Proiecte implementate Expertiza coruptibilitatii - etapa 5 Rapoarte de expertiză

Raport de expertiză nr.715

Expertiza coruptibilităţii este desfăşurată de CAPC în cadrul Proiectului „Expertiza coruptibilităţii proiectelor actelor normative şi legislative”, susţinut financiar de MATRA Rule of Law and Good Governance Programme from Kingdom of the Netherlands Opiniile exprimate în cadrul prezentului raport pot să nu coincidă cu punctul de vedere al donatorului.



04 Iulie 2016

RAPORT DE EXPERTIZĂ

la proiectul Legii pentru modificarea și completarea unor acte legislative (Legea cu privire la sistemul de salarizare în sectorul bugetar – anexa nr.3; Legea cu privire la statutul persoanelor cu funcții de demnitate publică – anexa; ș.a.)

(înregistrat în Parlament cu numărul 218 din 19 Mai 2016)

În temeiul Concepţiei de cooperare dintre Parlament şi societatea civilă, aprobată prin Hotărîrea Parlamentului nr.373-XVI din 29 decembrie 2005, Centrul de Analiză şi Prevenire a Corupţiei prezintă raportul de expertiză a coruptibilităţii proiectului Legii pentru modificarea și completarea unor acte legislative (Legea cu privire la sistemul de salarizare în sectorul bugetar – anexa nr.3; Legea cu privire la statutul persoanelor cu funcții de demnitate publică – anexa; ș.a.)
.



Evaluarea generală


1. Autor al iniţiativei legislative este Guvernul RM, autor nemijlocit - Ministerul Finanţelor, ceea ce corespunde art. 73 din Constituţie şi art. 44 din Regulamentul Parlamentului.


2. Categoria actului legislativ propus este lege organică, ceea ce corespunde art.72 din Constituţie şi art. 6-11, 27, 35 şi 39 din Legea privind actele legislative, nr.780-XV din 27.12.2001. În conformitate cu prevederile art.35 alin.(3) şi art.36 alin.(2) din Legea privind actele legislative nr.780/2001, un act legislativ de modificare sau completare are o forţă juridică egală cu cea a actului ale cărui dispoziţii le modifică sau le completează. Pornind de la faptul că legile supuse amendării sînt legi organice, pe cale de consecință și legea de modificare şi completare a acestora, la fel, este lege organică.


3. Transparenţa decizională Reieșind din prevederile art.7 din Legea privind transparența în procesul decizional nr.239 din 13.11.2008, autorităţile publice sunt obligate, după caz, să întreprindă măsurile necesare pentru asigurarea posibilităţilor de participare a cetăţenilor, a asociaţiilor constituite în corespundere cu legea, a altor părţi interesate la procesul decizional. Termenul de prezentare a recomandărilor asupra proiectelor de decizii, conform art.12 alin.(2) din Legea nominalizată, va constitui cel puţin 10 zile lucrătoare de la data mediatizării anunţului referitor la iniţierea elaborării deciziei sau de la data mediatizării anunţului privind organizarea consultărilor publice.

Notăm că proiectul de act legislativ supus expertizei este plasat pe site-ul Parlamentului, iar cetăţenii, organizaţiile şi alţi subiecţi interesaţi au posibilitatea de a-şi exprima opiniile asupra conținutului documentului.

În conformitate cu prevederile art. 49/1 din Regulamentul Parlamentului, comisia permanentă sesizată în fond asigură consultarea publică a proiectelor de acte legislative şi a propunerilor legislative cu părţile interesate prin organizarea de dezbateri şi audieri publice, prin intermediul altor proceduri de consultare stabilite de legislaţia cu privire la transparenţa în procesul decizional. Totodată, comisia permanentă sesizată în fond dispune plasarea, conform legii, pe web-site-ul Parlamentului a sintezei recomandărilor recepţionate în cadrul consultării publice, în scopul asigurării transparenţei în procesul decizional.

Din lipsa informaţiilor şi neidentificarea sintezei recomandărilor recepţionate în cadrul consultării publice, nu cunoaștem dacă au avut loc astfel de consultări.

La fel, nu cunoaștem dacă societatea civilă, pînă la momentul de față a participat sau nu la elaborarea şi examinarea acestuia. În acest sens, reiterăm că lipsa unor astfel de documente importante în anexa la dosarul proiectului de lege și pe pagina web face ca accesul la informație să fie limitat și, prin urmare, aduce atingere dreptului persoanelor la informare corectă.


4. Scopul promovării proiectului Potrivit autorului, proiectul de lege a fost elaborat în scopul implementării prevederilor Titlului V capitolului 8 „Achiziții Publice” din Acordul de Asociere între Republica Moldova, pe de o parte, și Uniunea Europeană și Comunitatea Europeană a Energiei Atomice și statele membre ale acestora, pe de altă parte, ratificat prin Legea nr. 112 din 02.07.2014.



Fundamentarea proiectului

5. Nota informativă a proiectului de act legislativ supus expertizei este plasată pe site-ul Parlamentului.

Considerăm că în acest fel Parlamentul respectă principiul transparenţei procesului legislativ şi principiile de cooperare cu societatea civilă.


6. Respectarea termenului de cooperare cu societatea civilă Deși proiectul de lege este înaintat spre examinare în mod prioritar, fiind înregistrat în Parlament pe data de 19.05.16, pînă în prezent nu a fost examinat de Plenul Parlamentului. Astfel, considerăm că este respectat principiul transparenţei procesului legislativ şi principiile de cooperare cu societatea civilă.


7. Suficienţa argumentării. Nota informativă a proiectului de act legislativ supus expertizei conține o argumentare detaliată a necesității promovării proiectului. Intenţia autorului este expusă clar în nota informativă ce însoţeşte proiectul de lege. În acest sens, autorul indică scopul principal, condiţiile ce au impus elaborarea proiectului de lege, principalele prevederi, evidenţierea elementelor noi, efectul social şi economic al actului.

Reieşind din importanţa proiectului de lege, acesta urma să fie transmis spre avizare tuturor instituţiilor publice interesate, să fie supus consultărilor publice cu societatea civilă, pentru formularea recomandărilor, iar, în final, avizele, sinteza recomandărilor recepţionate urmau să fie anexate la dosarul de însoţire a variantei finale a proiectului de act legislativ. Subliniem că astfel de informații lipsesc în nota informativă, iar pe pe pagina web a Parlamentului este plasat doar avizul Ministerului Justiției și Raportul de expertiză al Centrului Național Anticorupție.

Rezumînd cele constatate mai sus, subliniem faptul că, în lipsa tuturor actelor necesare pentru înaintarea iniţiativei legislative, întreg procesul legislativ este perturbat şi, drept consecinţă, Parlamentul nu dispune de tot setul de documente necesare pentru a-şi îndeplini eficient sarcina sa legislativă. Or, Nota informativă și documentele necesare a fi anexate la dosar, sunt tot atît de importante ca și proiectul de lege, pentru ca societatea și deputații să cunoască domeniul propus reglementărilor și să ia o decizie în cunoștință de cauză.


8. Compatibilitatea cu legislaţia comunitară şi alte standarde internaţionale. Potrivit lit. c) a articolului 20 al Legii 780/2001 privind actele legislative, nota informativă trebuie să includă referinţe la reglementările corespondente ale legislaţiei comunitare şi nivelul compatibilităţii proiectului de act legislativ cu reglementările în cauză.

În nota informativă este menționat faptul că proiectul de lege a fost elaborat în scopul implementării prevederilor Titlului V capitolului 8 „Achiziții Publice” din Acordul de Asociere între Republica Moldova, pe de o parte, și Uniunea Europeană și Comunitatea Europeană a Energiei Atomice și statele membre ale acestora, pe de altă parte, ratificat prin Legea nr. 112 din 02.07.2014.

Totodată, autorul menționează în nota informativă că un șir de prevederi din proiectul de lege au fost inserate pentru a aduce în concordanță cadrul legal național cu Directiva 2004/18/CE din 31 martie 2004 privind coordonarea procedurilor de atribuire a contractelor de achiziții publice de lucrări, bunuri și de servicii. Însă, aceasta Directivă este abrogată, începând cu 18 aprilie 2016, conform art.91 din Directiva 2014/24/UE a Parlamentului European și a Consiliului din 26 februarie 2014 privind achizițiile publice și de abrogare a Directivei 2004/18/CE.

În contextul dat, considerăm că proiectul de lege parțial este compatibil cu legislația comunitară, fiind necesar de a revizui un șir de norme din proiect pentru a le racorda la noua Directivă privind achizițiile publice - Directiva 2014/24/UE a Parlamentului European și a Consiliului din 26 februarie 2014.


9. Fundamentarea economico-financiară. Potrivit lit. d) a art.20 din Legea 780/2001 privind actele legislative, nota informativă trebuie să conţină informaţii privind „fundamentarea economico-financiară în cazul în care realizarea noilor reglementări necesită cheltuieli financiare şi de altă natură”. Potrivit art.47 alin.(6) din Regulamentul Parlamentului, în cazul în care realizarea noilor reglementări necesită cheltuieli financiare, materiale şi de altă natură, se anexează fundamentarea economico-financiară.

Autorul menționează în nota informativă că implementarea proiectului va necesita surse financiare suplimentare din bugetul de stat. Întrucât implementarea proiectului presupune crearea unei instituții noi în cadrul administrației publice centrale (Agenția Națională pentru Soluționarea Contestațiilor), va fi necesară alocarea mijloacelor financiare din bugetul de stat pentru salarizarea directorului general, directorilor generali adjuncți și consilierilor Agenției, precum și dotarea tehnică, cu mobilier, birotică, întreținerea curentă și alte cheltuieli. Potrivit autorului, inițial, la înființarea Agenției, sînt necesare 1,1 milioane lei, iar pentru asigurarea funcționalității acesteia pentru un an bugetar integral, vor fi necesare mijloace financiare în sumă de 3,2 milioane lei.

Am identificat în proiectul de lege prevederi care presupun cheltuieli financiare, însă nu au fost indicate și nici estimate de către autor. Mai detaliat ne referim în pct. 16 din prezentul raport.

Trebuie să remarcăm faptul că autorul nu prevede sursele de proveniență a respectivelor cheltuieli financiare. Or, potrivit Constituției (art.131), precum și jurisprudenţei Curţii Constituţionale (Hotărîrea nr.5 din 18.02.2011) nici o cheltuială bugetară nu poate fi aprobată fără stabilirea sursei de finanțare.



Evaluarea de fond a coruptibilităţii


10. Stabilirea şi promovarea unor interese/beneficii. Din textul proiectului rezultă stabilirea şi promovarea expresă a unor interese/beneficii de grup sau individuale pentru funcționarii Agenției Naționale pentru Soluționarea Contestațiilor, care vor fi remunerați cu salarii mari în comparație cu restul funcționarilor din administrația publică centrală. O astfel de abordare, în principiu, nu este contrară interesului public general, or, motivarea financiară a funcționarilor Agenției constituie o metodă suplimentară de evitare a fenomenelor de corupție în achizițiile publice și soluționarea litigiilor ce vor surveni la executarea contractelor.


11. Prejudicii aduse prin aplicarea actului. Din textul proiectului şi aplicarea ulterioară a acestuia nu rezultă expres prejudicierea intereselor (drepturilor, libertăţilor) anumitor categorii de persoane sau prejudicierea interesului public.


12. Compatibilitatea proiectului cu prevederile legislaţiei naţionale. Prevederile proiectului nu sînt concurente cu alte prevederi ale legislaţiei.


13. Formularea lingvistică a prevederilor proiectului. Formulările conţinute în proiect nu totdeauna sînt suficient de clare şi concise, iar exprimările nu întrunesc mereu rigorile tehnicii legislative, ale limbajului juridic, fie nu respectă regulile de ortografie şi punctuaţie.


14. Reglementarea activităţii autorităţilor publice. Proiectul stabileşte atribuţii ale autorităţilor publice, proceduri administrative noi sau alte chestiuni vizînd activitatea acestora. Este vorba despre norme care reglementează activitatea Agenției Naționale pentru Soluționarea Contestațiilor. Această reformă instituțională, necesară pentru crearea unui organism imparțial și independent, însărcinat cu revizuirea deciziilor luate de autoritățile sau entitățile contractante în cadrul atribuirii contractelor de achiziții publice, rezultă din angajamentele asumate în Acordul de Asociere între Republica Moldova, pe de o parte, și Uniunea Europeană și Comunitatea Europeană a Energiei Atomice și statele membre ale acestora, pe de altă parte, ratificat prin Legea nr. 112 din 02.07.2014.


15. Analiza detaliată a prevederilor potenţial coruptibile.


Nr. Articol Text Obiecţia Elemente de coruptibilitate şi alte riscuri Recomandarea

1

art.III

Art.III. - În anexa nr.2 la Legea nr.48 din 22 martie 2012 privind sistemul de salarizare în sectorul bugetar, cu modificările și completările ulterioare, denumirea compartimentului se completează în final cu sintagma "Agenția Națională pentru Soluționarea Contestațiilor".

Titlul Legii este incorect, or acesta este „Legea privind sistemul de salarizare a funcționarilor publici”. Totodată notăm că norma cuprinsă în art.III al proiectului este una neclară, nefiind concretizat compartimentul unde se va plasa „Agenția Națională pentru Soluționarea Contestațiilor”. Plus la aceasta, deși anexa nr.2 conține rubricile „gradul de salarizare” și „titlul funcției”, în proiect astfel de rubrici nu se conțin la compartimentul propus de a fi completat.

Coruptibilitate
Lacune de drept
Norme irealizabile
Formulare ambiguă care admite interpretări abuzive

Recomandăm revizuirea conținutului art.III din proiect, prin prisma obiecțiilor formulate mai sus.

2

art.IV, pct.2

La articolul 1: "contract de achiziții publice de lucrări" - contract de achiziții publice avînd ca obiect fie execuția, fie atît proiectarea, cît și execuția unor lucrări aferente activităților enumerate în anexa 1/1 la prezenta lege sau a unei construcții, fie realizarea, prin orice mijloace, a unei construcții care să răspundă unor necesități precizate de autoritatea contractantă.

Definiția contractelor de achiziții publice de lucrări, după cum afirmă autorul în nota informativă, este racordată la Directiva 2004/18/CE din 31 martie 2004 privind coordonarea procedurilor de atribuire a contractelor de achiziții publice de lucrări, bunuri și de servicii. După cum am menționat în prezentul raport, potrivit art.91 din Directiva 2014/24/UE a Parlamentului European și a Consiliului din 26 februarie 2014, Directiva 2004/18/CE se abrogă începând cu 18 aprilie 2016. În contextul dat, definiția contractelor de achiziții publice de lucrări trebuie racordată la Directiva 2014/24/UE, așa cum este redată ea în art.2 alin.(1) pct.6 din respectiva Directivă: 6. „contracte de achiziții publice de lucrări” înseamnă contracte de achiziții publice care au ca obiect: (a) execuția, sau atât proiectarea, cât și execuția de lucrări legate de una dintre activitățile menționate în anexa II; (b) execuția, sau atât proiectarea, cât și execuția unei lucrări; (c) realizarea, prin orice mijloace, a unei lucrări care corespunde cerințelor precizate de autoritatea contractantă care exercită o influență decisivă asupra tipului sau proiectului lucrării;

Coruptibilitate
Lacune de drept

Recomandăm revizuirea definiției "contract de achiziții publice de lucrări" potrivit art.2 alin.(1) pct. 6 din Directiva 2014/24/UE.

3

art.IV, pct.11

Articolul 75. Agenția Națională pentru Soluționarea Contestațiilor alin.(11) - (20)

Potrivit normelor cuprinse în alin.(11) - (20) al art.75 se reglementează un șir de aspecte ce se referă la consilierii Agenției, precum: selectarea acestora pe bază de concurs deschis, imparțial și transparent realizat de Comisia economie, buget și finanțe a Parlamentului; cerințele care trebuie să le îndeplinească persoanele pentru a fi numite în funcția de consilieri; interdicțiile, incompatibilitățile și conflictele de interese în activitatea consilierilor; obligațiile consilierilor; încetarea mandatului de consilier etc. În contextul dat și în lipsa unor referințe exprese, nu este clar dacă aceste norme se aplică sau nu și directorului general, precum și directorului general adjunct ai Agenției.

Coruptibilitate
Lacune de drept

Recomandăm autorului reglementarea în proiect a tuturor aspectelor nominalizate mai sus, ce se referă la consilierii Agenției, și pentru directorului general, precum și directorului general adjunct ai Agenției.

4

art.IV, pct.11

Articolul 75. Agenția Națională pentru Soluționarea Contestațiilor alin.(21) - (22)

Normele cuprinse în alin.(21) - (22) din art.75 prevăd modalitatea de încetare a mandatului consilierilor, precum și a directorului general, dar nu reglementează modalitatea de încetare a a mandatului directorului general adjunct.

Coruptibilitate
Lacune de drept

Recomandăm includerea în proiect și a prevederilor care reglementează modalitatea de încetare a a mandatului directorului general adjunct.

5

art.IV, pct.11

Articolul 75 va avea următorul cuprins: Articolul 75. Agenția Națională pentru Soluționarea Contestațiilor... (28) Experții atrași de Agenția Națională pentru Soluționarea Contestațiilor pentru expertizele tehnice și financiare au dreptul la o remunerație în mărime de 10% din salariul mediu lunar pe economie pentru fiecare zi în care participă la procesul de soluționare a contestațiilor.

Nota informativă prevede niște cifre estimative pentru cheltuielile ce vor surveni la aplicarea proiectului privind salarizarea funcționarilor Agenției și alte cheltuieli, însă nu indică nimic despre aceste remunerări pentru experții externi.

Coruptibilitate
Lacune de drept

Considerăm necesar de a argumenta cu calcule detaliate și o analiză estimativă a posibilelor cheltuieli și sursele de finanțare pentru remunerarea experților externi.

6

art.IV, pct.15

La articolul 83: alineatul (2) va avea următorul cuprins: (2) Dispozițiile prevăzute la art.4 alin.(2)-(4), art.27 alin.(2), art.28 alin.(2), art.29 alin.(3), art.45 alin.(2), art.49 alin.(2), art.52 alin.(6), art.53 alin.(5), art.56 alin.(7), intră în vigoare la 1 ianuarie 2019.

Obiecția noastră se referă la faptul că nota informativă a proiectului nu conține justificări referitoare la excluderea art.45 alin.(2), art.49 alin.(2), art.52 alin.(6) și art.53 alin.(5) din redacția actuală a art.83 alin.(2) din Legea nr.131/2015.

Coruptibilitate
Norme care stabilesc derogări neîntemeiate

În lipsa unor argumente și justificări considerăm inoportun de a insera în art.83 alin.(2) al legii nr.131/2015 mențiunile privind art.45 alin.(2), art.49 alin.(2), art.52 alin.(6) și art.53 alin.(5), care vor intra în vigoare la 1 ianuarie 2019.

7

art.IV, pct.16

Se completează cu Anexa nr.1/1 cu următorul conținut:

Conținutul anexei respective a fost preluat din anexa respectivă a Directivei 2004/18/CE. Pornind de la faptul că această Directivă este abrogată de Directiva 2014/24/UE, care conține, la fel, o astfel de anexă, autorul urmează să verifice și să includă în proiect conținutul anexei din Directiva 2014/24/UE, care la unele capitole diferă de anexa Directivei 2004/18/CE.

Coruptibilitate
Lacune de drept

Recomandăm revizuirea conținutului anexei respective din proiect conform anexei din Directiva 2014/24/UE.





Concluzii

Potrivit autorului, proiectul de lege a fost elaborat în scopul implementării prevederilor Titlului V capitolului 8 „Achiziții Publice” din Acordul de Asociere între Republica Moldova, pe de o parte, și Uniunea Europeană și Comunitatea Europeană a Energiei Atomice și statele membre ale acestora, pe de altă parte, ratificat prin Legea nr. 112 din 02.07.2014.

Reieşind din importanţa proiectului de lege, acesta urma să fie transmis spre avizare tuturor instituţiilor publice interesate, să fie supus consultărilor publice cu societatea civilă, pentru formularea recomandărilor, iar, în final, avizele, sinteza recomandărilor recepționate urmau să fie anexate la dosarul de însoţire a variantei finale a proiectului de act legislativ. Subliniem că astfel de informații lipsesc în nota informativă, iar pe pe pagina web a Parlamentului este plasat doar avizul Ministerului Justiției și Raportul de expertiză al Centrului Național Anticorupție.

La fel, nu cunoaștem dacă societatea civilă, pînă la momentul de față a participat sau nu la elaborarea şi examinarea acestuia.

În acest sens, reiterăm că lipsa unor astfel de documente importante în anexa la dosarul proiectului de lege și pe pagina web face ca accesul la informație să fie limitat și, prin urmare, aduce atingere dreptului persoanelor la informare corectă. Mai mult ca atît, Parlamentul nu dispune de tot setul de documente necesare pentru a-şi îndeplini eficient sarcina sa legislativă. Or, Nota informativă și documentele necesare a fi anexate la dosar, sunt tot atît de importante ca și proiectul de lege, pentru ca societatea și deputații să cunoască domeniul propus reglementărilor și să ia o decizie în cunoștință de cauză.

Autorul menționează în nota informativă că un șir de prevederi din proiectul de lege au fost inserate pentru a aduce în concordanță cadrul legal național cu Directiva 2004/18/CE din 31 martie 2004 privind coordonarea procedurilor de atribuire a contractelor de achiziții publice de lucrări, bunuri și de servicii. Însă, aceasta Directivă este abrogată, începând cu 18 aprilie 2016, conform art.91 din Directiva 2014/24/UE a Parlamentului European și a Consiliului din 26 februarie 2014 privind achizițiile publice și de abrogare a Directivei 2004/18/CE.

În contextul dat, considerăm că proiectul de lege parțial este compatibil cu legislația comunitară, fiind necesar de a revizui un șir de norme din proiect pentru a le racorda la noua Directivă privind achizițiile publice - Directiva 2014/24/UE a Parlamentului European și a Consiliului din 26 februarie 2014.

Autorul menționează în nota informativă că implementarea proiectului va necesita surse financiare suplimentare din bugetul de stat. Întrucît implementarea proiectului presupune crearea unei instituții noi în cadrul administrației publice centrale (Agenția Națională pentru Soluționarea Contestațiilor, va fi necesară alocarea mijloacelor financiare din bugetul de stat pentru salarizarea directorului general, directorilor generali adjuncți și consilierilor Agenției, precum și dotarea tehnică, cu mobilier, birotică, întreținerea curentă și alte cheltuieli. Potrivit autorului, inițial, la înființarea Agenției, sînt necesare 1,1 milioane lei, iar pentru asigurarea funcționalității acesteia pentru un an bugetar integral, vor fi necesare mijloace financiare în sumă de 3,2 milioane lei.

Evidențiem faptul că am identificat în proiectul de lege prevederi care presupun cheltuieli financiare, însă nu au fost indicate și nici estimate de către autor. Este vorba despre remunerarea experților externi pentru expertizele tehnice și financiare ce le vor întocmi pentru Agenție.

Ca remarcă generală în ce privește fundamentarea economico-financiară, trebuie să remarcăm că autorul nu prevede sursele de proveniență a respectivelor cheltuieli financiare. Or, potrivit Constituției, precum și jurisprudenţei Curţii Constituţionale, nici o cheltuială bugetară nu poate fi aprobată fără stabilirea sursei de finanţare.

Din textul proiectului rezultă stabilirea şi promovarea expresă a unor interese/beneficii pentru funcționarii Agenției Naționale pentru Soluționarea Contestațiilor, care vor fi remunerați cu salarii mari în comparație cu restul funcționarilor din administrația publică centrală. O astfel de abordare, în principiu, nu este contrară interesului public general, or, motivarea financiară a funcționarilor Agenției constituie o metodă suplimentară de evitare a fenomenelor de corupție în achizițiile publice și soluționarea litigiilor ce vor surveni la executarea contractelor.

Am obiectat în raport referitor la nerespectarea în textul proiectului de lege a rigorilor tehnicii legislative, limbajului juridic, regulilor de ortografie şi punctuaţie.

Rezumînd cele expuse, considerăm necesar de a elimina toate elementele de coruptibilitate identificate, cu luarea în considerare a obiecțiilor și recomandărilor formulate în prezentul raport de expertiză, pentru ca acest proiect de lege să poată fi supus procedurilor de dezbatere şi adoptare în cadrul Parlamentului.



Centrul de Analiză şi Prevenire a Corupţiei