Proiecte implementate Expertiza coruptibilitatii - etapa 5 Rapoarte de expertiză

Raport de expertiză nr.725

Expertiza coruptibilităţii este desfăşurată de CAPC în cadrul Proiectului „Expertiza coruptibilităţii proiectelor actelor normative şi legislative”, susţinut financiar de MATRA Rule of Law and Good Governance Programme from Kingdom of the Netherlands Opiniile exprimate în cadrul prezentului raport pot să nu coincidă cu punctul de vedere al donatorului.



05 August 2016

RAPORT DE EXPERTIZĂ

la proiectul Legii pentru modificarea și completarea unor acte legislative (Codul penal – art.55, 64, 126, ș.a.; Codul de procedură penală – art.201; ș.a.) (revizuirea cuantumului unității convenționale)

(înregistrat în Parlament cu numărul 269 din 16 Iunie 2016)

În temeiul Concepţiei de cooperare dintre Parlament şi societatea civilă, aprobată prin Hotărîrea Parlamentului nr.373-XVI din 29 decembrie 2005, Centrul de Analiză şi Prevenire a Corupţiei prezintă raportul de expertiză a coruptibilităţii proiectului Legii pentru modificarea și completarea unor acte legislative (Codul penal – art.55, 64, 126, ș.a.; Codul de procedură penală – art.201; ș.a.) (revizuirea cuantumului unității convenționale)
.



Evaluarea generală


1. Autor al iniţiativei legislative este Guvernul RM, autor nemijlocit - Ministerul Justiţiei, ceea ce corespunde art. 73 din Constituţie şi art. 44 din Regulamentul Parlamentului.


2. Categoria actului legislativ propus este lege organică, ceea ce corespunde art.72 din Constituţie şi art. 6-11, 27, 35 şi 39 din Legea privind actele legislative, nr.780-XV din 27.12.2001.


3. Transparenţa decizională Proiectul a fost înregistrat în Parlament în data de 16.06.2016, fiind dezbătut şi adoptat în prima lectură în data de 23.06.2016. Astfel, nu s-a respectat termenul de 15 zile lucrătoare din ziua plasării proiectului pe web-site-ul Parlamentului, termen care ar fi trebuit rezervat, în virtutea pct. 4.3.1. din Concepţia privind cooperarea dintre Parlament şi societatea civilă, aprobată prin Hotărîrea Parlamentului nr. 373 din 29.12.2005, înaintării contribuţiilor la proiect de către organizaţiile societăţii civile.

Mai mult, în temeiul art. 3 alin. (4) din Legea nr. 239 din 13.11.2008 privind transparenţa în procesul decizional, la faza elaborării, pornind de la esenţa proiectului, dar şi eventualul impact social-economic al reglementărilor, acesta urma a fi supus consultării direcţionate, pe cînd autorul nemijlocit s-a limitat la plasarea textului proiectului pe web-site.

În acest sens, transparenţa decizională nu a fost respectată suficient.


4. Scopul promovării proiectului Prin proiect, se propune modificarea şi completarea:
- Codului penal al Republicii Moldova, nr. 985 din 18.04.2002;
- Codului de procedură penală al Republicii Moldova, nr. 122 din 14.03.2003;
- Codului de procedură civilă al Republicii Moldova, nr. 225 din 30.05.20013;
- Codului contravenţional al Republicii Moldova, nr. 218 din 24.10.2008.

Potrivit autorului, prin proiect, se urmăresc următoarele finalităţi:
- ajustarea mărimii unităţii convenţionale, prevăzute de Codul contravenţional şi Codul penal la realităţile social-economice din prezent, în contextul inflaţiei monedei naţionale în perioada anilor 2003-2015, dar şi ţinînd cont de intensificarea criminalităţii în sfera economico-financiară şi necesitatea creării unui cadru legal punitiv, care să prezinte un mecanism eficient de prevenire a infracţiunilor şi contravenţiilor;
- micşorarea pragului minim pentru gradul avansat al concentraţiei de alcool în sînge şi în aerul expirat şi, în acest mod, prevenirea consumului abuziv de alcool, reducerea şi eradicarea acestui consum, educarea populaţiei în spiritul abstinenţei şi al unui mod de viaţă sănătos, precum şi înlăturarea consecinţelor dependenţei fizice şi/sau psihice faţă de acestea.

În fapt, prin proiect, se majorează esenţial sancţiunile penale şi contravenţionale, inclusiv pentru componente de infracţiuni şi contravenţii care nu ţin de domeniul economico-financiar.

De altfel, se propune majorarea sancţiunilor şi pentru categoriile de infracţiuni, pentru care se atestă, la general, o descreştere a infracţionalităţii, cum ar - infracţiunile legate de droguri (din datele Biroului Naţional de Statistică (http://statbank.statistica.md/pxweb/pxweb/ro/30%20Statistica%20sociala/30%20Statistica%20sociala__12%20JUS__JUS010/JUS010800reg.px/?rxid=b2ff27d7-0b96-43c9-934b-42e1a2a9a774): în anul 2008 - 2126 infracţiuni, 2009 - 1879, 2010 - 1794, 2011 - 1657, 2012 - 1575, 2013 - 1147, 2014 - 1268; din datele Ministerului Afacerilor Interne (http://mai.gov.md/ro/advanced-page-type/date-statistice) pentru iunie 2016: înregistrate 498 infracţiuni cu 18,8 % mai puţin decît pentru aceeaşi perioadă a anului precedent (613 infracţiuni)).

Mai mult, prin modificarea şi completarea Codului de procedură penală şi Codului de procedură civilă, se propune majorarea amenzilor judiciare.



Fundamentarea proiectului

5. Nota informativă a proiectului de act legislativ supus expertizei este plasată pe site-ul Parlamentului.

Considerăm că în acest fel Parlamentul respectă principiul transparenţei procesului legislativ şi principiile de cooperare cu societatea civilă.


6. Respectarea termenului de cooperare cu societatea civilă Termenul de cooperare cu societatea civilă nu a fost respectat. A se vedea pct. 3 din prezentul raport.


7. Suficienţa argumentării. În pofida exigenţelor art. 20 din Legea privind actele legislative, nota informativă nu conţine o analiză fundamentală şi cuprinzătoare a condiţiilor ce au impus elaborarea proiectului şi a finalităţilor urmărite prin implementarea noilor reglementări, dar şi a principalelor prevederi, inclusiv a efectului realizării lor.

De asemenea, nota informativă nu conţine referinţe la reglementările corespondente ale legislaţiei comunitare şi nu conţine o analiză a nivelului compatibilităţii proiectului cu reglementările în cauză.

La fel, proiectul nu este fundamentat economico-financiar, dar şi nu este însoţit de actul de analiză a impactului de reglementare, proiectul avînd eventual efect şi asupra activităţii de întreprinzător (cu titlu de exemplu: modificările propuse la art. 241 din Codul penal, Practicarea activităţii de întreprinzător).

Pornind de la faptul că, în final, se vor majora esenţial cuantumurile (minim şi maxim) ale sancţiunilor penale, contravenţionale şi judiciare, proiectul trebuia să fie precedat de o analiză fundamentală şi cuprinzătoare a infracţionalităţii, dar şi a statisticilor judiciare.

Autorul nu este suficient de convingător în justificarea proiectului. Astfel, problemele semnalate (ineficienţa mecanismelor de sancţionare) ar putea fi generate nu atît de sancţiunile, care, în viziunea autorului, nu sînt suficient de descurajatoare, ci de problemele de integritate, cu care se confruntă organele de drept (arbitrariul, discreţionarul şi caracterul selectiv al activităţii), dar şi de ineficienţa autorităţilor menite să asigure executarea hotărîrilor judecătoreşti etc.

Eficienţa mecanismelor de sancţionare este determinată nu atît de mărimea sancţiunilor, cît de asigurarea inevitabilităţii aplicării şi executării pedepsei.

De altfel, nici un mecanism de sancţionare nu este eficient, dacă nu este proporţionat şi dacă nu este perceput ca unul corect (sancţiune versus prejudiciu, sancţiune versus posibilităţile reale de executare). În acest sens, evident, trebuie să se ia în considerare şi realităţile social-economice. Însă, în acest exerciţiu, pe lîngă inflaţia monedei naţionale, ar trebui să ne ghidăm de realele capacităţi de plată ale cetăţenilor (dinamica veniturilor medii ale populaţiei). Or, mecanismele punitive nu ar trebui să aibă scopul acumulărilor cît mai mari la buget, ci ar trebui să asigure pedepsirea unei fapte şi prevenirea unei eventuale recidive infracţionale.

În acest context, stabilind mecanisme disproporţionate de sancţionare, conceptul proiectului ar trebui să fie revăzut esenţial.


8. Compatibilitatea cu legislaţia comunitară şi alte standarde internaţionale. În pofida art. 20 lit. c) din Legea nr. 780 din 27.12.2001, nota informativă nu conţine referinţe la acquis-ul comunitar, dar nici la alte standarde internaţionale relevante.


9. Fundamentarea economico-financiară. Pornind de la esenţa reglementărilor, intervenindu-se substanţial în sistemul de sancţionare penală, contravenţională şi judiciară, ar putea să sporească cheltuielile autorităţilor publice menite să asigure executarea hotărîrilor judecătoreşti. În pofida acestui fapt, fiind ignorate exigenţele art. 20 lit. d) din Legea privind actele legislative, nota informativă nu conţine o fundamentare economico-financiară a proiectului, autorul eronat insistînd asupra faptului că implementarea proiectului nu va necesita cheltuieli financiare.



Evaluarea de fond a coruptibilităţii


10. Stabilirea şi promovarea unor interese/beneficii. Din textul proiectului nu rezultă stabilirea şi promovarea expresă a unor interese/beneficii de grup sau individuale, care ar fi necorelate sau contrare interesului public general.


11. Prejudicii aduse prin aplicarea actului. Instituirea unui mecanism de sancţionare disproporţionat şi perceput ca unul necorect va aduce atingere intereselor persoanelor pasibile de sancţiuni, astfel nefiind respectat interesul public, care rezidă în contrariul - sancţiuni proporţionate, corecte, eficiente, real aplicabile.


12. Compatibilitatea proiectului cu prevederile legislaţiei naţionale. În linii generale, prevederile proiectului nu sînt concurente cu alte prevederi ale legislaţiei.


13. Formularea lingvistică a prevederilor proiectului. În linii generale, formulările conţinute în proiect sînt suficient de clare şi concise. Exprimările întrunesc rigorile tehnicii legislative şi ale limbajului juridic, fiind respectate regulile de ortografie şi punctuaţie.

S-a reţinut o singură obiecţie ce ţine de nerespectare a tehnicii legislative (a se vedea obiecţia la art. I, pct. 73 din proiect, conţinută în Analiza detaliată a prevederilor potenţial coruptibile, pct. 15 din prezentul raport).


14. Reglementarea activităţii autorităţilor publice. Proiectul nu reglementează activitatea autorităţilor publice. Totuşi, în acest context, reiterăm cele reţinute la pct. 9 din prezentul raport.


15. Analiza detaliată a prevederilor potenţial coruptibile.


Nr. Articol Text Obiecţia Elemente de coruptibilitate şi alte riscuri Recomandarea

1

Art. I, pct. 2 - modificarea art. 64 alin. (2) din Codul penal

alineatul (2), textul "20 de lei" se substituie cu textul "1 % din salariul mediu lunar pe economie prognozat, stabilit prin hotărîrea de Guvern în vigoare la momentul săvîrşirii faptei"

1) Prin definiţie, unitatea convenţională trebuie să fie stabilită expres în valoare fixă. O astfel de abordare asigură previzibilitatea, siguranţa şi accesibilitatea normelor de drept. Ar fi recomandabilă evitarea, în reglementarea unui concept atît de important, a referinţelor la alte acte normative, mai cu seamă - la acte normative inferioare legii. 2) Potrivit Hotărîrii Guvernului nr. 879 din 23.12.2015, cuantumul salariului mediu lunar pe economie, prognozat pentru anul 2016, constituie 5050 lei. Respectiv, unitatea convenţională va constitui 50,5 lei. Această majorare a unităţii convenţionale nu este justificată atît timp, cît nu este racordată la capacitatea reală de plată a persoanei. În atare condiţii, ar trebui să se ia în calcul discrepanţa esenţială între salariul mediu lunar pe economie prognozat anual şi nivelul real de trai al populaţiei. Cu titlu de exemplu, potrivit datelor Biroului Naţional de Statistică (www.statistica.md), venitul disponibil mediu lunar pe o persoană în I trimestru al anului 2016, a constituit 2026,8 lei, din care venitul din activitatea salarială a constituit 860,7 lei. În condiţiile majorării nejustificate a unităţii convenţionale, sistemul punitiv va fi perceput de către public ca unul necorect, neechitabil şi dezechilibrat. Astfel, sistemul de sancţiuni va genera repulsie socială şi nu va avea niciun efect preventiv. 3) Obiecţia se reţine pentru întreg cuprins al proiectului în partea ce ţine de cuantumul unităţii convenţionale, dar şi pentru prevederile art. I pct. 2 din proiect.

Coruptibilitate
Norme de blanchetă
Dezechilibru dintre încălcare şi sancţiune

Stabilirea expresă a unităţii convenţionale în valoare fixă, care, însă, nu ar trebui să fie exagerată în raport cu nivelul real de trai a populaţiei. Recomandarea se reţine pentru întreg cuprins al proiectului în partea ce ţine de cuantumul unităţii convenţionale, dar şi pentru prevederile art. I pct. 2 din proiect.

2

Art. I, pct. 2 - modificarea art. 64 alin. (3) din Codul penal

alineatul (3), cifra "150" se substituie cu cifra "500", cifra "1000" se substituie cu cifra "3000", cifra "10000" se substituie cu cifra "20000"

A se vedea pct. 7 din prezentul raport. Obiecţia se reţine pentru întreg cuprins al proiectului în partea ce ţine de majorarea sancţiunilor.

Coruptibilitate
Dezechilibru dintre încălcare şi sancţiune

Revizuirea esenţială a conceptului proiectului.

3

Art. I, pct. 73 - modificarea art. 221 din Codul penal

La articolul 221, textul "de la 500 la 3000" se substituie cu textul "de la 650 la 1350", textul "de la 3000 la 5000" se substituie cu textul "de la 4000 la 6000".

Se propune modificarea art. 221 din Codul penal, articol abrogat prin art. I pct. 7 din Legea nr. 75 din 21.04.2016 pentru modificarea şi completarea unor acte legislative.

Alte riscuri
Nerespectarea exigenţelor tehnicii legislative

Excluderea prevederilor.





Concluzii

Autor al iniţiativei legislative este Guvernul RM (autor nemijlocit - Ministerul Justiţiei), categoria actului legislativ propus fiind lege organică. În acest context, proiectul corespunde exigenţelor legale.

În procesul de elaborare şi promovare a proiectului, nu a fost respectată suficient transparenţa decizională. Proiectul a fost înregistrat în Parlament în data de 16.06.2016, fiind dezbătut şi adoptat în prima lectură în data de 23.06.2016. Astfel, nu s-a respectat termenul de 15 zile lucrătoare din ziua plasării proiectului pe web-site-ul Parlamentului, termen care ar fi trebuit rezervat, în virtutea pct. 4.3.1. din Concepţia privind cooperarea dintre Parlament şi societatea civilă, aprobată prin Hotărîrea Parlamentului nr. 373 din 29.12.2005, înaintării contribuţiilor la proiect de către organizaţiile societăţii civile. Mai mult, în temeiul art. 3 alin. (4) din Legea nr. 239 din 13.11.2008 privind transparenţa în procesul decizional, la faza elaborării, pornind de la esenţa proiectului, dar şi eventualul impact social-economic al reglementărilor, acesta urma a fi supus consultării direcţionate, pe cînd autorul nemijlocit s-a limitat la plasarea textului proiectului pe web-site.

Prin proiect, se propune modificarea şi completarea: Codului penal al Republicii Moldova, nr. 985 din 18.04.2002; Codului de procedură penală al Republicii Moldova, nr. 122 din 14.03.2003; Codului de procedură civilă al Republicii Moldova, nr. 225 din 30.05.20013; Codului contravenţional al Republicii Moldova, nr. 218 din 24.10.2008.

Potrivit autorului, prin proiect, se urmăresc următoarele finalităţi:
- ajustarea mărimii unităţii convenţionale, prevăzute de Codul contravenţional şi Codul penal la realităţile social-economice din prezent, în contextul inflaţiei monedei naţionale în perioada anilor 2003-2015, dar şi ţinînd cont de intensificarea criminalităţii în sfera economico-financiară şi necesitatea creării unui cadru legal punitiv, care să prezinte un mecanism eficient de prevenire a infracţiunilor şi contravenţiilor;
- micşorarea pragului minim pentru gradul avansat al concentraţiei de alcool în sînge şi în aerul expirat şi, în acest mod, prevenirea consumului abuziv de alcool, reducerea şi eradicare acestui consum, educarea populaţiei în spiritul abstinenţei şi al unui mod de viaţă sănătos, precum şi înlăturarea consecinţelor dependenţei fizice şi/sau psihice faţă de acestea.

În fapt, prin proiect, se majorează esenţial sancţiunile penale şi contravenţionale, inclusiv pentru componente de infracţiuni şi contravenţii care nu ţin de domeniul economico-financiar. De altfel, se propune majorarea sancţiunilor şi pentru categoriile de infracţiuni, pentru care se atestă, la general, o descreştere a infracţionalităţii, cum ar - infracţiunile legate de droguri (din datele Biroului Naţional de Statistică (http://statbank.statistica.md/pxweb/pxweb/ro/30%20Statistica%20sociala/30%20Statistica%20sociala__12%20JUS__JUS010/JUS010800reg.px/?rxid=b2ff27d7-0b96-43c9-934b-42e1a2a9a774): în anul 2008 - 2126 infracţiuni, 2009 - 1879, 2010 - 1794, 2011 - 1657, 2012 - 1575, 2013 - 1147, 2014 - 1268; din datele Ministerului Afacerilor Interne (http://mai.gov.md/ro/advanced-page-type/date-statistice) pentru iunie 2016: înregistrate 498 infracţiuni cu 18,8 % mai puţin decît pentru aceeaşi perioadă a anului precedent (613 infracţiuni)). Mai mult, prin modificarea şi completarea Codului de procedură penală şi Codului de procedură civilă, se propune majorarea amenzilor judiciare.

În pofida exigenţelor art. 20 din Legea privind actele legislative, nota informativă nu conţine o analiză fundamentală şi cuprinzătoare a condiţiilor ce au impus elaborarea proiectului şi a finalităţilor urmărite prin implementarea noilor reglementări, dar şi a principalelor prevederi, inclusiv a efectului realizării lor.

De asemenea, nota informativă nu conţine referinţe la reglementările corespondente ale legislaţiei comunitare şi nu conţine o analiză a nivelului compatibilităţii proiectului cu reglementările în cauză.

La fel, proiectul nu este fundamentat economico-financiar, dar şi nu este însoţit de actul de analiză a impactului de reglementare, proiectul avînd eventual efect şi asupra activităţii de întreprinzător (cu titlu de exemplu: modificările propuse la art. 241 din Codul penal, Practicarea activităţii de întreprinzător).

Pornind de la faptul că, în final, se vor majora esenţial cuantumurile (minim şi maxim) ale sancţiunilor penale, contravenţionale şi judiciare, proiectul trebuia să fie precedat de o analiză fundamentală şi cuprinzătoare a infracţionalităţii, dar şi a statisticilor judiciare.

Autorul nu este suficient de convingător în justificarea proiectului. Astfel, problemele semnalate (ineficienţa mecanismelor de sancţionare) ar putea fi generate nu atît de sancţiunile, care, în viziunea autorului, nu sînt suficient de descurajatoare, ci de problemele de integritate, cu care se confruntă organele de drept (arbitrariul, discreţionarul şi caracterul selectiv al activităţii), dar şi de ineficienţa autorităţilor menite să asigure executarea hotărîrilor judecătoreşti etc.

Eficienţa mecanismelor de sancţionare este determinată nu atît de mărimea sancţiunilor, cît de asigurarea inevitabilităţii aplicării şi executării pedepsei.

De altfel, nici un mecanism de sancţionare nu este eficient, dacă nu este proporţionat şi dacă nu este perceput ca unul corect (sancţiune versus prejudiciu, sancţiune versus posibilităţile reale de executare). În acest sens, evident, trebuie să se ia în considerare şi realităţile social-economice. Însă, în acest exerciţiu, pe lîngă inflaţia monedei naţionale, ar trebui să ne ghidăm de realele capacităţi de plată ale cetăţenilor (dinamica veniturilor medii ale populaţiei). Or, mecanismele punitive nu ar trebui să aibă scopul acumulărilor cît mai mari la buget, ci ar trebui să asigure pedepsirea unei fapte şi prevenirea unei eventuale recidive infracţionale.

În acest context, stabilind mecanisme disproporţionate de sancţionare, conceptul proiectului ar trebui să fie revăzut esenţial.

Instituirea unui mecanism de sancţionare disproporţionat şi perceput ca unul necorect va aduce atingere intereselor persoanelor pasibile de sancţiuni, astfel nefiind respectat interesul public, care rezidă în contrariul - sancţiuni proporţionate, corecte, eficiente, real aplicabile.



Centrul de Analiză şi Prevenire a Corupţiei