Democraţia este un mecanism care garantează că nu vom fi guvernaţi mai bine decât merităm. George Bernard Shaw

Expertiza proiectelor de acte normative prin prisma drepturilor omului este desfăşurată de CAPC în cadrul Proiectului „Armonizarea legislaţiei la standardele internaţionale în domeniul drepturilor omului”, susţinut financiar de Apărătorii Drepturilor Civile din Suedia.

08 Noiembrie 2013

RAPORT DE EXPERTIZĂ

la proiectul Legii privind grupurile de producători și asociațiile lor

(înregistrat în Parlament cu numărul 350 din 21 August 2013)


În temeiul Concepţiei de cooperare dintre Parlament şi societatea civilă, aprobată prin Hotărîrea Parlamentului nr.373-XVI din 29 decembrie 2005, Centrul de Analiză şi Prevenire a Corupţiei prezintă raportul de expertiză a vulnerabilității proiectului Legii privind grupurile de producători și asociațiile lor prin prisma drepturilor omului.



Evaluarea generală


1. Autorul proiectului este Guvernul RM, autor nemijlocit - Ministerul Agriculturii şi Industriei Alimentare , ceea ce corespunde art. 73 din Constituţie şi art. 44 din Regulamentul Parlamentului.


2. Categoria actului legislativ propus este lege organică, ceea ce corespunde art.72 din Constituţie şi art. 6-11, 27, 35 şi 39 din Legea privind actele legislative, nr.780-XV din 27.12.2001.
Proiectul actului legislativ expertizat stabileşte cadrul legal de organizare, recunoaştere şi funcţionare a grupurilor de producători, în vederea promovării, comercializării şi valorificării produselor agricole ale membrilor grupului de producători.

Potrivit prevederilor art. 9 din Legea nr.780/27.12.2001 legi organice sunt actele legislative care reprezintă o dezvoltare a normelor constituţionale şi pot interveni numai în domeniile expres prevăzute de Constituţie sau în alte domenii deosebit de importante pentru care Parlamentul consideră necesară adoptarea de legi organice.

În conformitate cu prevederile art.72 alin.(3) lit.p) din Constituţie, prin lege organică se reglementează şi stabilirea normelor materiale şi procedurale de iniţiere, desfăşurare şi lichidare a afacerii (activităţii de întreprinzător), precum şi de control asupra afacerii.

Conducîndu-ne de aceste prevederi legale considerăm că, categoria actului normativ a fost determinată corect ca fiind o lege organică.


3. Scopul actului (potrivit proiectului și/sau notei informative). Proiectul actului legislativ are drept scop crearea cadrului legal pentru organizarea, recunoaşterea şi funcţionarea grupurilor de producători, în vederea promovării, comercializării şi valorificării produselor agricole ale membrilor grupului de producători.

Un alt scop al actului normativ expertizat este încurajarea producătorilor din sectorul agricol şi silvic să se asocieze, să primească avizul de recunoaştere a grupului de producători, ca apoi să beneficieze de finanţarea nerambursabilă. Scopul principal al asocierii este de a vinde produsele în comun, astfel reducîndu-se costurile de desfacere şi de a obţine un preţ mai avantajos de la cumpărător.


4. Nota informativă a proiectului de act legislativ supus expertizei nu conține o argumentare suficientă a promovării proiectului. Argumentele cuprinse în nota informativă justifică necesitatea adoptării prezentului proiect de lege. Autorul face referire la obiectivele asumate de Guvern în domeniul politicilor agroindustriale statuate în Programul de activitate a Guvernului pentru anii 2011-2014, privind modernizarea sectorului agricol, precum şi eficientizarea sistemului de subvenţionare a agriculturii şi promovării programelor multianuale.

La nota informativă lipseşte impactul de reglementare care este obligatoriu în condiţiile în care prevederile acestuia vizează nemijlocit interesele persoanelor fizice şi juridice care practică activitate de întreprinzător în domeniul agricol.

Potrivit lit. d) a art.20 din Legea 780/2001 privind actele legislative, nota informativă trebuie să conţină informaţii privind „fundamentarea economico-financiară în cazul în care realizarea noilor reglementări necesită cheltuieli financiare şi de altă natură”. Potrivit art.47 alin.(6) din Regulamentul Parlamentului, în cazul în care realizarea noilor reglementări necesită cheltuieli financiare, materiale şi de altă natură, se anexează fundamentarea economico-financiară.

Deşi în nota informativă autorul recunoaşte apariţia unor cheltuieli legate de subvenţionarea grupurilor de producători, precum şi de restituirea parţială a investiţiilor făcute de către grupurile de producători, nota nu conţine previziuni privind cuantumul cheltuielilor (nici cel puţin aproximative).

În conformitate cu prevederile art.22 din Legea privind actele legislative, era necesar de efectuat o expertiză juridică pentru asigurarea concordanţei proiectului cu normele Constituţiei, cu practica jurisdicţiei constituţionale, precum şi coordonarea lui cu legislaţia în vigoare.

Reieşind din importanţa şi consecinţele acestui proiect de lege, acesta urma să fie transmis spre avizare instituţiilor publice de specialitate, societăţii civile pentru formularea recomandărilor, iar, în final, avizele, sinteza recomandărilor recepţionate în cadrul consultării publice şi rezultatele expertizelor, trebuiau să fie anexate la dosarul de însoţire a variantei finale a proiectului de act legislativ, aşa cum prevede art.23, alin.(2) lit.e) din Legea privind actele legislative.

5. Sfera de reglementare a proiectului corespunde următoarelor domenii/drepturi:

Drepturi si libertăți social-economice:
Dreptul la proprietate privată și protecția acesteia (art.46 din Constituția RM)



Evaluarea de fond a proiectului


6. Respectarea principiului transparenței este asigurată suficient. Proiectul de act legislativ supus expertizării este plasat pe site-ul Parlamentului, astfel fiind respectat principiul transparenţei procesului legislativ şi principiile de cooperare cu societatea civilă.


7. Respectarea principiului participării este asigurată suficient. Reieşind din prevederile art.7 din Legea privind transparenţa în procesul decizional nr. 239 din 13.11.2008, autorităţile publice sunt obligate, după caz, să întreprindă măsurile necesare pentru asigurarea posibilităţilor de participare a cetăţenilor, a asociaţiilor constituite în corespundere cu legea, a altor părţi interesate la procesul decizional.

Potrivit art. 49/1 din Regulamentul Parlamentului comisia permanentă sesizată în fond asigură consultarea publică a proiectelor de acte legislative şi a propunerilor legislative cu părţile interesate prin organizarea de dezbateri şi audieri publice, prin intermediul altor proceduri de consultare stabilite de legislaţia cu privire la transparenţa în procesul decizional. Comisia permanentă sesizată în fond stabileşte procedura de consultare a proiectelor de acte legislative şi a propunerilor legislative ţinînd cont de caracterul proiectului, de preocuparea părţilor interesate pentru subiectul abordat, de alte aspecte relevante. Totodată, aceasta dispune plasarea, conform legii, pe web-site-ul Parlamentului a sintezei recomandărilor recepţionate în cadrul consultării publice, în scopul asigurării transparenţei în procesul decizional.

Proiectul de lege a fost plasat pe site-ul Parlamentului. Toate persoanele interesate au avut posibilitatea să-şi expună opinia vis-a-vis de acest proiect. Considerăm că, în acest fel, a fost respectat principiul participării.


8. Respectarea principiului responsabilizării este asigurată suficient. Proiectul de lege conţine prevederi exprese, ce se referă la posibilitatea persoanelor interesate să solicite de la autoritatea publică oferirea de argumente şi de explicaţii pentru justificarea deciziilor şi acţiunilor, precum şi posibilitatea acestora la aplicarea de sancţiuni autorităţii publice pentru performanțe slabe. Proiectul reglementează activitatea autorităţii publice din domeniu stabilind obligaţii de informare a subiecţilor raporturilor juridice despre deciziile luate şi condiţiile în care acestea au fost adoptate, precum şi sunt stabilite metode legale de contestare a acestor decizii.


9. Nivelul de corespundere a proiectului/actului normativ normelor constituționale. Proiectul/actul normativ este conform Constituției. În procesul expertizării nu s-au stabilit careva încălcări ale prevederilor din Constituţia Republicii Moldova. Prevederile art. 126 din Constituţia Republicii Moldova potrivit căruia economia Republicii Moldova este economie de piaţă, de orientare socială, bazată pe proprietatea privată şi pe proprietatea publică, antrenate în concurenţă liberă. Iar statul trebuie să asigure:
a) reglementarea activităţii economice şi administrarea proprietăţii publice ce-i aparţine în condiţiile legii;
b) libertatea comerţului şi activităţii de întreprinzător, protecţia concurenţei loiale, crearea unui cadru favorabil valorificării tuturor factorilor de producţie;
c) protejarea intereselor naţionale în activitatea economică, financiară şi valutară;
d) stimularea cercetărilor ştiinţifice;
e) exploatarea raţională a pămîntului şi a celorlalte resurse naturale, în concordanţă cu interesele naţionale;
f) refacerea şi protecţia mediului înconjurător, precum şi menţinerea echilibrului ecologic;
g) sporirea numărului de locuri de muncă, crearea condiţiilor pentru creşterea calităţii vieţii;
h) inviolabilitatea investiţiilor persoanelor fizice şi juridice, inclusiv străine.


10. Nivelul de corespundere a proiectului/actului normativ legislației corelative. Proiectul/actul normativ este conform legislației corelative. Proiectul de lege se încadrează organic în cadrul juridic existent şi asigură o reglementare integrală a raporturilor sociale din domeniu. Totuşi, unele norme din proiect deviază de la normele şi principiile stabilite de Legea nr. 780/27.12.2001 privind actele legislative, ceea ce prezumă că acestea nu sunt conforme regulilor de elaborare a actelor legislative.

Astfel, proiectul de lege conţine unele prevederi ambigui şi imprecise, de exemplu, nu sunt indicate formele juridice de organizare a persoanelor juridice care solicită recunoaşterea ca grup de producători, nu sunt clar redate condiţiile de obţinere a statutului de grup de producător. În acest sens, dorim să menţionăm că, Codul civil, în special art. 171-178, reglementează una din formele organizatorico-juridice în care se pot asocia producătorii agricoli - "COOPERATIVELE" - asociaţii benevole de persoane fizice şi juridice, organizate pe principii corporative în scopul favorizării şi garantării, prin acţiunile comune ale membrilor săi, a intereselor lor economice şi a altor interese legale.


11. Nivelul de corespundere a proiectului/actului normativ standartelor internaționale. Proiectul/actul normativ este conform standardelor internaționale. Actul normativ a fost elaborat ţinîndu-se cont de reglementările în domeniu ale Uniunii Europene, precum şi practica unor ţări membre ale Uniuni Europene. Reglementări similare privind organizarea de piaţă se regăsesc în următoarele acte normative ale Uniunii Europene: Regulamentul nr. 2200/1996 CE ca regulament de bază privind organizarea comună a pieţei fructelor şi legumelor; Regulamentul (CE) nr. 1432/2003 al Comisiei din 11 august 2003 privind normele de aplicare a dispozițiilor Regulamentului (CE) nr. 2200/96 al Consiliului în ceea ce privește autorizarea organizațiilor de producători și autorizarea prealabilă a grupărilor de producători; Regulamentul (CE) nr. 1433/2003 al Comisiei din 11 august 2003 privind normele de aplicare a Regulamentului (CE) nr. 2200/96 al Consiliului în ceea ce privește fondurile operaționale, programele operaționale și asistența financiară; Regulamentul (CE) nr. 1943/2003 al Comisiei din 3 noiembrie 2003 privind normele de aplicare a Regulamentului (CE) nr. 2200/96 al Consiliului în ceea ce privește ajutoarele acordate grupărilor de producători autorizate în prealabil.


12. Nivelul de corespundere a proiectului/actului normativ jurisprudenței Curții Constutiționale. Nu există jurisprudență a Curții Constituționale în domeniul de reglementare a proiectului de act normativ expertizat.


13. Nivelul de corespundere a proiectului/actului normativ jurisprudenței CtEDO. Nu există jurisprudență a CtEDO în domeniul de reglementare a proiectului de act normativ expertizat.


14. Impactul proiectului/actului normativ prin prisma drepturilor omului. Proiectul/actul normativ respectă drepturile/libertățile. Proiectul actului normativ expertizat respectă drepturile şi libertăţile persoanelor la libera asociere, precum şi dreptul la desfăşurarea liberă a comerţuli şi activităţii de întreprinzător, protecţia concurenţei loiale, crearea unui cadru favorabil valorificării tuturor factorilor de producţie.


15. Impactul gender al proiectului. Proiectul/actul normativ este gender neutru.




Concluzii

Nu putem nega importanţa acestui proiect de lege, care are drept scop impulsionarea domeniul agricol prin încurajarea producătorilor din sectorul agricol şi silvic să se asocieze, să primească avizul de recunoaştere a grupului de producători, ca apoi să beneficieze de finanţarea nerambursabilă. Iar ca rezultat principal al asocierii va fi vinderea produselor în comun, astfel reducându-se costurile de desfacere şi de a obţine un preţ mai avantajos de la cumpărător.

Proiectul de lege corespunde prevederilor constituţionale în special art. 126, respectă drepturile persoanelor fizice şi juridice la asocire, precum şi se încadrează organic în cadrul juridic existent şi asigură o reglementare integrală a raporturilor sociale din domeniul.

La elaborarea acestuia s-a ţinut cont de reglementările în domeniu ale Uniunii Europene, precum şi practica unor ţări membre ale Uniuni Europene.

Totuşi, proiectul de lege conţine unele prevederi ambigui şi imprecise, de exemplu, nu sunt indicate formele juridice de organizare a persoanelor juridice care solicită recunoaşterea ca grup de producători, nu sunt clar redate condiţiile de obţinere a statutului de grup de producător.

În contextul obiecţiilor şi recomandărilor formulate în acest raport de expertiză, considerăm necesar de a fi luate în calcul de autor pentru a elimina orice factor de vulnerabilitate ce afectează acest proiect de lege.



Centrul de Analiză şi Prevenire a Corupţiei