Proiecte implementate Expertiza coruptibilitatii - etapa 5 Rapoarte de expertiză

Raport de expertiză nr.712

Expertiza coruptibilităţii este desfăşurată de CAPC în cadrul Proiectului „Expertiza coruptibilităţii proiectelor actelor normative şi legislative”, susţinut financiar de MATRA Rule of Law and Good Governance Programme from Kingdom of the Netherlands Opiniile exprimate în cadrul prezentului raport pot să nu coincidă cu punctul de vedere al donatorului.



28 Iunie 2016

RAPORT DE EXPERTIZĂ

la proiectul Legii privind Serviciul Fiscal de Stat

(înregistrat în Parlament cu numărul 201 din 11 Mai 2016)

În temeiul Concepţiei de cooperare dintre Parlament şi societatea civilă, aprobată prin Hotărîrea Parlamentului nr.373-XVI din 29 decembrie 2005, Centrul de Analiză şi Prevenire a Corupţiei prezintă raportul de expertiză a coruptibilităţii proiectului Legii privind Serviciul Fiscal de Stat
.



Evaluarea generală


1. Autor al iniţiativei legislative este Guvernul RM, autor nemijlocit - Ministerul Finanţelor, ceea ce corespunde art. 73 din Constituţie şi art. 44 din Regulamentul Parlamentului.


2. Categoria actului legislativ propus este lege organică, ceea ce corespunde art.72 din Constituţie şi art. 6-11, 27, 35 şi 39 din Legea privind actele legislative, nr.780-XV din 27.12.2001.


3. Transparenţa decizională Potrivit art.7 din Legea privind transparența în procesul decizional nr.239-XVI din 13.11.2008, autorităţile publice sunt obligate, după caz, să întreprindă măsurile necesare pentru asigurarea posibilităţilor de participare a cetăţenilor, a asociaţiilor constituite în corespundere cu legea, a altor părţi interesate la procesul decizional.

Proiectul, însoțit de nota informativă, este plasat pe web site-ul oficial al Parlamentului, Parlamentul respectînd, astfel, principiul transparenţei procesului legislativ. Totuși, pe pagina web a Parlamentului pot fi găsite doar avizele Ministerului Justiţiei și al Centrului Naţional Anticorupţie, opiniile altor autorități publice interesate (de ex. Ministerului Afacerilor Interne, Procuraturii Generale etc.) lipsind cu desăvîrșire.

În opinia noastră, sunt ignorate și unele prevederi ale Instrucţiunii privind circulaţia proiectelor de acte legislative în Parlament, aprobată prin Hotărîrea Biroului permanent al Parlamentului nr. 30 din 07.11.2012, care prevăd că dosarul se completează cu originalele rapoartelor și ale sintezelor comisiei permanente sesizate în fond, co-rapoartele și avizele comisiilor permanente, avizul Direcției generale juridice, după caz, cu avizul Guvernului, avizele altor autorități, amendamentele deputaților și fracțiunilor, propunerile societății civile și cu alte documente pertinente. După includerea în procedură legislativă, proiectul de act legislativ și documentele conexe, în variantă electronică sau, după caz, pe suport de hîrtie, se transmit Direcției generale informațional-analitice, care asigură scanarea și plasarea tuturor documentelor şi informaţiilor parvenite (avize, expertize, rapoarte, co-rapoarte, sinteze, alte informații ce țin de etapa procedurală) pe marginea proiectului respectiv pentru a fi scanate și plasate pe pagina web oficială a Parlamentului. Ţinem să menţionăm că şi această condiţie imperativă a procesului de legiferare este totalmente ignorată.

În acest context, transparenţa promovării proiectului, la etapa actuală a procesului de examinare a acestuia în Parlament, pare a fi asigurată doar parțial.


4. Scopul promovării proiectului Potrivit proiectului de lege, scopul promovării acestuia constă în asigurarea unui caracter democratic, legal, eficient şi transparent de organizare şi funcţionare a Serviciului Fiscal de Stat (SFS), precum şi determinarea activităţilor specifice ale acestuia.

Autorul, potrivit notei de fundamentare, şi-a propus drept scop revizuirea fundamentală a proceselor şi procedurilor fiscale aplicate în vederea sporirii capacităţilor de deservire a contribuabililor, contribuirea la majorarea conformării benevole şi maximizarea veniturilor bugetare. Astfel, SFS tinde să devină o autoritate de colectare a veniturilor conform rigorilor modeme, care demonstrează abilităţi profesionale la un nivel înalt şi standarde de conduită a angajaţilor, să se bucure de respectul şi încrederea societăţii şi să ofere o gamă largă de servicii, inclusiv servicii electronice şi asistenţă pentru utilizarea acestora, în scopul promovării şi sporirii conformării benevole, asigurînd contribuabililor cheltuieli reduse şi onorarea lejeră a obligaţiilor.

In linii generale, proiectul prevede asigurarea obiectivului menţionat prin:

i) revizuirea statutului juridic al Serviciului Fiscal de Stat, şi

(ii) abilitarea acestui organ cu competenţa de constatare a infracţiunilor prevăzute de art. 241-242, 244, 244/1, 250-253 şi 335/1 din Codul penal.

Astfel, proiectul de lege prevede revizuirea statutului juridic al IFPS şi al inspectoratelor fiscale teritoriale şi crearea unui organ unitar de administrare fiscală - Serviciul Fiscal de Stat cu statut de persoană juridică. Atribuirea SFS a statutului de persoană juridică este necesară pentru:
- eficientizarea activităţii;
- asigurarea tratării univoca a contribuabililor şi a legislaţiei fiscale;
- majorarea flexibilităţii în procesul de management al resurselor umane;
- standardizarea serviciilor oferite contribuabililor;
- aplicarea unui management operaţional şi strategic pe verticală, concentrînd eforturile asupra domeniilor şi regiunilor cu risc sporit de conformare fiscală.

În condiţiile funcţionării unui serviciu unitar, proiectul de lege a actualizat sarcinile, funcţiile, atribuţiile, responsabilităţile şi drepturile Serviciului Fiscal de Stat şi ale angajaților Serviciului.

Potrivit notei de fundamentare, eficienţa activităţii Serviciului Fiscal de Stat este influenţată în mod direct de instrumentele şi pîrghiile disponibile în vederea identificării şi sancţionării persoanelor culpabile (atît a persoanelor juridice, cît şi, în special, a persoanelor fizice). Atribuirea Serviciului Fiscal de Stat a competenţei de constatare a unor infracţiuni economico - financiare va asigura:
- continuitatea în acţiunile de examinare şi constatare a cazurilor de evaziune fiscală, care constituie temei de pornire a urmăririi penale;
- definitivarea acţiunilor iniţiate - de la un control fiscal pînă la procedura de formare a probatoriului necesar pornirii urmăririi penale;
- eficientizarea acţiunilor întreprinse în vederea contracarării fenomenului de evaziune fiscală, neadmiterea cazurilor de prejudiciere a bugetului de stat, identificarea surselor de venit.



Fundamentarea proiectului

5. Nota informativă a proiectului de act legislativ supus expertizei este plasată pe site-ul Parlamentului.

Considerăm că în acest fel Parlamentul respectă principiul transparenţei procesului legislativ şi principiile de cooperare cu societatea civilă.


6. Respectarea termenului de cooperare cu societatea civilă În contextul prevederilor art.7 din Legea privind transparența în procesul decizional nr.239-XVI din 13.11.2008, potrivit cărora autorităţile publice sunt obligate, după caz, să întreprindă măsurile necesare pentru asigurarea posibilităţilor de participare a cetăţenilor, a asociaţiilor constituite în corespundere cu legea, a altor părţi interesate la procesul decizional, termenul de cooperare cu societatea civilă a fost respectat, proiectul nefiind încă supus dezbaterilor în plenul Parlamentului, astfel încît subiecţii interesaţi au posibilitatea de a-şi exprima opiniile asupra conținutului acestuia.


7. Suficienţa argumentării. Nota informativă a proiectului de act legislativ supus expertizei nu conține o argumentare suficientă a promovării proiectului. În opinia noastră, nota de fundamentare nu răspunde exigențelor art. 20 din Legea privind actele legislative nr. 780-XV din 27 decembrie 2001, argumentarea proiectului fiind insuficientă în partea ce ţine de evidenţierea condiţiilor ce au impus elaborarea proiectului, inclusiv necesitarea armonizării actului legislativ cu reglementările legislaţiei comunitare, finalităţile urmărite prin implementarea noilor reglementări, locul actului în sistemul legislaţiei, referinţele la reglementările corespondente ale legislaţiei comunitare şi nivelul compatibilităţii proiectului de act legislativ cu reglementările în cauză, inclusiv fundamentarea economico-financiară.

În altă ordine de idei, considerăm inoportună elaborarea unui act legislativ distinct, care să reglementeze organizarea și funcționarea Serviciului Fiscal de Stat și statutul angajților fiscali, cu atît mai mult că aceste reglementări se conțin în mare parte în cadrul legal deja existent, iar elementele noi ar putea fi incluse prin operarea amendamentelor respective în actualul Cod fiscal.


8. Compatibilitatea cu legislaţia comunitară şi alte standarde internaţionale. Potrivit lit. c) a articolului 20 al Legii 780/2001 privind actele legislative, nota informativă trebuie să includă referinţe la reglementările corespondente ale legislaţiei comunitare şi nivelul compatibilităţii proiectului de act legislativ cu reglementările în cauză. În acest context, informația privind compatibilitatea proiectului de lege cu cadrul legal comunitar urma a fi inserată în Tabelul de concordanță, după modelul stabilit în anexa la Regulamentul privind mecanismul de armonizare a legislaţiei Republicii Moldova cu legislaţia comunitară, aprobat prin Hotărîrea Guvernului nr.1345 din 24 noiembrie 2006 și utilizat pentru a demonstra compatibilitatea proiectului de lege naţional cu legislaţia comunitară, care însoţeşte în mod obligatoriu proiectul actului legislativ pe întreg parcursul circulaţiei sale, pînă la adoptarea sa de către Parlament.

De asemenea, nu par a fi respectate nici prevederile lit. d) alin. (2) al art. 23 din Legea privind actele legislative nr. 780-XV din 27 decembrie 2001, care statuează că dosarul de însoțire a variantei finale a proiectului de act legislativ va cuprinde nota informativă care va conține și rezultatele expertizei compatibilității cu legislația comunitară, precum și lista reglementărilor de referință ale legislației comunitare, informația în cauză lipsind de pe pagina oficială a Parlamentului.

Astfel, dosarul de însoţire trebuia să conţină Tabelul de concordanţă privind compatibilitatea proiectului de act legislativ cu legislaţia comunitară şi Declaraţia de compatibilitate. Din lipsa informaţiilor, nu cunoaştem dacă autorii au respectat sau nu aceste cerinţe legale, informația în cauză lipsind cu desăvîrșire de pe pagina oficială a Parlamentului.


9. Fundamentarea economico-financiară. Potrivit lit. d) a art.20 din Legea 780/2001 privind actele legislative, nota informativă trebuie să conţină informaţii privind „fundamentarea economico-financiară în cazul în care realizarea noilor reglementări necesită cheltuieli financiare şi de altă natură”. Potrivit art.47 alin.(6) din Regulamentul Parlamentului, în cazul în care realizarea noilor reglementări necesită cheltuieli financiare, materiale şi de altă natură, se anexează fundamentarea economico-financiară.

Nota informativă nu face nici o referinţă la faptul că ar fi fost efectuată o evaluare sau estimare economico-financiară a proiectului sau ar fi fost efectuate anumite calcule economico-financiare şi nu estimează cheltuielile necesare pentru implementarea proiectului de lege.

În acest context, reiterăm necesitatea unei analize economico-financiare (argumentate), ca parte componentă a unui proiect de lege, de care, însă subiecţii cu drept de iniţiativă legislativă nu fac uz în argumentarea opţiunilor legislative propuse. Promovarea proiectului de lege fără o analiză economică argumentată, indică asupra faptului că, se încearcă evitarea barierelor suplimentare în procesul de adoptare al legii, ceea ce nu aduce nici un beneficiu procesului de legiferare.



Evaluarea de fond a coruptibilităţii


10. Stabilirea şi promovarea unor interese/beneficii. Din textul proiectului nu rezultă stabilirea şi promovarea expresă a unor interese/beneficii de grup sau individuale, necorelate/contrare interesului public general.


11. Prejudicii aduse prin aplicarea actului. Din textul proiectului şi aplicarea ulterioară a acestuia nu rezultă expres prejudicierea intereselor (drepturilor, libertăţilor) anumitor categorii de persoane sau prejudicierea interesului public.


12. Compatibilitatea proiectului cu prevederile legislaţiei naţionale. Prevederile proiectului sunt concurente cu alte prevederi ale legislaţiei. Propunerile legislative respective vor fi analizate mai detaliat în punctul 15 din prezentul Raport de expertiză.

În altă ordine de idei, art. 47 alin. (7) din Regulamentul Parlamentului, aprobat prin Legea 797-XIII din 02.04.1996 stabilește că, dacă pentru executarea actului legislativ care se adoptă este necesară elaborarea altor acte legislative sau normative, se anexează lista acestora şi/sau, după caz, şi proiectele lor. Astfel, autorul urma să anexeze lista exhaustivă şi/sau, după caz, şi proiectul de modificare a actelor legislative ce ar urma să fie supuse modificărilor (nu doar a proiectului de lege privind completarea Codului de procedură penală al Republicii Moldova nr.122-XV din 14.03.2003 (art.93, 262, 273), înregistrat în Parlament cu nr. 202 din 11.05.2016) urmare a eventualei adoptări a proiectului de lege în cauză (a se vedea art. 27 din proiectul legii).


13. Formularea lingvistică a prevederilor proiectului. Trebuie să remarcăm faptul că, unele norme din proiect nu întrunesc rigorile art. 19 din Legea privind actele legislative nr. 780-XV din 21.12.2001. Formulările conţinute în proiect nu sunt suficient de clare şi concise, exprimările nu întrunesc rigorile tehnicii legislative, ale limbajului juridic.

Actele normative trebuie redactate într-un limbaj și stil juridic specific normativ, concis, sobru, clar și precis, care să excludă orice echivoc, cu respectarea strictă a regulilor gramaticale și de ortografie. Redactarea este subordonată dezideratului înțelegerii cu ușurință a textului de către destinatarii acestuia. Prin modul de exprimare actul normativ trebuie să asigure dispoziţiilor sale un caracter obligatoriu. În redactarea actului normativ, de regulă, verbele se utilizează la timpul prezent, forma afirmativă, pentru a se accentua caracterul imperativ al dispoziţiei respective. Textul legislativ trebuie să fie formulat clar, fluent şi inteligibil, fără dificultăţi sintactice şi pasaje obscure sau echivoce.


14. Reglementarea activităţii autorităţilor publice. Proiectul de lege actualizează sarcinile, funcţiile, atribuţiile, responsabilităţile şi drepturile Serviciului Fiscal de Stat şi ale angajaţilor acestuia. Proiectul prevede abilitarea acestui organ cu competenţa de constatare a infracţiunilor prevăzute de art. 241-242, 244, 2441, 250-253 şi 335/1 din Codul penal.

Propunerile legislative respective vor fi analizate mai detaliat în punctul 15 din prezentul Raport de expertiză.


15. Analiza detaliată a prevederilor potenţial coruptibile.


Nr. Articol Text Obiecţia Elemente de coruptibilitate şi alte riscuri Recomandarea

1

Art. 2

Articolul 2. Principiile de funcţionare şi organizare

Serviciul Fiscal de Stat îşi desfăşoară activitatea conform următoarele principii:

1) legalitatea;

2) echitatea fiscală;

3) respectarea drepturilor şi libertăţilor fundamentale ale omului;

4) eficacitatea în atingerea obiectivelor şi realizarea sarcinilor stabilite;

5) transparenţa;

6) respectarea secretului de stat şi altor informaţii oficiale cu accesibilitate limitată, precum şi a datelor cu caracter personal;

7) imparţialitatea;

8) coerenţa, stabilitatea şi predictibilitatea;

9) integritatea şi profesionalismul.

Propunerea legislativă prenotată este formulată de o manieră ambiguă, care are sens neclar sau echivoc şi astfel permite interpretări abuzive. Astfel de formulări lingvistice ca ”altor informaţii oficiale cu accesibilitate limitată” sunt calificate ca factori ai coruptibilităţii în măsura în care acordă posibilităţi de aplicare a normei în interpretarea preferată, în dependenţă de interesul responsabililor de implementare şi control al aplicării.

Coruptibilitate
Formulare ambiguă care admite interpretări abuzive

Excluderea sintagmei din proiect.

2

Art. 2 pct. 6);

Art. 3 alin. (1), (2), (4), (5);

Art. 4 alin. (1), (6);

Art. 7 pct. 2), 6);

Art. 8 alin. (1) pct. 1), 6), 7), 11), 19), 26), 27), 28);

Art. 8 alin. (2) pct. 2), 5), 6), 15), 26), 27), 29);

Art. 8 alin. (4) pct. 6), 9), 10), 13);

Art. 9 alin. (1) pct. 1), 2), 4), 15), 17), 20), 24), 25);

Art. 10 pct. 1), 2), 10), 16), 18;

Art. 4 pct. 5);

Art. 15 alin. (1) pct. 2), 9);

Art. 23 alin. (1) pct. 3).

Utilizarea sintagmelor de genul ”sau altei ilustrații corespunzătoare”, ”altor informații”, ”alte legi”, ”alte persoane”, ”alte instituții sau persoane juridice”, ”alte autorități publice”, ”alte acțiuni”, ”altor venituri”, ”altor plăți”, ”altor politici publice”, ”altor acte normative”, ”orice alte entități”, ”orice alte raporturi juridice”, ”altor venituri bugetare”, ”celelalte venituri ale bugetului public național”, ”orice alte acțiuni”, ””altor fapte”, ”alte informații”, ”alte asemenea specimene”, ”alte locuri”, ”alte organe”, ”alte acte legislative și normative în vigoare”, ”alți participanți la raporturile fiscale”, ”alte secrete apărate de lege”, ”alte obligații”, ”alte activități”, ”alte mijloace”, etc. comportă un caracter ambiguu care ar putea admite interpretări abuzive. Aceste normele de blanchetă transmit altor autorități, subiecți, dreptul şi competența de stabili, în mod autonom, reglementări cu caracter normativ, reguli de comportament, interdicţii. Normele în cauză contribuie la apariţia altor elemente și anume: lărgirea atribuţiilor discreţionare, stabilirea aleatorie a termenelor pentru prestarea serviciilor, cerinţe exagerate pentru realizarea unor drepturi etc.

Coruptibilitate
Norme de blanchetă

Revizuirea normelor discreționare.

3

Art. 3

Articolul 3. Transparenţa activităţii Serviciului Fiscal de Stat

...

(2) Se interzice dezvăluirea către alte persoane a informaţiilor cu caracter personal conţinute în registrele instituţionale, sistemele informaţionale şi în bazele de date deţinute de Serviciul Fiscal de Stat, cu excepţia cazurilor prevăzute de Codul fiscal.

...

Propunerea legislativă este formulată de o manieră ambiguă, acordînd posibilităţi de aplicare a normei în interpretarea preferată, în dependenţă de interesul responsabililor de implementare şi control al aplicării. Astfel, nu este clar la care ”alte persoane” se referă autorul în proiectul de lege, cărora li se va interzice dezvăluirea informaţiilor cu caracter personal și care sunt excepțiile prevăzute de Codul fiscal.

Totodată, lista temeiurilor de refuz pentru îndeplinirea anumitor acţiuni de către Serviciul Fiscal de stat este lăsată deschisă prin utilizarea normelor de trimitere la o legislaţie neconcretizată, precum și a normelor de blanchetă.

În același timp, norma din proiect contravine art. 68 alin. (8) din Legea insolvabilității nr. 149 din 29.06.2012 care prevede că, cerinţele administratorului/lichidatorului înaintate în exercitarea atribuţiilor sunt obligatorii pentru toate autorităţile publice, persoanele juridice, persoanele cu funcţie de răspundere şi persoanele fizice. La cererea administratorului/lichidatorului, deţinătorii de registre, instituţiile financiare, organele fiscale şi cadastrale sunt obligate să le comunice gratuit, în cel mult 10 zile, informaţiile necesare pentru exercitarea atribuţiilor prevăzute de lege.

Coruptibilitate
Concurenţa normelor de drept
Atribuţii excesive / contrare statutului
Temeiuri neexhaustive, ambigui şi subiective pentru refuzul unei autorităţi de a îndeplini anumite acţiuni
Limitarea neîntemeiată a drepturilor omului
Formulare ambiguă care admite interpretări abuzive

Revizuirea amendamentului propus.

4

Art. 3 alin. (2), (3);

Art. 4 alin. (10), (6);

Art. 5;

Art. 6 alin. (8);

Art. 7 pct. 2), 9);

Art. 8 alin. (1) pct. 8), 16), 22), 26);

Art. 8 alin. (2) pct. 5), 6), 14), 16), 17), 22), 24), 26), 34);

Art. 8 alin. (3) pct. 1), 2), 4);

Art. 8 alin. (4) pct. 6), 7), 10), 11), 13);

Art. 9 alin. (1) pct. 2), 3), 7, 14), 20), 22), 25);

Art. 9 alin. (2);

Art. 10 alin. (1) pct. 4), 7), 8), 11), 14;

Art. 10 alin. (2);

Art. 12 alin. (2), (3), (5), (12),

Art. 14 pct. 2), 7);

Art. 15 alin. (1) pct. 5), 9);

Art. 17 alin. (2);

Art. 18;

Art. 21;

Art. 23 alin. (2);

Art. 25.

Proiectul de lege abundă în norme de trimitere. Normele de trimitere sunt acele norme din proiect care fac referire la prevederile altui articol din acelaşi act, la prevederi concrete din alt act/acte sau la alt act/acte în întregime, fiind utilizate expresii de genul: „în conformitate cu legislaţia în vigoare”, „în condiţiile legii”, „în modul stabilit”, „conform reglementărilor legale/în domeniu” etc., fără trimitere la vreun act concret şi care, la evaluare/verificare face dificilă sau chiar imposibilă stabilirea lor.

Coruptibilitate
Norme de trimitere

Reformularea normelor cu risc de coruptibilitate, în condițiile obiecțiilor exprimate.

5

Art. 3, 4

Articolul 3. Transparenţa activităţii Serviciului Fiscal de Stat

...

(3) Serviciul Fiscal de Stat furnizează gratuit oricăror autorităţi/instituţii bugetare şi contribuabilului informaţia în limitele prevăzute de Codul fiscal, în formatul disponibil Serviciului Fiscal de Stat.

...

(5) Schimbul automatizat de informaţii cu alte instituţii publice se efectuează în baza acordurilor bilaterale sau prin intermediul platformei de interoperabilitate M-Conect a Instituţiei publice Centrul de Guvernare Electronică.

Articolul 4. Colaborarea Serviciului Fiscal de Stat

...

(5) Autorităţile publice sînt obligate să prezinte gratuit, la solicitarea Serviciului Fiscal de Stat, datele şi materialele necesare îndeplinirii atribuţiilor funcţionale.

...

Autorul, în opinia noastră, a admis un conflict al normelor de drept, constituind un impediment în aplicarea corectă a prevederilor legislative şi creînd premise pentru aplicarea normei "convenabile" într-o situaţie concretă, pentru alegerea subiectivă şi abuzivă a normei aplicabile.

Suntem de părere că, incertitudinea pe care o creează în relaţiile sociale, îndeosebi cele referitoare la mecanismele de realizare a drepturilor, de îndeplinire a obligaţiilor, ambiguitatea atribuţiilor funcţionarilor publici şi a procedurilor administrative de care ei sînt responsabili etc., va crea situaţii în care autorităţile responsabile de executarea legii respective se vor prevala de această deficienţă pentru a comite abuzuri.

În acest context, nu este clar căror autorități/instituții (bugetare sau publice) SFS va furniza gratuit informații și căror contra plată. Mai mult, nu este clară rațiunea autorului de a furniza gratuit informații doar autorităților/instituțiilor bugetare, nu și celor publice. În același timp, nu este clar care vor fi sancțiunile pentru nerespectarea art. 4 alin. (5) din proiect.

Coruptibilitate
Concurenţa normelor de drept
Lacune de drept
Lipsa sancţiunilor clare şi proporţionale pentru încălcarea prevederilor din proiect

Corelarea normelor concurente.

6

Art. 3 alin. (4);

Art. 4 alin. (4), (6);

Art. 6 alin. (6);

Art. 9 alin. (1) pct. 1-25;

Art. 11 alin. (9);

Art. 12 alin. (9);

Art. 15 alin. (3);

Art. 17 alin. (1).

Determinarea competenţei după formulă „este în drept”, „poate” este o modalitate coruptibilă de determinare a competenţelor doar cînd formulează ca drepturi, obligaţiile/îndatoririle autorităţilor şi funcţionarilor publici.

Coruptibilitatea acestui element rezidă în discreţia funcţionarilor care apare în cazul utilizării unor asemenea determinări permisive ale competenţelor lor, care urmau a fi stabilite de o manieră imperativă. Această discreţie poate fi folosită în mod abuziv de către funcţionar pentru a nu-şi executa obligaţiile sale legale tocmai în virtutea caracterului permisiv al formulării competenţelor sale.

Riscul de coruptibilitate a acestor norme creşte în cazul în care lipsesc criterii pentru a stabili în ce cazuri funcţionarul „este în drept” sau „poate” şi în ce cazuri este în drept şi poate să nu-şi realizeze competenţele.

Coruptibilitate
Determinarea competenţei după formula "este în drept", "poate" ş.a.

Revizuirea normelor potențial coruptibile.

7

Art. 6, 7, 8, 10

Articolul 6. Aspecte generale de organizare a Serviciului Fiscal de Stat

...

(2) Serviciul Fiscal de Stat este o structură organizaţional separată în sistemul administrativ al Ministerului Finanţelor, constituită pentru prestarea către contribuabili a serviciilor publice administrative, precum şi a serviciilor de supraveghere, control în domeniul fiscal şi de constatare a infracţiunilor în cazurile prevăzute de Codul de procedură penală.

...

Articolul 7. Funcţiile de bază ale Serviciului Fiscal de Stat

Serviciul Fiscal de Stat îndeplineşte următoarele funcţii:

...

4) constatarea infracţiunilor prevăzute la art. 241-242, 244, 2441, 250-253 şi 3351 din Codul penal;

...

Articolul 8. Atribuţiile Serviciului Fiscal de Stat

...

(4) În realizarea funcţiilor sale, Serviciul Fiscal de Stat are următoarele atribuţii în domeniul constatării infracţiunilor:

1) să reţină făptuitorul;

2) să ridice corpurile delicte;

3) să solicite informaţiile şi documentele necesare pentru constatarea infracţiunii;

4) să citeze persoane şi să obţină de la ele declaraţii;

5) să procedeze la evaluarea pagubei;

6) să efectueze orice alte acţiuni care nu suferă amînare, cu întocmirea proceselor-verbale în care se vor consemna acţiunile efectuate şi circumstanţele elucidate în vederea constatării infracţiunilor, în limitele normelor de procedură penală;

7) cooperează cu instituţiile cu atribuţii similare din alte state, pe baza tratatelor internaţionale la care Republica Moldova este parte sau pe bază de reciprocitate, precum şi cu organismele internaţionale în scopul constatării infracţiunilor, în limitele competenţei sale;

8) verifică legalitatea activităţilor desfăşurate, existenţa şi autenticitatea documentelor justificative în activităţile de producţie şi prestări de servicii ori pe timpul transportului, depozitării şi comercializării bunurilor şi aplică sigilii pentru asigurarea integrităţii bunurilor;

9) constituie şi utilizează baze de date necesare pentru constatarea infracţiunilor economico-fmanciare şi a altor fapte ilicite în domeniul fiscal;

10) primeşte şi înregistrează declaraţii, comunicări şi alte informaţii privind infracţiunile şi le verifică în conformitate cu legislaţia;

11) solicită, în condiţiile legii, date sau, după caz, documente de la orice entitate privată şi/sau publică, în scopul instrumentării şi fundamentării constatărilor cu privire la săvîrşirea unor fapte care contravin legislaţiei în vigoare;

12) stabileşte identitatea administratorilor unităţilor controlate, precum şi a oricăror persoane implicate în săvîrşirea infracţiunilor constatate şi solicită acestora explicaţii scrise, după caz;

13) ridică documente, dispozitive şi sisteme pentru înregistrarea operaţiunilor în numerar precum şi sisteme informaţionale/computerizate de evidenţă, în condiţiile Codului fiscal şi ale Codului de procedură penală, solicită copii certificate de pe documentele originale, prelevează probe, eşantioane, mostre şi alte asemenea specimene, solicită efectuarea expertizelor tehnice necesare finalizării acţiunilor de administrare fiscală;

14) participă, cu personal propriu sau în colaborare cu organele de specialitate ale altor ministere şi instituţii specializate, la acţiuni de constatare a activităţilor ilicite care generează fenomene de evitare a plăţilor către bugetul public naţional.

...

Articolul 10. Obligaţiile Serviciului Fiscal de Stat şi ale angajaţilor Serviciului Fiscal de Stat

Serviciul Fiscal de Stat şi angajaţii săi, în cadrul acţiunilor de exercitare a funcţiei, au următoarele obligaţii:

...

17) să acţioneze în scopul constatării infracţiunilor economico-financiare, a acţiunilor ilicite ale contribuabililor;

...

Prin proiect se instituie competenţa Serviciului Fiscal de Stat de a constata infracţiunile prevăzute la art. 241-242,244,244/1,250-253 şi 355/1 din Codul penal. Astfel, potrivit art.73 din Codul de procedură penală drept organe de constatare sunt: poliţia; Poliţia de Frontieră; Centrul Naţional Anticorupţie; Serviciul Vamal; Serviciul de Informaţii şi Securitate etc., ceea ce denotă faptul că acestea sunt „organe de drept" cu competenţe de urmărire penală, care includ subdiviziuni speciale, resurse umane pregătite din punct de vedere al activităţii speciale de investigaţii (în condiţiile Legii 59/2012 privind activitatea specială de investigaţii) şi alte aspecte procedurale, pe cînd Serviciul Fiscal de Stat nu este organ de drept, ci un organ al administraţiei publice care asigură administrarea fiscală, iar angajații săi sunt funcționari publici.

Mai mult, organele constatatoare au dreptul să reţină făptuitorul, să ridice corpurile delicte, să solicite informaţiile şi documentele necesare pentru constatarea infracţiunii, să citeze persoane şi să obţină de la ele declaraţii, să procedeze la evaluarea pagubei şi să efectueze orice alte acţiuni care nu suferă amînare, cu întocmirea proceselor-verbale în care se vor consemna acţiunile efectuate şi circumstanţele constatate, ceea ce presupune o serie de acţiuni/măsuri speciale de investigaţie, în condiţiile Legii 59/2012 privind activitatea specială de investigaţii, ceea ce depășește esenţial misiunea/sarcina de bază a Serviciului Fiscal de Stat, şi anume asigurarea administrării fiscale şi administrarea altor venituri la bugetul public naţional, prin crearea de condiţii contribuabililor pentru conformare la respectarea legislaţiei în domeniul fiscal.

Totodată, menţionăm că acordarea competenţei Serviciului Fiscal de Stat de a constata infracţiuni economico-financiare contravine statutului subiectului - funcţionar public (persoană fizică numită, în condiţiile legii într-o funcţie publică), atribuit prin proiectul de lege.

De asemenea, atribuirea Serviciului Fiscal de Stat competenţei de organ constatator pentru infracţiunile economico-financiare contravine prevederilor Legii nr.98 din 04.05.2012 privind administrarea publică centrală de specialitate, care stabileşte că Serviciul de stat este o structură organizaţională separată în sistemul administrativ al unui minister care se constituie pentru „prestarea serviciilor publice administrative” (de înregistrare de stat, de eliberare a actelor etc.). Drept urmare, constatăm că, prin competenţa dată, Serviciul Fiscal de Stat îşi depășește competenţele funcţionale instituite prin Codul fiscal, şi anume exercitarea controlului asupra respectării legislaţiei fiscale, asupra calculării corecte, vărsării depline şi la timp la buget a sumelor obligaţiilor fiscale.

Coruptibilitate
Concurenţa normelor de drept
Lacune de drept
Atribuţii excesive / contrare statutului
Lipsa/ambiguitatea procedurilor administrative

Revizuirea prevederilor din proiect.

8

Art. 6, 27

Articolul 6. Aspecte generale de organizare a Serviciului Fiscal de Stat

...

(7) Modificarea denumirii Serviciului Fiscal de Stat nu se consideră reorganizare a acestuia.

...

Articolul 27. Dispoziţii finale

...

2) Serviciul Fiscal de Stat este succesorul de drepturi şi obligaţii al Inspectoratului Fiscal Principal de Stat şi inspectoratelor fiscale de stat teritoriale.

Aceste propuneri legislative urmează a fi corelate pentru a se exclude interpretările abuzive în eventualitatea adoptării proiectului de lege.

Coruptibilitate
Formulare ambiguă care admite interpretări abuzive

Revizuirea normelor în contextul obiecției expuse.

9

Art. 7

Articolul 7. Funcţiile de bază ale Serviciului Fiscal de Stat

Serviciul Fiscal de Stat îndeplineşte următoarele funcţii:

...

2) administrarea impozitelor, taxelor şi altor venituri la bugetul public naţional date în competenţa sa, conform legii, inclusiv exprimarea poziţiei oficiale a Serviciului Fiscal de Stat asupra aplicării acestora;

...

Propunerea legislativă în cauză nu corelează cu prevederile art. 28 din Legea finanțelor publice și responsabilității bugetar-fiscale nr. 181 din 27.07.2014, care prevede că veniturile bugetare se formează din impozite şi taxe; contribuţii de asigurări sociale de stat şi prime de asigurări obligatorii de asistenţă medicală; granturi pentru susţinerea bugetului şi pentru proiectele finanţate din surse externe; alte venituri prevăzute de legislaţie.

Coruptibilitate
Concurenţa normelor de drept

Revizuirea normei propuse.

10

Art. 8

Articolul 8. Atribuţiile Serviciului Fiscal de Stat

(1) În realizarea funcţiilor sale, Serviciul Fiscal de Stat are următoarele atribuţii generale:

...

6) întocmeşte avize cu privire la proiectele de acte normative elaborate de alte autorităţi publice, care cuprind măsuri referitoare la domeniul său de activitate;

...

8) elaborează proiecte de acte cu caracter normativ, inclusiv exprimă poziţia oficială a Serviciului Fiscal de Stat şi procedurile de aplicare a prevederilor referitoare la administrarea veniturilor bugetului public naţional, pentru care este competent, în condiţiile legii. Poziţia oficială a Serviciului Fiscal de Stat se aprobă prin ordin al conducerii Serviciului Fiscal de Stat şi se publică pe portalul web al Serviciului Fiscal de Stat;

...

14) elaborează proceduri şi norme metodologice în domeniul său de activitate, pentru structurile proprii şi pentru contribuabili;

...

Potrivit pct. 2 și 6 din Regulamentul privind organizarea şi funcţionarea Ministerului Finanţelor, aprobat prin Hotărîrea Guvernului nr.1265 din 14 noiembrie 2008, Ministerul Finanţelor este organul de specialitate al administraţiei publice centrale, cu personalitate juridică, în subordinea Guvernului, care elaborează şi promovează politica unică a statului în domeniul finanţelor publice. Pentru realizarea funcţiilor de bază ce îi revin, Ministerul exercită următoarele atribuţii principale în partea ce ține de elaborarea/avizarea cadrului legal: elaborează şi promovează politica statului în domeniul finanţelor publice; elaborează cadrul normativ ce reglementează sistemul fiscal, sistemul vamal, sistemul bugetar şi procesul bugetar; participă la elaborarea cadrului normativ şi avizează proiectele actelor legislative şi normative pe domeniile sale de competenţă; elaborează şi aprobă acte normative departamentale pe domeniile sale de competenţă.

Reformularea normelor propuse în contextul obiecțiilor exprimate.

11

Art. 13

Articolul 13. Statutul angajaţilor Serviciului Fiscal de Stat

...

(2) Persoanele încadrate în Serviciul Fiscal de Stat în calitate de funcţionari publici depun jurămîntul în conformitate cu Legea cu privire la funcţia publică şi statutul funcţionarului public şi sînt supuse înregistrării dactiloscopice de stat obligatorii.

Art. 10 alin. (1) lit. j) din Legea cu privire la înregistrarea dactiloscopică de stat nr. 1549-XV din 19.12.2002 prevede deja obligativitatea supunerii înregistrării dactiloscopice obligatorii a Serviciului Fiscal de Stat.

Coruptibilitate
Normă inutilă

Excluderea prevederilor inutile din proiect.

12

Art. 15

Articolul 15. Obligaţiile angajatului Serviciului Fiscal de Stat

...

(4) Se califică drept perioadă de exercitare a atribuţiilor de serviciu timpul în care angajatul Serviciului Fiscal de Stat:

...

3) se deplasează spre şi de la locul de serviciu, se află în deplasare de serviciu.

Propunerea legislativă în cauză urmează a fi revizuită prin prisma Codului muncii nr. 154 din 28 martie 2003, care în art. 95 stabilește ce se include în timpul de muncă.

Prevederile Codului muncii nu stabilesc ca deplasarea spre și de la locul de serviciu se consideră a fi în exerciţiul funcţiunii, deși la nivel comunitar este deja reglementat acest lucru.

Coruptibilitate
Concurenţa normelor de drept
Lacune de drept

Excluderea prevederilor concurente din proiect.





Concluzii

În concluzia prezentului raport de expertiză, menţionăm următoarele:

- proiectul de lege, potrivit notei de fundamentare, are drept scop revizuirea statutului juridic al Serviciului Fiscal de Stat şi abilitarea acestui organ cu competenţa de constatare a infracţiunilor prevăzute de art. 241-242, 244, 244/1, 250-253 şi 335/1 din Codul penal;

- nota informativă a proiectului de act legislativ supus expertizei nu conține o argumentare suficientă a promovării proiectului. Argumentarea proiectului este insuficientă în partea ce ţine de evidenţierea condiţiilor ce au impus elaborarea proiectului, inclusiv necesitarea armonizării actului legislativ cu reglementările legislaţiei comunitare, finalităţile urmărite prin implementarea noilor reglementări, locul actului în sistemul legislaţiei, referinţele la reglementările corespondente ale legislaţiei comunitare şi nivelul compatibilităţii proiectului de act legislativ cu reglementările în cauză, inclusiv fundamentarea economico-financiară;

- remarcăm lipsa unei fundamentări economico-financiare, precum și a Declaraţiei de compatibilitate şi Tabelului de concordanță privind compatibilitatea proiectului de lege cu cadrul legal comunitar, fiind nerespectate unele cerinţe imperative ale legislaţiei, obligatorii la elaborarea unui proiect de act legislativ, care pot fi apreciate ca un risc de coruptibilitate, de care subiecţii cu drept de iniţiativă legislativă nu fac uz în argumentarea opţiunilor legislative propuse;

- proiectul Legii este compatibil parțial legislației naţionale, unele dintre prevederile proiectului de lege fiind însă neclare și contradictorii, deoarece conţinutul acestuia nu răspunde integral exigenţelor de tehnică legislativă, prevăzute de Legea nr.780/2001 privind actele legislative, iar unele prevederi din proiect sunt concurente sau contravin altor prevederi ale legislaţiei (atribuirea Serviciului Fiscal de Stat competenţa de organ constatator contravine cadrului legal în vigoare), concurenţa normelor de drept fiind un factor al coruptibilităţii, care periclitează viitorul proces de implementare a legii;

- considerăm inoportună elaborarea unui act legislativ distinct, care să reglementeze organizarea și funcționarea Serviciului Fiscal de Stat și statutul angajților fiscali, cu atît mai mult că aceste reglementări se conțin în mare parte în cadrul legal deja existent, iar elementele noi ar putea fi incluse prin operarea amendamentelor respective în actualul Cod fiscal.



Centrul de Analiză şi Prevenire a Corupţiei