Proiecte implementate Expertiza coruptibilitatii - etapa 5 Rapoarte de expertiză

Raport de expertiză nr.709

Expertiza coruptibilităţii este desfăşurată de CAPC în cadrul Proiectului „Expertiza coruptibilităţii proiectelor actelor normative şi legislative”, susţinut financiar de MATRA Rule of Law and Good Governance Programme from Kingdom of the Netherlands Opiniile exprimate în cadrul prezentului raport pot să nu coincidă cu punctul de vedere al donatorului.



11 Iulie 2016

RAPORT DE EXPERTIZĂ

la proiectul Legii pentru modificarea și completarea unor acte legislative în domeniul reglementării prin autorizare a activității de întreprinzător

(înregistrat în Parlament cu numărul 197 din 10 Mai 2016)

În temeiul Concepţiei de cooperare dintre Parlament şi societatea civilă, aprobată prin Hotărîrea Parlamentului nr.373-XVI din 29 decembrie 2005, Centrul de Analiză şi Prevenire a Corupţiei prezintă raportul de expertiză a coruptibilităţii proiectului Legii pentru modificarea și completarea unor acte legislative în domeniul reglementării prin autorizare a activității de întreprinzător
.



Evaluarea generală


1. Autor al iniţiativei legislative este Guvernul RM, autor nemijlocit - Ministerul Economiei , ceea ce corespunde art. 73 din Constituţie şi art. 44 din Regulamentul Parlamentului.


2. Categoria actului legislativ propus este lege organică, ceea ce corespunde art.72 din Constituţie şi art. 6-11, 27, 35 şi 39 din Legea privind actele legislative, nr.780-XV din 27.12.2001.


3. Transparenţa decizională Transparenţa promovării proiectului, la etapa actuală a procesului de examinare a proiectului, pare a fi asigurată. Proiectul, însoţit de nota informativă, este plasat pe web site-ul oficial al Parlamentului, Parlamentul respectînd, astfel, principiul transparenţei procesului legislativ şi principiile de cooperare cu societatea civilă, subiecţii interesaţi avînd posibilitatea de a se informa despre noile propuneri legislative în acest domeniu și de a-şi expune opinia vis-a-vis de prevederile acestuia.

Potrivit art.7 din Legea privind transparența în procesul decizional nr.239 din 13.11.2008, autorităţile publice sunt obligate, după caz, să întreprindă măsurile necesare pentru asigurarea posibilităţilor de participare a cetăţenilor, a asociaţiilor constituite în corespundere cu legea, a altor părţi interesate la procesul decizional.

Astfel, în scopul asigurării participării directe a cetăţenilor, a asociaţiilor constituite în corespundere cu legea, a altor părţi interesate la procesul decizional, precum şi a stimulării participării active a acestora la procesul decizional, în opinia noastră, ar fi fost oportună organizarea unor audieri/dezbateri publice în cadrul cărora ar fi fost consultată opinia publică prin argumentarea necesităţii de a adopta proiectul supus audierilor/dezbaterilor prezentînd opiniile divergente, iar persoanele interesate ar fi avut posibilitatea de a înainta recomandări pe marginea proiectului supus consultărilor. Acest lucru ar fi asigurat dreptul publicului de a participa la dezbaterile publice asupra proiectului actului legislativ pentru a-şi exprima opiniile asupra conținutului acestora şi de a înainta propriile propuneri/recomandări/obiecţii.

Dat fiind faptul că proiectul de lege este unul de un interes sporit, eforturile autorilor proiectului de lege trebuie să fie îndreptate spre îmbunătăţirea mediului de afaceri, sporirea investiţiilor, crearea noilor locuri de muncă etc.


4. Scopul promovării proiectului Potrivit notei de fundamentare, scopul promovării proiectului de Lege pentru modificarea și completarea unor acte legislative în domeniul reglementării prin autorizare a activității de întreprinzător îl constituie obligaţia generală de revizuire periodică stabilită la art.3 din Legea nr.161 din 22.07.2011 privind implementarea ghişeului unic în desfăşurarea activităţii de întreprinzător, avînd scopul de a scădea povara existentă pentru mediul de afaceri, dar şi de a eficientiza cheltuielile şi efortul în procesul de reglementare prin acte permisive şi licenţe.



Fundamentarea proiectului

5. Nota informativă a proiectului de act legislativ supus expertizei este plasată pe site-ul Parlamentului.

Considerăm că în acest fel Parlamentul respectă principiul transparenţei procesului legislativ şi principiile de cooperare cu societatea civilă.


6. Respectarea termenului de cooperare cu societatea civilă În contextul prevederilor art.7 din Legea privind transparența în procesul decizional nr.239-XVI din 13.11.2008, potrivit cărora autorităţile publice sunt obligate, după caz, să întreprindă măsurile necesare pentru asigurarea posibilităţilor de participare a cetăţenilor, a asociaţiilor constituite în corespundere cu legea, a altor părţi interesate la procesul decizional, termenul de cooperare cu societatea civilă a fost respectat, proiectul nefiind încă supus dezbaterilor în plenul Parlamentului, astfel încît subiecţii interesaţi au posibilitatea de a-şi exprima opiniile asupra conținutului acestuia.


7. Suficienţa argumentării. Nota informativă a proiectului de act legislativ supus expertizei conține o argumentare satisfăcătoare a promovării proiectului. În conformitate cu art. 20 din Legea privind actele legislative nr. 780-XV din 27 decembrie 2001, nota informativă trebuie să includă:
a) condiţiile ce au impus elaborarea proiectului, inclusiv necesitatea armonizării actului legislativ cu reglementările legislaţiei comunitare, finalităţile urmărite prin implementarea noilor reglementări;
b) principalele prevederi, locul actului în sistemul legislaţiei, evidenţierea elementelor noi, efectul social, economic şi de altă natură al realizării lui;
c) referinţe la reglementările corespondente ale legislaţiei comunitare şi nivelului compatibilităţii proiectului de act legislativ cu reglementările în cauză;
d) fundamentarea economico-financiară, în cazul în care realizarea noilor reglementări necesită cheltuieli financiare şi de altă natură;
e) actul de analiză a impactului de reglementare, în cazul în care actul legislativ reglementează activitatea de întreprinzător.

Nota informativă descrie succint condiţiile care au impus elaborarea proiectului, finalitățile urmărite prin implementarea noilor reglementări, redînd în acest sens principalele prevederi ale proiectului şi elementele de novaţie legislativă, fiind evidenţiate elementele noi pe care le introduce proiectul în raport cu reglementările existente.

Deşi intenţia autorilor este expusă clar, totuşi nota informativă nu conţine toate elementele unei fundamentări necesare proiectului de act legislativ, aşa cum prevede art.20 din Legea privind actele legislative nr.780/2001. În opinia noastră, argumentarea proiectului este insuficientă în partea ce ţine de nivelul compatibilităţii proiectului cu reglementările corespondente ale instrumentelor de bază europene în domeniu, fundamentarea economico-financiară, actul de analiză a impactului de reglementare, atunci cînd actul legislativ reglementează activitatea de întreprinzător.

În acest context, constatăm nerespectarea unor cerinţe imperative ale legislaţiei, obligatorii la elaborarea unui proiect de act legislativ, care pot fi apreciate ca un risc de coruptibilitate, care periclitează viitorul proces de implementare a legii.


8. Compatibilitatea cu legislaţia comunitară şi alte standarde internaţionale. Potrivit lit. c) a articolului 20 al Legii 780-XV din 27.12.2001 privind actele legislative, nota informativă trebuie să includă referinţe la reglementările corespondente ale legislaţiei comunitare şi nivelul compatibilităţii proiectului de act legislativ cu reglementările în cauză.

În contextul lit. c) a art. 20 din legea nominalizată, informația privind compatibilitatea proiectului de lege cu cadrul legal comunitar menționat urma a fi inserată în Tabelul de concordanță, după modelul stabilit în anexa la Regulamentul privind mecanismul de armonizare a legislaţiei Republicii Moldova cu legislaţia comunitară, aprobat prin Hotărîrea Guvernului nr.1345 din 24 noiembrie 2006 și utilizat pentru a demonstra compatibilitatea proiectului de lege naţională cu legislaţia comunitară, care însoţeşte în mod obligatoriu proiectul actului legislativ pe întreg parcursul circulaţiei sale, pînă la adoptarea sa de către Parlament.

De asemenea, nu par a fi respectate nici prevederile lit. d) alin. (2) al art. 23 din Legea privind actele legislative nr. 780-XV din 27 decembrie 2001, care statuează că dosarul de însoțire a variantei finale a proiectului de act legislativ va cuprinde nota informativă care va conține și rezultatele expertizei compatibilității cu legislația comunitară, precum și lista reglementărilor de referință ale legislației comunitare, informația în cauză lipsind de pe pagina oficială a Parlamentului.

Astfel, dosarul de însoţire trebuia să conţină Tabelul de concordanţă privind compatibilitatea proiectului de act legislativ cu legislaţia comunitară şi Declaraţia de compatibilitate. Din lipsa informaţiilor, nu cunoaştem dacă autorii au realizat sau nu aceste cerinţe legale, informația în cauză lipsind cu desăvîrșire de pe pagina oficială a Parlamentului.


9. Fundamentarea economico-financiară. Potrivit lit. d) a art.20 din Legea 780/2001 privind actele legislative, nota informativă trebuie să conţină informaţii privind „fundamentarea economico-financiară în cazul în care realizarea noilor reglementări necesită cheltuieli financiare şi de altă natură”. Potrivit art.47 alin.(6) din Regulamentul Parlamentului, în cazul în care realizarea noilor reglementări necesită cheltuieli financiare, materiale şi de altă natură, se anexează fundamentarea economico-financiară.

Potrivit autorului, proiectul de act legislativ propus nu presupune cheltuieli suplimentare, decît cele deja preconizate în buget şi de către donatorii cooptaţi pentru exerciţiul de revizuire şi optimizare a actelor permisive, dar şi pentru implementarea conceptului de Ghişeu unic electronic la nivel naţional. După procedura de revizuire şi optimizare, soluţiile de conexiuni şi schimb informaţional care vor fi identificate în urma procesului de revizuire şi optimizare vor necesita efort suplimentar din partea autorităţilor implicate în vederea revizuirii proceselor interne de administrare a proceselor şi a documentelor pentru a se ajusta la rigorile unei platforme unice electronice pentru Ghişeul unic.

Totuși, în opinia noastră, o evaluare economico-financiară a proiectului de lege este necesară, întrucît urmare a revizuirii și optimizării Nomenclatorului actelor permisive unele acte vor fi introduse, iar altele vor fi excluse (de ex. licența pentru importul şi/sau depozitarea, comercializarea produselor de uz fitosanitar şi/sau a fertilizanţilor), bugetul de stat suferind unele modificări.

În acest context, reiterăm necesitatea unei analize economico-financiare (argumentate), ca parte componentă a unui proiect de lege, de care, însă subiecţii cu drept de iniţiativă legislativă nu fac uz în argumentarea opţiunilor legislative propuse. Promovarea proiectului de lege fără o analiză economică argumentată, indică asupra faptului că, se încearcă evitarea barierelor suplimentare în procesul de adoptare al legii, ceea ce nu aduce nici un beneficiu procesului de legiferare.


10. Analiza impactului de reglementare a proiectului. În conformitate cu art. 20 lit. e) din Legea privind actele legislative nr. 780-XV din 27 decembrie 2001, nota informativă trebuie să includă actul de analiză a impactului de reglementare, în cazul în care actul legislativ reglementează activitatea de întreprinzător. Analiza impactului de reglementare reprezintă argumentarea, în baza evaluării costurilor şi beneficiilor, a necesităţii adoptării actului normativ şi analiza de impact al acestuia asupra activităţii de întreprinzător, inclusiv asigurarea respectării drepturilor şi intereselor întreprinzătorilor şi ale statului.

În nota de fundamentare se menționează faptul că, proiectul de lege nu necesită a fi însoțit de Analiza impactului de reglementare odată ce nu conține norme care ar stabili drepturi, obligații, cerințe și/sau interdicții pentru antreprenori și/sau interdicții pentru antreprenori și/sau pentru pentru autorități publice în raport cu antreprenorii.

Totuși, întrucît proiectul de lege vizează activitatea de întreprinzător, în opinia noastră, analiza impactului de reglementare este una imperios necesară. Astfel, constatăm, cu regret, că pagina web a Parlamentului nu conţine o astfel de analiză a impactului de reglementare, aşa cum prevăd şi cerinţele normelor art. 4 şi art. 13 din Legea privind principiile de bază de reglementare a activităţii de întreprinzător nr. 235-XVI din 20 iulie 2006, precum şi a Metodologiei de analiză a impactului de reglementare şi de monitorizare a eficienţei actului de reglementare, aprobată prin Hotărîrea Guvernului nr. 1230 din 24.10.2006.



Evaluarea de fond a coruptibilităţii


11. Stabilirea şi promovarea unor interese/beneficii. Din textul proiectului nu rezultă stabilirea şi promovarea expresă a unor interese/beneficii de grup sau individuale, necorelate/contrare interesului public general.


12. Prejudicii aduse prin aplicarea actului. Din textul proiectului şi aplicarea ulterioară a acestuia nu rezultă expres prejudicierea intereselor (drepturilor, libertăţilor) anumitor categorii de persoane sau prejudicierea interesului public.


13. Compatibilitatea proiectului cu prevederile legislaţiei naţionale. Prevederile proiectului sunt concurente cu alte prevederi ale legislaţiei. Propunerile legislative respective vor fi analizate mai detaliat în punctul 16 din prezentul Raport de expertiză.

În altă ordine de idei, art. 47 alin. (7) din Regulamentul Parlamentului, aprobat prin Legea 797-XIII din 02.04.1996 stabilește că, dacă pentru executarea actului legislativ care se adoptă este necesară elaborarea altor acte legislative sau normative, se anexează lista acestora şi/sau, după caz, şi proiectele lor. Astfel, autorul urma să anexeze lista exhaustivă şi/sau, după caz, şi proiectul de modificare a actelor legislative ce ar urma să fie supuse modificărilor urmare a eventualei adoptări a proiectului de lege în cauză (a se vedea art. XIII din proiectul legii).

Mai mult, propunerile de excludere a unor acte permisive necesită a fi revăzute prin prisma altor proiecte de legi înaintate de către Guvern, care prevăd instituirea/excluderea de acte permisive (proiectul nr.166 din 15.04.2016 și proiectul nr.108 din 17.03.2016).


14. Formularea lingvistică a prevederilor proiectului. Formulările conţinute în proiect sînt suficient de clare şi concise, exprimările întrunind rigorile tehnicii legislative, ale limbajului juridic, respectă regulile de ortografie şi punctuaţie.


15. Reglementarea activităţii autorităţilor publice. Proiectul stabileşte atribuţii ale Agenţiei Naţionale pentru Siguranţa Alimentelor de a elabora, aproba şi publica pe pagina sa electronică modelul declaraţiei pe propria răspunde privind respectarea regulilor de utilizare a produselor de uz fitosanitar şi a fertilizanţilor.


16. Analiza detaliată a prevederilor potenţial coruptibile.


Nr. Articol Text Obiecţia Elemente de coruptibilitate şi alte riscuri Recomandarea

1

Art. III

Art. III. — La articolul 8 alineatul (1) din Legea nr. 451-XV din 30 iulie 2001 privind reglementarea prin licenţiere a activităţii de întreprinzător (Monitorul Oficial al Republicii Moldova, 2005, nr.26-28, art.95), cu modificările şi completările ulterioare, punctul 10) se abrogă.

Avînd în vedere faptul că pct.10) din alin.(1) al art.8 din Legea 451/2001 se abrogă, este necesar de a opera modificarea de rigoare și la art. 13 alin. (1) din Legea supusă modificării.

Coruptibilitate
Concurenţa normelor de drept

Excluderea cifrei ”10)” din art. 13 alin. (1) din Legea 451/2001.

2

Art. V

Art. V. – Legea nr. 119 din 22 iunie 2004 cu privire la produsele de uz fitosanitar şi la fertilizanţi (Monitorul Oficial al Republicii Moldova, 2004, nr. 100-103, art. 510), cu modificările şi completările ulterioare, se modifică şi se completează după cum urmează:

...

5. Articolul 23/1 va avea următorul cuprins:

„Articolul 23/1. Declaraţia pe propria răspundere privind respectarea regulilor de utilizare a produselor de uz fitosanitar şi a fertilizanţilor

...

(3) Declaraţia pe proprie răspundere, depusă de producătorul agricol care desfăşoară tratamente fitosanitare, este însoţită de următoarele documente:

a) copia Registrului de evidenţă a utilizării produselor de uz fitosanitar şi a fertilizanţilor pe anul respectiv, înregistrat şi sigilat la subdiviziunea teritorială a Agenţiei Naţionale pentru Siguranţa Alimentelor, al cărui model este prezentat în anexa nr. 4;

b) copia bonurilor sau facturilor fiscale care confirmă procurarea produselor de uz fitosanitar şi a fertilizanţilor.

(4) Producătorul agricol care efectuează tratamente fitosanitare şi persoana juridică care prestează servicii în domeniul dat, ţin evidenţa utilizării produselor de uz fitosanitar şi a fertilizanţilor în Registrul de evidenţă a utilizării produselor de uz fitosanitar şi a fertilizanţilor. Înscrierile se efectuează şi se semnează de către persoana responsabilă şi constituie document oficial în procesul controlului calităţii tratamentelor fitosanitare.”

Legea cu privire la produsele de uz fitosanitar şi la fertilizanţi nr. 119/2004, nu operează cu noţiunea de „tratamente fitosanitare”, ci cu cea de ”tratamente cu produse de uz fitosanitar”.

Utilizarea termenilor diferiţi cu referinţă la acelaşi fenomen/aceluiaşi termen pentru fenomene diferite reprezintă folosirea neuniformă sau necorespunzătoare a noţiunilor în textul reglementării prin recurgerea la sinonime pentru a desemna acelaşi fenomen şi/sau prin aplicarea aceleaşi noţiuni la menţionarea fenomenelor distincte.

Pericolul acestui element constă în faptul că la aplicare, terminologia utilizată neunifom poate provoca practici vicioase de interpretare a sensului normei, şi anume, tratarea ca fenomene diferite a aceluiaşi fenomen, din cauza numirii diferite a lui sau tratarea ca acelaşi fenomen a fenomenelor distincte din motivul confundării a două noţiuni diferite în textul reglementării. În rezultat, pot apărea abuzuri din partea exponenţilor sectoarelor şi public, şi privat.

Totodată, sintagma „persoana juridică care prestează servicii în domeniul dat” necesită a fi concretizată urmînd a fi clarificat la ce domeniu se face referire, întrucît potrivit art.3 din Legea nr.19/2004, prestator de servicii fitosanitare este persoană fizică sau persoană juridică autorizată pentru activitate de întreprinzător care prestează servicii fitosanitare. Astfel, considerăm necesar revizuirea prevederilor alin.(4) în coroborare cu prevederile legii nr.19/2004.

Coruptibilitate
Concurenţa normelor de drept
Utilizarea termenilor diferiţi cu referinţă la acelaşi fenomen / aceluiaşi termen pentru fenomene diferite

Revizuirea amendamentului propus potrivit obiecției.

3

Art. VII

Art. VII. – Legea nr. 221-XVI din 19 octombrie 2007 privind activitatea sanitar-veterinară (republicată în Monitorul Oficial al Republicii Moldova, 2013, nr. 125-129, art. 396), cu modificările şi completările ulterioare, se modifică după cum urmează:

1. La articolul 2:

definiţia „aviz sanitar-veterinar de import, export şi tranzit” va avea următorul cuprins:

aviz sanitar-veterinar de import/export – document oficial emis de Agenţie, în a cărui bază se efectuează importul sau exportul de mărfuri supuse controlului sanitar-veterinar de stat;”.

2. Articolul 331:

în titlu şi la alineatul (1), cuvintele „export sau tranzit” se substituie cu cuvintele „sau export”;

la alineatul (2), cuvintele „import/export/tranzit” se substituie cu cuvintele „import/export”;

la alineatul (3):

cuvintele „export sau tranzit” se substituie cu cuvintele „sau export”;

litera i) se abrogă;

la alineatul (8), cuintele „export sau tranzit” se substituie cu cuvintele „sau export”, iar cuvintele „de export sau de tranzit” se substituie cu cuvintele „sau de export”;

la alineatul (10), textul „iar de tranzit – 8 zile de la data eliberării” se exclude.

3. Anexa nr.10:

în titlul Avizului, cuvintele „IMPORT/EXPORT/TRANZIT” se substituie cu cuvintele „IMPORT/EXPORT”;

pe tot textul anexei, cuvîntul „tranzit” se exclude.

Propunerea de a exclude avizului sanitar-veterinar de tranzit din Legea privind activitatea sanitar-veterinară nr.221/2007 nu este justificată în nota informativă. Autorul nu explică necesitatea excluderii acestui aviz și nu propune nici introducerea unui act de confirmare a conformității mărfii cu normele sanitar-veterinare, eliberat de vreun laborator acreditat în domeniu, pentru a exclude posibilitatea introducerii în țară sub pretextul tranzitului a unor mărfuri care ar putea pune în pericol sănătatea populației Republicii Moldova.

În cazul excluderii avizului sanitar-veterinar de tranzit, pentru a nu crea abuzuri și interpretări abuzive la implementarea proiectului în eventualitatea adoptării acestuia, urmează a fi operate modificările de rigoare și în art.33 alin.(1) lit.d), care prevede documentele necesare pentru eliberarea avizului de liberă trecere din partea medicului veterinar oficial de la postul respectiv de control sanitar-veterinar, organizat în cadrul postului vamal.

De asemenea, urmează a fi exclus pct.4 din Anexa nr.10 ”Tranzit coordonat” din Legea nr. 221-XVI din 19 octombrie 2007 privind activitatea sanitar-veterinară.

Coruptibilitate
Concurenţa normelor de drept
Lacune de drept

Revizuirea amendamentelor în condițiile obiecțiilor expuse.

4

Art. VIII

Art. VIII. – La articolul 26 alineatul (6) din Legea regnului vegetal nr. 239-XVI din 8 noiembrie 2007 (Monitorul Oficial al Republicii Moldova, 2008, nr. 40-41, art. 114), cuvintele „recoltării masei lemnoase în procesul de tăiere a vegetaţiei forestiere” se substituie cu cuvintele „tăierii în fondul forestier şi în vegetaţia forestieră din afara fondului forestier”.

Potrivit Nomenclatorului actelor permisive eliberate de autorităţile emitente persoanelor fizice şi persoanelor juridice pentru practicarea activităţii de întreprinzător, aprobat prin Legea privind reglementarea prin autorizare a activităţii de întreprinzător nr. 160/2011, Ministerul Mediului acordă autorizație pentru recoltarea masei lemnoase în procesul de tăiere/colectare a vegetaţiei forestiere.

În acest sens, autorul admite un conflict al normelor de drept, care constituie o incompatibilitate a prevederilor din proiect cu alte prevederi ale legislaţiei naţionale, fiind un impediment în aplicarea corectă a prevederilor legislative şi creînd premise pentru aplicarea normei "convenabile" într-o situaţie concretă, pentru alegerea subiectivă şi abuzivă a normei aplicabile.

Coruptibilitate
Concurenţa normelor de drept

Corelarea normelor concurente.

5

Art. IX

Art. XI. – Legea nr. 228 din 23 septembrie 2010 cu privire la protecţia plantelor şi la carantina fitosanitară (Monitorul Oficial al Republicii Moldova, 2010, nr. 241-246, art. 748), cu modificările şi completările ulterioare, se modifică după cum urmează:

...

3. Articolul 4:

la alineatul (4), litera h) va avea următorul cuprins:

„h) eliberează certificat fitosanitar, certificat fitosanitar de reexport, în baza raportului de încercări, eliberat de un laborator acreditat în domeniu, paşaport fitosanitar prin intermediul subdiviziunilor teritoriale raionale/municipale şi posturilor de control sanitar-veterinar şi fitosanitar la frontieră, pentru plante, produse vegetale şi bunuri conexe supuse regimului de carantină fitosanitară”;

...

12. Anexa nr.2 va avea următorul cuprins:

„Anexa nr. 2

Plata pentru controlul fitosanitar la import şi export, cu eliberarea certificatului fitosanitar

...

Avînd în vedere că proiectul de lege propune substituirea „certificatului expertizei de carantină” cu „raportul de încercări”, potrivit rigorilor de tehnică legislativă, urmează ca această substituire să fie efectuată în întreg textul Legii nr.228/2011 (art.4 alin.(4 lit.q).

De asemenea, la pct. 1 din Anexa nr.2 cuvîntul „alterabile” se va substitui cu cuvîntul „perisabile”, astfel fiind în conformitate cu terminologia utilizată de cadrul legal existent.

Coruptibilitate
Concurenţa normelor de drept
Utilizarea termenilor diferiţi cu referinţă la acelaşi fenomen / aceluiaşi termen pentru fenomene diferite

Revizuirea propunerilor legislative potrivit obiecției.

6

Art. XII

Art. XII. – Legea nr.160 din 22 iulie 2011 privind reglementarea prin autorizare a activităţii de întreprinzător (Monitorul Oficial al Republicii Moldova, 2011, nr.170-175, art.494), cu modificările şi completările ulterioare, se modifică şi se completează după cum urmează:

...

4. Articolul 9:

...

la alineatul (4), textul „Taxele de eliberare, reperfectare a actului permisiv şi/sau de eliberare a duplicatului prevăzute pentru genurile de activităţi indicate în anexă se varsă la bugetele autorităţilor emitente competente sau la bugetul de stat” se substituie cu textul „Fondurile colectate în urma emiterii şi reperfectării actelor permisive indicate în anexă din taxa pentru act permisiv, dar şi din serviciile aferente actului în cauză prestate de autoritatea emitentă se varsă integral la bugetul public de stat”.

Potrivit art. 26 alin. (1) din Legea finanțelor publice și responsabilității bugetar-fiscale nr. 181 din 25.07.2016, bugetul public naţional cuprinde: bugetul de stat; bugetul asigurărilor sociale de stat; fondurile asigurării obligatorii de asistenţă medicală; bugetele locale.

În acest context, autorul admite un conflict al normelor de drept, care constituie o incompatibilitate a prevederilor din proiect cu alte prevederi ale legislaţiei naţionale, fiind un impediment în aplicarea corectă a prevederilor legislative şi creînd premise pentru aplicarea normei "convenabile" într-o situaţie concretă, pentru alegerea subiectivă şi abuzivă a normei aplicabile.

Coruptibilitate
Concurenţa normelor de drept

Corelarea propunerii legislative cu normele legale deja în vigoare.

7

Art. XII

Art. XII. – Legea nr.160 din 22 iulie 2011 privind reglementarea prin autorizare a activităţii de întreprinzător (Monitorul Oficial al Republicii Moldova, 2011, nr.170-175, art.494), cu modificările şi completările ulterioare, se modifică şi se completează după cum urmează:

...

2. Articolul 4:

...

3. Articolul 6

...

4. Articolul 9

...

5. Articolul 10

...

Proiectul de lege conține norme de blanchetă și formulări de genul ”este în drept”, ”poate”, ”nu poate”.

Normele de blanchetă sunt acele norme din proiect care transmit altor autorităţi, subiecţi, dreptul şi competenţa de stabili, în mod autonom, reglementări cu caracter normativ, reguli de comportament, interdicţii. Acestea contribuie la apariţia altor elemente cu risc puternic de coruptibilitate: lărgirea atribuţiilor discreţionare, stabilirea aleatorie a termenelor pentru prestarea serviciilor, cerinţe exagerate pentru realizarea unor drepturi etc., utilizînd expresii de genul: „în modul/termenul stabilit de (altă autoritate/subiect)”, „conform condiţiilor stabilite de”, „alte condiţii/acte, stabilite de autoritate” etc.

Determinarea competenţei după formula „este în drept”, „poate” este o modalitate coruptibilă de determinare a competenţelor doar cînd formulează ca drepturi, obligaţiile/îndatoririle autorităţilor şi funcţionarilor publici.

Coruptibilitatea acestui element rezidă în discreţia funcţionarilor care apare în cazul utilizării unor asemenea determinări permisive ale competenţelor lor, care urmau a fi stabilite de o manieră imperativă. Această discreţie poate fi folosită în mod abuziv de către funcţionar pentru a nu-şi executa obligaţiile sale legale tocmai în virtutea caracterului permisiv al formulării competenţelor sale.

Riscul de coruptibilitate a acestor norme creşte în cazul în care lipsesc criterii pentru a stabili în ce cazuri funcţionarul „este în drept” sau „poate” şi în ce cazuri este în drept şi poate să nu-şi realizeze competenţele.

Coruptibilitate
Norme de blanchetă
Determinarea competenţei după formula "este în drept", "poate" ş.a.

Revizuirea normelor din proiect.

8

Art. XIII

Art. XIII. – În vederea atingerii obiectivului „Business: cu reguli clare de joc”, stabilit în Legea nr.166 din 11 iulie 2012 pentru aprobarea Strategiei naţionale de dezvoltare „Moldova 2020”, precum şi în conformitate cu obligaţia generală de revizuire periodică stabilită, la art.3 din Legea nr.161 din 22 iulie 2011 privind implementarea ghişeului unic în desfăşurarea activităţii de întreprinzător, avînd scopul de a scădea povara existentă pentru mediul de afaceri, dar şi de a eficientiza cheltuielile şi efortul în procesul de reglementare prin acte permisive şi licenţe:

...

Avînd în vedere că dispoziţiile art.XIII fac obiectul unor documente de politici publice în domeniul reglementat de proiect, considerăm necesară excluderea acestui articol din prevederile proiectului de lege.

Coruptibilitate
Nerespectarea exigenţelor de tehnică legislativă

Excluderea amendamentului din proiect.





Concluzii

În concluzia prezentului raport de expertiză, menţionăm următoarele:

- proiectul de lege, potrivit notei de fundamentare, are drept scop de a scădea povara existentă pentru mediul de afaceri, dar şi de a eficientiza cheltuielile şi efortul în procesul de reglementare prin acte permisive şi licenţe;

- în scopul asigurării participării directe a cetăţenilor, asociaţiilor constituite în corespundere cu legea, a altor părţi interesate la procesul decizional, precum şi a stimulării participării active a acestora la procesul decizional, ar fi fost oportună organizarea unor audieri/dezbateri publice în cadrul cărora ar fi fost consultată opinia publică prin argumentarea necesităţii de a adopta proiectul supus audierilor/dezbaterilor prezentînd opiniile divergente, iar persoanele interesate ar fi avut posibilitatea de a înainta recomandări pe marginea proiectului supus consultărilor;

- nota informativă a proiectului de act legislativ supus expertizei nu conține toate elementele unei fundamentări necesare proiectului de act legislativ, aşa cum prevede art.20 din Legea privind actele legislative nr.780/2001. Argumentarea proiectului este insuficientă în partea ce ţine de nivelul compatibilităţii proiectului cu reglementările corespondente ale instrumentelor de bază europene în domeniu, fundamentarea economico-financiară, actul de analiză a impactului de reglementare, atunci cînd actul legislativ reglementează activitatea de întreprinzător;

- remarcăm lipsa unei fundamentări economico-financiare, a analizei a impactului de reglementare, atunci cînd actul legislativ reglementează activitatea de întreprinzător, precum și a Declaraţiei de compatibilitate şi Tabelului de concordanță privind compatibilitatea proiectului de lege cu cadrul legal comunitar, fiind nerespectate unele cerinţe imperative ale legislaţiei, obligatorii la elaborarea unui proiect de act legislativ, care pot fi apreciate ca un risc de coruptibilitate, de care subiecţii cu drept de iniţiativă legislativă nu fac uz în argumentarea opţiunilor legislative propuse;

- proiectul Legii este compatibil parțial legislației naţionale, unele dintre prevederile proiectului de lege fiind însă neclare și contradictorii, deoarece conţinutul acestora nu răspunde integral exigenţelor de tehnică legislativă, prevăzute de Legea nr.780/2001 privind actele legislative, iar unele prevederi din proiect sunt concurente sau contravin altor prevederi ale legislaţiei, concurenţa normelor de drept fiind un factor al coruptibilităţii, care periclitează viitorul proces de implementare a legii;

- au fost identificați mai mulți factori ai coruptibilității printre care: Norme de blanchetă; Concurenţa normelor de drept; Lacune de drept; Utilizarea termenilor diferiţi cu referinţă la acelaşi fenomen/aceluiaşi termen pentru fenomene diferite; Nerespectarea exigenţelor de tehnică legislative; Norme care stabilesc derogări neîntemeiate; Determinarea competenţei după formula "este în drept", "poate" ş.a.



Centrul de Analiză şi Prevenire a Corupţiei