Proiecte implementate Expertiza coruptibilitatii - etapa 5 Rapoarte de expertiză
Expertiza vulnerabilității proiectelor de acte normative prin prisma drepturilor omului este desfăşurată de CAPC în cadrul Proiectului „Expertiza vulnerabilității proiectelor de acte normative prin prisma drepturilor omului”, susţinut financiar de Apărătorii Drepturilor Civile din Suedia.

21 Martie 2007

RAPORT DE EXPERTIZĂ

la proiectul Legii pentru modificarea şi completarea legii cu privire la sistemul de salarizare în sectorul bugetar

(înregistrat în Parlament cu numărul 712 din 14 Februarie 2007)

În temeiul Concepţiei de cooperare dintre Parlament şi societatea civilă, aprobată prin Hotărîrea Parlamentului nr.373-XVI din 29 decembrie 2005, Centrul de Analiză şi Prevenire a Corupţiei prezintă raportul de expertiză a coruptibilităţii proiectului Legii pentru modificarea şi completarea legii cu privire la sistemul de salarizare în sectorul bugetar.



Evaluarea generală


1. Autor al iniţiativei legislative este un grup de deputaţi în Parlament, ceea ce corespunde art. 73 din Constituţie şi art. 44 din Regulamentul Parlamentului.


2. Categoria actului legislativ propus este lege organică, ceea ce corespunde art.72 din Constituţie şi art. 6-11, 27, 35 şi 39 din Legea privind actele legislative, nr.780-XV din 27.12.2001.


3. Scopul promovării proiectului Proiectul urmăreşte abrogarea ultimelor modificări operate în Legea nr.355-XVI din 23.12.2005 cu privire la sistemul de salarizare în sectorul bugetar şi revenirea la situaţia anterioară adoptării Legii de modificare şi completare nr.442-XVI din 28,12.2006.

Potrivit opiniei expuse de autori în nota informativă, scopul urmărit prin promovarea proiectului este înlăturarea "inegalităţilor artificiale dintre cetăţenii ţării" prin neadmiterea transferării termenului de aplicare a legii la o dată ulterioară (1 decembrie 2007).



Fundamentarea proiectului

4. Nota informativă a proiectului de act legislativ supus expertizei este plasată pe site-ul Parlamentului.

Considerăm că în acest fel Parlamentul respectă principiul transparenţei procesului legislativ şi principiile de cooperare cu societatea civilă.


5. Respectarea termenului de cooperare cu societatea civilă


6. Suficienţa argumentării. După cum vom arăta în continuare, proiectul dispune de o argumentare valabilă, întemeiată şi serioasă, însă prea insuficientă pentru a promova proiectul în forma sa actuală.

5.1. Argumentarea autorilor proiectului. Potrivit opiniei autorilor proiectului expuse în nota informativă "Adoptarea modificărilor la Legea cu privire la sistemul de salarizare în sectorul bugetar este o lovitură catastrofală pentru sute de mii de oameni în întreaga ţară." ... "Argumentul invocat de reprezentanţii guvernării, la momentul adoptării acestei decizii - "în legătură cu faptul că mijloacele prevăzute pentru implementarea legii acoperă doar necesităţile pentru plata salariilor în mărimile prevăzute pentru anul 2006, majorările prevăzute pentru 2007 nu au acoperire financiară." - este inacceptabil în condiţiile în care Guvernul atestă că executarea bugetului de stat pentru anul 2007 se produce cu depăşirea ritmurilor preconizate."... "Astfel, modificările adoptate la care ne-am referit creează inegalităţi artificiale între cetăţenii ţării. Propunem spre adoptarea Parlamentului proiectul de lege privind abrogarea Legii privind modificarea şi completarea Legii cu privire la sistemul de salarizare în sectorul bugetar."

5.2. Insuficienţa argumentării reieşind din conţinutul Legii nr.422-XVI din 28.12.2006 propusă spre abrogare de proiect. Considerăm argumentarea autorilor valabilă, dar insuficientă. Legea pentru modificarea şi completarea Legii nr.355-XVI din 23 decembrie 2005 cu privire la sistemul de salarizare în sectorul bugetar nr. 442-XVI din 28.12.2006 prevede nu doar amînarea termenelor de punere în aplicare a diferitelor prevederi ale Legii Nr.355-XVI prin care urmau să se constituie majorări la salarii în sectorul bugetar, dar mai prevede şi alte modificări şi completări care nu ţin de termene. Aceste prevederi de modificare şi completare deja au constituit drepturi atît pentru categorii specifice din angajaţii sectorului public, precum şi au stabilit noi reguli, unele favorabile, altele nefavorabile pentru angajaţii acestui sector. În orice caz, abrogarea acestor norme nu este echitabilă şi justificată deoarece au determinat apariţia unor drepturi noi, cel puţin nu în lipsa înlocuirii acestora cu norme noi.

Mai mult decît atît, în Legea nr.442-XVI din 28.12.2006 prevederile cu caracter generator de drepturi prevalează la număr în comparaţie cu prevederile de amînare şi eşalonare a termenelor de aplicare a legii. Astfel:

- p.5 al Legii Nr.442-XVI extinde acordarea sporului pentru vechime în muncă conform Codului cu privire la ştiinţă şi inovare de la cercetătorii ştiinţifici prevăzut în art.29 alin.(4) al Legii Nr.355-XVI şi "preşedintelui, vicepreşedinţilor şi secretarului ştiinţific general al Academiei de Ştiinţe a Moldovei, funcţionarilor aparatului administrativ al Consiliului Suprem pentru Ştiinţă şi Dezvoltare Tehnologică, ...".
- De asemenea, în p.5 al Legii Nr.442-XVI se prevede completarea art.29 cu un nou alin.(10) cu următorul conţinut: "Pentru personalul unităţilor bugetare, inclusiv pentru funcţionarii publici ai unităţilor din partea stîngă a Nistrului, din satul Varniţa al raionului Anenii Noi şi din satele Copanca şi Hagimus ale raionului Căuşeni, se stabileşte un spor în mărime de pînă la 30 % din salariul de bază."
- p.6 al Legii Nr.442-XVI prevede completarea alin.(3) al art.30 cu următorul text: "În cazul îndeplinirii de către angajatul care nu este locţiitor titular a obligaţiilor unei persoane temporar absente care deţine o funcţie de demnitate publică sau o funcţie publică de rangul întîi, acestui angajat i se va plăti salariul lunar al conducătorului absent.".
- p.10-14 ale Legii Nr.442-XVI concretizează drepturile salariale ale angajaţilor din localităţile din stînga Nistrului, ale Reprezentantul Guvernului Republicii Moldova la Curtea Europeană a Drepturilor Omului, ale funcţionarilor din cadrul Aparatului Guvernului, ale Direcţiilor teritoriale control administrativ ale Ministerului Administraţiei Publice Locale, ale Aparatului permanent al Comisiei Electorale Centrale etc.

5.3. Insuficienţa argumentării reieşind din considerente legate de tehnica legislativă. Atenţionăm asupra faptului că o parte din modificările dispuse de Legea nr.422-XVI din 28.12.2006 au intrat deja în vigoare. În aceste împrejurări, considerăm abrogarea acesteia irealizabilă din motivul imposibilităţii suprimării efectelor produse deja. Dacă intenţia autorilor a fost curmarea în viitor al anumitor efecte ale Legii nr.422-XVI din 28.12.2006, procedeul corect al tehnicii legislative trebuia să fie modificarea legii de bază nr.93-XIV, şi nu abrogarea legii de modificare.

Adiţional, considerăm conţinutul proiectului insuficient pentru o lege de abrogare. Legea nr.780-XV stabileşte în art.39 alin.(2) că în textul actului legislativ de abrogare urmează să fie indicate în ordine cronologică toate prevederile şi actele legislative care se abrogă. Constatăm că proiectul supus expertizei nu satisface această cerinţă.


7. Compatibilitatea cu legislaţia comunitară şi alte standarde internaţionale. Potrivit lit. c) a articolului 20 al Legii 780/2001 privind actele legislative, nota informativă trebuie să includă referinţe la reglementările corespondente ale legislaţiei comunitare şi nivelul compatibilităţii proiectului de act legislativ cu reglementările în cauză. Cu toate acestea, asemenea referinţe nu se conţin în textul proiectului.


8. Fundamentarea economico-financiară. Potrivit lit. d) a art.20 din Legea 780/2001 privind actele legislative, nota informativă trebuie să conţină informaţii privind „fundamentarea economico-financiară în cazul în care realizarea noilor reglementări necesită cheltuieli financiare şi de altă natură”. Potrivit art.47 alin.(6) din Regulamentul Parlamentului, În cazul în care realizarea noilor reglementări necesită cheltuieli financiare, materiale şi de altă natură, se anexează fundamentarea economico-financiară.

Nota informativă menţionează următoarele: "Conform prognozelor anunţate creşterea veniturilor pentru tot anul curent este preconizată în volum de 13,5 la sută, iar în perioada lunii ianuarie veniturile proprii ale bugetului de stat deja au depăşit cu 34 la sută volumul defalcărilor din perioada similară a anului trecut." Din aceste motive, "Fracţiunea AMN consideră inacceptabilă atît transferarea la 1 decembrie 2007 a termenului de aplicare a legii, cît şi eşalonările parţiale pe care le anunţă Guvernul, în condiţiile în care cetăţenii sunt impuşi acum să plătească preţuri majorate la toate tarifele, să plătească impozite majorate pe imobil şi taxe sociale sporite, costuri majorate pentru asigurările obligatorii de sănătate."

În situaţia în care Legea nr.422-XVI ar propune modificări doar referitoare la amînarea şi eşalonarea termenelor de aplicare a prevederilor Legii nr.355, această justificare financiar-economică ar fi fost binevenită. Însă, aşa cum Legea nr.422-XVI din 28.12.2006 propusă a fi integral abrogată de proiect constituie un set de drepturi salariale noi pentru lucrătorii din sectorul bugetar, această fundamentare financiar-economică nu mai este suficientă.



Evaluarea de fond a coruptibilităţii


9. Stabilirea şi promovarea unor interese/beneficii. Adoptarea proiectului va servi intereselor salariaţilor din sectorul public pentru care vor fi reduse termenele de aplicare a anumitor prevederi ale Legii nr.355, prin care se vor opera majorări la salarii. De asemenea, promovarea proiectului va restabili drepturile personalului instanţelor judecătoreşti, procuraturii, autorităţilor publice centrale şi locale la sporul la salariu pentru utilizare, în exerciţiul funcţiunii, a unor limbi străine.


10. Prejudicii aduse prin aplicarea actului. Promovarea proiectului în versiunea sa curentă va duce la o suprimare abuzivă a drepturilor acelor salariaţi ai sectorului public pentru care Legea nr.422-XVI a constituit noi drepturi salariale.


11. Compatibilitatea proiectului cu prevederile legislaţiei naţionale. Prevederile proiectului nu sînt concurente cu alte prevederi ale legislaţiei.


12. Formularea lingvistică a prevederilor proiectului. Formulările conţinute în proiect sînt suficient de clare şi concise, exprimările întrunind rigorile tehnicii legislative, ale limbajului juridic, respectă regulile de ortografie şi punctuaţie.


13. Reglementarea activităţii autorităţilor publice. Textul proiectului nu conţine referinţe la activitatea autorităţilor publice. Cu toate acestea, promovarea lui va conduce la modificări favorabile şi nefavorabile drepturilor salariale ale diferitor categorii de angajaţi din sectorul public.




Concluzii

În concluzie, menţionăm că raportul de expertiză nu a identificat norme cu potenţial de coruptibilitate. Totuşi, atenţionăm asupra alegerii procedeului legislativ eronat de către proiect, şi anume abrogarea unei legi de modificare, intrată deja în vigoare, care a constituit drepturi şi obligaţii valabile, precum şi asupra fundamentării insuficiente pentru a susţine o asemenea abrogare.



Centrul de Analiză şi Prevenire a Corupţiei