Proiecte implementate Expertiza coruptibilitatii - etapa 5 Rapoarte de expertiză

Raport de expertiză nr.702

Expertiza coruptibilităţii este desfăşurată de CAPC în cadrul Proiectului „Expertiza coruptibilităţii proiectelor actelor normative şi legislative”, susţinut financiar de MATRA Rule of Law and Good Governance Programme from Kingdom of the Netherlands Opiniile exprimate în cadrul prezentului raport pot să nu coincidă cu punctul de vedere al donatorului.



07 Iunie 2016

RAPORT DE EXPERTIZĂ

la proiectul Legii cu privire la întreprinderile mici și mijlocii

(înregistrat în Parlament cu numărul 162 din 13 Aprilie 2016)

În temeiul Concepţiei de cooperare dintre Parlament şi societatea civilă, aprobată prin Hotărîrea Parlamentului nr.373-XVI din 29 decembrie 2005, Centrul de Analiză şi Prevenire a Corupţiei prezintă raportul de expertiză a coruptibilităţii proiectului Legii cu privire la întreprinderile mici și mijlocii
.



Evaluarea generală


1. Autor al iniţiativei legislative este Guvernul RM, autor nemijlocit - Ministerul Economiei , ceea ce corespunde art. 73 din Constituţie şi art. 44 din Regulamentul Parlamentului.


2. Categoria actului legislativ propus este lege organică, ceea ce corespunde art.72 din Constituţie şi art. 6-11, 27, 35 şi 39 din Legea privind actele legislative, nr.780-XV din 27.12.2001.


3. Transparenţa decizională Transparenţa promovării proiectului, la etapa actuală a procesului de examinare a proiectului, pare a fi asigurată. Proiectul, însoţit de nota informativă, este plasat pe web site-ul oficial al Parlamentului, Parlamentul respectînd, astfel, principiul transparenţei procesului legislativ şi principiile de cooperare cu societatea civilă, subiecţii interesaţi avînd posibilitatea de a se informa despre noile propuneri legislative în acest domeniu și de a-şi expune opinia vis-a-vis de prevederile acestuia.

Potrivit art.7 din Legea privind transparența în procesul decizional nr.239 din 13.11.2008, autorităţile publice sunt obligate, după caz, să întreprindă măsurile necesare pentru asigurarea posibilităţilor de participare a cetăţenilor, a asociaţiilor constituite în corespundere cu legea, a altor părţi interesate la procesul decizional.

În nota de fundamentare, autorul informează că proiectul de lege supus examinării a fost consultat și expertizat de către experți europeni (Comisia Europeană - proiectul PCA ”Suport pentru implementarea acordurilor RM-UE”, GIZ - proiectul implementat de Organizația independentă de Consultanță Economică ”Berlin Economics” și Organizația pentru Cooperare și Dezvoltare Economică - OCDE), precum și de către societatea civilă și mediul de afaceri. Autorul nu menționează, însă, care ar fi reprezentanții societății civile și ai mediului de afaceri cu care ar fi avut loc numeroasele consultări menționate în nota informativă.

Astfel, în scopul asigurării participării directe a cetăţenilor, a asociaţiilor constituite în corespundere cu legea, a altor părţi interesate la procesul decizional, precum şi a stimulării participării active a acestora la procesul decizional, în opinia noastră, ar fi fost oportună organizarea unor audieri/dezbateri publice în cadrul cărora ar fi fost consultată opinia publică prin argumentarea necesităţii de a adopta proiectul supus audierilor/dezbaterilor prezentînd opiniile divergente, iar persoanele interesate ar fi avut posibilitatea de a înainta recomandări pe marginea proiectului supus consultărilor. Acest lucru ar fi asigurat dreptul publicului de a participa la dezbaterile publice asupra proiectului actului legislativ pentru a-şi exprima opiniile asupra conținutului acestora şi de a înainta propriile propuneri/recomandări/obiecţii.

Dat fiind faptul că proiectul de lege este unul de un interes sporit, eforturile autorilor proiectului de lege trebuie să fie îndreptate spre îmbunătăţirea mediului de afaceri, sporirea investiţiilor, crearea noilor locuri de muncă etc.


4. Scopul promovării proiectului Potrivit Notei de fundamentare, scopul proiectului de lege îl constituie promovarea dezvoltării durabile a întreprinderilor micro, mici şi mijlocii prin intermediul îmbunătăţirii mediului juridic şi economic în care acestea sînt create şi funcţionează.

De asemenea, proiectul de lege are ca obiective asigurarea şi creşterea competitivităţii şi performanţelor întreprinderilor micro, mici şi mijlocii, precum şi facilitarea ajustării la timp la schimbările economice şi tehnologice.

În opinia noastră, proiectul Legii cu privire la întreprinderile mici și mijlocii este redactat de o manieră mult prea lirică și lipsită de susbstanță. În acest sens, nu au fost respectate rigorile de tehnică legislativă, obligatorii la elaborarea unui proiect de lege, potrivit cărora actele normative trebuie redactate într-un limbaj și stil juridic specific normativ, concis, sobru, clar și precis, care să excludă orice echivoc, cu respectarea strictă a regulilor gramaticale și de ortografie. Redactarea este subordonată dezideratului înțelegerii cu ușurință a textului de către destinatarii acestuia.

Proiectele de legi se redactează în forma prescriptivă proprie normelor juridice. Prin modul de exprimare actul normativ trebuie să asigure dispoziţiilor sale un caracter obligatoriu. În redactarea actului normativ, de regulă, verbele se utilizează la timpul prezent, forma afirmativă, pentru a se accentua caracterul imperativ al dispoziţiei respective. Textul legislativ trebuie să fie formulat clar, fluent şi inteligibil, fără dificultăţi sintactice şi pasaje obscure sau echivoce.



Fundamentarea proiectului

5. Nota informativă a proiectului de act legislativ supus expertizei este plasată pe site-ul Parlamentului.

Considerăm că în acest fel Parlamentul respectă principiul transparenţei procesului legislativ şi principiile de cooperare cu societatea civilă.


6. Respectarea termenului de cooperare cu societatea civilă În contextul prevederilor art.7 din Legea privind transparența în procesul decizional nr.239-XVI din 13.11.2008, potrivit cărora autorităţile publice sunt obligate, după caz, să întreprindă măsurile necesare pentru asigurarea posibilităţilor de participare a cetăţenilor, a asociaţiilor constituite în corespundere cu legea, a altor părţi interesate la procesul decizional, termenul de cooperare cu societatea civilă a fost respectat, proiectul nefiind încă supus dezbaterilor în plenul Parlamentului, astfel încît subiecţii interesaţi au posibilitatea de a-şi exprima opiniile asupra conținutului acestuia.


7. Suficienţa argumentării. Nota informativă a proiectului de act legislativ supus expertizei conține o argumentare satisfăcătoare a promovării proiectului. În conformitate cu art. 20 din Legea privind actele legislative nr. 780-XV din 27 decembrie 2001, nota informativă trebuie să includă:
a) condiţiile ce au impus elaborarea proiectului, inclusiv necesitatea armonizării actului legislativ cu reglementările legislaţiei comunitare, finalităţile urmărite prin implementarea noilor reglementări;
b) principalele prevederi, locul actului în sistemul legislaţiei, evidenţierea elementelor noi, efectul social, economic şi de altă natură al realizării lui;
c) referinţe la reglementările corespondente ale legislaţiei comunitare şi nivelului compatibilităţii proiectului de act legislativ cu reglementările în cauză;
d) fundamentarea economico-financiară, în cazul în care realizarea noilor reglementări necesită cheltuieli financiare şi de altă natură;
e) actul de analiză a impactului de reglementare, în cazul în care actul legislativ reglementează activitatea de întreprinzător.

Deşi intenţia autorilor este expusă clar, totuşi nota informativă nu conţine toate elementele unei fundamentări necesare proiectului de act legislativ, aşa cum prevede art.20 din Legea privind actele legislative nr.780/2001.

Nota informativă descrie prevederile proiectului, redînd în acest sens principalele prevederi ale proiectului şi elementele de novaţie legislativă, evidenţiind elementele noi pe care le introduce proiectul în raport cu reglementările existente.

Totuși, în opinia noastră, argumentarea proiectului este insuficientă în partea ce ţine de condiţiile ce au impus elaborarea proiectului, finalitățile urmărite prin implementarea noilor reglementări, nivelul compatibilităţii proiectului cu reglementările corespondente ale instrumentelor de bază europene în domeniu, fundamentarea economico-financiară, actul de analiză a impactului de reglementare, atunci cînd actul legislativ reglementează activitatea de întreprinzător.

Reieşind din importanţa proiectului de lege, acesta urma să fie supus consultărilor publice cu societatea civilă, pentru formularea recomandărilor, iar, în final, sinteza recomandărilor recepţionate trebuiau să fie anexate la dosarul de însoţire a variantei finale a proiectului de act legislativ.

În acest context, constatăm nerespectarea unor cerinţe imperative ale legislaţiei, obligatorii la elaborarea unui proiect de act legislativ, care pot fi apreciate ca un risc de coruptibilitate, care periclitează viitorul proces de implementare a legii.


8. Compatibilitatea cu legislaţia comunitară şi alte standarde internaţionale. Potrivit lit. c) a articolului 20 al Legii 780-XV din 27.12.2001 privind actele legislative, nota informativă trebuie să includă referinţe la reglementările corespondente ale legislaţiei comunitare şi nivelul compatibilităţii proiectului de act legislativ cu reglementările în cauză.

În nota informativă, autorul menționează că, recomandările Comisiei Europene cer implicarea cît mai activă a Guvernului în elaborarea politicilor eficiente întru dezvoltarea IMM-urilor, aducerea în concordanță cu prevederile Recomandării UE 2003/361/CE, precum și a ”Small Buisiness Act for Europe”.

În contextul lit. c) a art. 20 din legea nominalizată, informația privind compatibilitatea proiectului de lege cu cadrul legal comunitar menționat urma a fi inserată în Tabelul de concordanță, după modelul stabilit în anexa la Regulamentul privind mecanismul de armonizare a legislaţiei Republicii Moldova cu legislaţia comunitară, aprobat prin Hotărîrea Guvernului nr.1345 din 24 noiembrie 2006 și utilizat pentru a demonstra compatibilitatea proiectului de lege naţională cu legislaţia comunitară, care însoţeşte în mod obligatoriu proiectul actului legislativ pe întreg parcursul circulaţiei sale, pînă la adoptarea sa de către Parlament.

De asemenea, nu par a fi respectate nici prevederile lit. d) alin. (2) al art. 23 din Legea privind actele legislative nr. 780-XV din 27 decembrie 2001, care statuează că dosarul de însoțire a variantei finale a proiectului de act legislativ va cuprinde nota informativă care va conține și rezultatele expertizei compatibilității cu legislația comunitară, precum și lista reglementărilor de referință ale legislației comunitare, informația în cauză lipsind de pe pagina oficială a Parlamentului.

Astfel, dosarul de însoţire trebuia să conţină Tabelul de concordanţă privind compatibilitatea proiectului de act legislativ cu legislaţia comunitară şi Declaraţia de compatibilitate. Din lipsa informaţiilor, nu cunoaştem dacă autorii au realizat sau nu aceste cerinţele legale, informația în cauză lipsind cu desăvîrșire de pe pagina oficială a Parlamentului.


9. Fundamentarea economico-financiară. Potrivit lit. d) a art.20 din Legea 780/2001 privind actele legislative, nota informativă trebuie să conţină informaţii privind „fundamentarea economico-financiară în cazul în care realizarea noilor reglementări necesită cheltuieli financiare şi de altă natură”. Potrivit art.47 alin.(6) din Regulamentul Parlamentului, în cazul în care realizarea noilor reglementări necesită cheltuieli financiare, materiale şi de altă natură, se anexează fundamentarea economico-financiară.

Nota informativă nu face nici o referinţă la faptul că ar fi fost efectuată o evaluare sau estimare economico-financiară a proiectului sau ar fi fost efectuate anumite calcule economico-financiare şi nu estimează cheltuielile necesare pentru implementarea proiectului de lege.

În opinia noastră, proiectul de lege va necesita cheltuieli financiare avînd în vedere că se prevede crearea Fondului de garantare a creditelor pentru întreprinderile mici şi mijlocii în cadrul Organizaţiei pentru Dezvoltarea Sectorului Întreprinderilor Mici şi Mijlocii în vederea îmbunătăţirii accesului la mijloace financiare pentru întreprinderile care nu dispun de suficient gaj, în baza programelor finanțate din bugetul de stat şi din alte surse legale. De asemenea, se prevede că formarea profesională continuă destinată întreprinderilor mici şi mijlocii este susţinută prin finanţare integrală sau parţială din bugetul public, precum şi din alte surse legale, inclusiv din sursele partenerilor de dezvoltare. În același timp, Academia de Ştiinţe a Moldovei urmează să susţină activitatea de cercetare-dezvoltare desfăşurată de întreprinderile mici şi mijlocii prin finanţarea cu prioritate a proiectelor de cercetare-dezvoltare care au ca obiect teme cu aplicabilitate imediată, solicitate de întreprinderile mici şi mijlocii din sectorul industrial.

În acest context, reiterăm necesitatea unei analize economico-financiare (argumentate), ca parte componentă a unui proiect de lege, de care, însă subiecţii cu drept de iniţiativă legislativă nu fac uz în argumentarea opţiunilor legislative propuse. Promovarea proiectului de lege fără o analiză economică argumentată, indică asupra faptului că, se încearcă evitarea barierelor suplimentare în procesul de adoptare al legii, ceea ce nu aduce nici un beneficiu procesului de legiferare.


10. Analiza impactului de reglementare a proiectului. În conformitate cu art. 20 lit. e) din Legea privind actele legislative nr. 780-XV din 27 decembrie 2001, nota informativă trebuie să includă actul de analiză a impactului de reglementare, în cazul în care actul legislativ reglementează activitatea de întreprinzător. Analiza impactului de reglementare reprezintă argumentarea, în baza evaluării costurilor şi beneficiilor, a necesităţii adoptării actului normativ şi analiza de impact al acestuia asupra activităţii de întreprinzător, inclusiv asigurarea respectării drepturilor şi intereselor întreprinzătorilor şi ale statului.

În nota de fundamentare se menționează faptul că, actul de analiză a impactului de reglementare a fost elaborat în conformitate cu prevederile Legii 780/2001 și Legii 235/2006 și avizat pozitiv de către grupul de lucru al Comisiei de stat pentru reglementarea activității de întreprinzător.

Constatăm, cu regret, că pagina web a Parlamentului nu conţine o astfel de analiză a impactului de reglementare, aşa cum prevăd şi cerinţele normelor art. 4 şi art. 13 din Legea privind principiile de bază de reglementare a activităţii de întreprinzător nr. 235-XVI din 20 iulie 2006, precum şi a Metodologiei de analiză a impactului de reglementare şi de monitorizare a eficienţei actului de reglementare, aprobată prin Hotărîrea Guvernului nr. 1230 din 24.10.2006.



Evaluarea de fond a coruptibilităţii


11. Stabilirea şi promovarea unor interese/beneficii. Din textul proiectului nu rezultă stabilirea şi promovarea expresă a unor interese/beneficii de grup sau individuale, necorelate/contrare interesului public general.

În același timp, proiectul urmărește stabilirea şi promovarea expresă a intereselor/beneficiilor IMM-urilor, care vor beneficia de facilități și înlesniri de ordin fiscal, de susținere financiară destinată înființării și dezvoltării întreprinderilor mici și mijlocii, de garantare a creditelor în condiții preferențiale, ceea ce va duce la înființarea de noi IMM, dezvoltarea celor deja create, creşterea competitivităţii şi performanţelor acestora, precum şi facilitarea ajustării la timp la schimbările economice şi tehnologice.


12. Prejudicii aduse prin aplicarea actului. Din textul proiectului şi aplicarea ulterioară a acestuia nu rezultă expres prejudicierea intereselor (drepturilor, libertăţilor) anumitor categorii de persoane sau prejudicierea interesului public.


13. Compatibilitatea proiectului cu prevederile legislaţiei naţionale. Anumite prevederi ale proiectului de lege sunt concurente cu unele prevederi ale legislaţiei, concurenţa normelor de drept fiind un factor al coruptibilităţii. Normele respective vor fi analizate mai detaliat în punctul 16 al prezentului Raport de expertiză.


14. Formularea lingvistică a prevederilor proiectului. Formulările conţinute în proiect sînt, în parte, suficient de clare şi concise, exprimările întrunind rigorile tehnicii legislative, ale limbajului juridic, respectă regulile de ortografie şi punctuaţie.

Potrivit exiențelor de thenică legislativă, proiectele de legi se redactează în forma prescriptivă proprie normelor juridice. Prin modul de exprimare actul normativ trebuie să asigure dispoziţiilor sale un caracter obligatoriu. În redactarea actului normativ, de regulă, verbele se utilizează la timpul prezent, forma afirmativă, pentru a se accentua caracterul imperativ al dispoziţiei respective (art. 13 lit. f) și g), art.14 lit.d), art. 15 alin. (1) și (4), art. 16 alin. (2)). Textul legislativ trebuie să fie formulat clar, fluent şi inteligibil, fără dificultăţi sintactice şi pasaje obscure sau echivoce.


15. Reglementarea activităţii autorităţilor publice. Proiectul stabileşte noi atribuţii ale Ministerului Economiei, Academiei de Științe a Moldovei și ale Biroului Național de Statistică.


16. Analiza detaliată a prevederilor potenţial coruptibile.


Nr. Articol Text Obiecţia Elemente de coruptibilitate şi alte riscuri Recomandarea

1

Art. 2

Articolul 2. Sfera de reglementare

(1) Sub incidența prezentei legi cad toate întreprinderile micro, mici şi mijlocii, indiferent de tipul de proprietate şi forma organizatorico-juridică, care, în totalitatea lor, constituie sectorul întreprinderilor mici şi mijlocii (termen derivat – întreprinderi mici şi mijlocii sau acronim – IMM) şi care corespund criteriilor stipulate în art.4 al prezentei legi, cu excepţia persoanelor fizice care activează în baza patentei de întreprinzător şi a persoanelor juridice de drept public.

...

Conform art. 19 lit.g) din Legea privind actele legislative nr. 780/2001, textul proiectului de act legislativ se elaborează cu evitarea folosirii regionalismelor, a cuvintelor şi expresiilor nefuncţionale, idiomatice, neutilizabile şi/sau cu sens ambiguu.

Astfel, potrivit rigorilor tehnicii legisaltive, utilizarea expresiilor juridice căzute în desuetudine, cum ar fi ”forma organizatorico-juridică” urmează a fi substituite cu cele utilizate pe larg de cadrul legal.

Coruptibilitate
Concurenţa normelor de drept
Nerespectarea exigenţelor de tehnică legislativă

Substituirea sintagmei ”forma organizatorico-juridică” cu sintagma ”forma juridică de organizare”.

2

Art. 2, 3, 8, 10, 11, 12, 15, 17

Articolul 2. Sfera de reglementare

...

(2) Termenul derivat „întreprinderi mici şi mijlocii” şi acronimul „IMMˮ vor fi utilizate în toate reglementările, statisticile şi alte documente oficiale emise de către autorităţi şi instituţii publice.

Articolul 3. Noţiuni de bază

În sensul prezentei legi se definesc următoarele noţiuni de bază:

...

cluster – asociere de întreprinderi interconectate, amplasate în apropiere geografică, de regulă aparţinînd unui sector sau unor sectoare conexe, precum şi de instituţii de cercetare ştiinţifică, universităţi şi alte organizaţii, a căror activitate este concentrată pe inovare, iar cooperarea lor permite sporirea avantajelor competitive ale întreprinderilor;

educaţie antreprenorială – dezvoltarea spiritului antreprenorial prin educaţia formală şi nonformală pe tot parcursul vieţii, axată pe formarea de cunoştinţe, abilităţi şi competenţe de inovare și creativitate, de asumare a riscurilor, precum şi abilităţi specifice de afaceri în ceea ce privește planificarea şi gestionarea proiectelor pentru realizarea unor obiective, cunoştinţe privind modul de a începe şi a conduce cu succes o întreprindere şi alte atribute şi aptitudini general aplicabile, care reprezintă temelia antreprenoriatului;

...

Articolul 8. Susţinerea din partea statului a întreprinderilor mici şi mijlocii

...

(5) Implementarea politicii de stat privind susţinerea dezvoltării întreprinderilor mici şi mijlocii se efectuează de către instituţia publică „Organizaţia pentru Dezvoltarea Sectorului Întreprinderilor Mici şi Mijlocii”, alte autorităţi şi instituţii publice şi private în domeniu.

...

Articolul 10. Sursele de finanţare a dezvoltării întreprinderilor mici şi mijlocii

(1) Finanţarea procesului de realizare a strategiilor şi programelor de stat se efectuează din surse bugetare, planificate anual în acest scop, precum şi din alte surse legale, inclusiv din sursele partenerilor de dezvoltare.

...

Articolul 11. Facilităţi şi înlesniri pentru întreprinderile mici şi mijlocii

(1) Facilităţile şi înlesnirile de ordin fiscal, precum şi alte instrumente de susţinere a întreprinderilor mici și mijlocii, sînt stabilite şi se aplică conform legislaţiei în vigoare.

...

Articolul 12. Fondul de garantare a creditelor întreprinderilor mici şi mijlocii

...

(3) Fondul de garantare a creditelor pentru întreprinderile mici şi mijlocii este suplinit în baza programelor finanțate din bugetul de stat şi din alte surse legale.

Articolul 15. Formarea profesională continuă

...

(2) Formarea profesională continuă destinată întreprinderilor mici şi mijlocii este susţinută prin finanţare integrală sau parţială din bugetul public, precum şi din alte surse legale, inclusiv din sursele partenerilor de dezvoltare, în baza programelor naţionale, ramurale, regionale şi ale agenţilor economici pentru dezvoltarea competenţelor.

...

Articolul 17. Încurajarea inovaţiilor şi internaţionalizarea întreprinderilor mici şi mijlocii

(1) În vederea fortificării capacităţii tehnologice a întreprinderilor mici şi mijlocii şi sporirii implicării acestora pe pieţele internaţionale, autorităţile competente:

...

b) facilitează implementarea de către întreprinderile mici şi mijlocii a tehnologiilor şi produselor noi, dar şi a altor tipuri de inovaţii, în special bazate pe tehnologia informaţiei şi comunicaţiilor;

În proiectul de lege examinat sunt utilizate un șir de norme de blanchetă, care transmit altor autorităţi, subiecţi, dreptul şi competenţa de stabili, în mod autonom, reglementări cu caracter normativ, reguli de comportament, interdicţii. Acestea contribuie la apariţia altor elemente cu risc puternic de coruptibilitate: lărgirea atribuţiilor discreţionare, stabilirea aleatorie a termenelor pentru prestarea serviciilor, cerinţe exagerate pentru realizarea unor drepturi etc.

Coruptibilitate
Norme de blanchetă

Revizuirea normelor în contextul obiecției expuse.

3

Art. 3

Articolul 3. Noţiuni de bază

În sensul prezentei legi se definesc următoarele noţiuni de bază:

autoritate competentă – autoritate a administraţiei publice centrale, la nivel central, şi autoritate a administraţiei publice locale de nivelul întîi şi al doilea, la nivel local;

...

Potrivit art. 19 lit.h) din Legea privind actele legislative nt. 780-XIV din 27.12.2001, la elaborarea textului proiectului de act legislativ se evită tautologiile juridice.

Coruptibilitate
Concurenţa normelor de drept
Nerespectarea exigenţelor de tehnică legislativă

Excluderea sintagmei din proiect.

4

Art. 3

Articolul 3. Noţiuni de bază

În sensul prezentei legi se definesc următoarele noţiuni de bază:

...

business angels – persoane fizice și juridice care investesc propriul capital în dezvoltarea unei afaceri, avînd ca scop achiziționarea sau subscrierea de acțiuni sau părți ale capitalului social al întreprinderii asistate;

cluster – asociere de întreprinderi interconectate, amplasate în apropiere geografică, de regulă aparţinînd unui sector sau unor sectoare conexe, precum şi de instituţii de cercetare ştiinţifică, universităţi şi alte organizaţii, a căror activitate este concentrată pe inovare, iar cooperarea lor permite sporirea avantajelor competitive ale întreprinderilor;

...

Potrivit art. 19 lit. c) din Legea privind actele legislative nt. 780-XIV din 27.12.2001, la elaborarea textului proiectului de act legislativ se utilizează termeni adecvaţi, compatibili cu cei utilizaţi în legislaţia comunitară ori similari lor, şi de o largă circulaţie.

În opinia noastră, urmează a fi evitată folosirea neologismelor, dacă există un sinonim de largă răspîndire în limba română. În cazurile în care se impune folosirea unor termeni si expresii străine, se va alătura, după caz, corespondentul lor în limba română.

Coruptibilitate
Concurenţa normelor de drept
Nerespectarea exigenţelor de tehnică legislativă

Revizuirea terminologiei utilizate în proiect potrivit obiecțiilor și recomandărilor formulate.

5

Art. 3

Articolul 3. Noţiuni de bază

În sensul prezentei legi se definesc următoarele noţiuni de bază:

...

întreprindere recent creată – întreprindere înregistrată conform legislaţiei în vigoare, care nu depăşeşte termenul de 1 an de la înfiinţare;

Noțiunea utilizată de autor este formulată de o manieră ambiguă avînd un sens neclar și echivoc şi astfel permite interpretări abuzive.

Totodată, autorul utilizează termeni diferiţi cu referinţă la acelaşi fenomen folosind neuniform noţiunile în textul reglementării prin recurgerea la sinonime. Pericolul acestui element constă în faptul că la aplicare, terminologia utilizată neunifom poate provoca practici vicioase de interpretare a sensului normei, şi anume, tratarea ca fenomene diferite a aceluiași fenomen, din cauza numirii diferite a lui din motivul confundării a două noţiuni diferite în textul reglementării. În rezultat, pot apărea abuzuri din partea exponenţilor sectoarelor şi public, şi privat.

Potrivit art. 3 alin. (4) din Legea nr. 845-XII din 03.01.1992 cu privire la antreprenoriat şi întreprinderi, întreprinderea devine subiect de drept din momentul înregistrării de stat.

Coruptibilitate
Concurenţa normelor de drept
Formulare ambiguă care admite interpretări abuzive
Utilizarea termenilor diferiţi cu referinţă la acelaşi fenomen / aceluiaşi termen pentru fenomene diferite

Revizuirea propunerii legislative, potrivit obiecțiilor exprimate.

6

Art. 4

Articolul 4. Definirea întreprinderilor mici şi mijlocii

(1) Se definesc ca fiind întreprinderi mici şi mijlocii acele întreprinderi care îndeplinesc cumulativ următoarele condiţii:

a) au un număr mediu anual de salariaţi (numărul mediu scriptic al personalului în perioada de gestiune) de pînă la 250;

b) realizează o cifră anuală de afaceri (venituri din vînzări) de pînă la 50 milioane lei sau deţin active totale de pînă la 50 milioane lei, conform ultimei situaţii financiare aprobate.

Potrivit exigențelor de tehnică legislativă, în actele normative cu o anumită întindere, dacă un articol are două sau mai multe alineate, acestea se numerotează la începutul fiecăruia cu cifre arabe cuprinse în paranteză.

Coruptibilitate
Nerespectarea exigenţelor de tehnică legislativă

Excluderea numerotării alineatului.

7

Art. 4, 6, 13, 14, 17

Articolul 4. Definirea întreprinderilor mici şi mijlocii

(1) Se definesc ca fiind întreprinderi mici şi mijlocii acele întreprinderi care îndeplinesc cumulativ următoarele condiţii:

a) au un număr mediu anual de salariaţi (numărul mediu scriptic al personalului în perioada de gestiune) de pînă la 250;

b) realizează o cifră anuală de afaceri (venituri din vînzări) de pînă la 50 milioane lei sau deţin active totale de pînă la 50 milioane lei, conform ultimei situaţii financiare aprobate.

Articolul 6. Particularităţile întreprinderilor mici şi mijlocii

...

(3) Declaraţia pe proprie răspundere se depune în formă scrisă de către conducătorul întreprinderii sau reprezentatul împuternicit al acestuia, se prezintă la cererea organizațiilor sau autorităților/instituțiilor publice care administrează instrumente de susţinere şi conţine:

a) datele de identificare ale agentului economic (denumirea, sediul, numărul de identificare de stat (IDNO));

...

Articolul 13. Facilitarea accesului la finanţare

În vederea susţinerii întreprinderilor mici şi mijlocii în procesul de acumulare a finanţării necesare şi fortificării capitalului propriu, autorităţile competente:

...

d) cooperează cu entităţile de împrumut din sectorul privat pentru a identifica şi a elimina orice impediment, care ar putea restrînge nejustificat acordarea împrumuturilor către întreprinderile mici şi mijlocii, punînd accentul, în special, pe împrumuturile cu garanţie pe baza activelor întreprinderii;

...

f) elaborează şi implementează mecanisme de partajare a riscului cu creditorii din sectorul privat (în special prin intermediul acordării finanțărilor de tip mezanin și a garanţiilor de creditare), în cazul în care piaţa nu este în stare să satisfacă pe deplin cerinţele/necesităţile întreprinderilor mici şi mijlocii;

...

Articolul 14. Educaţia antreprenorială

...

(2) Autorităţile abilitate cu competenţe în domeniul educaţiei iniţiază şi desfăşoară acţiuni de promovare a atitudinilor şi comportamentelor proprii spiritului antreprenorial prin:

...

g) asigurarea consilierii de către experţi (din cadrul întreprinderilor, asociaţiilor patronale şi ONG-urilor) care pot oferi formare şi sprijin continuu;

...

Articolul 17. Încurajarea inovaţiilor şi internaţionalizarea întreprinderilor mici şi mijlocii

(1) În vederea fortificării capacităţii tehnologice a întreprinderilor mici şi mijlocii şi sporirii implicării acestora pe pieţele internaţionale, autorităţile competente:

...

b) facilitează implementarea de către întreprinderile mici şi mijlocii a tehnologiilor şi produselor noi, dar şi a altor tipuri de inovaţii, în special bazate pe tehnologia informaţiei şi comunicaţiilor;

...

(2) Academia de Ştiinţe a Moldovei, în calitate de instituţie publică pentru cercetare-dezvoltare, susţine activitatea de cercetare-dezvoltare desfăşurată de întreprinderile mici şi mijlocii prin:

...

Potrivit rigorilor tehnicii legislative, textul articolelor trebuie să aibă caracter dispozitiv, să prezinte norma instituită fără explicații sau justificări. Utilizarea unor explicatii prin norme interpretative este permisă numai în măsura în care ele sunt strict necesare pentru întelegerea textului. Nu este permisă prezentarea unor explicații prin folosirea parantezelor.

Coruptibilitate
Nerespectarea exigenţelor de tehnică legislativă

Reformularea propunerilor legislative potrivit obiecției.

8

Art. 6

Articolul 6. Particularităţile întreprinderilor mici şi mijlocii

...

(2) Autoritatea responsabilă de colectarea situaţilor financiare este Serviciul situaţiilor financiare de pe lîngă Biroul Național de Statistică, care deţine baza de date a întreprinderilor mici şi care, mijlocii şi la solicitarea organizaţiei/autorităţii care administrează instrumente de susţinere, confirmă corespunderea acestora caracteristicilor întreprinderilor mici şi mijlocii, stipulate în art.5 al prezentei legi, conform ultimelor situaţii financiare prezentate.

Potrivit pct. 2 din Regulamentul privind organizarea și funcționarea Biroului Național de Statistică, aprobat prin Hotărîrea Guvernului nr. 1034 din 29.12.2011, autoritatea administrativă centrală care îndeplineşte rolul de coordonare şi conducere a activităţilor în domeniul statisticii oficiale a statului este Biroul Național de Statistică. Totodată, Anexa nr. 3 la Hotărîrea Guvernului nr. 1034 din 29.12.2011 prevede în calitate de instituție subordonată BNS ca fiind Serviciul informațional al rapoartelor financiare. În acest context, denumirea autorității din proiect nu corelează cu cea din Hotărîrea Guvernului nr. 1034 din 29.12.2011.

Coruptibilitate
Concurenţa normelor de drept

Corelarea normelor concurente din proiect.

9

Art. 6, 7, 11, 15

Articolul 6. Particularităţile întreprinderilor mici şi mijlocii

...

(6) Controlul de stat efectuat la întreprinderile mici și mijlocii pe parcursul a trei ani de la înregistrarea de stat a acestora are scop consultativ, cu excepția cazurilor de constatare a infracțiunilor. Se aplică sancțiuni prevăzute de lege pentru încălcările constatate, doar în cazul în care aceste încălcări nu au fost înlăturate în termenul prevăzut de alin. (7).

(7) Persoana supusă controlului, este obligată să înlăture încălcările indicate în prescripţie în termen de cel mult trei luni de la data înmînării acesteia contra semnătură, sau de la data expedierii ei prin scrisoare recomandată. În cazul în care persoana supusă controlului nu înlătură încălcările constate în termenul stabilit, organul de control este obligat să emită repetat prescripţia, cu stabilirea unui nou termen de pînă la trei luni de la expirarea termenului fixat în prima prescripţie.

În cazul în care persoana supusă controlului nu înlătură încălcările respective în termenul stabilit după emiterea repetată a prescripţiei, organul de control care a emis prescripţia, aplică faţă de persoana în cauză sancţiunile prevăzute de legislaţie.

(6) Controlul de stat efectuat la întreprinderile mici și mijlocii pe parcursul a trei ani de la înregistrarea de stat a acestora are scop consultativ, cu excepția cazurilor de constatare a infracțiunilor. Se aplică sancțiuni prevăzute de lege pentru încălcările constatate, doar în cazul în care aceste încălcări nu au fost înlăturate în termenul prevăzut de alin. (7).

(7) Persoana supusă controlului, este obligată să înlăture încălcările indicate în prescripţie în termen de cel mult trei luni de la data înmînării acesteia contra semnătură, sau de la data expedierii ei prin scrisoare recomandată. În cazul în care persoana supusă controlului nu înlătură încălcările constate în termenul stabilit, organul de control este obligat să emită repetat prescripţia, cu stabilirea unui nou termen de pînă la trei luni de la expirarea termenului fixat în prima prescripţie.

În cazul în care persoana supusă controlului nu înlătură încălcările respective în termenul stabilit după emiterea repetată a prescripţiei, organul de control care a emis prescripţia, aplică faţă de persoana în cauză sancţiunile prevăzute de legislaţie.

(6) Controlul de stat efectuat la întreprinderile mici și mijlocii pe parcursul a trei ani de la înregistrarea de stat a acestora are scop consultativ, cu excepția cazurilor de constatare a infracțiunilor. Se aplică sancțiuni prevăzute de lege pentru încălcările constatate, doar în cazul în care aceste încălcări nu au fost înlăturate în termenul prevăzut de alin. (7).

(7) Persoana supusă controlului, este obligată să înlăture încălcările indicate în prescripţie în termen de cel mult trei luni de la data înmînării acesteia contra semnătură, sau de la data expedierii ei prin scrisoare recomandată. În cazul în care persoana supusă controlului nu înlătură încălcările constate în termenul stabilit, organul de control este obligat să emită repetat prescripţia, cu stabilirea unui nou termen de pînă la trei luni de la expirarea termenului fixat în prima prescripţie.

În cazul în care persoana supusă controlului nu înlătură încălcările respective în termenul stabilit după emiterea repetată a prescripţiei, organul de control care a emis prescripţia, aplică faţă de persoana în cauză sancţiunile prevăzute de legislaţie.

Articolul 7. Consiliul consultativ pentru întreprinderile mici şi mijlocii

...

(2) Consiliul este constituit din reprezentanţi ai sectorului public, privat şi asociativ și are următoarele atribuţii:

...

d) înaintează recomandări privind elaborarea, modificarea şi implementarea programelor şi politicilor de susţinere a dezvoltării sectorului întreprinderilor mici şi mijlocii, în concordanţă cu cerinţele pieţei unice şi necesităţile creşterii calităţii produselor, conform standardelor europene;

...

Articolul 11. Facilităţi şi înlesniri pentru întreprinderile mici şi mijlocii

(1) Facilităţile şi înlesnirile de ordin fiscal, precum şi alte instrumente de susţinere a întreprinderilor mici și mijlocii, sînt stabilite şi se aplică conform legislaţiei în vigoare.

...

Articolul 15. Formarea profesională continuă

...

(4) Programele de formare profesională continuă se realizează de către:

a) instituţiile de învăţămînt de stat şi privat abilitate în conformitate cu prevederile cadrului normativ;

...

c) instituţiile şi agenţii economici care au creat un sistem intern de formare profesională ce satisface cerinţele cadrului legislativ de referinţă.

În proiect sunt incluse un șir de norme de trimitere, care fac referire la prevederile altui act/acte sau la alt act/acte în întregime, fără trimitere la vreun act concret şi care, la evaluare, e dificil de stabilit sau nu poate fi stabilit în genere.

Coruptibilitate
Norme de trimitere

Concretizarea actelor normative la care se face referire.

10

Art. 6

Articolul 6. Particularităţile întreprinderilor mici şi mijlocii

(1) Categoria de întreprindere micro, mică sau mijlocie apare la întrunirea condiţiilor stipulate în art.5 sau în baza declaraţiei pe propria răspundere (în continuare – declaraţie) pentru întreprinderile înfiinţate de mai puţin de un an.

...

(3) Declaraţia pe proprie răspundere se depune în formă scrisă de către conducătorul întreprinderii sau reprezentatul împuternicit al acestuia, se prezintă la cererea organizațiilor sau autorităților/instituțiilor publice care administrează instrumente de susţinere şi conţine:

...

Luînd în considerare faptul că, potrivit alin. (1) sintagma ”declarație pe propria răspundere” va fi utilizată în continuare pe tot parcursul textului prin ”declarație”, la alin. (3) cuvintele ”pe propria răspundere” urmează a fi excluse.

Coruptibilitate
Nerespectarea exigenţelor de tehnică legislativă

Excluderea cuvintelor ”pe propria răspundere”.

11

Art. 6, 9, 13

Articolul 6. Particularităţile întreprinderilor mici şi mijlocii

...

(4) Lista elementelor declaraţiei de la alin.(3) este exhaustivă şi nu poate fi interpretată extensiv.

...

Articolul 9. Susţinerea din partea administraţiei publice locale a întreprinderilor mici şi mijlocii

...

(2) Pentru finanţarea implementării strategiilor şi programelor locale şi regionale de susţinere a dezvoltării întreprinderilor mici şi mijlocii, precum şi altor acţiuni de susţinere a acestora, autorităţile administraţiei publice locale pot să aloce mijloace financiare proprii.

...

Articolul 13. Facilitarea accesului la finanţare

În vederea susţinerii întreprinderilor mici şi mijlocii în procesul de acumulare a finanţării necesare şi fortificării capitalului propriu, autorităţile competente:

...

d) cooperează cu entităţile de împrumut din sectorul privat pentru a identifica şi a elimina orice impediment, care ar putea restrînge nejustificat acordarea împrumuturilor către întreprinderile mici şi mijlocii, punînd accentul, în special, pe împrumuturile cu garanţie pe baza activelor întreprinderii;

...

g) elaborează şi implementează mecanisme de depăşire a obstacolelor regulatorii şi fiscale, care ar putea împiedica fondurile cu capital de risc să investească în întreprinderile mici şi mijlocii;

Potrivit thehnicii legislative, în redactarea actului normativ, de regulă, verbele se utilizează la timpul prezent, forma afirmativă, pentru a se accentua caracterul imperativ al dispoziției respective.

Determinarea competenţei după formulă „este în drept”, „poate” este o modalitate coruptibilă de determinare a competenţelor doar cînd formulează ca drepturi, obligaţiile/îndatoririle autorităţilor şi funcţionarilor publici.

Coruptibilitatea acestui element rezidă în discreţia funcţionarilor care apare în cazul utilizării unor asemenea determinări permisive ale competenţelor lor, care urmau a fi stabilite de o manieră imperativă. Această discreţie poate fi folosită în mod abuziv de către funcţionar pentru a nu-şi executa obligaţiile sale legale tocmai în virtutea caracterului permisiv al formulării competenţelor sale.

Riscul de coruptibilitate a acestor norme creşte în cazul în care lipsesc criterii pentru a stabili în ce cazuri funcţionarul „este în drept” sau „poate” şi în ce cazuri este în drept şi poate să nu-şi realizeze competenţele.

Coruptibilitate
Determinarea competenţei după formula "este în drept", "poate" ş.a.
Nerespectarea exigenţelor de tehnică legislativă

Reformularea propunerilor legislative potrivit obiecției.

12

Art. 6

Articolul 6. Particularităţile întreprinderilor mici şi mijlocii

...

(6) Controlul de stat efectuat la întreprinderile mici și mijlocii pe parcursul a trei ani de la înregistrarea de stat a acestora are scop consultativ, cu excepția cazurilor de constatare a infracțiunilor. Se aplică sancțiuni prevăzute de lege pentru încălcările constatate, doar în cazul în care aceste încălcări nu au fost înlăturate în termenul prevăzut de alin. (7).

(7) Persoana supusă controlului, este obligată să înlăture încălcările indicate în prescripţie în termen de cel mult trei luni de la data înmînării acesteia contra semnătură, sau de la data expedierii ei prin scrisoare recomandată. În cazul în care persoana supusă controlului nu înlătură încălcările constate în termenul stabilit, organul de control este obligat să emită repetat prescripţia, cu stabilirea unui nou termen de pînă la trei luni de la expirarea termenului fixat în prima prescripţie.

În cazul în care persoana supusă controlului nu înlătură încălcările respective în termenul stabilit după emiterea repetată a prescripţiei, organul de control care a emis prescripţia, aplică faţă de persoana în cauză sancţiunile prevăzute de legislaţie.

Potrivit lit. a) și c) ale art. 3 din Legea privind controlul de stat asupra activității de întreprinzător nr. 131 din 8 iunie 2012, unele din principiile fundamentale ale controlului sunt prevenirea încălcării legislaţiei prin aspectul consultativ al controlului și efectuarea controlului în baza evaluării riscurilor.

Totodată, art. 11 lit.d) în coroborare cu art.19 alin. (1) pct.5) și alin. (4) din același act legislativ statuează că, autoritatea de monitorizare a controalelor acordă suport consultativ persoanelor supuse controlului, iar controlul efectuat în temeiul solicitării directe din partea persoanei care urmează a fi supusă controlului de a fi iniţiat controlul dacă, pînă la recepţionarea solicitării, nu s-a emis decizia de a supune solicitantul unui control inopinat sau dacă un astfel de control nu este inclus în graficul pentru trimestrul în curs, este iniţiat în termene proxime de organul abilitat cu dreptul dat şi are exclusiv aspect consultativ şi constatator, cu excepţia cazurilor cînd în cadrul controlului se depistează indici ai infracţiunii.

În acest sens, nu este clar ce a avut în vedere autorul prin ”scop consultativ” al controlului de stat efectuat la IMM-uri. Considerăm necesar definirea acestei noțiuni.

În ceea ce privește stabilirea termenului de 3 luni de la data înmînării prescripției contra semnătură, sau de la data expedierii ei prin scrisoare recomandată, precum și a cele remise repetat, art. 29 alin. (4) și (6) din Legea nr. 131/2012 stabilește că, persoana supusă controlului este obligată să înlăture încălcările indicate în prescripţie în termen de cel mult o lună de la data înmînării acesteia contra semnătură sau de la data expedierii ei prin scrisoare recomandată ori în alt termen, mai mic, stabilit expres în prescripţie, iar în cazul în care persoana supusă controlului nu înlătură încălcările legislaţiei în termenul menționat, organul de control este obligat să emită repetat prescripţia, cu stabilirea unui nou termen de pînă la o lună de la expirarea termenului fixat în prima prescripţie.

Stabilirea unor termene nejustificate prin reglementări a termenelor administrativi prea mici complică realizarea drepturilor şi intereselor, atît publice, cît şi private. Termenele se consideră prea scurte atunci cînd acţiunile care trebuie realizate sunt prea complicate sau necesită perioade mai îndelungate pentru a fi îndeplinite decît termenul care este stabilit. Stabilirea termenelor prea scurte pentru autorităţile publice duce inevitabil la încălcarea lor, iar pentru persoanele fizice şi juridice – la complicarea posibilităţilor de valorificare a drepturilor şi intereselor legale.

Coruptibilitate
Concurenţa normelor de drept
Stabilirea unor termene nejustificate
Introducerea termenilor noi care nu au o definiţie în legislaţie sau în proiect

Revizuirea propunerilor legislative în condițiile obiecțiilor formulate.

13

Art. 8

Articolul 8. Susţinerea din partea statului a întreprinderilor mici şi mijlocii

...

(5) Implementarea politicii de stat privind susţinerea dezvoltării întreprinderilor mici şi mijlocii se efectuează de către instituţia publică „Organizaţia pentru Dezvoltarea Sectorului Întreprinderilor Mici şi Mijlocii”, alte autorităţi şi instituţii publice şi private în domeniu.

(6) Misiunea, funcțiile de bază, atribuțiile și drepturile Organizaţiei pentru Dezvoltarea Sectorului Întreprinderilor Mici şi Mijlocii se stabilesc de Guvern.

În opinia noastră, nu este clar care este statutul Organizaţiei pentru Dezvoltarea Sectorului Întreprinderilor Mici şi Mijlocii. Consideram ca acesta urmează a fi clarificat, organizația fiind subordonată fie Guvernului, fie Ministerului Economiei.

În același timp, avînd în vedere că, finanţarea procesului de realizare a strategiilor şi programelor de stat se efectuează din surse bugetare, inclusiv din sursele partenerilor de dezvoltare, considerăm că, ar fi oportun de a atribui aceste competenței unei singure autorități.

Coruptibilitate
Atribuţii paralele
Formulare ambiguă care admite interpretări abuzive

Reformularea normelor ambigui.

14

Art. 12

Articolul 12. Fondul de garantare a creditelor întreprinderilor mici şi mijlocii

(1) Fondul de garantare a creditelor pentru întreprinderile mici şi mijlocii se creează în cadrul Organizației pentru Dezvoltarea Sectorului Întreprinderilor Mici şi Mijlocii și are drept obiectiv de bază îmbunatățirea accesului la mijloace financiare pentru întreprinderile care nu dispun de suficient gaj.

(2) Prin intermediul Fondului de garantare a creditelor se oferă garanţii în condiţii privilegiate beneficiarilor instrumentelor de susținere a dezvoltării întreprinderilor mici şi mijlocii.

(3) Fondul de garantare a creditelor pentru întreprinderile mici şi mijlocii este suplinit în baza programelor finanțate din bugetul de stat şi din alte surse legale.

Proiectul de lege este lacunar în partea ce ține de condițiile privilegiate de acordare a garanțiilor beneficiarilor instrumentelor de susţinere a dezvoltării întreprinderilor mici şi mijlocii. În opinia noastră, s-ar impune elaborarea unui act normativ, care ar stipula procedura și condițiile de acordare a garanțiilor.

Coruptibilitate
Lacune de drept
Lipsa/ambiguitatea procedurilor administrative

Revizuirea normei propuse.





Concluzii

În concluzia prezentului raport de expertiză, menţionăm următoarele:

- proiectul Legii cu privire la întreprinderile mici și mijlocii urmăreşte scopul de a promova dezvoltarea durabilă a întreprinderilor micro, mici şi mijlocii prin intermediul îmbunătăţirii mediului juridic şi economic în care acestea sînt create şi funcţionează. Proiectul de lege are ca obiective asigurarea şi creşterea competitivităţii şi performanţelor întreprinderilor micro, mici şi mijlocii, precum şi facilitarea ajustării la timp la schimbările economice şi tehnologice;

- remarcăm lipsa unei fundamentări economico-financiare, a unei analize a impactului de reglementare, precum și a Declaraţiei de compatibilitate şi Tabelului de concordanță privind compatibilitatea proiectului de lege cu cadrul legal comunitar, fiind nerespectate unele cerinţe imperative ale legislaţiei, obligatorii la elaborarea unui proiect de act legislativ, care pot fi apreciate ca un risc de coruptibilitate, de care subiecţii cu drept de iniţiativă legislativă nu fac uz în argumentarea opţiunilor legislative propuse;

- proiectul Legii este compatibil parțial legislației naţionale, unele dintre prevederile proiectului de lege fiind, însă, neclare și contradictorii, deoarece conţinutul acestuia nu răspunde integral exigenţelor de tehnică legislativă, prevăzute de Legea nr.780-XIV din 27.12.2001 privind actele legislative, iar unele prevederi din proiect sunt concurente sau contravin altor prevederi ale legislaţiei, concurenţa normelor de drept fiind un factor al coruptibilităţii, care periclitează viitorul proces de implementare a legii;

- proiectul Legii este redactat de o manieră mult prea lirică și lipsită de susbstanță nefiind respectate rigorile de tehnică legislativă, obligatorii la elaborarea unui proiect de lege, potrivit cărora actele normative trebuie redactate într-un limbaj și stil juridic specific normativ, concis, sobru, clar și precis, care să excludă orice echivoc, asigurînd dispoziţiilor sale un caracter obligatoriu;

- fără a diminua din importanţa şi necesitatea proiectului propus, acesta necesită a fi revizuit, iar obligația adoptării propunerilor legislative, rămînînd a fi o prerogativă a Parlamentului.



Centrul de Analiză şi Prevenire a Corupţiei