Proiecte implementate Expertiza coruptibilitatii - etapa 5 Rapoarte de expertiză

Raport de expertiză nr.722

Expertiza coruptibilităţii este desfăşurată de CAPC în cadrul Proiectului „Expertiza coruptibilităţii proiectelor actelor normative şi legislative”, susţinut financiar de MATRA Rule of Law and Good Governance Programme from Kingdom of the Netherlands Opiniile exprimate în cadrul prezentului raport pot să nu coincidă cu punctul de vedere al donatorului.



15 August 2016

RAPORT DE EXPERTIZĂ

la proiectul Legii integrității

(înregistrat în Parlament cu numărul 267 din 15 Iunie 2016)

În temeiul Concepţiei de cooperare dintre Parlament şi societatea civilă, aprobată prin Hotărîrea Parlamentului nr.373-XVI din 29 decembrie 2005, Centrul de Analiză şi Prevenire a Corupţiei prezintă raportul de expertiză a coruptibilităţii proiectului Legii integrității
.



Evaluarea generală


1. Autor al iniţiativei legislative este un grup de deputaţi în Parlament, ceea ce corespunde art. 73 din Constituţie şi art. 44 din Regulamentul Parlamentului.


2. Categoria actului legislativ propus este lege organică, ceea ce corespunde art.72 din Constituţie şi art. 6-11, 27, 35 şi 39 din Legea privind actele legislative, nr.780-XV din 27.12.2001.


3. Scopul promovării proiectului Potrivit notei informative, proiectul de lege a fost elaborat în vederea realizării Programului de activitate al Guvernului Republicii Moldova 2016-2018, Acordului de Asociere Republica Moldova - Uniunea Europeană, precum și alte angajamente asumate de țara noastră pe plan internațional. Autorii menționează că scopul principal al proiectului constă în cultivarea integrității publice și a climatului zero toleranță la corupție în cadrul entităților publice din Republica Moldova:
-prin creșterea încrederii societății în faptul că entitățile și agenții publici își îndeplinesc misiunea în conformitate cu interesul public, inclusiv în procesul de interacțiune cu sectorul privat,
- prin reglementarea măsurilor obligatorii de asigurare și consolidare a integrității instituționale și profesionale,
- prin încurajarea denunțării manifestărilor de corupție de către agenții publici, precum și asigurarea protecției lor împotriva răzbunărilor,
- prin identificarea și înlăturarea riscurilor de corupție în cadrul entităților publice,
- prin sancționarea agenților publici pentru manifestări de corupție, pe de o parte și a conducătorilor entităților publice pentru lipsa de integritate instituțională și profesională pe de altă parte.



Fundamentarea proiectului

4. Nota informativă a proiectului de act legislativ supus expertizei este plasată pe site-ul Parlamentului.

Considerăm că în acest fel Parlamentul respectă principiul transparenţei procesului legislativ şi principiile de cooperare cu societatea civilă.


5. Respectarea termenului de cooperare cu societatea civilă Notăm că proiectul de lege a fost înregistrat pe data de 15.06.2016, a fost votat în I lectură pe data de 28.07.2016, nefiind încă examinat și votat de Plenul Parlamentului în lectura a II-a. Astfel, considerăm că este respectat principiul transparenţei procesului legislativ şi principiile de cooperare cu societatea civilă.


6. Suficienţa argumentării. Nota informativă a proiectului de act legislativ supus expertizei conține o argumentare detaliată a necesității promovării proiectului. Intenţia autorilor este expusă clar în nota informativă ce însoţeşte proiectul de lege. În acest sens, autorii indică scopul principal, condiţiile ce au impus elaborarea proiectului de lege, principalele prevederi, evidenţierea elementelor noi, efectul social şi economic al actului. În speță, proiectul de lege își propune să reglementeze întreg spectrul anticorupție în Republica Moldova și lupta pentru un climat de integritate atît în sectorul public, cît și privat. Noutățile și prevederile noi ale proiectului țin de integritatea actorilor din domeniul public, inclusiv integritatea politică şi finanţarea partidelor, integritatea instituţională (declararea intereselor personale, declararea cadourilor, asigurarea accesului la informaţii cu caracter public etc.), controlul integrităţii în sectorul public, sancţionarea lipsei de integritate, explicarea noţiunilor de acte de corupţie şi celor asimilate corupţiei. Ca rezultat, acest proiect de lege va înlocui Legea nr.90/2008 cu privire la prevenirea și combaterea corupției.

Reieşind din importanţa proiectului de lege, acesta urma să fie transmis spre avizare tuturor instituţiilor publice interesate, să fie supus consultărilor publice cu societatea civilă, pentru formularea recomandărilor, iar, în final, avizele, sinteza recomandărilor recepţionate urmau să fie anexate la dosarul de însoţire a variantei finale a proiectului de act legislativ. Subliniem că astfel de informații lipsesc în nota informativă, iar pe pe pagina web a Parlamentului este plasat doar Raportul de expertiză al Centrului Național Anticorupție.

Plus la aceasta, notăm că la dosarul proiectului de lege nu există avizul Guvernului, însă potrivit art.74 alin.(3) din Constituţie şi art.58 din Regulamentul Parlamentului nr.797/1996, proiectele de acte legislative şi propunerile legislative înaintate de deputaţi se remit Guvernului spre avizare.

La fel, principiul enunțat la art.3 lit.g) din Legea privind descentralizarea administrativă nr.435-XVI din 28.12.2006, presupune informarea şi consultarea de către stat, în timp util, a autorităţilor publice locale, în procesul de planificare şi de luare a deciziilor, prin structurile lor asociative, asupra oricăror chestiuni ce le privesc în mod direct ori sînt legate de procesul descentralizării administrative. În speță, prevederile proiectului de lege se referă și la activitatea autorităților administrației publice locale.


7. Compatibilitatea cu legislaţia comunitară şi alte standarde internaţionale. Potrivit lit. c) a articolului 20 al Legii 780/2001 privind actele legislative, nota informativă trebuie să includă referinţe la reglementările corespondente ale legislaţiei comunitare şi nivelul compatibilităţii proiectului de act legislativ cu reglementările în cauză.

În nota informativă autorii menționează că proiectul de lege este în unison cu politicile Uniunii Europene, întrucît cultivarea, consolidarea și respectarea măsurilor de integritate sînt și rămîn a fi o prioritate pentru Spațiul Unic European, dar și pentru Republica Moldova. Mai mult ca atît, elaborarea prezentului proiect de lege reiese din angajamentele asumate de țara noastră în Acordul de Asociere Republica Moldova - Uniunea Europeană.

Plus la aceasta, autorii notează că la elaborarea proiectului s-a ținut cont de recomandările GRECO pentru Republica Moldova, de prevederile Convenției ONU împotriva corupției. De asemenea, OSCE, OCDE, UNDDC și alte organisme internaționale consideră măsurile de integritate instituțională și profesională ca instrumente forte eficiente contra corupției, iar Strategia "Europa 2020" pune accentul pe buna guvernanță, statul de drept și ținerea sub control a corupției.


8. Fundamentarea economico-financiară. Potrivit lit. d) a art.20 din Legea 780/2001 privind actele legislative, nota informativă trebuie să conţină informaţii privind „fundamentarea economico-financiară în cazul în care realizarea noilor reglementări necesită cheltuieli financiare şi de altă natură”. Potrivit art.47 alin.(6) din Regulamentul Parlamentului, în cazul în care realizarea noilor reglementări necesită cheltuieli financiare, materiale şi de altă natură, se anexează fundamentarea economico-financiară.

Implementarea prevederilor proiectului nu va necesita cheltuieli suplimentare din bugetul de stat.



Evaluarea de fond a coruptibilităţii


9. Stabilirea şi promovarea unor interese/beneficii. Din textul proiectului nu rezultă stabilirea şi promovarea expresă a unor interese/beneficii de grup sau individuale, necorelate/contrare interesului public general.


10. Prejudicii aduse prin aplicarea actului. Din textul proiectului şi aplicarea ulterioară a acestuia nu rezultă expres prejudicierea intereselor (drepturilor, libertăţilor) anumitor categorii de persoane sau prejudicierea interesului public.

Am remarcat o normă în proiect, care, în varianta actuală de expunere, ar putea prejudicia interesele anumitor persoane. Mai detaliat a se vedea pct.15 al raportului.


11. Compatibilitatea proiectului cu prevederile legislaţiei naţionale. După cum afirmă și autorii în nota informativă, proiectul legii integrității reprezintă o lege-cadru, care vine să compileze mai multe norme de etică și conduită profesională, ce se regăsesc în mai multe acte legislative: Legea cu privire la funcția publică și statutul funcționarului public, Codul de conduită al funcționarului public, legile speciale ale entităților publice care conțin măsuri de integritate instituțională și profesională. Totodată, adoptarea proiectului de lege presupune abrogarea legii privind prevenirea și combaterea corupției nr.90/2008.

Trebuie să remarcăm totuși că unele prevederi ale proiectului sînt concurente cu alte prevederi ale legislaţiei. Astfel, articole întregi din proiect sînt reproduse din actele legislative existente, în vigoare la moment, spre exemplu secțiunile 1, 2, 3 din proiectul de lege. În speță, nu este clar cum vor contribui aceste norme dublate la realizarea scopului stabilit al proiectului de lege. Totodată, acest fapt vine în contradicție cu art.18 alin.(3) din Legea nr.780/2001 privind actele legislative, or potrivit acestuia în cazul în care proiectul de act legislativ cuprinde prevederi din legislaţia în vigoare, acestea, de regulă, nu se reproduc, dar se face trimitere la ele.


12. Formularea lingvistică a prevederilor proiectului. Formulările conţinute în proiect sînt suficient de clare şi concise, exprimările întrunind rigorile tehnicii legislative, ale limbajului juridic, respectă regulile de ortografie şi punctuaţie.


13. Reglementarea activităţii autorităţilor publice. Proiectul stabileşte un șir atribuţii pentru autorităţile publice, proceduri administrative noi sau alte chestiuni vizînd activitatea acestora ce se referă la cultivarea, consolidarea şi controlul integrităţii în sectorul public și cultivarea integrităţii în sectorul privat.


14. Analiza detaliată a prevederilor potenţial coruptibile.


Nr. Articol Text Obiecţia Elemente de coruptibilitate şi alte riscuri Recomandarea

1

art.1

Articolul 1. Domeniul de reglementare Prezenta lege reglementează dezvoltarea integrităţii în sectorul public la nivel politic,instituţional şi profesional, responsabilităţile entităţilor publice, ale agenţiilor anticorupţie şi ale altor autorităţi competente pentru cultivarea, consolidarea şi controlul integrităţii în sectorul public, domeniile importante pentru cultivarea integrităţii în sectorul privat în procesul de interacţiune cu sectorul public şi sancţionarea lipsei de integritate în sectoarele public şi privat.

Autorul utilizează expresia „agenţiilor anticorupţie”, avînd în vedere în mod special Centrul Național Anticorupție și Autoritatea Naţională de Integritate. Reieșind din art.14 alin.(1) și (3) din Legea nr.98 din 04.05.2012 privind administraţia publică centrală de specialitate, “agențiile” sînt autorități administrative din subordinea unui minister, care exercită funcţii de gestionare a anumitor subdomenii sau sfere din domeniile de activitate a ministerului. Însă, potrivit legilor de bază care reglementează activitatea Centrului Național Anticorupție și Autoritatea Naţională de Integritate, acestea sînt independente în activitatea lor şi se supun doar legii. Legea nr.1104 din 06.06.2002 cu privire la Centrul Naţional Anticorupţie indică în art.1 alin.(4) că Centrul dispune de independenţă organizaţională, funcţională şi operaţională în condiţiile stabilite de lege, iar Legea nr.132 din 17.06.2016 cu privire la Autoritatea Naţională de Integritate menționează în art.2 alin.(1) că ANI este o autoritate publică independentă faţă de alte organizații publice, faţă de alte persoane juridice de drept public sau privat și față de persoanele fizice, ce funcţionează la nivel naţional ca structură unică.

Coruptibilitate
Formulare ambiguă care admite interpretări abuzive
Utilizarea termenilor diferiţi cu referinţă la acelaşi fenomen / aceluiaşi termen pentru fenomene diferite

În contextul dat, considerăm necesar de a revizui textul art.1 din proiect și a-l aduce în concordanță cu prevederile Legii nr.98/2012 privind administraţia publică centrală de specialitate. Obiecții și propuneri similare le formulăm pentru tot textul proiectului unde se mai regăsește expresia „agenţiilor anticorupţie”.

2

art.3

Articolul 3. Noţiuni agenţie anticorupţie responsabilă – după caz, Centrul Naţional Anticorupţie, Centrul Naţional de Integritate, Procuratura Anticorupţie, Serviciul de Informaţii şi Securitate, Ministerul Afacerilor Interne;

Reiterăm obiecția și recomandarea precedentă referitor la expresia “agenție” utilizată pentru autoritățile din domeniul anticorupție. Tot aici remarcăm că în legea privind evaluarea integrităţii instituţionale, adoptată la 21.07.2016 (face parte din pachetul legilor privind integritatea), autorul are o altă abordare și în art.4 utilizează și definește noțiunea de „entitate publică” care înglobează toate tipurile de autorități publice, structuri organizaționale, instituții, organe, incluzînd și „agențiile”. Ca remarcă notăm că și prezentul proiect prevede noțiunea de „entitate publică”, similară noțiunii menționate mai sus.

Coruptibilitate
Formulare ambiguă care admite interpretări abuzive
Utilizarea termenilor diferiţi cu referinţă la acelaşi fenomen / aceluiaşi termen pentru fenomene diferite

Recomandăm revizuirea textului pentru a-l aduce în concordanță cu prevederile Legii nr.98/2012 privind administraţia publică centrală de specialitate. Or, utilizarea de către autor a expresiei „entitate publică”, așa cum este definită în legea privind evaluarea integrităţii instituţionale sau în prezentul proiect de lege.

3

art.3

Articolul 3. Noţiuni agent public – persoană care activează într-o entitate publică şi care exercită o funcţie publică, inclusiv o funcţie publică cu statut special, o funcţie de demnitate publică, inclusiv o funcţie electivă sau o funcţie exclusiv politică (prim-ministru, ministru şi vice-ministru), este angajată în cabinetul persoanei cu funcţie de demnitate publică sau prestează servicii de interes public; alţi demnitari numiţi în baza încrederii politice;

Această noțiune diferă de noțiunea redată în art.4 din legea privind evaluarea integrităţii instituţionale, adoptată la 21.07.2016 unde prin „agent public” se înțelege o persoană încadrată într-o entitate publică şi care exercită o funcţie publică, o funcţie publică cu statut special, o funcţie de demnitate publică, este angajată în cabinetul persoanei cu funcţie de demnitate publică sau prestează servicii de interes public, precum și alesul local. Reieșind din prevederile art.19 lit.d) din Legea privind actele legislative nr.780/2001, noţiunea nu se redă prin definiţia ei sau printr-o frazeologie, ci prin termenul respectiv. În speță, aceeași noțiune “agent public” este redată diferit în 2 acte legislative, fapt ce contravine tehnicii legislative și poate duce la interpretări abuzive și selective în aplicarea legilor în practică. Totodată, reieșind din art.18 alin.(3) din legea nr.780/2001, în cazul în care proiectul de act legislativ cuprinde prevederi din legislaţia în vigoare, acestea, de regulă, nu se reproduc, dar se face trimitere la ele.

Coruptibilitate
Concurenţa normelor de drept
Formulare ambiguă care admite interpretări abuzive
Utilizarea termenilor diferiţi cu referinţă la acelaşi fenomen / aceluiaşi termen pentru fenomene diferite

Recomandăm autorului de exclude din proiect noțiunea “agent public” și de a face trimitere la noțiunea respectivă existentă în Legea privind evaluarea integrităţii instituţionale. În cazul în care autorul consideră că noțiunea din proiect este mai potrivită și cuprinde un spectru mai larg de subiecți, atunci autorul urma să vină cu propuneri de completare în acest sens a legii privind evaluarea integrităţii instituţionale, fie de excludere a noțiunii respective din legea nominalizată. Aici desigur subliniem necesitatea de a respecta anumite cerințe de tehnică legislativă și anumite principii de legiferare, potrivit cărora la elaborarea, adoptarea şi aplicarea actului legislativ se respectă principiile coerenţei, consecvenţei, consecutivităţii, stabilităţii şi predictabilităţii normelor juridice.

4

art.3

Articolul 3. Noţiuni beneficiar efectiv - persoană fizică ce controlează în ultimă instanță o persoană fizică sau juridică sau beneficiarul unei societăți de investiții sau administratul societății de investiții, și/sau care deține direct sau indirect dreptul de proprietate sau controlul asupra a cel puțin 10% din acțiuni sau din dreptul de vot al persoanei juridice sau a bunurilor aflate în administrare fiduciară, precum și în alte cazuri prevăzute de legislația în domeniul prevenirii și combaterii spălării banilor și finanțării terorismului;

Noțiunea “beneficiar efectiv” o regăsim și-n art.2 din Legea nr.133 din 17.06.2016 privind declararea averii și a intereselor personale, însă cu un alt conținut “beneficiar efectiv – persoana fizică ce controlează în ultimă instanță o altă persoană fizică sau juridică ori persoana în numele căreia se realizează o tranzacţie sau se desfăşoară o activitate şi/sau care deţine, direct sau indirect, dreptul de proprietate sau controlul asupra unui bun;” La fel, această noțiune este redată și-n art.3 din Legea nr.190 din 26.07.2007 cu privire la prevenirea şi combaterea spălării banilor şi finanţării terorismului, cu un alt conținut “beneficiar efectiv – persoană fizică ce controlează în ultimă instanţă o persoană fizică sau juridică ori persoană în al cărei nume se realizează o tranzacţie sau se desfăşoară o activitate şi/sau care deţine direct sau indirect dreptul de proprietate sau controlul asupra a cel puţin 25% din acţiuni sau din dreptul de vot al persoanei juridice;”. Reieșind din prevederile art.19 lit.d) din Legea privind actele legislative nr.780/2001, noţiunea nu se redă prin definiţia ei sau printr-o frazeologie, ci prin termenul respectiv. În speță, aceeași noțiune “beneficiar efectiv” este redată diferit în 2 acte legislative, fapt ce contravine tehnicii legislative și poate duce la interpretări abuzive și selective în aplicarea legilor în practică. Totodată, reieșind din art.18 alin.(3) din Legea nr.780/2001, în cazul în care proiectul de act legislativ cuprinde prevederi din legislaţia în vigoare, acestea, de regulă, nu se reproduc, dar se face trimitere la ele.

Coruptibilitate
Concurenţa normelor de drept
Formulare ambiguă care admite interpretări abuzive
Utilizarea termenilor diferiţi cu referinţă la acelaşi fenomen / aceluiaşi termen pentru fenomene diferite

Recomandăm autorului de exclude din proiect noțiunea “beneficiar efectiv” și de a face trimitere la noțiunea respectivă existentă în Legea privind declararea averii și a intereselor personale, fie Legea nr.190 din 26.07.2007 cu privire la prevenirea şi combaterea spălării banilor şi finanţării terorismului. În cazul în care autorul consideră că noțiunea din proiect este mai potrivită și cuprinde un spectru mai larg de subiecți, atunci autorul urma să vină cu propuneri de completare în acest sens a actelor legislative nominalizate, fie de excludere a noțiunii respective din legile menționate supra. Aici desigur subliniem necesitatea de a respecta anumite cerințe de tehnică legislativă și anumite principii de legiferare, potrivit cărora la elaborarea, adoptarea şi aplicarea actului legislativ se respectă principiile coerenţei, consecvenţei, consecutivităţii, stabilităţii şi predictabilităţii normelor juridice.

5

art.3

Articolul 3. Noţiuni entitate publică – persoana juridică cu statut de: a) autoritate publică, autoritate centrală, autoritate a administraţiei publice centrale de specialitate, autoritate publică locală, precum şi structura organizaţională de pe lîngă sau din sfera de competenţă a acestora; b) autoritate, instituţie, organ, organizaţie, oficiu sau agenţie de stat, autonomă, independentă, de autoadministrare şi/sau de reglementare; c) Curte Constituţională, instanţă judecătorească, procuratură; d) întreprindere de stat sau municipală, societate comercială cu capital de stat, indiferent de ponderea capitalului de stat în structura capitalului societăţii comerciale/instituţiei financiare;

Această noțiune este redată aproape identic în art.4 din legea privind evaluarea integrităţii instituţionale, adoptată la 21.07.2016. Reieșind din prevederile art.19 lit.d) din legea privind actele legislative nr.780/2001, noţiunea nu se redă prin definiţia ei sau printr-o frazeologie, ci prin termenul respectiv. Totodată, reieșind din art.18 alin.(3) din legea nr.780/2001, în cazul în care proiectul de act legislativ cuprinde prevederi din legislaţia în vigoare, acestea, de regulă, nu se reproduc, dar se face trimitere la ele.

Coruptibilitate
Concurenţa normelor de drept
Formulare ambiguă care admite interpretări abuzive
Utilizarea termenilor diferiţi cu referinţă la acelaşi fenomen / aceluiaşi termen pentru fenomene diferite

Recomandăm autorului de exclude din proiect noțiunea “entitate publică” și de a face trimitere la noțiunea respectivă existentă în legea privind evaluarea integrităţii instituţionale.

6

art.3

Articolul 3. Noţiuni incident de integritate – manifestare de corupţie produsă în împrejurări reale, altă manifestare similară manifestării de corupţie, produsă în cadrul unui test de integritate profesională;

Această noțiune este redată identic în art.4 din Legea privind evaluarea integrităţii instituţionale, adoptată la 21.07.2016. Reieșind din prevederile art.19 lit.d) din Legea privind actele legislative nr.780/2001, noţiunea nu se redă prin definiţia ei sau printr-o frazeologie, ci prin termenul respectiv. Totodată, reieșind din art.18 alin.(3) din Legea nr.780/2001, în cazul în care proiectul de act legislativ cuprinde prevederi din legislaţia în vigoare, acestea, de regulă, nu se reproduc, dar se face trimitere la ele.

Coruptibilitate
Concurenţa normelor de drept
Formulare ambiguă care admite interpretări abuzive
Utilizarea termenilor diferiţi cu referinţă la acelaşi fenomen / aceluiaşi termen pentru fenomene diferite

Recomandăm autorului de exclude din proiect noțiunea “incident de integritate” și de a face trimitere la noțiunea respectivă existentă în Legea privind evaluarea integrităţii instituţionale.

Subliniem dublarea unui șir întreg de noțiuni din proiect cu noțiunile din Legea privind evaluarea integrităţii instituţionale. Este vorba despre noțiunile „influenţă necorespunzătoare”, „integritate instituţională”, „integritate profesională”, „manifestări de corupţie”, „risc de corupţie”, „servicii de interes public”. Reiterăm obiecțiile și recomandările formulate mai sus, după caz.

7

art.9 alin.(3)

Articolul 9 alin.(3) (3) Avînd în vedere riscurile inerente mediului politic, Parlamentul sau, după caz, Guvernul, adoptă norme care reglementează comportamentul etic al persoanelor care deţin o funcţie electivă sau o funcţie exclusiv politică, precum şi instituie structuri responsabile de verificarea respectării acestor norme de etică şi de sancţionare a încălcării lor.

Autorul nu indică expres, dar lasă la discreția Parlamentului, fie Guvernului să adopte normele indicate în art.9 alin.(3) din proiect. Acest fapt poate creea confuzii și conflicte de competențe. În prezent, statutul persoanelor care deţin o funcţie electivă sau o funcţie exclusiv politică este reglementat prin lege, precum Legea despre statutul deputatului în Parlament nr.39 din 07.04.1994, Legea privind statutul alesului local nr.768 din 02.02.2000 etc. Reieșind din cerințele tehnicii legislative, cuprinse în Legea nr.780/2001, o norma trebuie să fie clară și să nu admită interpretări.

Coruptibilitate
Atribuţii paralele

Recomandăm revizuirea normei pentru a-i reda claritate.

8

art.11 alin.(2)

Articolul 11. Angajarea şi promovarea agenţilor publici în bază de merit şi integritate profesională (2) Pentru asigurarea angajării şi promovării agenţilor publici în bază de concurs şi criterii de selectare enunţate la alin.(1), conducătorul entităţii publice are următoarele obligaţii: c) asigură publicarea informaţiei cu privire la condiţiile de desfăşurare a concursului în incinta entităţii, pe pagina web a ei sau, după caz, în sursele mass-media;

Considerăm oportun ca conducătorul entităţii publice să comunice public pe pagina web și numărul şi numele candidaţilor ce au participat la concursurile de selecţie pentru posturile vacante, precum și să facă public pe pagina web procesele - verbale ale comisiei de selectare a candidaţilor pentru funcţia vacantă, incluzînd evaluarea comisiei şi clasamentul solicitanţilor. Aceste obligații vor spori transparența în procesul de selecție și angajare, iar în consecință va duce la angajarea şi promovarea agenţilor publici în bază de merit şi integritate profesională.

Coruptibilitate
Lipsa / insuficienţa accesului la informaţia de interes public
Lipsa / insuficienţa transparenţei funcţionării autorităţilor publice

Recomandăm revizuirea normei prin prisma remarcilor sus-menționate.

9

art.15 alin.(1), alin.(2) lit.a)

Articolul 15 Evitarea favoritismului (1) În vederea asigurării servirii interesului public cu imparţialitate şi obiectivitate, agenţii publici sînt obligaţi să evite favoritismul în activitatea lor profesională, manifestat prin acordarea de sprijin de orice fel, preferinţe, privilegii sau crearea avantajelor unor persoane fizice sau juridice, în procesul de luare a deciziei, întreprinsă în exerciţiul funcţiei de către agentul public, atunci cînd aceste acţiuni se fac în folosul rudelor (nepotism), prietenilor (cronyism) sau în folosul partidelor politice (clientelism). (2) Agentul public are următoarele obligaţii în legătură cu evitarea favoritismului: a) a nu admite favoritism în activitatea sa profesională;

De facto, norma cuprinsă în art.15 alin.(1) din proiect reproduce noțiunea „favoritism” cuprinsă în art.3 al proiectului de lege: “favoritism – acţiune întreprinsă de agentul public în exerciţiul funcţiei prin acordarea de sprijin de orice fel, preferinţe, privilegii sau crearea avantajelor unor persoane fizice sau juridice, în procesul de luare a deciziei, atunci cînd aceste acţiuni se fac în folosul rudelor (nepotism), prietenilor (cronyism) sau în folosul partidelor politice (clientelism);” Totodată, norma cuprinsă în art.15 alin.(2) lit.a) din proiect este identică textului cuprins în art.15 alin.(1) din proiect: “agenţii publici sînt obligaţi să evite favoritismul în activitatea lor profesională”.

Coruptibilitate
Nerespectarea exigențelor de tehnică legislativă

Recomandăm revizuirea textului art.15 alin.(1) din proiect pentru a se evita dublarea definirii noțiunii „favoritism” și a exclude dublarea textului din alin.(2) lit.a) al art.15 din proiect.

10

art.18 alin.(6)

(6) Procedura de depunere, examinare, păstrare a avertizărilor de integritate şi de sancţionare conducătorilor entităţilor publice pentru neluarea măsurilor de protecţie, pentru întreprinderea acţiunilor de răzbunare împotriva avertizorilor de integritate de bună credinţă, precum şi de sancţionare a agenţilor publici de rea-credinţă care depun cu bună-ştiinţă avertizări de integritate ce conţin informaţii neveridice se reglementează, după caz, prin acte speciale legislative şi normative ale Guvernului în domeniul protecţiei avertizorilor de integritate, evaluarea integrităţii instituţionale, protecţia datelor cu caracter personal, legile speciale ce reglementează activitatea entităţii publice, Codul muncii, Codul contravenţional şi Codul penal.

Din textul normei reiese că Guvernul adoptă acte legislative. Însă, potrivit art.60 alin.(1) din Constituție, Parlamentul unica autoritate legislativă a statului. Norma respectivă este dezvoltată de art.2 alin.(1) din Legea privind actele legislative nr.780/2001, potrivit căruia actele legislative sînt acte adoptate de unica autoritate legislativă a statului în temeiul normelor constituţionale, conform procedurii stabilite de Regulamentul Parlamentului, de alte reglementări în vigoare, şi ocupă poziţia cea mai înaltă în ierarhia actelor normative din Republica Moldova.

Coruptibilitate
Concurenţa normelor de drept
Norme irealizabile
Atribuţii paralele

Considerăm necesar de a exclude din textul art.18 alin.(6) din proiect a expresiei “speciale legislative şi”.

11

art.20

Articolul 20. Asigurarea transparenţei în procesul decisional

Potrivit art.20 alin.(2) lit.a) din proiect, conducătorul entităţii publice sau, după caz, a entităţii publice superioare este obligat „a) să instituie mecanisme de cooperare şi de parteneriat cu societatea prin adoptarea regulilor interne privind procedurile de informare, consultare şi participare în procesul de elaborare şi adoptare a deciziilor, a listei generale a părţilor interesate, precum şi prin desemnarea agenţilor publici responsabili de asigurarea transparenţei procesului decizional din entitatea publică;”. Considerăm oportun de a include aici mecanismele de cooperare şi de parteneriat cu societatea prevăzute de Legea nr.239/2008 și Hotărîrea Guvernului nr.96/2010 și anume entitățile publice trebuie să creeze consilii consultative, grupuri de lucru permanente sau grupuri de lucru ad-hoc care participă la procesul decizional și care trebuie să constituie acele platforme de dialog între părțile interesate și entitățile publice publice. Potrivit art.20 alin.(2) lit.c) din proiect, conducătorul entităţii publice sau, după caz, a entităţii publice superioare este obligat “c) să asigure recepţionarea şi examinarea recomandărilor părţilor interesate în scopul utilizării lor la elaborarea proiectelor de decizii;”. Considerăm necesar de a insera suplimentar și obligația de a asigura înregistrarea tuturor recomandărilor părţilor interesate parvenite pe parcursul desfăşurării consultării publice a proiectului de decizie şi să le includă în sinteza recomandărilor, care este făcută publică prin informarea generală pînă la adoptarea deciziei respective. Totodată, această sinteză trebuie să includă recomandările care au fost acceptate, recomandările care au fost respinse şi motivul neacceptării lor. Potrivit art.20 alin.(2) lit.e) din proiect, conducătorul entităţii publice sau, după caz, a entităţii publice superioare este obligat “e) să asigure anunţarea şi organizarea şedinţelor publice la care se adoptă deciziile;”. Considerăm necesar de a indica suplimentar, așa cum prevăd cerințele de transparență în procesul decizional, obligația de aduce la cunoștință cetățenilor anunțul despre desfăşurarea şedinţei publice (cu cel puţin 3 zile lucrătoare înainte de data desfăşurării şedinţei), care trebuie să includă obligatoriu data, ora, locul desfăşurării şedinţei şi ordinea de zi a acesteia. Cetățenii trebuie informați permanent în timp util despre următoarea ședință a autorităților publice și să-i fie comunicată agenda subiectelor ce vor fi examinate la ședință. Suplimentar propunem de a insera obligația de asigurare a accesului la ședințele publice a entităților publice.

Coruptibilitate
Lipsa / insuficienţa accesului la informaţia de interes public
Lipsa / insuficienţa transparenţei funcţionării autorităţilor publice

Recomandăm completarea proiectului cu prevederile menționate supra.

12

art.21

Articolul 21. Asigurarea accesului la informaţii de interes public

Autorul indică în acest articol un șir de obligații și garanții pentru asigurarea accesului la informaţii de interes public, fapt salutabil și necesar. Însă, autorul abordează doar aspectul furnizării și accesului la informații nemijlocit la sediul entității publice. Legislația privind accesul la informație și alte acte legislative prevăd mai multe posibilități de furnizare și acces la informația cu caracter public. Unul din cele mai eficiente instrumente de diseminare a informațiilor publice este pagina web. Hotărîrea Guvernului Republicii Moldova privind paginile oficiale ale autorităţilor administraţiei publice în reţeaua Internet nr.188 din 03.04.2012 are ca scop sporirea nivelului de transparenţă a activităţii autorităţilor publice şi a accesului la informaţia de interes public prin intermediul paginii oficiale în reţeaua Internet, precum şi stabilirea cerinţelor minime obligatorii privind paginile web oficiale ale autorităţilor administraţiei publice. Astfel, pe pagina-web oficială a autorităţii administraţiei publice va fi publicată următoarea informaţie: structura autorităţii publice, date privind obiectivele şi funcţiile subdiviziunilor sale subordonate, adresele poştale, numerele de telefon şi alte rechizite ale adresei autorităţii publice, numărul angajaţilor, date privind organizaţiile subordonate autorităţii publice (cu indicarea şi/sau trimiterea la paginile web ale acestora), numerele de telefon ale serviciilor de informaţie ale autorităţii publice; datele cu privire la conducerea autorităţii publice; declaraţia cu privire la venituri şi proprietate a conducerii autorităţii administraţiei publice; actele normative aprobate de autoritatea publică; datele privind transparenţa în procesul decizional; orele de primire în audienţă a cetăţenilor, datele necesare privind modul de depunere a petiţiilor; datele privind încadrarea cetăţenilor în serviciul public; datele privind ședințele organizate de autorităţile publice şi deciziile adoptate; datele privind programele şi proiectele, inclusiv de asistenţă tehnică, ale căror beneficiari sau executanţi sînt autorităţile administraţiei publice; datele privind planificarea şi executarea bugetelor de către autorităţile administraţiei publice; serviciile publice prestate persoanelor fizice şi juridice; altă informaţie utilă.

Coruptibilitate
Lipsa / insuficienţa accesului la informaţia de interes public
Lipsa / insuficienţa transparenţei funcţionării autorităţilor publice

Considerăm necesar de a completa textul art.21 din proiect cu prevederile menționate mai sus, fie cu referire la ele.

13

art.52 alin.(1)

Articolul 52. Dispoziţii finale şi tranzitorii (1) Prezenta lege intră în vigoare la 1 august 2016

Este necesar de modificat data intrării în vigoare a legii, întrucît sîntem deja în luna august, iar proiectul nu a fost votat și nu este încă lege. Am sugera ca să fie prevăzută o dată ulterioară, cu luarea în considerare a necesității de acordare unui timp suficient pentru toți subiecții să realizeze și să pregătească toate acțiunile prevăzute în proiect/viitoarea lege. Spre exemplu, Legea nr.271 din 18.12.2008 privind verificarea titularilor şi a candidaţilor la funcţii publice chiar dacă este adoptată, va intra în vigoare la 12.11.2016.

Coruptibilitate
Norme irealizabile

Este necesară revizuirea datei de intrare în vigoare a viitorului act legislativ.

14

Obiecție generală

"...Centrul Național Integritate..."

În tot cuprinsul textului este necesar de susbstituit Centrul Național Integritate cu Autoritatea Națională de Integritate - așa cum prevede Legea nr.132 din 17.06.2016 cu privire la Autoritatea Naţională de Integritate.

Coruptibilitate
Formulare ambiguă care admite interpretări abuzive
Utilizarea termenilor diferiţi cu referinţă la acelaşi fenomen / aceluiaşi termen pentru fenomene diferite

Este necesară revizuirea în proiect a denumirii "Centrul Național Integritate" cu "Autoritatea Națională Integritate".





Concluzii

Potrivit notei informative, proiectul de lege a fost elaborat în vederea realizării Programului de activitate al Guvernului Republicii Moldova 2016-2018, Acordului de Asociere Republica Moldova - Uniunea Europeană, precum și alte angajamente asumate de țara noastră pe plan internațional. Scopul principal al proiectului constă în cultivarea integrității publice și a climatului zero toleranță la corupție în cadrul entităților publice din Republica Moldova. În speță, proiectul de lege își propune să reglementeze întreg spectrul anticorupție în Republica Moldova și lupta pentru un climat de integritate atît în sectorul public, cît și în sectorul privat. Noutățile și prevederile noi ale proiectului țin de integritatea actorilor din domeniul public, inclusiv integritatea politică şi finanţarea partidelor, integritatea instituţională (declararea intereselor personale, declararea cadourilor, asigurarea accesului la informaţii cu caracter public, etc.), controlul integrităţii în sectorul public, sancţionarea lipsei de integritate, explicarea noţiunilor de acte de corupţie şi celor asimilate corupţiei. Ca rezultat acest proiect de lege va înlocui Legea nr.90/2008 cu privire la prevenirea și combaterea corupției.

Nota informativă a proiectului de act legislativ supus expertizei conține o argumentare detaliată a necesității promovării proiectului. Intenţia autorilor este expusă clar în nota informativă ce însoţeşte proiectul de lege. În acest sens, autorii indică scopul principal, condiţiile ce au impus elaborarea proiectului de lege, principalele prevederi, evidenţierea elementelor noi, efectul social şi economic al actului.

Reieşind din importanţa proiectului de lege, acesta urma să fie transmis spre avizare tuturor instituţiilor publice interesate, să fie supus consultărilor publice cu societatea civilă, pentru formularea recomandărilor, iar, în final, avizele, sinteza recomandărilor recepţionate urmau să fie anexate la dosarul de însoţire a variantei finale a proiectului de act legislativ. Subliniem că astfel de informații lipsesc în nota informativă, iar pe pe pagina web a Parlamentului este plasat doar Raportul de expertiză al Centrului Național Anticorupție.

Plus la aceasta, notăm că la dosarul proiectului de lege nu există avizul Guvernului, însă potrivit Constituţiei şi Regulamentul Parlamentului, proiectele de acte legislative şi propunerile legislative înaintate de deputaţi se remit Guvernului spre avizare.

La fel, proiectul urma a fi consultat cu autoritățile administrației publice locale, prin structurile lor asociative, deoarece proiectul se referă și la activitatea APL.

În nota informativă autorii menționează că proiectul de lege este în unison cu politicile Uniunii Europene, întrucît cultivarea, consolidarea și respectarea măsurilor de integritate sînt și rămîn a fi o prioritate pentru Spațiul Unic European, dar și pentru Republica Moldova. Plus la aceasta, autorii notează că la elaborarea proiectului s-a ținut cont de recomandările GRECO pentru Republica Moldova, de prevederile Convenției ONU împotriva corupției. De asemenea, OSCE, OCDE, UNDDC și alte organisme internaționale consideră măsurile de integritate instituțională și profesională ca instrumente forte eficiente contra corupției, iar Strategia "Europa 2020" pune accentul pe buna guvernanță, statul de drept și ținerea sub control a corupției.

Implementarea prevederilor proiectului nu va necesita cheltuieli suplimentare din bugetul de stat.

Din textul proiectului nu rezultă stabilirea şi promovarea expresă a unor interese/beneficii de grup sau individuale, necorelate/contrare interesului public general.

Din textul proiectului şi aplicarea ulterioară a acestuia nu rezultă expres prejudicierea intereselor (drepturilor, libertăţilor) anumitor categorii de persoane sau prejudicierea interesului public.

Proiectul legii integrității reprezintă o lege-cadru, care vine să compileze mai multe norme de etică și conduită profesională, ce se regăsesc în mai multe acte legislative: Legea cu privire la funcția publică și statutul funcționarului public, Codul de conduită al funcționarului public, legile speciale ale entităților publice care conțin măsuri de integritate instituțională și profesională. Totodată, adoptarea proiectului de lege presupune abrogarea Legii privind prevenirea și combaterea corupției nr.90/2008. Trebuie să remarcăm, totuși, că unele prevederi ale proiectului sînt concurente cu alte prevederi ale legislaţiei. Astfel, articole întregi din proiect sînt reproduse din actele legislative existente, în vigoare la moment. Plus la aceasta, un șir de norme reproduc normele deja inserate în pachetul legilor integritate adoptate recent (Legea privind evaluarea integrităţii instituţionale, adoptată la 21.07.2016, fie Legea nr.133 din 17.06.2016 privind declararea averii și a intereselor personale).

Am depistat o normă în proiect, care, în modalitatea în care este formulată, este contrară Constituției și Regulamentului Parlamentului. Este vorba despre textul normei din care reiese că Guvernul adoptă acte legislative, însă, aceasta este prerogativa exclusivă a Parlamentului ca unică autoritate legislativă a statului.

În raport au fost formulate mai multe recomandări ce au ca scop sporirea transparenței în procesul decizional și accesului societății la informațiile de interes public. În acest sens am recomandat:
- ca conducătorul entităţii publice să comunice public pe pagina web și numărul şi numele candidaţilor ce au participat la concursurile de selecţie pentru posturile vacante, precum și să facă public pe pagina web procesele - verbale ale comisiei de selectare a candidaţilor pentru funcţia vacantă, incluzînd evaluarea comisiei şi clasamentul solicitanţilor. Aceste obligații vor spori transparența în procesul de selecție și angajare, iar în consecință va duce la angajarea şi promovarea agenţilor publici în bază de merit şi integritate profesională.
- de a include în textul proiectului mecanismele de cooperare şi de parteneriat cu societatea prevăzute de legea nr.239/2008 și Hotărîrea Guvernului nr.96/2010 și anume entitățile publice trebuie să creeze consilii consultative, grupuri de lucru permanente sau grupuri de lucru ad-hoc care participă la procesul decizional și care trebuie să constituie acele platforme de dialog între părțile interesate și entitățile publice publice.
- să fie inserat suplimentar și obligația de a asigura înregistrarea tuturor recomandărilor părţilor interesate parvenite pe parcursul desfăşurării consultării publice a proiectului de decizie şi să le includă în sinteza recomandărilor, care este făcută publică prin informarea generală pînă la adoptarea deciziei respective. Totodată, această sinteză trebuie să includă recomandările care au fost acceptate, recomandările care au fost respinse şi motivul neacceptării lor.
- de a indica suplimentar, așa cum prevăd cerințele de transparență în procesul decizional, obligația de aduce la cunoștință cetățenilor anunțul despre desfăşurarea şedinţei publice (cu cel puţin 3 zile lucrătoare înainte de data desfăşurării şedinţei), care trebuie să includă obligatoriu data, ora, locul desfăşurării şedinţei şi ordinea de zi a acesteia.
- de a indica în proiect și alte posibilități de furnizare și acces la informația cu caracter public, în mod special paginile web ale entităților publice. Ele reprezintă cele mai eficiente instrumente de diseminare a informațiilor publice și sporesc nivelul de transparenţă a activităţii autorităţilor publice.

Rezumînd cele expuse, considerăm necesar de a elimina toate elementele de vulnerabilitate identificate, cu luarea în considerare a obiecțiilor și recomandărilor formulate în prezentul raport de expertiză, pentru ca acest proiect de lege să poată fi supus procedurilor de dezbatere şi adoptare în cadrul Parlamentului (lectura II).



Centrul de Analiză şi Prevenire a Corupţiei