Democraţia este un mecanism care garantează că nu vom fi guvernaţi mai bine decât merităm. George Bernard Shaw

Expertiza proiectelor de acte normative prin prisma drepturilor omului este desfăşurată de CAPC în cadrul Proiectului „Armonizarea legislaţiei la standardele internaţionale în domeniul drepturilor omului”, susţinut financiar de Apărătorii Drepturilor Civile din Suedia.

15 Noiembrie 2013

RAPORT DE EXPERTIZĂ

la proiectul de Lege cu privire la programul de finanțare socială a locuințelor

(înregistrat în Parlament cu numărul 420 din 28 Octombrie 2013)


În temeiul Concepţiei de cooperare dintre Parlament şi societatea civilă, aprobată prin Hotărîrea Parlamentului nr.373-XVI din 29 decembrie 2005, Centrul de Analiză şi Prevenire a Corupţiei prezintă raportul de expertiză a vulnerabilității proiectului de Lege cu privire la programul de finanțare socială a locuințelor prin prisma drepturilor omului.



Evaluarea generală


1. Autorul proiectului este un grup de deputaţi în Parlament, ceea ce corespunde art. 73 din Constituţie şi art. 44 din Regulamentul Parlamentului.


2. Categoria actului legislativ propus este lege organică, ceea ce corespunde art.72 din Constituţie şi art. 6-11, 27, 35 şi 39 din Legea privind actele legislative, nr.780-XV din 27.12.2001.


3. Scopul actului (potrivit proiectului și/sau notei informative). În conformitate cu nota informativă, scopul prezentului proiect de lege este de a crea un sistem de creditare socială a populaţiei pentru îmbunătăţirea condiţiilor de trai în condiţii avantajoase şi pe termen lung. În acest sens, se propune finanţarea prin intermediul creditelor bancare a proiectelor de construcţie, reparaţie capitală şi achiziţionare a spaţiului locativ.


4. Nota informativă a proiectului de act legislativ supus expertizei conține o argumentare suficientă a promovării proiectului. Intenţia autorilor este expusă clar şi argumentat în nota informativă ce însoţeşte proiectul de lege. În acest sens, autorul indică scopul principal, condiţiile ce au impus elaborarea proiectului de lege, principalele prevederi şi impactul acestuia asupra cetăţenilor.

Reieşind din importanţa proiectului de lege, acesta urma să fie transmis spre avizare tuturor instituţiilor publice interesate, în mod obligatoriu Guvernului şi Băncii Naţionale a Moldovei, să fie supus consultărilor publice cu societatea civilă, pentru formularea recomandărilor, iar, în final, avizele, sinteza recomandărilor recepţionate trebuiau să fie anexate la dosarul de însoţire a variantei finale a proiectului de act legislativ. Totodată, dosarul de însoţire trebuia să conţină Tabelul de concordanţă privind compatibilitatea proiectului de act legislativ cu legislaţia comunitară şi Declaraţia de compatibilitate. Toate aceste cerinţe sunt expres prevăzute în Legea privind actele legislative nr.780-XV din 27.12.2001, Regulamentul Parlamentului, aprobat prin Legea 797-XIII din 02.04.1996, Hotărîrea Guvernului nr.190 din 21.02.2007. Din lipsa informaţiilor, nu cunoaştem dacă autorii au realizat sau nu aceste cerinţele legale.

Potrivit lit. d) a art.20 din Legea 780/2001 privind actele legislative, nota informativă trebuie să conţină informaţii privind „fundamentarea economico-financiară în cazul în care realizarea noilor reglementări necesită cheltuieli financiare şi de altă natură”. Potrivit art.47 alin.(6) din Regulamentul Parlamentului, în cazul în care realizarea noilor reglementări necesită cheltuieli financiare, materiale şi de altă natură, se anexează fundamentarea economico-financiară.

Nota informativă la proiect conţine o fundamentare economico-financiară, care conţine o analiză a produsului intern brut, a rolului investiţiilor în fondul locativ, a surselor de finanţare principală a creditelor bancare în Republica Moldova, situaţia actuală referitor la creditele acordate de bănci pentru imobile. Totodată, autorul exemplifică un exercițiu practic pentru a demonstra beneficiile financiare ale acestui proiect de lege pentru cetăţeni la creditarea din bancă a sumelor destinate imobilelor, estimînd că plăţile totale la rambursarea creditului se vor micşora cu 25 %.

Pornind de la prevederile cuprinse în proiect, Banca Naţională a Moldovei va acorda băncilor licenţiate credite pe termen lung pînă la 1,5 miliarde lei, însă fundamentarea economico-financiară nu conţine sursele de provenienţă a acestei sume de bani. Totodată, nu se cunoaşte dacă BNM are posibilitatea de a acorda 1,5 miliarde lei băncilor pentru programul de creditare socială a locuinţelor, ori la dosarul de însoţire a proiectului nu există avizul BNM asupra prevederilor acestui proiect de lege. Plus la aceasta, la acordarea acestei sume va trebui de ţinut cont de sumele necesare BNM pentru acordarea de credite băncilor insolvabile pentru a nu afecta stabilitatea sistemului financiar, aşa cum prevede art.18 alin.(2/1) din Legea cu privire la BNM nr.548 din 21.07.1995.

Rezumînd cele constatate mai sus, subliniem faptul că, în lipsa tuturor actelor necesare pentru înaintarea iniţiativei legislative, întreg procesul legislativ este perturbat şi, drept consecinţă, Parlamentul nu dispune de tot setul de documente necesare pentru a-şi îndeplini eficient sarcina sa legislativă. Or, Nota informativă și documentele necesare a fi anexate la dosar, cum ar fi avizul Guvernului, avizul Băncii Naţionale a Moldovei, avizele ministerelor și altor autorități de specialitate, avizul Centrului Național Anticorupție, declarația de compatibilitate a proiectului cu legislația UE, tabelul de concordanță a consultărilor cu societatea civilă, etc., sunt tot atît de importante ca și proiectul de lege, pentru ca societatea și deputații să cunoască domeniul propus reglementărilor și să ia o decizie în cunoștință de cauză.

5. Sfera de reglementare a proiectului corespunde următoarelor domenii/drepturi:

Drepturi si libertăți social-economice:
Dreptul la asistență și protecție socială (art.47 din Constituția RM)



Evaluarea de fond a proiectului


6. Respectarea principiului transparenței este asigurată suficient. Proiectul de act legislativ supus expertizei este plasată pe site-ul Parlamentului. În contextul în care proiectul de legea a fost înregistrat pe data de 28.10.2013 şi pînă în prezent nu a fost examinat de Plenul Parlamentului, considerăm că este respectat principiul transparenţei procesului legislativ şi principiile de cooperare cu societatea civilă, iar cetăţenii, organizaţiile şi alţi subiecţi interesaţi au posibilitatea de a-şi exprima opiniile asupra conținutului documentului.


7. Respectarea principiului participării este asigurată insuficient. Reieșind din prevederile art.7 din Legea privind transparența în procesul decizional nr.239 din 13.11.2008, autorităţile publice sunt obligate, după caz, să întreprindă măsurile necesare pentru asigurarea posibilităţilor de participare a cetăţenilor, a asociaţiilor constituite în corespundere cu legea, a altor părţi interesate la procesul decizional. Din lipsa informaţiilor şi neidentificarea sintezei recomandărilor recepţionate în cadrul consultării publice, putem conchide că societatea civilă, pînă la înregistrarea proiectului de lege în Parlament, nu a participat la elaborarea şi examinarea acestuia.

În conformitate cu prevederile art. 49/1 din Regulamentul Parlamentului, comisia permanentă sesizată în fond asigură consultarea publică a proiectelor de acte legislative şi a propunerilor legislative cu părţile interesate prin organizarea de dezbateri şi audieri publice, prin intermediul altor proceduri de consultare stabilite de legislaţia cu privire la transparenţa în procesul decizional. Totodată, comisia permanentă sesizată în fond dispune plasarea, conform legii, pe web-site-ul Parlamentului a sintezei recomandărilor recepţionate în cadrul consultării publice, în scopul asigurării transparenţei în procesul decizional.

Din moment ce proiectul de lege a fost plasat pe pagina web a Parlamentului, societatea civilă are posibilitatea de a participa la examinarea acestuia și de a face recomandări.


8. Respectarea principiului responsabilizării este asigurată insuficient. Proiectul de lege nu conţine prevederi exprese ce se referă la posibilitatea persoanelor de a solicita de la autorităţile publice oferirea de argumente şi de explicaţii pentru justificarea deciziilor şi acţiunilor, precum și la posibilitatea persoanelor de a aplica o sancţiune autorităţilor publice pentru performanţe slabe. Luînd în consideraţie faptul că, proiectul de lege se încadrează organic în sistemul juridic existent al legislației Republicii Moldova, acesta va putea fi supus, conform procedurilor indirecte, controlului legalității, iar în cazul în care în baza acestor prevederi legale vor fi adoptate careva acte, acestea vor putea fi supuse controlului în cadrul contenciosului administrativ.


9. Nivelul de corespundere a proiectului/actului normativ normelor constituționale. Proiectul/actul normativ este conform parțial Constituției. Prevederile din proiect dezvoltă normele constituţionale cuprinse în 47 alin.(1) din Constituţia Republicii Moldova, ce se referă la asigurarea persoanelor cu locuinţe, ori statul este obligat să ia măsuri pentru ca orice om să aibă un nivel de trai decent, care să-i asigure sănătatea şi bunăstarea, lui şi familiei lui.

Întrucît acest proiect de lege reglementează şi activitatea economică, îndreptată spre creditarea socială a populaţiei, prevederile acestuia corespund dispoziţiilor art.126 din Constituţie, care în alin.(1) statuează orientare socială a economiei Republicii Moldova, iar în alin.(2) lit.g) subliniază necesitatea creării condiţiilor pentru creşterea calităţii vieţii.

Plus la aceasta, proiectul de lege reglementează unele relaţii ce ţin de domeniul financiar-creditar al Republicii Moldova stipulat la art.130 alin.(1) din Constituţie (formarea, administrarea, utilizarea şi controlul resurselor financiare ale statului).

Totuşi, unele reglementări din proiect ar putea fi contrare prevederilor constituţionale ce se referă la principiul egalităţii cetăţenilor în faţa legii şi interzicerea discriminării de orice natură. Mai detaliat acest pericol este expus în pct.16 al raportului de expertiză.


10. Nivelul de corespundere a proiectului/actului normativ legislației corelative. Proiectul/actul normativ este conform legislației corelative. Proiectul de lege cuprinde norme speciale, care derogă de la cadrul juridic existent, pentru a asigura reglementarea raporturilor din domeniul creditării sociale a locuinţelor.


11. Nivelul de corespundere a proiectului/actului normativ standartelor internaționale. Proiectul/actul normativ este conform standardelor internaționale. Îmbunătăţirea condiţiilor de trai prin creditarea socială a populaţiei corespunde standardelor şi aspiraţiilor normelor internaţionale. În acest sens, art.25 din Declaraţia Universală a Drepturilor Omului prevede expres că, orice om are dreptul la un nivel de trai care să-i asigure sănătatea şi bunăstarea lui şi familiei sale, cuprinzînd locuința şi alte garanţii. La fel şi Carta Drepturilor Fundamentale a Uniunii Europene consacră în art.34 dreptul la asistență în ceea ce privește locuința, destinat să asigure o viață demnă tuturor celor care nu dispun de resurse suficiente, ceea ce va combate marginalizarea socială și sărăcia.

Ca remarcă notăm că, autorul proiectului de lege nu face nici o referinţă la reglementările corespondente ale legislaţiei comunitare, la standardele internaţionale şi nu conţine nici o analiză comparativă privind experienţa altor ţări în domeniul reglementat.

Reieşind din cele sus-menţionate considerăm că, autorul nu a analizat standardele internaţionale/comunitare privind domeniul reglementat de prezentul proiect, nu face referire la existenţa unor asemenea standarde, ceea ce poate afecta calitatea întregului proiect de lege.


12. Nivelul de corespundere a proiectului/actului normativ jurisprudenței Curții Constutiționale. Nu există jurisprudență a Curții Constituționale în domeniul de reglementare a proiectului de act normativ expertizat. Referitor la domeniul reglementat de prezentul proiect de lege, jurisprudenţa Curţii Constituţionale nu cunoaşte exemple de norme legale care să fi fost declarate neconstituţionale.


13. Nivelul de corespundere a proiectului/actului normativ jurisprudenței CtEDO. Nu există jurisprudență a CtEDO în domeniul de reglementare a proiectului de act normativ expertizat. Nu au fost identificate careva cauze ce au făcut obiectul sesizării la CtEDO, referitor la drepturile şi raporturile reglementate de prezentul proiect de lege şi nici Convenţia Europeană pentru Drepturile Omului nu protejează explicit asemenea drepturi.

Totuşi, unele reglementări din proiect ar putea fi contrare jurisprudenţei CtEDO ce se referă la interzicerea discriminării de orice natură. Mai detaliat acest pericol este expus în pct.16 al raportului de expertiză.


14. Impactul proiectului/actului normativ prin prisma drepturilor omului. Proiectul/actul normativ respectă drepturile/libertățile. După cum reiese şi din scopul proiectului de lege, realizarea prevederilor cuprinse în acesta vor avea un impact pozitiv asupra populaţiei, întrucît vor avea acces la credite avantajoase pentru locuinţe, ceea ce în final le va îmbunătăţi nivelul de trai. Dreptul la o viață demnă tuturor celor care nu dispun de resurse suficiente este garantat de Constituţia Republicii Moldova şi Instrumentele internaţionale ce apără drepturile omului.


15. Impactul gender al proiectului. Proiectul/actul normativ este gender neutru. Proiectul de lege nu reglementează aspectul gender. Nu au fost depistate norme care ar discrimina sau limita drepturile, libertăţile şi şansele femeilor în raport cu bărbaţii.


16. Analiza detaliată a textului proiectului.


Nr. Articol Text Obiecţii Factorii de vulnerabilitate Recomandări

1

art.2

Art.. - Obiectul prezentei legi

...

(2) Relaţiile care nu sînt reglementate expres de prezenta lege sînt supuse reglementărilor generale ale legislaţiei Republicii Moldova, cu derogările implicite.

Textul expus de autor este confuz şi neclar, în mod special expresia "derogările implicite", ceea ce poate duce la interpretări eronate. Acest fapt, contravine Legii privind actele legislative, care în art.19 lit.a) stabileşte expres că, fraza se construieşte conform normelor gramaticale, astfel încît să exprime corect, concis şi fără echivoc ideea, să fie înţeleasă uşor de orice subiect interesat.

Vulnerabilitate
Norme confuze;
Nerespectarea exigenţelor de tehnică legislativă şi limbaj normativ.

Sugerăm autorului revizuirea textului normei pentru a fi expus într-o formă clară şi a nu permite interpretări abuzive.

2

art.4

Art. 4 - Beneficiarii prezentei legi

(2) În cazul în care solicitările de credite vor depăşi posibilităţile reale ale băncilor de a satisface toate cererile, Guvernul va putea stabili unele criterii clare şi obiective pentru a limita beneficiarii, sau a stabili priorităţi.

Expresia "a limita beneficiarii, sau a stabili priorităţi" reprezintă, în fapt, o discriminare ce va limita drepturile "beneficiarilor". Orice discriminare este contrară art.16 din Constituţie, art.14 din Convenţie şi art.1 din Protocolul nr.12 al CEDO.

Din prevederile art.4 alin.(2) reiese că, autorul proiectului de lege nu a efectuat o analiză comprehensivă privind numărul "potenţialilor beneficiari" ai legii, deci şi suma de 1,5 miliarde lei este una neargumentată. În lipsa unor date precise şi a unei analize corespunzătoare, autorul singur recunoaşte riscul imposibilităţii aplicării acestei legi. Iar pentru situaţiile ce pot surveni, pune în sarcina Guvernului de a reduce numărul beneficiarilor de credite prin stabilirea "unor criterii sau priorităţi". Plus la aceasta, în cazul în care autorul doreşte să stabilească astfel de criterii sau priorităţi, acestea trebuiau să fie prevăzute expres în lege, dar nu atribuite spre reglementare Guvernului.

Vulnerabilitate
Prevederi necorespunzătoare normelor constituţionale;
Prevederi necorespunzătoare jurisprudenţei CtEDO;
Prevederi care limitează drepturile/libertăţile;
Prevederi discriminatorii;

Este necesar de a revizui totalmente prevederile sus-examinate sau de a le omite, întrucît acestea sunt discriminatorii şi limitează drepturile garantate de Constituţie şi jurisprudenţa CtEDO.

3

art.6

Art. 6. - Condiţiile de acordare a mijloacelor financiare (2) Plafonul maxim al creditelor totale, acordate de băncile licenţiate în cadrul programului de creditare socială a locuinţelor se stabileşte prin actele normative ale Băncii Naţionale a Moldovei.

Considerăm că, plafonul maxim al creditelor totale să fie reglementat expres prin lege, dar de către BNM. Prezentul proiect de lege reglementează unele relaţii ce ţin de domeniul financiar-creditar al Republicii Moldova stipulat la art.130 alin.(1) din Constituţie (formarea, administrarea, utilizarea şi controlul resurselor financiare ale statului), or, aceste relaţii trebuie să fie reglementate exclusiv prin lege.

Vulnerabilitate
Prevederi necorespunzătoare normelor din legislaţia corelativă;

Sugerăm autorului revizuirea textului normei cu luarea în consideraţie a obiecţiilor menţionate.




Concluzii

Prevederile din proiect dezvoltă normele constituţionale cuprinse în 47 alin.(1) din Constituţia Republicii Moldova ce se referă la asigurarea persoanelor cu locuinţe, or statul este obligat să ia măsuri pentru ca orice om să aibă un nivel de trai decent, care să-i asigure sănătatea şi bunăstarea, lui şi familiei lui. Totodată, acestea întăresc obligaţiile statului, consfinţite în Constituţie, de a crea condiţii pentru creşterea calităţii vieţii (art.126 alin.(2) lit.g). Totuşi, unele reglementări din proiect ar putea fi contrare prevederilor constituţionale ce se referă la principiul egalităţii cetăţenilor în faţa legii şi interzicerea discriminării de orice natură (art.16).

Proiectul de lege cuprinde norme speciale, care derogă de la cadrul juridic existent, pentru a asigura reglementarea raporturilor din domeniul creditării sociale a locuinţelor.

Asigurarea unei vieţi demne tuturor celor care nu dispun de resurse suficiente şi îmbunătăţirea condiţiilor de trai, prin creditarea socială a populaţiei, corespunde standardelor şi aspiraţiilor normelor internaţionale, printre care am putea nota art.25 din Declaraţia Universală a Drepturilor Omului, art.34 din Carta Drepturilor Fundamentale a Uniunii Europene, etc. Totuşi notăm faptul, că autorul nu a analizat standardele internaţionale/comunitare privind domeniul reglementat de prezentul proiect, nu face referire la existenţa unor asemenea standarde, ceea ce poate afecta calitatea întregului proiect de lege.

Referitor la domeniul reglementat de prezentul proiect de lege, jurisprudenţa Curţii Constituţionale nu cunoaşte exemple de norme legale care să fi fost declarate neconstituţionale.

Nu au fost identificate careva cauze, ce au făcut obiectul sesizării la CtEDO, referitor la drepturile şi raporturile reglementate de prezentul proiect de lege şi nici Convenţia Europeană pentru Drepturile Omului nu protejează explicit asemenea drepturi.

Totuşi, unele reglementări din proiect ar putea fi contrare jurisprudenţei CtEDO ce se referă la interzicerea discriminării de orice natură (art.14 din Convenţie şi art.1 din Protocolul nr.12 al CEDO).

Realizarea prevederilor cuprinse în proiectul de lege vor avea un impact pozitiv asupra populaţiei, întrucît vor avea acces la credite avantajoase pentru locuinţe, ceea ce în final le va îmbunătăţi nivelul de trai. Or, dreptul la o viață demnă tuturor celor care nu dispun de resurse suficiente este garantat de Constituţia Republicii Moldova şi Instrumentele internaţionale ce apără drepturile omului.

Proiectul de lege nu reglementează aspectul gender. Nu au fost depistate norme care ar discrimina sau limita drepturile, libertăţile şi şansele femeilor în raport cu bărbaţii.



Centrul de Analiză şi Prevenire a Corupţiei