Proiecte implementate Expertiza coruptibilitatii - etapa 5 Rapoarte de expertiză

Raport de expertiză nr.724

Expertiza coruptibilităţii este desfăşurată de CAPC în cadrul Proiectului „Expertiza coruptibilităţii proiectelor actelor normative şi legislative”, susţinut financiar de MATRA Rule of Law and Good Governance Programme from Kingdom of the Netherlands Opiniile exprimate în cadrul prezentului raport pot să nu coincidă cu punctul de vedere al donatorului.



20 Iulie 2016

RAPORT DE EXPERTIZĂ

la proiectul Legii pentru modificarea și completarea unor acte legislative (Legea cu privire la activitatea farmaceutică – art.15, 19; Legea privind protecția mediului înconjurător – art.26; Legea privind apărarea împotriva incendiilor – art.23; ș.a.)

(înregistrat în Parlament cu numărul 293 din 27 Iunie 2016)

În temeiul Concepţiei de cooperare dintre Parlament şi societatea civilă, aprobată prin Hotărîrea Parlamentului nr.373-XVI din 29 decembrie 2005, Centrul de Analiză şi Prevenire a Corupţiei prezintă raportul de expertiză a coruptibilităţii proiectului Legii pentru modificarea și completarea unor acte legislative (Legea cu privire la activitatea farmaceutică – art.15, 19; Legea privind protecția mediului înconjurător – art.26; Legea privind apărarea împotriva incendiilor – art.23; ș.a.)
.



Evaluarea generală


1. Autor al iniţiativei legislative este Guvernul RM, autor nemijlocit - Ministerul Economiei , ceea ce corespunde art. 73 din Constituţie şi art. 44 din Regulamentul Parlamentului.


2. Categoria actului legislativ propus este lege organică, ceea ce corespunde art.72 din Constituţie şi art. 6-11, 27, 35 şi 39 din Legea privind actele legislative, nr.780-XV din 27.12.2001.


3. Transparenţa decizională Potrivit art.7 din Legea privind transparența în procesul decizional nr.239-XVI din 13.11.2008, autorităţile publice sunt obligate, după caz, să întreprindă măsurile necesare pentru asigurarea posibilităţilor de participare a cetăţenilor, a asociaţiilor constituite în corespundere cu legea, a altor părţi interesate la procesul decizional. Proiectul, însoțit de nota informativă, este plasat pe web site-ul oficial al Parlamentului, Parlamentul respectînd, astfel, principiul transparenţei procesului legislativ.

Totodată, în scopul asigurării participării directe a cetăţenilor, a asociaţiilor constituite în corespundere cu legea, a altor părţi interesate la procesul decizional, precum şi a stimulării participării active a acestora la procesul decizional, în opinia noastră, ar fi fost oportună organizarea unor audieri/dezbateri publice în cadrul cărora ar fi fost consultată opinia publică prin argumentarea necesităţii de a adopta proiectul supus audierilor/dezbaterilor prezentînd opiniile divergente, iar persoanele interesate ar fi avut posibilitatea de a înainta recomandări pe marginea proiectului supus consultărilor. Acest lucru ar fi asigurat dreptul publicului de a participa la dezbaterile publice asupra proiectului actului legislativ pentru a-şi exprima opiniile asupra conținutului acestora şi de a înainta propriile propuneri/recomandări/obiecţii.

În acest context, transparenţa promovării proiectului, la etapa actuală a procesului de examinare a acestuia în Parlament, pare a fi asigurată doar parțial.


4. Scopul promovării proiectului Potrivit notei de fundamentare, scopul promovării proiectului Legii pentru modificarea și completarea unor acte legislative (Legea cu privire la activitatea farmaceutică – art.15, 19; Legea privind protecția mediului înconjurător – art.26; Legea privind apărarea împotriva incendiilor – art.23; ș.a.) îl constituie eliminarea situaţiilor de abuz, micşorarea poverii pentru mediul de afaceri şi eficientizarea controlului de stat asupra activităţii de control.

Astfel, prin proiectul de lege supus expertizării se propune o abordare complexă care presupune aplicarea şi implementarea unui cumul de măsuri şi mecanisme, care tind spre maximizarea transparenţei controlului de stat, eficientizarea lucrului inspectorilor, disciplinarea acestora şi demotivarea practicilor de abuz, în special prin uniformizarea procedurilor, uniformizarea şi minimizarea documentaţiei, aplicarea unui sistem electronic unic de înregistrări şi de gestiune a documentelor, se pune accent pe controlul planificat şi oportunităţi minime pentru cel inopinat, limitări în privinţa aplicării măsurilor restrictive şi sancţiunilor, astfel încît toate soluţiile, în cumul, să contribuie, în mod concertat, la atingerea obiectivelor trasate.



Fundamentarea proiectului

5. Nota informativă a proiectului de act legislativ supus expertizei este plasată pe site-ul Parlamentului.

Considerăm că în acest fel Parlamentul respectă principiul transparenţei procesului legislativ şi principiile de cooperare cu societatea civilă.


6. Respectarea termenului de cooperare cu societatea civilă În contextul prevederilor art.7 din Legea privind transparența în procesul decizional nr.239-XVI din 13.11.2008, potrivit cărora autorităţile publice sunt obligate, după caz, să întreprindă măsurile necesare pentru asigurarea posibilităţilor de participare a cetăţenilor, a asociaţiilor constituite în corespundere cu legea, a altor părţi interesate la procesul decizional, termenul de cooperare cu societatea civilă a fost respectat, proiectul nefiind încă supus dezbaterilor în plenul Parlamentului, astfel încît subiecţii interesaţi au posibilitatea de a-şi exprima opiniile asupra conținutului acestuia.


7. Suficienţa argumentării. Nota informativă a proiectului de act legislativ supus expertizei nu conține o argumentare suficientă a promovării proiectului. În opinia noastră, nota de fundamentare nu răspunde exigențelor art. 20 din Legea privind actele legislative nr. 780-XV din 27 decembrie 2001, potrivit cărora, nota informativă trebuie să includă:
a) condiţiile ce au impus elaborarea proiectului, inclusiv necesitarea armonizării actului legislativ cu reglementările legislaţiei comunitare, finalităţile urmărite prin implementarea noilor reglementări;
b) principalele prevederi, locul actului în sistemul legislaţiei, evidenţierea elementelor noi, efectul social, economic şi de altă natură al realizării lui;
c) referinţele la reglementările corespondente ale legislaţiei comunitare şi nivelul compatibilităţii proiectului de act legislativ cu reglementările în cauză;
d) fundamentarea economico-financiară în cazul în care realizarea noilor reglementări necesită cheltuieli financiare şi de altă natură;
e) actul de analiză a impactului de reglementare, în cazul în care actul legislativ reglementează activitatea de întreprinzător.

Nota informativă face doar o scurtă trecere în revistă a principalelor prevederi din proiectul de lege. Aceasta descrie foarte succint elementele constitutive ale articolelor din proiect şi doar amintește vag unele elemente de novaţie legislativă.

Totuși, în opinia noastră, argumentarea proiectului este insuficientă în partea ce ţine de evidenţierea necesității armonizării actului legislativ cu reglementările legislaţiei comunitare (doar menționarea că propunerile din lege se bazează pe ultimele practici şi recomandări la nivelul OECD în privinţa reformărilor în domeniul controlului de stat asupra activităţii de întreprinzător nu este suficientă), finalităţile urmărite prin implementarea noilor reglementări, locul actului în sistemul legislaţiei, referinţele la reglementările corespondente ale legislaţiei comunitare şi nivelul compatibilităţii proiectului de act legislativ cu reglementările în cauză, analiza de impact al acestuia asupra activităţii de întreprinzător, inclusiv fundamentarea economico-financiară în cazul în care realizarea noilor reglementări necesită cheltuieli financiare şi de altă natură.


8. Compatibilitatea cu legislaţia comunitară şi alte standarde internaţionale. Potrivit lit. c) a articolului 20 al Legii 780-XV din 27.12.2001 privind actele legislative, nota informativă trebuie să includă referinţe la reglementările corespondente ale legislaţiei comunitare şi nivelul compatibilităţii proiectului de act legislativ cu reglementările în cauză.

În nota informativă, autorul menționează că, amendamentele propuse în proiectul de lege se bazează pe ultimele practici şi recomandări la nivelul OECD în privinţa reformărilor în domeniul controlului de stat asupra activităţii de întreprinzător.

În contextul lit. c) a art. 20 din legea nominalizată, informația privind compatibilitatea proiectului de lege cu cadrul legal comunitar menționat urma a fi inserată în Tabelul de concordanță, după modelul stabilit în anexa la Regulamentul privind mecanismul de armonizare a legislaţiei Republicii Moldova cu legislaţia comunitară, aprobat prin Hotărîrea Guvernului nr.1345 din 24 noiembrie 2006 și utilizat pentru a demonstra compatibilitatea proiectului de lege naţională cu legislaţia comunitară, care însoţeşte în mod obligatoriu proiectul actului legislativ pe întreg parcursul circulaţiei sale, pînă la adoptarea sa de către Parlament.

De asemenea, nu par a fi respectate nici prevederile lit. d) alin. (2) al art. 23 din Legea privind actele legislative nr. 780-XV din 27 decembrie 2001, care statuează că dosarul de însoțire a variantei finale a proiectului de act legislativ va cuprinde nota informativă care va conține și rezultatele expertizei compatibilității cu legislația comunitară, precum și lista reglementărilor de referință ale legislației comunitare, informația în cauză lipsind de pe pagina oficială a Parlamentului.

Astfel, dosarul de însoţire trebuia să conţină Tabelul de concordanţă privind compatibilitatea proiectului de act legislativ cu legislaţia comunitară şi Declaraţia de compatibilitate. Din lipsa informaţiilor, nu cunoaştem dacă autorii au realizat sau nu aceste cerinţe legale, informația în cauză lipsind cu desăvîrșire de pe pagina oficială a Parlamentului.


9. Fundamentarea economico-financiară. Potrivit lit. d) a art.20 din Legea 780/2001 privind actele legislative, nota informativă trebuie să conţină informaţii privind „fundamentarea economico-financiară în cazul în care realizarea noilor reglementări necesită cheltuieli financiare şi de altă natură”. Potrivit art.47 alin.(6) din Regulamentul Parlamentului, în cazul în care realizarea noilor reglementări necesită cheltuieli financiare, materiale şi de altă natură, se anexează fundamentarea economico-financiară.

Potrivit notei de fundamentare, modificările propuse cu privire la sistemul de documentare, înregistrare şi uniformizare a proceselor necesită cheltuieli suplimentare, în special în ceea ce ţine de reformarea Registrului de stat al controalelor şi extinderea posibilităţilor din prezent a acestui program. Aceste cheltuieli vor fi suportate de donatori externi. Modificările în cadrul sistemului instituţional se încadrează în cursul de reformare generală a întregului sistem al autorităţilor administraţiei publice centrale şi cheltuielile necesare pentru reformarea sistemului organelor de control sunt înglobate în cadrul de cheltuieli pentru restructurarea întregului sistem al autorităţilor publice centrale.

În acest context, reiterăm necesitatea unei analize economico-financiare (argumentate), ca parte componentă a unui proiect de lege, de care, însă subiecţii cu drept de iniţiativă legislativă nu fac uz în argumentarea opţiunilor legislative propuse. Promovarea proiectului de lege fără o analiză economică argumentată, indică asupra faptului că, se încearcă evitarea barierelor suplimentare în procesul de adoptare al legii, ceea ce nu aduce nici un beneficiu procesului de legiferare.


10. Analiza impactului de reglementare a proiectului. În conformitate cu art. 20 lit. e) din Legea privind actele legislative nr. 780-XV din 27 decembrie 2001, nota informativă trebuie să includă actul de analiză a impactului de reglementare, în cazul în care actul legislativ reglementează activitatea de întreprinzător. Analiza impactului de reglementare reprezintă argumentarea, în baza evaluării costurilor şi beneficiilor, a necesităţii adoptării actului normativ şi analiza de impact al acestuia asupra activităţii de întreprinzător, inclusiv asigurarea respectării drepturilor şi intereselor întreprinzătorilor şi ale statului.

În nota de fundamentare se menționează faptul că, actul de analiză a impactului de reglementare a fost elaborat în conformitate cu prevederile Legii 780/2001 și Legii 235/2006 și avizat pozitiv de către grupul de lucru al Comisiei de stat pentru reglementarea activității de întreprinzător.

Constatăm, cu regret, că pagina web a Parlamentului nu conţine o astfel de analiză a impactului de reglementare, aşa cum prevăd şi cerinţele normelor art. 4 şi art. 13 din Legea privind principiile de bază de reglementare a activităţii de întreprinzător nr. 235-XVI din 20 iulie 2006, precum şi a Metodologiei de analiză a impactului de reglementare şi de monitorizare a eficienţei actului de reglementare, aprobată prin Hotărîrea Guvernului nr. 1230 din 24.10.2006.



Evaluarea de fond a coruptibilităţii


11. Stabilirea şi promovarea unor interese/beneficii. Din textul proiectului rezultă stabilirea şi promovarea expresă a unor interese/beneficii de grup, corelate interesului public general. Astfel, prin proiect sunt promovate interesele/beneficiile persoanelor care practică activitate de întreprinzător prin reducerea poverii asupra agenţilor economici, în special prin scăderea numărului de controale, dar şi prin asigurarea proporţionalităţii acestora.


12. Prejudicii aduse prin aplicarea actului. Din textul proiectului şi aplicarea ulterioară a acestuia nu rezultă expres prejudicierea intereselor (drepturilor, libertăţilor) anumitor categorii de persoane sau prejudicierea interesului public.


13. Compatibilitatea proiectului cu prevederile legislaţiei naţionale. Anumite prevederi ale proiectului de lege sunt concurente cu unele prevederi ale legislaţiei, concurenţa normelor de drept fiind un factor al coruptibilităţii. Normele respective vor fi analizate mai detaliat în punctul 16 al prezentului Raport de expertiză.


14. Formularea lingvistică a prevederilor proiectului. Formulările conţinute în proiect nu sunt suficient de clare şi concise, exprimările nu întrunesc, în totalitate, rigorile tehnicii legislative, ale limbajului juridic.

Autorul proiectului de lege utilizează din abundență expresii de genul „este/nu este în drept”, „poate/nu poate”, ”ar putea”, ”prin derogare”, ”prin orice altă modalitate decît”, ”cu/în/avînd scopul”, ”în special”, ”include în sine, dar nu se limitează la”, ”presupune”, ”totodată”, ”cu excepția cazurilor”, ”și alte instituții”, ”în mod iminent”, ”poate fi rezonabil stabilit”, ”după caz”, ”se aplică parțial”, etc., acestea permițînd interpretări abuzive prin formularea conţinută în reglementarea care are sens neclar și echivoc.

Reţinem ca recomandare generală necesitatea redactării textului proiectului de lege cu respectarea principiilor generale de tehnică juridico-legislativă.

Pentru asigurarea unei succesiuni logice a soluțiilor legislative preconizate și realizarea unei armonii interioare a actului normativ, redactarea textului proiectului de lege trebuie precedată de întocmirea unui plan de grupare a ideilor în funcție de conexiunile și de raportul firesc dintre ele, în cadrul concepției generale a reglementării.

Proiectul de act normativ trebuie redactat într-un limbaj și stil juridic specific normativ, concis, sobru, clar și precis, care să excludă orice echivoc, cu respectarea strictă a regulilor gramaticale și de ortografie. În limbajul normativ aceleași noțiuni se exprimă numai prin aceiași termeni. Dacă o noțiune sau un termen nu este consacrat sau poate avea înțelesuri diferite, semnificația acestuia în context se stabilește prin actul normativ ce le instituie, în cadrul dispozițiilor generale si devine obligatoriu pentru actele normative din aceeași materie. Redactarea este subordonată dezideratului înțelegerii cu ușurință a textului de către destinatarii acestuia.

Proiectele de legi se redactează în forma prescriptivă proprie normelor juridice. Prin modul de exprimare actul normativ trebuie să asigure dispoziţiilor sale un caracter obligatoriu. Textul articolelor trebuie să aibă caracter dispozitiv, să prezinte norma instituită fără explicații sau justificări. În redactarea actului normativ, de regulă, verbele se utilizează la timpul prezent, forma afirmativă, pentru a se accentua caracterul imperativ al dispoziţiei respective. Utilizarea unor explicații prin norme interpretative este permisă numai în măsura în care ele sunt strict necesare pentru întelegerea textului. Nu este permisă prezentarea unor explicații prin folosirea parantezelor.

Textul legislativ trebuie să fie formulat clar, fluent şi inteligibil, fără dificultăţi sintactice şi pasaje obscure sau echivoce. Nu se folosesc termeni cu încărcătură afectivă. Termenii de specialitate pot fi utilizați numai dacă sunt consacrați în domeniul de activitate la care se referă reglementarea. Forma și estetica exprimării nu trebuie să prejudicieze stilul juridic, precizia și claritatea dispozițiilor.

Textul proiectului de lege trebuie să fie în corespundere cu exigenţele redactării tehnico-juridice şi lingvistice, cu cerinţele stabilite de art.19 din Legea 780/2001 şi art.46 din Legea 317/2003. Formulările lingvistice pot fi calificate ca factori ai coruptibilităţii în măsura în care nu respectă rigorile de tehnică legislativă și acordă posibilităţi de aplicare a normei în interpretarea preferată, în dependenţă de interesul responsabililor de implementare şi control al aplicării.


15. Reglementarea activităţii autorităţilor publice. Proiectul stabileşte atribuţii ale autorităţilor publice, proceduri administrative noi și alte chestiuni vizînd activitatea acestora. Astfel, proiectul de lege stabilește lista organelor de control și domeniile aferente acestora (Agenţia naţională pentru siguranţa alimentelor; Agenţia de supravegherea pieţii şi a produselor nealimentare; Inspectoratul pentru supraveghere tehnică; Agenţia sănătăţii publice; Inspectoratul pentru protecţia mediului; Serviciul Vamal; Inspectoratul Fiscal Principal de Stat; Agenţia de administrare în transporturi; Centrul Naţional pentru Protecţia Datelor cu Caracter Personal; Centrul naţional de acreditare; Agenţia naţională de asigurare a calităţii învăţămîntului profesional), inclusiv Lista autorităților publice care aplică Legea nr.131 din 8 iunie 2012 privind controlul de stat asupra activităţii de întreprinzător în măsura în care nu contravine prevederilor legilor privind activitatea de control și supraveghere a acestora (Agenţia Naţională pentru Reglementare în Energetică; Agenţia Naţională pentru Reglementare în Comunicaţii Electronice şi Tehnologia Informaţiei; Consiliul Coordonator al Audiovizualului; Consiliul Concurenţei; Curtea de Conturi).


16. Analiza detaliată a prevederilor potenţial coruptibile.


Nr. Articol Text Obiecţia Elemente de coruptibilitate şi alte riscuri Recomandarea

1

Art. I, Art. XXIII

Art. I. - Legea nr. 1456-XII din 25 mai 1993 cu privire la activitatea farmaceutică (republicată în Monitorul Oficial al Republicii Moldova, 2005, nr. 59-61, art.200), cu modificările şi completările ulterioare, se completează după cum urmează:

...

2. La articolul 19, alineatul (2) se completează în final cu cuvintele „în limita prevederilor legii”.

Art. XXIII. - Legea nr.131 din 8 iunie 2012 privind controlul de stat asupra activităţii de întreprinzător (Monitorul Oficial al Republicii Moldova, 2012, nr. 181-184, art.595), cu modificările şi completările ulterioare, se modifică şi se completează după cum urmează:

1. Articolul 1:

... articolul se completează cu alineatele (5)-(7) cu următorul cuprins:

„(5) Pentru controlul fiscal şi controlul vamal ulterior prin audit postvămuire, prevederile prezentei legi se aplică doar în partea ce ţine de principiile generale, înregistrarea, coordonarea, supravegherea si raportarea controalelor, iar în ceea ce ţine de planificare şi transmiterea documentelor de procedură în vederea includerii în Registrul de stat al controalelor - în limita legilor de specialitate.

...

2. Articolul 2:

... noţiunea „control planificat”, „control inopinat”, „delegaţie de control” şi „persoană supusă controlului (persoană controlată)” vor avea următorul cuprins:

... „control inopinat - control care nu este inclus în planul anual de controale, şi care se efectuează cu scopul verificării respectării cerinţelor stabilite de legislaţie;

... se completează cu noțiunile ”listă de verificare”, ”măsuri restrictive” și ”monitorizarea persoanelor supuse controlului” cu următorul cuprins:

... măsuri restrictive - ... În funcție de prevederile legii de specialitate, se impun în formă de restricții a unor activități, fie de utilizare de restricție a punerii la dispoziție pentru consumatori sau utilizării unor bunuri sau de impunere a unor acțiuni, și pot fi identificate ca măsuri corective, măsuri coercitive, măsuri procesuale de constrîngere;

3. Articolul 3:

... litera f) se completează în final cu textul „de către organul de control, astfel încît controlul de stat să fie corect, coerent şi desfăşurat în consecutivitate şi corespundere cu prevederile legii”;

... articolul se completează cu literele m), n), o) cu următorul cuprins:

,,m) confidenţialităţii informaţiilor cu privire la persoana controlată, obţinută la planificarea şi desfăşurarea controlului, în special a informaţiei care poate influenţa buna reputaţie a agentului economic în activitatea acestuia, fiind interzisă diseminarea informaţiei în cauză, cu excepţia cazurilor stabilite de lege;

...

5. Articolul 4:

... articolul se completează cu alineatele (2/1) şi (2/2) cu următorul cuprins:

„(2/1) Au dreptul să iniţieze şi să desfăşoare controlul de stat doar autorităţile/instituţiile publice stabilite în anexa la prezenta lege, în limitele corespunzătoare.

...

articolul se completează cu alineatele (10), (11) şi (12) cu următorul cuprins:

... (12) În cadrul zonelor economice libere se planifică şi efectuează doar controale comune în baza unui plan de control distinct şi consolidat, aferent unei zone economice libere, aprobat în conformitate cu prevederile legii.”

...

6. Legea se completează cu articolul 5/1 cu următorul cuprins:

... (6) În cazul încălcărilor „foarte grave", se indică modalităţile de înlăturare, se aplică sancţiuni şi/sau măsuri restrictive în conformitate cu prevederile legii, după caz."

9. La articolul 9:

... articolul se completează cu alineatele (3)-(7) cu următorul cuprins:

„(3) Datele stabilite de art.8 pot fi accesate de autoritatea stabilită la art.10 şi alte autorităţi ale administraţiei publice în limita necesară pentru exercitarea funcțiilor și atribuțiilor stabilite de lege, precum și de persoana supusă controlului la care se referă datele în cauză. ...

29. Articolul 28:

...alineatele (1) şi (2) vor avea următorul cuprins:

... „(2) Procesul-verbal de control este documentul prin care se confirmă faptul desfăşurării controlului şi în care se conţine toata informaţia cu privire la controlul desfăşurat, procedurile şi constatările în cadrul acestuia, prescripţiile şi recomandările înaintate în urma constatărilor, măsurile restrictive aplicate şi sancţiunile stabilite în urma controlului. Procesul-verbal se structurează în partea constatatoare, partea prescriptivă şi partea sancţionatorie şi acestea conţin în mod obligatoriu:

... n) constatarea contravenţiilor sau altor tipuri de încălcări prevăzute de lege cu indicarea sancţiunii prevăzută de lege (după caz).”;

31. Legea se completează cu articolul 291 cu următorul cuprins:

„Articolul 29/1. Măsurile restrictive

... (2) Măsurile restrictive se prescriu şi se impun în corespundere cu cazurile în care pot fi aplicate unele măsuri şi tipurile de măsuri atribuite organului de control, conform legilor de specialitate. Orice măsură restrictivă nu poate fi impusă decît în limitele stabilite de art.51 din prezenta lege.

...

Autorul utilizează numeroase norme de trimitere și norme de blanchetă.

Astfel, normele din proiect care fac referire la prevederile altui act/acte fără trimitere la vreun act/acte concret/e, la evaluare, vor fi dificil de stabilit sau nu vor putea fi stabilite în genere, în timp ce normele de blanchetă, care transmit altor autorităţi, subiecţi, dreptul şi competenţa de stabili, în mod autonom, reglementări cu caracter normativ, reguli de comportament, interdicţii vor contribui la apariţia altor elemente cu risc puternic de coruptibilitate: lărgirea atribuţiilor discreţionare, stabilirea aleatorie a termenelor pentru prestarea serviciilor, cerinţe exagerate pentru realizarea unor drepturi etc.

În acest context, amendamentele enumerate urmează a fi concretizate/reformulate pentru a nu admite interpretări abuzive în procesul implementării legii în eventualitatea adoptării ei.

Coruptibilitate
Norme de trimitere
Norme de blanchetă

Concretizarea/reformularea amendamentelor propuse pentru a evita factorii de coruptibilitate.

2

Art. V

Art. V. - Legea nr.721 din 2 februarie 1996 privind calitatea în construcţii (Monitorul Oficial al Republicii Moldova, 1996, nr. 25, art. 259), cu modificările şi completările ulterioare, se completează după cum urmează:

1. Articolul 21 se completează cu alineatul (3) cu următorul cuprins:

„(3) Controlul de stat al persoanelor care practică activitate de întreprinzător se planifică, se efectuează şi se înregistrează în conformitate cu prevederile Legii nr.131 din 8 iunie 2012 privind controlul de stat asupra activităţii de întreprinzător.”

2. Articolul 31 se completează cu alineatul (1/1) cu următorul cuprins:

„(1/1) Controlul de stat al persoanelor care practică activitate de întreprinzător se planifică, se efectuează şi se înregistrează în conformitate cu prevederile Legii nr.131 din 8 iunie 2012 privind controlul de stat asupra activităţii de întreprinzător.”

În opinia noastră, nu este clară și nici justificată necesitatea completării art.21 şi art.31 din Legea nr.721 din 2 februarie 1996 privind calitatea în construcţii cu dispoziţii similare în ceea ce privește controlul de stat al persoanelor care practică activitatea de întreprinzător.

Potrivit exigențelor de tehnică legislativă, în procesul de legiferare este interzisă instituirea acelorași reglementări în mai multe articole sau alineate din același act normativ ori în două sau mai multe acte normative. În cazul existenței unor paralelisme, acestea vor fi înlăturate fie prin abrogare, fie prin concentrarea materiei în reglementări unice.

Coruptibilitate
Normă inutilă
Nerespectarea exigenţelor de tehnică legislativă

Evitarea paralelismelor în amendamentele propuse.

3

Art. VI, Art. XVIII, Art. XXIII

Art. VI. - Articolul 216 din Codul fiscal al Republicii Moldova nr. 1163- XIII din 24 aprilie 1997 (republicat în Monitorul Oficial al Republicii Moldova, ediţie specială din 8 februarie 2007), cu modificările şi completările ulterioare, se completează cu alineatul (9) cu următorul cuprins:

„(9) Prin derogare de la prevederile prezentului capitol, controlul la faţa locului al persoanelor care practică activitate de întreprinzător se înregistrează, se coordonează, se planifică şi se supraveghează în conformitate cu Legea nr.131 din 8 iunie 2012 privind controlul de stat asupra activităţii de întreprinzător.”

Art. XVIII. - Codul contravenţional al Republicii Moldova nr. 218-XVI din 24 octombrie 2008 (Monitorul Oficial al Republicii Moldova, 2009, nr. 3-6, art. 15), cu modificările şi completările ulterioare, se modifică şi se completează după cum urmează:

...

3. La articolul 380, alineatul unic devine alineatul (1) şi se completează cu alineatul (2) cu următorul cuprins:

„(2) Răspunderea contravenţională pentru neexecutarea, executarea necorespunzătoare a măsurilor specificate în actele de control, decizii, hotărîri, rapoarte şi a prescripţiilor emise de autorităţile competente exclude răspunderea contravenţională pentru încălcările neremediate indicate în acestea.”

Art. XXIII. - Legea nr.131 din 8 iunie 2012 privind controlul de stat asupra activităţii de întreprinzător (Monitorul Oficial al Republicii Moldova, 2012, nr. 181-184, art.595), cu modificările şi completările ulterioare, se modifică şi se completează după cum urmează:

1. Articolul 1:

...

articolul se completează cu alineatele (5)-(7) cu următorul cuprins:

„(5) Pentru controlul fiscal şi controlul vamal ulterior prin audit postvămuire, prevederile prezentei legi se aplică doar în partea ce ţine de principiile generale, înregistrarea, coordonarea, supravegherea si raportarea controalelor, iar în ceea ce ţine de planificare şi transmiterea documentelor de procedură în vederea includerii în Registrul de stat al controalelor - în limita legilor de specialitate.

(6) În domeniul transporturilor rutiere şi navale, pentru controlul în trafic a vehiculelor rutiere şi navelor nu se aplică prevederile prezentei legi în partea ce ţine de planificarea controlului, întocmirea planului de control şi periodicitatea controlului planificat, iniţierea şi notificarea controlului, conţinutul şi procedura de emitere/înregistrare a delegaţiei de control.

(7) Pentru controlul efectuat în baza Legii nr.50 din 28 martie 2013 cu privire la controalele oficiale pentru verificarea conformităţii cu legislaţia privind hrana pentru animale şi produsele alimentare şi cu normele de sănătate şi bunăstare a animalelor nu se aplică prevederile art.18 alin.(l) din prezenta lege.”

22. Articolul 21:

...

articolul se completează cu alineatele (6) şi (7) cu următorul cuprins:

„(6) Prin derogare de la alineatul (1), în cazuri expres identificate de legea de specialitate şi dacă este necesar pentru metoda de control aleasă, inspectorii pot să-şi dezvăluie identitatea şi să înmîne exemplarul delegaţiei de control după efectuarea controlului, însă pînă la completarea şi semnarea procesului-verbal de control. Despre posibilitatea de înmînare ulterioară a delegaţiei se face menţiune expresă în textul delegaţiei pînă la aprobarea acesteia de conducătorul organului de control. ...

La elaborarea proiectului de lege, autorul utilizează prevederi care instituie excepţii de la regula stabilită, în lipsa unor motive argumentate a necesităţii introducerii excepţiilor. Normele care stabilesc derogări neîntemeiate sunt aidoma unor „portiţe legislative”, pe care „pot ieşi” funcţionarii publici pentru a nu da curs cererilor şi pretenţiilor legitime ale cetăţenilor.

Pericolul coruptibilităţii acestui element constă, de obicei, în discreţia nejustificată a funcţionarului sau a autorităţii publice de a decide asupra aplicării derogării, ceea ce determină subiecţii privaţi să stimuleze pe cale coruptibilă respectivul funcţionar pentru a evita aplicarea excepţiei, de care poate depinde termenul, modalitatea sau chiar posibilitatea de a-şi realiza dreptul sau interesul legitim.

Coruptibilitate
Norme care stabilesc derogări neîntemeiate

Reformularea propunerilor legislative din proiect.

4

Art. VIII

Art. VIII. - La articolul 13/1 alineatul (3) din Legea nr. 1525-XIII din 19 februarie 1998 cu privire la energetică (Monitorul Oficial al Republicii Moldova, 1998, nr. 50-51, art. 366), cu modificările şi completările ulterioare, cuvîntul „lege” se substituie cu textul „Legea nr.131 din 8 iunie 2012 privind controlul de stat asupra activităţii de întreprinzător”.

Trebuie menţionăm că, în Parlament, este înregistrat proiectul de Lege cu privire la energetică nr.284 din 23.06.2016, care la art.30 alin.(2) prevede abrogarea Legii nr.1525/1998 cu privire la energetică.

În acest context, amendamentul propus ar urma a fi exclus din proiect.

Coruptibilitate
Nerespectarea exigenţelor de tehnică legislativă

Excluderea amendamentului din proiect.

5

Art. XVII

Art. XVII. - Legea nr.158-XVI din 4 iulie 2008 cu privire la funcţia publică şi statutul funcţionarului public (Monitorul Oficial al Republicii Moldova, 2008, nr. 230-232, art. 840), cu modificările ulterioare, se modifică şi se completează după cum urmează:

1. Articolul 57 se completează cu litera m) cu următorul cuprins:

,,m) încălcarea regulilor şi rigorilor procedurale cu privire la iniţierea, desfăşurarea şi înregistrarea controlului de stat asupra activităţii de întreprinzător.

2. Articolul 58 se completează cu litera h) cu următorul cuprins:

,,h) devansarea în funcţie şi/sau retrogradarea”.

Nota informativă nu argumentează propunerea de completare a art.57 ,Abateri disciplinare” şi art.58 „Sancţiuni disciplinare” din Legea cu privire la funcţia publică şi statutul funcţionarului public nr. 158/2008.

Totodată, suntem de părere că nu sunt necesare completările propuse, deoarece acţiunile/inacţiunile propuse a fi considerate ca abateri disciplinare la lit.m), pot fi încadrate la lit.f), g) şi j) din art.57 în vigoare.

În același timp, considerăm că sancţiunea propusă la lit.h) din art.58, urmează să reglementeze detaliat noţiunile, procedura şi diferenţele între „devansare în funcţie şi/sau retrogradare”.

Confundarea/dublarea tipurilor de răspundere juridică pentru aceeaşi încălcare prin stabilirea răspunderii pentru încălcări pentru care legislaţia a stabilit deja alte tipuri de răspundere sau prin stabilirea concomitentă a cîtorva tipuri de răspundere pentru aceeaşi încălcare determină riscuri de coruptibilitate din motivul că generează discreţia prea largă a organului de constatare şi sancţionare de a hotărî asupra atragerii la o răspundere sau alta, sau chiar de atragere la ambele tipuri de răspundere, pe cînd subiectul care a săvîrşit încălcarea este tentat să recurgă la mijloace corupte pentru a influenţa această hotărîre.

Coruptibilitate
Confundarea / dublarea tipurilor de răspundere juridică pentru aceeaşi încălcare

Revizuirea amendamentelor propuse.

6

Art. XVIII pct. 4, 5

Art. XVIII. - Codul contravenţional al Republicii Moldova nr. 218-XVI din 24 octombrie 2008 (Monitorul Oficial al Republicii Moldova, 2009, nr. 3-6, art. 15), cu modificările şi completările ulterioare, se modifică şi se completează după cum urmează:

...

4. La articolul 400 alineatul (1), după cifra „350” se introduce cifra „350/1”.

5. La articolul 401 alineatul (1), textul „şi 315” se substituie cu textul „315 şi 350/1”.

...

Prin amendamentele propuse, autorul instituie în proiectul legii supus expertizării atribuții paralele ale organelor de control. Astfel, pct.4 prevede modificarea art.400 din Cod, în sensul acordării competenţei de examinare a contravenţiei stabilite la art.350/1 poliţiei, timp în care pct.5 din proiect prevede modificarea art.401 din Codul contravențional, în sensul acordării competenţei de examinare a contravenţiei stabilite la art.350/1 Centrului Naţional Anticorupţie.

Prin urmare, se creează un conflict de competenţă cu referire la examinarea uneia şi aceleiași contravenţii, fiind instituite atribuţii similare autorităţilor publice. Atribuţiile paralele creează riscul de apariţie a conflictului de competenţă între autorităţile investite cu atribuţii paralele sau a declinării competenţelor de către ambele autorităţi responsabile.

Atribuţiile paralele mai apar în situaţiile în care adoptarea unor decizii se pune în sarcina a două sau mai multe autorităţi publice (decizii comune). Nivelul de coruptibilitate al acestui element creşte atunci cînd în temeiul unor norme legislative se admite dublarea competenţelor funcţionarilor publici din cadrul aceleiaşi autorităţi, sau din autorităţi publice diferite ori atunci cînd pentru una şi aceiaşi decizie sau acţiune sînt responsabili mai mulţi funcţionari

Coruptibilitate
Atribuţii paralele

Revizuirea propunerilor legislative înaintate.

7

Art. XVIII, XXIII

Art. XVIII pct. 6, 10;

Art. XXIII pct. 2 subalin. 2, 3, 5;

Art. XXIII pct. 3 subalin. 1, 7, 8;

Art. XXIII pct. 4;

Art. XXIII pct. 5 subalin. 2, 3, 4, 8, 10;

Art. XXIII pct. 6 alin. (2), (3), (4), (5);

Art. XXIII pct. 9 subalin. 3;

Art. XXIII pct. 14 alin. (1);

Art. XXIII pct. 19 subalin. 1, 3;

Art. XXIII pct. 20 alin. (3), (6);

Art. XXIII pct. 22 subalin. 4;

Art. XXIII pct. 30 subalin. 8, 9;

Art. XXIII pct. 31 subalin. 1 alin. (2), (5), (7), (8); subalin. 2 alin. (1);

Art. XXIII pct. 33 alin. (3).

Autorul utilizează din abundență expresii de genul „este în drept”, „poate” la elaborarea acestui proiect de lege.

Determinarea competenţei după formulă „este în drept”, „poate” este o modalitate coruptibilă de determinare a competenţelor doar cînd formulează ca drepturi, obligaţiile/îndatoririle autorităţilor şi funcţionarilor publici.

Coruptibilitatea acestui element rezidă în discreţia funcţionarilor care apare în cazul utilizării unor asemenea determinări permisive ale competenţelor lor, care urmau a fi stabilite de o manieră imperativă. Această discreţie poate fi folosită în mod abuziv de către funcţionar pentru a nu-şi executa obligaţiile sale legale tocmai în virtutea caracterului permisiv al formulării competenţelor sale.

Riscul de coruptibilitate a acestor norme creşte în cazul în care lipsesc criterii pentru a stabili în ce cazuri funcţionarul „este în drept” sau „poate” şi în ce cazuri este în drept şi poate să nu-şi realizeze competenţele.

Coruptibilitate
Determinarea competenţei după formula "este în drept", "poate" ş.a.

Reformularea normelor din proiect în condițiile obiecțiilor formulate.

8

Art. XXIII pct. 1

Art. XXIII. - Legea nr.131 din 8 iunie 2012 privind controlul de stat asupra activităţii de întreprinzător (Monitorul Oficial al Republicii Moldova, 2012, nr. 181-184, art.595), cu modificările şi completările ulterioare, se modifică şi se completează după cum urmează:

...

alineatul (4) se completează cu literele d) şi e) cu următorul cuprins:

,,d) controalelor aplicate procesului trecerii frontierei de stat şi controalelor aplicate în domeniul vamal cu excepţia celor stabilite la alin. (5);

...

Autorul utilizează termeni diferiţi cu referinţă la acelaşi fenomen prin folosirea neuniformă și necorespunzătoare a noţiunilor în textul reglementării cu recurgerea la sinonime pentru a desemna acelaşi fenomen prin aplicarea aceleiași noţiuni la menţionarea fenomenelor distincte.

Pericolul acestui element constă în faptul că la aplicare, terminologia utilizată neunifom poate provoca practici vicioase de interpretare a sensului normei, şi anume, tratarea ca fenomene diferite a aceluiaşi fenomen, din cauza numirii diferite a lui sau tratarea ca acelaşi fenomen a fenomenelor distincte din motivul confundării a două noţiuni diferite în textul reglementării. În rezultat, pot apărea abuzuri din partea exponenților sectoarelor şi public, şi privat.

În vederea racordării cu terminologia utilizată în Legea nr.108/1994 privind frontiera de stat a Republicii Moldova, sintagma „procesul trecerii” urmează a fi înlocuită cu sintagma „regulilor de trecere a”.

Coruptibilitate
Utilizarea termenilor diferiţi cu referinţă la acelaşi fenomen / aceluiaşi termen pentru fenomene diferite

Substituirea sintagmei „procesul trecerii” cu sintagma „regulilor de trecere a”.

9

Art. XXIII pct. 2, 3, 4, 15, 20, 31, 32

Art. XXIII. - Legea nr.131 din 8 iunie 2012 privind controlul de stat asupra activităţii de întreprinzător (Monitorul Oficial al Republicii Moldova, 2012, nr. 181-184, art.595), cu modificările şi completările ulterioare, se modifică şi se completează după cum urmează:

...

2. Articolul 2:

...

se completează cu noțiunile ”listă de verificare”, ”măsuri restrictive” și ”monitorizarea persoanelor supuse controlului” cu următorul cuprins:

...

măsuri restrictive - acțiuni și/sau inacțiuni prescrise persoanei controlate de către organul de control, cu scopul eliminării sau diminuării unui pericol iminent pentru mediu, proprietatea, viața și sănătatea oamenilor, constatat în cadrul controlului. ...;

3. Articolul 3:

...

articolul se completează cu literele m), n), o) cu următorul cuprins:

,...

n) îndeplinirii conştiincioase a funcţiilor de control - inspectorul va îndeplini atribuţiile şi obligaţiile de serviciu în mod imparţial şi echitabil, avînd scopul de a stabili relaţii de încredere între organul de control şi persoana supusă controlului;

...

5. Articolul 4:

la alineatul (1), după cuvintele „altei informaţii” se introduce textul „cu scopul de constatare a respectării legislaţiei şi verificării unor fapte relevante pentru domeniul de control al organului în cauză,”, iar cuvîntul „periodic” se exclude;

articolul se completează cu alineatul (1/1) cu următorul cuprins:

„(1/1) În cadrul controlului şi cu scopul efectuării acestuia organul de control poate solicita doar informaţia care este obligatorie de a fi deţinută şi acordată conform legii de către persoana controlată şi care este relevantă pentru criteriile de risc în baza cărora se efectuează planificarea.”;

15. La articolul 15:

...

la alineatul (4), după cuvintele „graficul controalelor planificate” se introduc cuvintele „după înregistrarea şi publicarea planului de control”, iar în final se completează cu următoarea propoziţie: „în maxim 5 zile lucrătoare după aprobarea planului, dar pînă la publicarea acestuia, organul de control este obligat să-l contrapună cu planurile de control de la celelalte organe de control cu scopul de a identifica agenţii economici care sunt incluşi în planuri diferite de control pentru a coordona efectuarea controalelor comune şi a introduce ajustările necesare în ordinea de executare a planului.”;

articolul se completează cu alineatele (5)-(9) cu următorul cuprins:

...

(6) Ordinea în care persoanele controlate se listează va corespunde cu punctajul de risc, de la cel mai riscant la cel mai puţin riscant, acordat în baza analizei criteriilor de risc, aprobate prin metodologia corespunzătoare. Planul indică în scop informativ trimestrul în care e preconizat controlul pentru fiecare persoană.

...

20. Legea se completează cu articolul 19/1 cu următorul cuprins:

„Articolul 19/1. Controlul în cadrul procedurii de eliberare a actului permisiv şi/sau licenţei

...

(2) Vizita inspectorului la faţa locului, solicitată de agentul economic, cu scopul de preluare a unor mostre necesare pentru eliberarea unui certificat/act ce atestă calitatea, conformitatea sau inofensivitatea unor produse nu este calificată drept control de stat în sine, cu excepţia cazurilor cînd această vizită presupune o evaluare mai complexă sau este încadrată într-un proces de supraveghere şi control de durata mai lungă.

31. Legea se completează cu articolul 29/1 cu următorul cuprins:

„Articolul 29/1. Măsurile restrictive

(1) Măsurile restrictive prevăzute de prezenta lege reprezintă dispunerea unor acţiuni şi/sau inacţiuni de către organul de control, cu scopul eliminării sau diminuării unui pericol iminent şi imediat pentru mediu, viaţa, sănătatea şi proprietatea oamenilor, constatat în cadrul controlului, care se prescriu persoanei supuse controlului în formă de restricţii a unor activităţi, de restricţie a utilizării sau punerii la dispoziţie pentru consumatori de unele bunuri, fie de impunere a unor acţiuni.

...

32. Articolul 30:

...

articolul se completează cu alineatele (5) - (7) cu următorul cuprins:

„...

(6) În scopul examinării practicilor sistemice defectuoase în domeniul controlului de stat se creează Consiliul naţional de soluţionare a disputelor în domeniul controlului de stat (Consiliul naţional). Consiliul naţional nu soluţionează petiţii individuale, acestea fiind examinate doar în calitate de exemple pentru atestarea carenţelor în lege sau aplicării defectuoasă a legii. Regulamentul Consiliului este aprobat de Guvern.

...

Potrivit art. 28 alin. (1) lit. a) din Legea privind actele legislative nr. 780-XV din 27 decembrie 2001, dispoziţiile generale ale actului legislativ determină obiectul, scopul şi sfera lui de aplicare.

În acest context, scopul/scopurile proiectului de lege se includ în dispozițiile generale. Mai mult, scopul Legii nr.131 din 8 iunie 2012 privind controlul de stat asupra activităţii de întreprinzător este deja prevăzut de o manieră generală la art. 1 alin. (1).

Totodată, potrivit exigențelor de tehnică legislativă, utilizarea unor explicații prin norme interpretative este permisă numai în măsura în care ele sunt strict necesare pentru înțelegerea textului. Nu este permisa prezentarea unor explicatii prin folosirea parantezelor.

Coruptibilitate
Formulare ambiguă care admite interpretări abuzive
Nerespectarea exigenţelor de tehnică legislativă

Reformularea amendamentelor propuse în contextul obiecțiilor exprimate.

10

Art. XXIII pct. 3

Art. XXIII. - Legea nr.131 din 8 iunie 2012 privind controlul de stat asupra activităţii de întreprinzător (Monitorul Oficial al Republicii Moldova, 2012, nr. 181-184, art.595), cu modificările şi completările ulterioare, se modifică şi se completează după cum urmează:

...

3. Articolul 3:

...

articolul se completează cu alineatele (2) - (9) cu următorul cuprins:

...

(3) Analiza riscurilor presupune aplicarea următoarelor procese: evaluarea riscurilor, comunicarea riscurilor şi gestionarea riscurilor. Analiza riscurilor include în sine, dar nu se limitează la, următorul set de proceduri:

a) obţinerea şi comunicarea concluziilor ştiinţifice cu privire la pericole determinate;

b) înaintarea propunerilor pentru elaborarea şi îmbunătăţirea metodologiilor de planificare şi/sau efectuare a controlului în baza evaluării riscurilor;

c) cercetarea, colectarea şi analiza datelor ştiinţifice şi tehnice;

d) identificarea şi descrierea, după caz, a noilor pericole;

e) asigurarea cooperării între părţile implicate în procesul de analiză a riscurilor;

f) obţinerea expertizei ştiinţifice la aplicarea măsurilor de excepţie sau măsurilor restrictive.

...

Amendamentul propus este formulat de o manieră ambiguă care admite interpretări abuzive prin formularea conţinută în reglementarea care are sens neclar și echivoc şi astfel permite interpretări abuzive. Formulările lingvistice pot fi calificate ca factori ai coruptibilităţii în măsura în care acordă posibilităţi de aplicare a normei în interpretarea preferată, în dependenţă de interesul responsabililor de implementare şi control al aplicării.

Astfel, autorul urma să includă toate procedurile în lista prezentată, în vederea evitării temeiurilor neexhaustive de stabilire parţială a cazurilor în care o autoritate poate refuza să îndeplinească anumite acţiuni, să execute anumite obligaţii, crează temeiuri neexhaustive pentru refuzul autorităţii de a îndeplini anumite acţiuni.

Totodată, potrivit rigorilor de tehnică legislativă, actele normative trebuie redactate într-un limbaj și stil juridic specific normativ, concis, sobru, clar și precis, care să excluda orice echivoc, cu respectarea strictă a regulilor gramaticale și de ortografie.

Coruptibilitate
Temeiuri neexhaustive, ambigui şi subiective pentru refuzul unei autorităţi de a îndeplini anumite acţiuni
Formulare ambiguă care admite interpretări abuzive
Nerespectarea exigenţelor de tehnică legislativă

Reformularea propunerii legislative.

11

Art. XXIII pct. 5

Art. XXIII. - Legea nr.131 din 8 iunie 2012 privind controlul de stat asupra activităţii de întreprinzător (Monitorul Oficial al Republicii Moldova, 2012, nr. 181-184, art.595), cu modificările şi completările ulterioare, se modifică şi se completează după cum urmează:

...

5. Articolul 4:

...

articolul se completează cu alineatele (2/1) şi (2/2) cu următorul cuprins:

„(2/1) Au dreptul să iniţieze şi să desfăşoare controlul de stat doar autorităţile/instituţiile publice stabilite în anexa la prezenta lege, în limitele corespunzătoare.

...

Este de menţionat că, în legile speciale, la fel, sunt prevăzute autorităţile responsabile de control. Prin urmare, alin.(2/1) urmează a fi coroborat cu Anexa la proiect întrucît, în caz contrar, intervine conflictul (concurenţa) normelor de drept care constituie o incompatibilitate a prevederilor din proiect cu alte prevederi. Acesta este un impediment în aplicarea corectă a prevederilor legislative şi creează premise pentru aplicarea normei "convenabile" într-o situaţie concretă, pentru alegerea subiectivă şi abuzivă a normei aplicabile.

Coruptibilitate
Concurenţa normelor de drept

Corelarea normelor concurente din proiect.

12

Art. XXIII pct. 19

Art. XXIII. - Legea nr.131 din 8 iunie 2012 privind controlul de stat asupra activităţii de întreprinzător (Monitorul Oficial al Republicii Moldova, 2012, nr. 181-184, art.595), cu modificările şi completările ulterioare, se modifică şi se completează după cum urmează:

...

19. Articolul 19:

alineatul (1):

...

punctul 2) va avea următorul cuprins:

„2) prezenţei informaţiilor/indiciilor despre existenţa situaţiilor de avarie, incident sau încălcarea gravă a regulilor de securitate, susţinute prin probe aflate în posesia organelor de control, fapt ce prezintă un pericol iminent şi imediat pentru mediu, viaţa, sănătatea şi proprietatea oamenilor, dacă sunt întrunite următoarele condiţii:

...

b) poate fi rezonabil stabilit, din informaţia deţinută pînă la iniţierea controlului şi din nota de motivare, că doar intervenţia inopinată prin control de stat va preveni şi/sau stopa încălcările care în mod iminent provoacă prejudicii sau ar putea diminua substanţial prejudiciile deja cauzate.”;

...

Propunerea legislativă este formulată de o manieră ambiguă care admite interpretări abuzive avînd un sens neclar și echivoc şi astfel permițînd interpretări abuzive.

Textul proiectelor trebuie să fie în corespundere cu exigenţele redactării tehnico-juridice şi lingvistice, cu cerinţele stabilite de art.19 din Legea 780/2001 şi art.46 din Legea 317/2003. Formulările lingvistice pot fi calificate ca factori ai coruptibilităţii în măsura în care acordă posibilităţi de aplicare a normei în interpretarea preferată, în dependenţă de interesul responsabililor de implementare şi control al aplicării.

Coruptibilitate
Formulare ambiguă care admite interpretări abuzive
Nerespectarea exigenţelor de tehnică legislativă

Reformularea normei propuse.

13

Art. XXIII pct. 20

Art. XXIII. - Legea nr.131 din 8 iunie 2012 privind controlul de stat asupra activităţii de întreprinzător (Monitorul Oficial al Republicii Moldova, 2012, nr. 181-184, art.595), cu modificările şi completările ulterioare, se modifică şi se completează după cum urmează:

20. Legea se completează cu articolul 19/1 cu următorul cuprins:

„Articolul 19/1. Controlul în cadrul procedurii de eliberare a actului permisiv şi/sau licenţei

(1) Controlul în cadrul procedurii de eliberare a actului permisiv şi/sau licenţei se iniţiază la solicitare, conform temeiului de la pct.5) alin. (1) al art.19 din prezenta lege.

(2) Vizita inspectorului la faţa locului, solicitată de agentul economic, cu scopul de preluare a unor mostre necesare pentru eliberarea unui certificat/act ce atestă calitatea, conformitatea sau inofensivitatea unor produse nu este calificată drept control de stat în sine, cu excepţia cazurilor cînd această vizită presupune o evaluare mai complexă sau este încadrată într-un proces de supraveghere şi control de durata mai lungă.

(3) Controlul pentru acordarea unui act permisiv şi/sau licenţei se efectuează doar în cazul în care este prevăzut expres de actele legislative în calitate de condiţie procedurală pentru eliberarea unui act permisiv şi/sau licenţei. În cadrul controlului în cauză pot fi supuse verificării doar aspectele necesare pentru a stabili întrunirea condiţiilor expres şi exhaustiv indicate de lege pentru eliberarea unui act permisiv şi/sau licenţei.

(4) Controlul pentru acordarea unui act permisiv se iniţiază în urma cererii pentru actul permisiv/licenţă în cel mult 5 zile de la primirea cererii de către organul emitent al actului permisiv/licenţei şi nu necesită întocmirea delegaţiei în acest sens.

(5) Cheltuielile pentru controlul la acordarea actului permisiv se suportă de agentul economic solicitant al actului permisiv prin achitarea plăţii pentru actul permisiv/licenţă. Toate cheltuielile aferente controlului de stat pentru eliberarea actului permisiv şi/sau licenţei vor fi incluse în plata pentru actul în cauză.

(6) Controlul pentru acordarea unui act permisiv/licenţă are exclusiv aspect consultativ şi constatator, aşa încît în cadrul sau în urma acestui control nu pot fi aplicate măsuri restrictive sau sancţiuni, cu excepţia cazurilor cînd în cadrul controlului se depistează indici ai infracţiunii.

(7) În cazul în care persoana ce urmează a fi controlată prin control planificat solicită un control în cadrul procedurii de eliberare a actului permisiv/licenţei de la acelaşi organ de control, în termenul de la notificarea delegaţiei pînă la efectuarea controlului planificat, organul de control va cumula aceste două acţiuni de control. Controlul în cadrul procedurii de eliberare a actului permisiv/licenţei se va efectua asupra aspectelor aferente eliberării actului permisiv cu aplicarea restricţiilor din prezentul articol. În vederea verificării altor aspecte, decît cele necesare pentru eliberarea actului permisiv/licenţei, se vor aplica regulile pentru control planificat, stabilite de prezenta lege.”

Necesitatea efectuării controlului în cadrul procedurii de eliberare a actului permisiv şi/sau licenţei nu este justificată de autor în nota de fundamentare. Acest control va fi inițiat, la solicitare, de către persoana care practică activitate de întreprinzător, iar cheltuielile pentru acest control urmînd a fi suportate tot de aceasta.

Mai mult, nu este clară necesitatea acestui control luînd în considerare faptul că în cadrul controlului în cauză pot fi supuse verificării doar aspectele necesare pentru a stabili întrunirea condiţiilor expres şi exhaustiv indicate de lege pentru eliberarea unui act permisiv şi/sau licenţei, avînd exclusiv aspect consultativ și constatator.

Totodată, amendamentul propus nu respectă rigorile de tehnică legislativă, formulările avînd un caracter ambiguu cu un sens neclar și echivoc şi astfel, la implementare, va admite interpretări abuzive.

Coruptibilitate
Formulare ambiguă care admite interpretări abuzive
Norme inutilă
Nerespectarea exigenţelor de tehnică legislativă


Excluderea propunerii legislative din proiect.

14

Art. XXIII pct. 31

Art. XXIII. - Legea nr.131 din 8 iunie 2012 privind controlul de stat asupra activităţii de întreprinzător (Monitorul Oficial al Republicii Moldova, 2012, nr. 181-184, art.595), cu modificările şi completările ulterioare, se modifică şi se completează după cum urmează:

31. Legea se completează cu articolul 29/1 cu următorul cuprins:

„Articolul 29/1. Măsurile restrictive

(1) Măsurile restrictive prevăzute de prezenta lege reprezintă dispunerea unor acţiuni şi/sau inacţiuni de către organul de control, cu scopul eliminări sau diminuării unui pericol iminent şi imediat pentru mediu, viaţa, sănătatea şi proprietatea oamenilor, constatat în cadrul controlului, care se prescriu persoanei supuse controlului în formă de restricţii a unor activităţi, de restricţie a utilizării sau punerii la dispoziţie pentru consumatori de unele bunuri, fie de impunere a unor acţiuni.

...

Prevederile alin.(1) se conţin deja la art.2 noţiunea „măsuri restrictive”, nefiind necesară, potrivit rigorilor de tehnică legislativă, definirea acestora repetat.

Coruptibilitate
Nerespectarea exigenţelor de tehnică legislativă

Excluderea normei din proiect.

15

Art. XXIII pct. 34

Art. XXIII. - Legea nr.131 din 8 iunie 2012 privind controlul de stat asupra activităţii de întreprinzător (Monitorul Oficial al Republicii Moldova, 2012, nr. 181-184, art.595), cu modificările şi completările ulterioare, se modifică şi se completează după cum urmează:

34. Legea se completează cu articolul 33 cu următorul cuprins:

„Articolul 33. Răspunderea pentru încălcarea prezentei legi

(1) Organul de control şi/sau funcţionarul public din cadrul acestuia poartă, după caz, răspundere civilă, contravenţională sau penală pentru încălcarea prevederilor prezentei legi.

(2) Iniţierea, desfăşurarea şi încheierea controlului de stat cu încălcarea limitelor şi cerinţelor stabilite de prezenta lege se consideră inclusiv abateri disciplinare şi se sancţionează disciplinar în conformitate cu Legea nr.l58-XVI din 4 iulie 2008 cu privire la funcţia publică şi statutul funcţionarului public.”

Avînd în vedere că articolul 33 există deja în Legea privind controlul de stat asupra activităţii de întreprinzător 131/2012 cu denumirea de ”Dispoziţii finale”, potrivit exigențelor de tehnică legislativă, acesta urmează a fi redat în redacție nouă.

Coruptibilitate
Nerespectarea exigenţelor de tehnică legislativă

Reformularea normei potrivit obiecției.

16

Art. XXV, Art. XXVI

Art. XXV. - Legea nr. 50 din 28 martie 2013 cu privire la controalele oficiale pentru verificarea conformităţii cu legislaţia privind hrana pentru animale şi produsele alimentare şi cu normele de sănătate şi de bunăstare a animalelor (Monitorul Oficial al Republicii Moldova, 2013, nr. 122-124, art.383) se completează şi se modifică după cum urmează:

1. Articolul 7 se completează cu alineatul (5) cu următorul cuprins:

„(5) Controalele oficiale ale persoanelor care practică activitate de întreprinzător se planifică, se efectuează şi se înregistrează în conformitate cu prevederile Legii nr.131 din 8 iunie 2012 privind controlul de stat asupra activităţii de întreprinzător.”

Art. XXVI. - Articolul 8 din Legea nr. 7 din 26 februarie 2016 privind supravegherea pieţei în ceea ce priveşte comercializarea produselor nealimentare (Monitorul Oficial al Republicii Moldova, 2016, nr. 79-89, art. 146) se completează cu alineatul (5) cu următorul cuprins:

„(5) Autorităţile de supraveghere a pieţei vor efectua controlul la persoanele care practică activitate de întreprinzător în conformitate cu Legea nr.131 din 8 iunie 2012 privind controlul de stat asupra activităţii de întreprinzător.”

Potrivit tehnicii juridico-legislative, în limbajul normativ aceleași noțiuni se exprimă numai prin aceiași termeni.

Avînd în vedere faptul că pe tot parcursul proiectului de lege este utilizată noțiunea de ”control de stat”, unitatea terminologică urmează a fi respectată.

Coruptibilitate
Nerespectarea exigenţelor de tehnică legislativă

Substituirea/completarea termenilor potrivit obiecției.

17

Art. XXVII

Art. XXVII. - Intrarea în vigoare a prezentei legi

(1) Pe durata de 4 luni de la publicarea legii, prevederile de la art. XXIII pct.35 cu privire la anexa legii se aplică parţial, pe măsura implementării reformelor cadrului instituţional.

(2) Guvernul:

- în termen de maxim 60 zile de la data publicării, va propune Parlamentului proiectele necesare de modificare şi completare a actelor legislative în vederea realizării reformării cadrului instituţional în domeniul controlului de stat în conformitate cu prevederile propuse la art. XXIII pct.35;

- în termen de 90 zile de la data publicării, va asigura derularea şi implementarea reformării cadrului instituţional în domeniul controlului de stat;

- va aduce actele sale normative în conformitate cu prevederile prezentei legi;

- va aproba modelul unic de documente ce vor fi utilizate în cadrul Registrului de stat al controalelor (delegaţie, proces-verbal de control, plan de control);

- în termen de maxim 90 zile de la data publicării, va adopta actele normative necesare pentru realizarea prevederilor prezentei legi, inclusiv va aproba listele de verificări corespunzătoare domeniilor de control

- în termen de maxim 180 zile de la data publicării, va asigura funcţionalitatea deplină a Sistemului informaţional automatizat „Registrul de stat al controalelor” pentru a garanta aplicare şi implementarea prevederilor prezentei legi.

Potrivit tehnicii legislative, dispozițiile tranzitorii cuprind măsurile ce se instituie cu privire la derularea raporturilor juridice născute în temeiul vechii reglementări care urmează să fie înlocuită de noul act normativ, iar dispozițiile finale cuprind măsurile necesare pentru punerea în aplicare a actului normativ, data intrării în vigoare a acestuia.

Totodată, Art. XXVII conține toate elementele unor dispoziții finale și tranzitorii prevăzute la art. 30 din Legea privind actele legislative nr. 780/2001.

În acest context, articolul urmează a fi denumit ”Dispoziții finale și tranzitorii”.

În altă ordine de idei, nu este clar care din prevederile de la art. XXIII pct.35 cu privire la anexa legii se aplică parţial și care în totalitate, formularea avînd sens neclar și echivoc şi, la implementare, va admite interpretări abuzive.

Coruptibilitate
Formulare ambiguă care admite interpretări abuzive
Nerespectarea exigenţelor de tehnică legislativă

Reformularea propunerii legislative în condițiile obiecției exprimate.





Concluzii

În concluzia prezentului raport de expertiză, menţionăm următoarele:

- proiectul Legii pentru modificarea și completarea unor acte legislative (Legea cu privire la activitatea farmaceutică – art.15, 19; Legea privind protecția mediului înconjurător – art.26; Legea privind apărarea împotriva incendiilor – art.23; ș.a.), potrivit notei de fundamentare, are drept scop eliminarea situaţiilor de abuz, micşorarea poverii pentru mediul de afaceri şi eficientizarea controlului de stat asupra activităţii de control;

- proiectul de lege propune o abordare complexă care presupune aplicarea şi implementarea unui cumul de măsuri şi mecanisme, ce tind spre maximizarea transparenţei controlului de stat, eficientizarea lucrului inspectorilor, disciplinarea acestora şi demotivarea practicilor de abuz, în special prin uniformizarea procedurilor, uniformizarea şi minimizarea documentaţiei, aplicarea unui sistem electronic unic de înregistrări şi de gestiune a documentelor, se pune accent pe controlul planificat şi oportunităţi minime pentru cel inopinat, limitări în privinţa aplicării măsurilor restrictive şi sancţiunilor, astfel încît toate soluţiile, în cumul, să contribuie, în mod concertat, la atingerea obiectivelor trasate;

- prin proiect sunt promovate interesele/beneficiile persoanelor care practică activitate de întreprinzător prin reducerea poverii asupra agenţilor economici, în special prin scăderea numărului de controale, dar şi prin asigurarea proporţionalităţii acestora;

- proiectul stabileşte atribuţii ale autorităţilor publice, proceduri administrative noi și alte chestiuni vizînd activitatea acestora, incluzînd lista organelor de control și domeniile aferente acestora, inclusiv Lista autorităților publice care aplică Legea nr.131 din 8 iunie 2012 privind controlul de stat asupra activităţii de întreprinzător în măsura în care nu contravine prevederilor legilor privind activitatea de control și supraveghere a acestora;

- nota informativă a proiectului de act legislativ supus expertizei nu conține o argumentare suficientă a promovării proiectului, ci face doar o scurtă trecere în revistă a principalelor prevederi din proiectul de lege. Aceasta descrie foarte succint elementele constitutive ale articolelor din proiect şi doar amintește vag unele elemente de novaţie legislativă;

- remarcăm lipsa unei analize economico-financiare (argumentate), ca parte componentă a unui proiect de lege, a analizei impactului de reglementare, în cazul în care actul legislativ reglementează activitatea de întreprinzător, a Declaraţiei de compatibilitate şi Tabelului de concordanță privind compatibilitatea proiectului de lege cu cadrul legal comunitar, fiind nerespectate unele cerinţe imperative ale legislaţiei, obligatorii la elaborarea unui proiect de act legislativ, care pot fi apreciate ca un risc de coruptibilitate, de care subiecţii cu drept de iniţiativă legislativă nu fac uz în argumentarea opţiunilor legislative propuse;

- proiectul Legii este compatibil parțial legislației naţionale, unele dintre prevederile proiectului de lege fiind, însă, neclare și contradictorii, deoarece conţinutul acestuia nu răspunde integral exigenţelor de tehnică legislativă, prevăzute de Legea nr.780/2001 privind actele legislative, iar unele prevederi din proiect sunt concurente sau contravin altor prevederi ale legislaţiei, concurenţa normelor de drept fiind un factor al coruptibilităţii, care periclitează viitorul proces de implementare a legii;

- proiectul de lege necesită o redactare substanțială din punct de vedere a tehnicii legislative. Textul proiectului de lege trebuie să fie în corespundere cu exigenţele redactării tehnico-juridice şi lingvistice, cu cerinţele stabilite de art.19 din Legea 780/2001 şi art.46 din Legea 317/2003;

- fără a diminua din importanţa şi necesitatea proiectului propus, acesta necesită a fi substanțial revizuit, iar obligația adoptării propunerilor legislative, rămîne a fi o prerogativă a Parlamentului.



Centrul de Analiză şi Prevenire a Corupţiei