fel şi art.24 alin.(2) din proiect prevede că, decizia cu privire la crearea hotelurilor-azil, modul şi perioada de folosire a lor sunt adoptate de autorităţile administraţiei publice locale.

Totodată, autorul prevede în art.8 lit.i) din proiect că, mecanismele şi procedurile de control ale APL în domeniul administrării, exploatării, utilizării conform destinaţiei şi asigurării integrității imobilelor cu destinaţie de locuinţe vor fi prevăzute într-un Regulament cadru, aprobat de Guvern.

Referitor la aspecte similare Curtea Constituţională s-a expus în hotărîrea sa nr.14 din 18.05.2004. Raportîndu-se la dispoziţiile cuprinse în Carta Europeană a Autonomiei Locale, Curtea Constituţională a reţinut următoarele: "Carta Europeană a Autonomiei Locale (în continuare - Carta) prevede în art.4 că colectivităţile locale dispun în cadrul legii de toată latitudinea de a lua iniţiativa pentru orice chestiune care nu este exclusă din cîmpul competenţelor lor sau care este atribuită unei alte autorităţi (alin.2); competenţele încredinţate colectivităţilor locale trebuie să fie în mod normal depline şi întregi. Ele nu pot fi puse în cauză sau limitate de către o altă autoritate centrală sau regională decît în cazurile prevăzute de lege (alin.4); în caz de împuternicire de către o autoritate centrală sau regională, colectivităţile locale trebuie să dispună, pe cît este posibil, de libertatea de a adapta acţiunea lor la condiţiile locale (alin.5);"

... "4. Principiul autonomiei locale este unul din principiile fundamentale ale oricărui regim democratic. El guvernează administraţia publică locală şi activitatea autorităţilor acesteia, semnificînd dreptul colectivităţilor de a-şi satisface propriile interese legale fără amestecul autorităţilor centrale. Acest principiu constituţional oferă unităţilor administrativ-teritoriale posibilitatea de a se autoguverna la nivel local sub rezerva de a nu aduce atingere autonomiei altor colectivităţi locale şi intereselor generale ale naţiunii şi statului, propriile interese de a nu fi mai largi şi în contradicţie cu acestea. Legiuitorul a delimitat atribuţiile autorităţilor administraţiei publice de diferite niveluri în corespundere cu normele constituţionale, impunînd controlul statului prin forme specifice asupra modului în care acestea se execută."

..."5. Apreciind sintagma "în baza statelor-tip, aprobate de Guvern" ca fiind conformă cu art.102 din Constituţie, Curtea Constituţională reţine că Guvernul poate aproba, cu titlu de recomandare pentru consiliile locale, statele-tip ale primăriilor."..."Dispoziţia privind aprobarea de către Guvern a statelor-tip ale primăriilor, nefiind de natură strict executorie pentru consiliile locale, corespunde principiilor statului de drept, este necesară într-o societate democratică şi conformă principiului separării puterilor în stat." ..."Aşadar, fiind un act de recomandare pentru autorităţile administraţiei publice locale, hotărîrea Guvernului nu poartă un caracter normativ obligatoriu."

Mai mult ca atît, în Hotărîrea sa din 6 noiembrie 1995, Curtea a relevat că "principiul autonomiei locale este principiul fundamental care guvernează administraţia publică locală şi activitatea autorităţilor acesteia şi constă în dreptul unităţilor administrativ-teritoriale de a-şi satisface interesele proprii fără amestecul autorităţilor centrale, principiu care atrage după sine descentralizarea administrativă, autonomia fiind un drept, iar descentralizarea - un sistem care implică autonomia. Descentralizarea se prezintă ca un sistem care cuprinde descentralizarea teritorială - raioane, oraşe (municipii), sate (comune) -, avînd caracterul persoanei de drept public cu toate atribuţiile acesteia. Autorităţile acestor persoane de drept public, descentralizate, nu sunt supuse puterii ierarhice a autorităţilor centrale, ele fiind independente de acestea."

Vulnerabilitate
Prevederi necorespunzătoare normelor constituţionale;
Prevederi necorespunzătoare standardelor internaţionale;
Prevederi necorespunzătoare jurisprudenţei Curţii Constituţionale;

Sugerăm autorului de a acorda APL-lor competenţa de reglementare a evidenţei, modului de atribuire şi folosire a locuinţelor sociale, cu posibilitatea Guvernului de aprobare a unui Regulament-cadru care va avea un caracter de recomandare şi coordonare pentru APL.

4

art.20

Art.20

"În cazul rezilierii contractului de locaţiune a locuinţei de către instanţa de judecată, ca urmare a acţiunilor ilegale şi încălcare a obligaţiunilor contractuale de către locatar, membrii familiei lui şi alte persoane care locuiesc împreună cu el, evacuarea lor se efectuează fără acordarea altei locuinţe."

Textul expus de autor este confuz şi neclar, ceea ce poate duce la interpretări eronate. Acest fapt, contravine Legii privind actele legislative, care în art.19 lit.a) stabileşte expres că, fraza se construieşte conform normelor gramaticale, astfel încît să exprime corect, concis şi fără echivoc ideea, să fie înţeleasă uşor de orice subiect interesat.

Vulnerabilitate
Norme confuze;
Nerespectarea exigenţelor de tehnică legislativă şi limbaj normativ.

Sugerăm autorului revizuirea textului normei pentru a fi expus într-o formă clară şi a nu permite interpretări abuzive.

5

art.28

Art.28

...

(2) Locuinţele cu statut special (de protocol) se atribuie, conform deciziei organului în a cărui administrare se află acestea, în temeiul hotărîrii privind validarea sau desemnarea în funcţie şi al altor documente prevăzute de legislaţie.

Expresia "şi al altor documente prevăzute de legislaţie" este o trimitere potenţial coruptibilă. Lista acestor documente trebuie să fie stabilită exhaustiv, fără a se face trimitere la alte legi, care, de altfel, nici nu sunt specificate.

Vulnerabilitate
Prevederi care încalcă drepturile/libertăţile;

Propunem includerea expresă şi exhaustivă a tuturor documentelor necesare pentru atribuirea locuinţelor cu statut special (de protocol).

6

art.31

Art.31

"Locuinţele cu statut special (de protocol) se acordă în locaţiune următoarelor categorii de persoane:

Preşedintelui Republicii Moldova;

Președintelui Parlamentului;

Prim-ministrului.

Această normă contravine prevederilor actuale cuprinse în legislaţia Republicii Moldova.

Legea despre statutul deputatului în Parlament stabileşte în art.6 că, deputatul se asigură cu apartament în conformitate cu legislaţia în vigoare, iar în art.7 că, deputatul care nu dispune de spaţiu locativ în municipiul Chişinău se asigură cu apartament de serviciu pe durata mandatului.

Plus la aceasta, Anexa la Legea nr. 982 din 19.09.1996 cu privire la fondul locativ cu statut special stabileşte lista categoriilor de persoane cărora li se atribuie locuinţe din fondul special, printre care:

1. Preşedintele Republicii Moldova;

2. Deputaţii Parlamentului;

3. Prim-ministrul şi locţiitorii lui;

4. Miniştrii şi locţiitorii lor;

5. Procurorul General şi locţiitorii lui;

6. Judecătorii Curţii Constituţionale;

7. Preşedintele Curţii de Conturi şi locţiitorii lui.

Cu toate că, autorul prevede în art.21 alin.(2) din proiect că, lista funcţiilor şi profesiilor ce oferă dreptul de a primi locuinţă de serviciu este stabilită de Guvern, dacă legislaţia nu prevede altfel, totuşi nu cunoaştem care vor fi acele funcţii şi profesii. Plus la aceasta, considerăm necesar de a reglementa aceste raporturi juridice prin lege, dar nu prin hotărîre de Guvern.

Vulnerabilitate
Prevederi necorespunzătoare normelor din legislaţia corelativă;
Prevederi care încalcă drepturile/libertăţile;
Prevederi discriminatorii;

Recomandăm revizuirea textului normei vizate pentru a fi adus în conformitate cu prevederile legislaţiei corelative în vigoare şi a indica expres în lege lista funcţiilor şi profesiilor ce oferă dreptul de a primi locuinţă de serviciu.

7

art.59

Art.59

...

(3) În termen de 6 luni de la intrarea în vigoare a prezentei legi, locuinţele neprivatizate, pasibile pentru privatizare în conformitate cu Legea privatizării fondului de locuinţe, trec în proprietatea unităţilor administrativ teritoriale pe teritoriul cărora sunt amplasate. Autorităţile administraţiei publice locale se obligă să acorde acestor locuinţe statut de locuinţe sociale şi să înregistreze dreptul de proprietate în modul stabilit prin Legea cadastrului bunurilor imobile nr.1543-XIII din 25 februarie 1998.

(4) Persoane asigurate cu locuinţe din fondul public de locuinţe pînă la intrarea în vigoare a prezentei legi, în termen de un an, urmează să reîncheie contractul de locaţiune cu proprietarul locuinţei sau autoritatea abilitată în condiţiile prezentei legi.

(5) Autorităţile administraţiei publice locale vor aduce la cunoştinţă persoanelor care locuiesc în locuinţe pasibile de privatizare, dar nu au dispus de acest drept, despre faptul că în termen de 6 luni de la intrarea în vigoare a prezentei legi, locuinţele neprivatizate vor trece în proprietatea unităţilor administrativ-teritoriale şi acestor locuinţe li se atribuie statutul de locuinţe sociale.

În primul rînd, prin aceste norme, persoanele ce dispun de locuinţe pasibile privatizării, dar din varii motive (ex: lipsa la moment a resurselor financiare) încă nu le-au privatizat, vor fi limitate în drepturile sale, cîştigate legal, instituite prin lege (Legea privatizării fondului de locuinţe nr.1324 din 10.03.1993, Codul cu privire la locuinţe, Codul civil, Legea privind administraţia publică locală nr.436/2006, legea nr.121/2007 privind administrarea şi deetatizarea proprietăţii publice, etc).

În acest sens, relevante sunt hotărîrile Curţii Constituţionale nr.4/27.01.2000; nr.9/30.03.2004 ş.a. Astfel, Curtea a reţinut necesitatea de respectare a "principiului universal al respectării drepturilor dobîndite în mod licit". Curtea Constituţională a statuat expres că, "Dreptul subiectiv, constituit în baza unei legi anterioare, nu poate fi atins de cel născut sub imperiul unei legi posterioare. Legea nouă nu este susceptibilă aplicării unor fapte din trecut, cazurile contrare intrînd în contradicţie cu art.22 din Constituţie. Conform regulii generale, legea nouă poate modifica regimul juridic al dreptului anterior, îl poate suprima sau îl poate înlocui cu un alt drept, însă legea nouă nu poate desfiinţa modalitatea prin care legea anterioară a instituit dreptul respectiv şi efectele lui.

De remarcat în context că, art.6 din Codul civil al Republicii Moldova stipulează expres că legea civilă nu are caracter retroactiv." ... "Aceste dispoziţii legale încalcă, de asemenea, prevederile art.54 din Constituţie, conform cărora în Republica Moldova nu pot fi adoptate legi care ar suprima sau ar diminua drepturile şi libertăţile fundamentale ale omului şi cetăţeanului." În al doilea rînd, prin aceste prevederi se încalcă principiul neretroactivităţii legii, ori efectele juridice ale art.59 alin.(3),(4),(5) din proiect se vor răsfrînge asupra situaţiilor şi faptelor născute anterior intrării în vigoare a legii (ca exemplu: deciziile autorităţilor publice locale de acordare a spaţiului locativ, pasibil de privatizare conform legislaţiei). Acest fapt contravine art.22 din Constituţie şi art.46 alin.(1) din Legea nr.780/2001 privind actele legislative, care statuează că actul legislativ produce efecte numai în timpul cît este în vigoare şi nu poate fi retroactiv sau ultraactiv.

Relevantă, în acest sens, este şi Hotărîrea Curţii Constituţionale nr.32 din 29 octombrie 1998, care a statuat următoarele: “Efectul legii în timp este ghidat de principiul activităţii legii, potrivit căruia legea se aplică tuturor faptelor în timpul în care se află în vigoare, are eficienţa deplină din momentul intrării în vigoare şi pînă la abrogarea ei. Legea nu se aplică faptelor săvîrşite înainte de intrarea ei în vigoare, adică nu are caracter retroactiv. Ea dispune numai pentru prezent şi viitor şi nu are efecte juridice pentru trecut. Consacrat expres în art.22 din Constituţie, principiul neretroactivităţii legii urmăreşte protejarea libertăţilor, contribuie la adîncirea securităţii juridice, a certitudinii în raporturile interumane. Principala valoare a ordinii de drept constă în posibilitatea oferită fiecăruia de a-şi conforma comportamentul regulilor dinainte stabilite”.

În al treilea rînd, nu este clar şi nici specificat în proiect ce se întîmplă cu locuinţele neprivatizate în privinţa cărora au fost începute procedurile necesare şi se află în proces de privatizare, ori legea prevede anumite termene pentru acest proces şi chiar prevede posibilitatea achitării în rate a locuinţei timp de 5 ani de zile. O asemenea omisiune a autorului cel puţin constituie o discriminare la adresa persoanelor ce au început procesul de privatizare, discriminare ce este contrară art.16 din Constituţie, cît şi art.14 din Convenţie şi art.1 din Protocolul nr.12 al CEDO. Sub acest aspect, reiterăm şi obiecţia privind imposibilitatea anulării unui drept licit cîştigat anterior şi neretroactivitatea legii asupra faptelor săvîrşite înainte de intrarea legii în vigoare.

În al patrulea rînd, în practică vor apărea numeroase litigii de judecată privind recunoaşterea drepturilor legale, contestarea actelor APL, etc. În temeiul prevederilor art.59 din prezentul proiect, autorităţile publice locale vor emite acte administrative de anulare a actelor administrative anterioare privind repartizarea locuinţelor persoanelor beneficiare. Totodată, APL va emite acte administrative privind acordarea acestor locuinţe statut de locuinţe sociale, care vor trece în proprietatea unităţilor administrativ teritoriale cu înscrierea acestora în registrul bunurilor imobile. Sub acest aspectăm notăm că, organizarea juridică a vieții sociale implică, în mod necesar, asigurarea unei stabilități a raporturilor juridice instituite în baza normelor juridice. În realizarea acestei stabilități principiul irevocabilității actelor administrative puse în executare sau a celor care au produs efecte în alte domenii, ieșind astfel din sfera de reglementare exclusivă a dreptului administrativ, este un principiu de reglementare generală. Respectiv prin consacrarea acestui principiu se limitează posibilitatea organului administrativ de a reveni asupra actelor pe care le-a emis, putîndu-le revoca numai pînă în momentul în care actele administrative și-au produs efectele prin intrarea lor în circuitul altor raporturi juridice, în cazul nostru raporturi civile deoarece, persoanelor date prin actele administrative ale APL li s-a transmis dreptul de posesie și folosință, ceea ce constituie atributele dreptului de proprietate, reglementate de Codul Civil al R.M.

Astfel, din momentul producerii efectelor juridice a actului juridic (administrativ) suntem în fața unui raport al dreptului de folosință și posesie, componentă al dreptului de proprietate, desființarea căruia este admisă doar în temeiul acordului gestionarului dreptului de folosință și posesie. În acest sens, desființarea raportului juridic translativ de folosință și posesie nu poate avea loc prin revocarea unilaterală de către autoritatea administrației publice locale a actului administrativ care a servit în esența sa drept manifestarea acordului de voință de a transmite persoanei beneficiare dreptul de posesie și folosință asupra locuinţei.

Vulnerabilitate
Prevederi necorespunzătoare normelor constituţionale;
Prevederi necorespunzătoare normelor din legislaţia corelativă;
Prevederi necorespunzătoare jurisprudenţei Curţii Constituţionale;
Prevederi care limitează drepturile/libertăţile;
Prevederi care încalcă drepturile/libertăţile;
Prevederi discriminatorii;

Este necesar de a revizui totalmente prevederile sus-examinate întrucît acestea încalcă flagrant drepturile garantate şi recunoscute de Constituţie, legislaţie şi jurisprudenţa Curţii Constituţionale.

8

art.3

Art.3

a) Legea cu privire la locuinţe reglementează raporturile privind apariţia, exercitarea, schimbarea, stingerea dreptului de posesie, folosire, dispoziţie asupra locuinţei din fondul public de locuinţe.

...

Aceste prevederi sunt confuze, întrucît stabilesc că legea reglementează dreptul de dispoziţie asupra locuinţei din fondul public de locuinţe, în contextul în care dreptul de dispoziţie exprimă posibilitatea înstrăinării în tot sau în parte a dreptului de proprietate. Aceasta contravine esenţei reglementărilor din proiect, care doreşte să excludă posibilitatea privatizării locuinţelor din fondul public de locuinţe.

De remarcat că, actualmente legislaţia permite privatizarea locuinţelor, ce constituie un proces de înstrăinare a locuinţelor, ce aparţin cu drept de proprietate statului, unităţilor administrativ teritoriale, în proprietatea privată a cetăţenilor Republicii Moldova şi asociaţiilor acestora. Privatizarea, în sine, are ca scop realizarea drepturilor cetăţenilor Republicii Moldova de a-şi alege liber modalitatea de satisfacere a necesităţilor în locuinţă, asigurarea integrităţii fondului de locuinţe, crearea de premise pentru formarea pieţei de locuinţe. Excluderea dreptului de privatizare a locuinţelor este o limitare a dreptului unei persoane fizice de a-şi dobîndi în mod legal un imobil în proprietate privată, ori prin procesul de privatizare acesta îşi poate satisface necesităţile în locuinţe şi va avea dreptul de a dispune liber de proprietatea imobiliară.

În acest sens, proiectul de lege contravine prevederilor art.47 alin.(1) din Constituţie, în conformitate cu care statul este obligat să ia măsuri pentru ca orice om să aibă un nivel de trai decent, care să-i asigure sănătatea şi bunăstarea, lui şi familiei lui, cuprinzînd hrana, îmbrăcămintea, locuinţa, îngrijirea medicală, precum şi serviciile sociale necesare.

Plus la aceasta, o asemenea abordare aduce atingere instituţiei dreptului de proprietate privată, garantat de Constituţie şi Codul Civil. Mai mult ca atît, excluderea dreptului de privatizare a unei locuinţe ar putea constitui o violare a art.1 din Protocolul adițional la Convenție Europene pentru Drepturile Omului ce se referă la protecția proprietății. În acest sens, CtEDO, în jurisprudenţa sa, inclusiv cauza BIMER S.A. c. MOLDOVEI sau BĂLAN c. MOLDOVEI, a statuat, că ... ...„un reclamant poate pretinde o violare a articolului 1 al Protocolului nr. 1 la Convenţie doar dacă şi în măsura în care deciziile contestate se referă la „bunurile” sale în sensul acestei prevederi. „Bunurile” pot fi fie „bunuri existente”, fie bunuri, inclusiv pretenţii, în privinţa cărora reclamantul poate susţine că are cel puţin o „speranţă legitimă” că va obţine dobândirea efectivă a unui drept de proprietate.”...Conceptul de „bun”, la care se face referire în prima parte a articolului 1 al Protocolului nr. 1 la Convenţie, are un sens autonom care nu se limitează la proprietatea asupra unor bunuri materiale şi este independent de clasificarea formală din dreptul naţional: unele drepturi şi interese care constituie patrimoniu pot fi, de asemenea, privite ca „drepturi de proprietate” şi, astfel, ca „bunuri” în sensul acestei prevederi.

Chestiunea care trebuie examinată în fiecare cauză este dacă circumstanţele cauzei, examinate în ansamblu, ofereau reclamantului un drept asupra unui interes material protejat de articolul 1 al Protocolului nr. 1 (a se vedea Iatridis v. Greece, [GC], nr. 31107/96; Beyeler v. Italy [GC], nr. 33202/96, § 100, ECHR 2000-I; Broniowski v. Poland [GC], nr. 31443/96, § 129, ECHR 2004-V; şi Anheuser-Busch Inc. v. Portugal [GC], nr. 73049/01, § 63, ECHR 2007-...)."..."În anumite circumstanţe, o „speranţă legitimă” de a obţine un „bun” poate, de asemenea, să se bucure de protecţia articolului 1 al Protocolului nr. 1 la Convenţie."

Vulnerabilitate
Prevederi necorespunzătoare normelor constituţionale;
Prevederi necorespunzătoare normelor din legislaţia corelativă;
Prevederi necorespunzătoare jurisprudenţei CtEDO;
Prevederi care limitează drepturile/libertăţile;
Prevederi care încalcă drepturile/libertăţile;

Prin prisma celor enunţate, considerăm că, proiectul de lege trebuie de revizuit pentru a fi adus în concordanță cu prevederile legale ce garantează dreptul de proprietate privată şi jurisprudenţa CtEDO referitoare la protecţia proprietăţii.




Concluzii

Obiectul de reglementare al proiectului de lege supus expertizei îl reprezintă asigurarea cu locuinţe, fapt ce constituie o dezvoltare a normelor constituţionale cuprinse în 47 alin.(1) din Constituţia Republicii Moldova. Totuşi, unele prevederi din proiect aduc atingere normelor constituţionale ce se referă la neretroactivitatea legii (art.22) şi la garantarea dreptului de proprietate privată (art.46, art.127).

Unele prevederi din proiect sunt expuse deficitar, ceea ce va crea confuzii la aplicarea lor în practică. În mod special ne referim la necesitatea de corelare a prevederilor din proiect cu normele ce garantează dreptul de proprietate privată şi alte prevederi legale. Totodată, unele norme din proiect contravin principiului autonomiei locale şi legislaţiei ce reglementează administraţia publică locală.

În pofida elaborării proiectului dat de lege, în baza standardelor internaţionale în domeniul asigurării cu locuinţe, totuşi acesta contravine standardelor consfinţite de Carta Europeană a Autonomiei Locale. Aici notăm atribuirea către APL a competenţelor în domeniul locuinţelor, fără a prevedea acoperire financiară şi limitarea unor competenţe APL de către autoritatea centrală, ceea ce contravine principiului autonomiei locale.

Trebuie să menţionăm că, un şir de prevederi cuprinse în proiect contravin jurisprudenţei Curţii Constituţionale, ce se referă în mod special la respectarea autonomiei locale, la proporţionalitatea resurselor financiare cu competențele atribuite către APL, la neretroactivitatea legii, precum şi la respectarea drepturilor dobîndite în mod licit.

Unele prevederi din proiect, în modalitatea în care au fost abordate de autor, pot aduce atingere dreptului de proprietate, protejat de Convenţia Europeană pentru Drepturile Omului. Prin prisma art.1 din Protocolul adițional la Convenție şi reieşind din jurisprudenţa CtEDO referitoare la „bun” şi „proprietate”, excluderea dreptului de privatizare a locuinţelor ar putea constitui o violare a proprietăţii.

Din analiza efectuată în acest raport de expertiză rezumăm că, unele opţiuni legislative incluse în acest proiect de lege vor avea un impact negativ, deoarece vor încălca drepturile şi libertăţile persoanelor.

Proiectul de lege nu reglementează aspectul gender. Nu au fost depistate norme care ar discrimina sau limita drepturile, libertăţile şi şansele femeilor în raport cu bărbaţii.



Centrul de Analiză şi Prevenire a Corupţiei