Proiecte implementate Expertiza coruptibilitatii - etapa 5 Rapoarte de expertiză

Raport de expertiză nr.706

Expertiza coruptibilităţii este desfăşurată de CAPC în cadrul Proiectului „Expertiza coruptibilităţii proiectelor actelor normative şi legislative”, susţinut financiar de MATRA Rule of Law and Good Governance Programme from Kingdom of the Netherlands Opiniile exprimate în cadrul prezentului raport pot să nu coincidă cu punctul de vedere al donatorului.



03 Iunie 2016

RAPORT DE EXPERTIZĂ

la proiectul Legii pentru modificarea și completarea unor acte legislative (Legea viei și vinului – art.2, 13; Legea cu privire la fabricarea și circulația alcoolului etilic și a producției alcoolice – art.1, 2, 30; ș.a.)

(înregistrat în Parlament cu numărul 190 din 04 Mai 2016)

În temeiul Concepţiei de cooperare dintre Parlament şi societatea civilă, aprobată prin Hotărîrea Parlamentului nr.373-XVI din 29 decembrie 2005, Centrul de Analiză şi Prevenire a Corupţiei prezintă raportul de expertiză a coruptibilităţii proiectului Legii pentru modificarea și completarea unor acte legislative (Legea viei și vinului – art.2, 13; Legea cu privire la fabricarea și circulația alcoolului etilic și a producției alcoolice – art.1, 2, 30; ș.a.)
.



Evaluarea generală


1. Autor al iniţiativei legislative este deputat în Parlament, ceea ce corespunde art. 73 din Constituţie şi art. 44 din Regulamentul Parlamentului.


2. Categoria actului legislativ propus este lege organică, ceea ce corespunde art.72 din Constituţie şi art. 6-11, 27, 35 şi 39 din Legea privind actele legislative, nr.780-XV din 27.12.2001. Art.35 al.(3) din Legea privind actele legislative, nr.780-XV din 27.12.2001 stabileşte că actul legislativ de modificare sau completare are, de regulă, o forţă juridică egală cu cea a actului ale cărui dispoziţii le modifică sau le completează. În unele cazuri, actul de modificare sau completare poate avea o forţă juridică superioară celei a actului modificat sau completat. Avînd în vedere că se propune modificarea unor legi organice, considerăm că autorul a respectat rigorile legislative la stabilirea categoriei acului de modificare.


3. Scopul promovării proiectului Potrivit notei informative proiectul a fost elaborat în scopul concretizării şi armonizării unor noţiuni ce ţin de vinuri, producţie alcoolică şi băuturi alcoolice, precum şi perfecţionării prevederilor legale referitor la licenţierea şi publicitatea unor categorii de produse vitivinicole. Astfel, în viziunea autorului modificările propuse la Legea viei şi vinului sunt oportune pentru a accentua şi evidenţia că, vinul este un produs alimentar şi că acest produs se clasifică, că în majoritatea ţărilor din Uniunea Europeană, după origine - în vin cu şi fără denumire de origine protejată (DOP), vin cu şi fără indicaţie geografică protejată (IGP), vin cu şi fără denumire de soi.



Fundamentarea proiectului

4. Nota informativă a proiectului de act legislativ supus expertizei este plasată pe site-ul Parlamentului.

Considerăm că în acest fel Parlamentul respectă principiul transparenţei procesului legislativ şi principiile de cooperare cu societatea civilă.


5. Respectarea termenului de cooperare cu societatea civilă Reieșind din prevederile art.7 din Legea privind transparenţa în procesul decizional nr. 239 din 13.11.2008, autorităţile publice sunt obligate, după caz, să întreprindă măsurile necesare pentru asigurarea posibilităţilor de participare a cetăţenilor, a asociaţiilor constituite în corespundere cu legea, a altor părţi interesate la procesul decizional.

Potrivit art. 49/1 din Regulamentul Parlamentului comisia permanentă sesizată în fond asigură consultarea publică a proiectelor de acte legislative şi a propunerilor legislative cu părţile interesate prin organizarea de dezbateri şi audieri publice, prin intermediul altor proceduri de consultare stabilite de legislaţia cu privire la transparenţa în procesul decizional. Comisia permanentă sesizată în fond stabileşte procedura de consultare a proiectelor de acte legislative şi a propunerilor legislative ţinînd cont de caracterul proiectului, de preocuparea părţilor interesate pentru subiectul abordat, de alte aspecte relevante. Totodată, aceasta dispune plasarea, conform legii, pe web-site-ul Parlamentului a sintezei recomandărilor recepţionate în cadrul consultării publice, în scopul asigurării transparenţei în procesul decizional.

Proiectul de lege a fost plasat pe site-ul Parlamentului. Toate persoanele interesate au avut posibilitatea să-şi expună opinia vis-a-vis de acest proiect. Considerăm că, în acest fel, au fost respectate rigorile cooperării cu societatea civilă.


6. Suficienţa argumentării. Nota informativă a proiectului de act legislativ supus expertizei nu conține nici o argumentare viabilă pentru promovarea proiectului. În viziunea noastră, autorul a prezentat o descriere succintă a modificărilor propuse, fără a fi făcută o argumentare cu privire la oportunitatea şi premisele apariției acestor modificări. Argumentarea proiectului este insuficientă în partea ce ţine de condiţiile ce au impus elaborarea proiectului, finalităţile urmărite prin implementarea noilor reglementări, nivelul compatibilităţii proiectului cu legislaţia corelativă, fundamentarea economico-financiară etc.

Lipseşte analiza impactului de reglementare care este obligatorie în condiţiile în care prevederile proiectului vizează nemijlocit interesele persoanelor fizice şi juridice care practică activitate de întreprinzător.

În conformitate cu prevederile art.22 din Legea privind actele legislative, era necesar de efectuat o expertiză juridică pentru asigurarea concordantei proiectului cu normele Constituţiei, cu practica jurisdicției constituționale, precum şi coordonarea lui cu legislația în vigoare.

Reieşind din importanţa şi consecinţele acestui proiect de lege, acesta urma să fie transmis spre avizare instituţiilor publice de specialitate, societăţii civile pentru formularea recomandărilor, iar, în final, avizele, sinteza recomandărilor recepţionate în cadrul consultării publice şi rezultatele expertizelor, trebuiau să fie anexate la dosarul de însoţire a variantei finale a proiectului de act legislativ, aşa cum prevede art.23, alin.(2) lit.e) din Legea privind actele legislative.


7. Compatibilitatea cu legislaţia comunitară şi alte standarde internaţionale. În textul notei informativă autorul face trimite la legislaţia comunitară, însă nu menţionează nimic despre compatibilitatea acestuia cu legislația naţională, comunitară şi alte standarde internaționale. Autorul, în nota informativă, se limitează doar la enunţuri declarative şi descrierea simplistă a propunerilor de modificare, fără a face o argumentare şi o sinteză bazată pe date statistice, cercetări etc. şi nu face nici o referinţă la reglementările corespondente ale legislaţiei comunitare (Regulamentul CEE nr. 1576/89 al Consiliului din 29 mai 1989 de stabilire a normelor generale cu privire la definirea, desemnarea şi prezentarea băuturilor spirtoase; Regulamentul (CE) nr. 1493/1999 al Consiliului din 17 mai 1999 privind organizarea comună a pieții vitivinicole; Regulamentul (CE) nr. 753/2002 al Comisiei din 29 aprilie 2002 de stabilire a anumitor norme de aplicare a Regulamentului (CE) nr. 1493/1999 al Consiliului în ceea ce priveşte descrierea, denumirea, prezentarea şi protejarea anumitor produse vitivinicole; Regulamentul (UE) nr. 251/2014 al Parlamentului European şi al Consiliului din 26 februarie 2014 privind definirea, descrierea, prezentarea, etichetarea şi protejarea indicaţiilor geografice ale produselor vitivinicole aromatizate şi de abrogare a Regulamentului (CEE) nr. 1601/91 al Consiliului; Regulamentul (CE) nr. 607/2009 al Comisiei din 14 iulie 2009 de stabilire a unor norme de punere în aplicare a Regulamentului (CE) nr. 479/2008 al Consiliului în ceea ce priveşte denumirile de origine protejate şi indicaţiile geografice protejate, menţiunile tradiţionale, etichetarea şi prezentarea anumitor produse vitivinicole; Regulamentul (CE) nr. 753/2002 al Comisiei din 29 aprilie 2002 de stabilire a anumitor norme de aplicare a Regulamentului (CE) nr. 1493/1999 al Consiliului în ceea ce priveşte descrierea, denumirea, prezentarea şi protejarea anumitor produse vitivinicole; Regulamentul (CEE) nr. 1601/91 al Consiliului din 10 iunie 1991 de stabilire a normelor generale privind definirea, descrierea şi prezentarea vinurilor aromatizate, a băuturilor aromatizate pe bază de vin şi a cocteilurilor aromatizate din produse vitivinicole; Regulamentul (CE) nr. 607/2009 al Comisiei din 14 iulie 2009 de stabilire a unor norme de punere în aplicare a Regulamentului (CE) nr. 479/2008 al Consiliului în ceea ce priveşte denumirile de origine protejate şi indicaţiile geografice protejate, menţiunile tradiţionale, etichetarea şi prezentarea anumitor produse vitivinicole; Regulamentul (CE) nr. 110/2008 al Parlamentului European şi al Consiliului din 15 ianuarie 2008 privind definirea, desemnarea, prezentarea, etichetarea şi protecţia indicaţiilor geografice ale băuturilor spirtoase şi de abrogare a Regulamentului (CEE) nr. 1576/89 al Consiliului; Regulamentul (UE) nr. 1308/2013 al Parlamentului European şi al Consiliului din 17 decembrie 2013 de instituire a unei organizări comune a pieţelor produselor agricole şi de abrogare a Regulamentelor (CEE) nr. 922/72, (CEE) nr. 234/79, (CE) nr. 1037/2001 și (CE) nr. 1234/2007 ale Consiliului; Regulamentul (UE) nr. 1151/2012 al Parlamentului European şi al Consiliului din 21 noiembrie 2012 privind sistemele din domeniul calităţii produselor agricole şi alimentare etc.) ceea ce contravine prevederilor lit. c) a articolului 20 al Legii 780/2001 privind actele legislative. Potrivit prevederilor actului normativ sus menţionat nota informativă trebuie să includă referinţe la reglementările corespondente ale legislaţiei comunitare şi nivelul compatibilităţii proiectului de act legislativ cu reglementările în cauză.

În contextul lipsei referințelor referitor la compatibilitate, considerăm că autorul nu a analizat legislaţia naţională, acquis-ul comunitar și nici standardele internaționale în domeniul de referință, ceea ce afectează calitatea reglementărilor propuse.


8. Fundamentarea economico-financiară. Potrivit lit. d) a art.20 din Legea 780/2001 privind actele legislative, nota informativă trebuie să conţină informaţii privind „fundamentarea economico-financiară în cazul în care realizarea noilor reglementări necesită cheltuieli financiare şi de altă natură”. Potrivit art.47 alin.(6) din Regulamentul Parlamentului, în cazul în care realizarea noilor reglementări necesită cheltuieli financiare, materiale şi de altă natură, se anexează fundamentarea economico-financiară.

Această prevedere nu este aplicabilă actului legislativ expertizat or, implementarea proiectului nu necesită cheltuieli financiare la etapa implementării.



Evaluarea de fond a coruptibilităţii


9. Stabilirea şi promovarea unor interese/beneficii. Din textul proiectului nu rezultă stabilirea şi promovarea expresă a unor interese/beneficii de grup sau individuale, necorelate/contrare interesului public general.


10. Prejudicii aduse prin aplicarea actului. Din textul proiectului şi aplicarea ulterioară a acestuia nu rezultă expres prejudicierea intereselor (drepturilor, libertăţilor) anumitor categorii de persoane sau prejudicierea interesului public.


11. Compatibilitatea proiectului cu prevederile legislaţiei naţionale. Prevederile proiectului nu sînt concurente cu alte prevederi ale legislaţiei.


12. Formularea lingvistică a prevederilor proiectului. Formulările conţinute în proiect sînt suficient de clare şi concise, exprimările întrunind rigorile tehnicii legislative, ale limbajului juridic, respectă regulile de ortografie şi punctuaţie.


13. Reglementarea activităţii autorităţilor publice. Proiectul nu stabileşte atribuţii ale autorităţilor publice, nici proceduri administrative noi sau alte chestiuni vizînd activitatea acestora.




Concluzii

Proiectul a fost elaborat în scopul concretizării şi armonizării unor noţiuni ce ţin de vinuri, producţie alcoolică şi băuturi alcoolice, precum şi perfecţionării prevederilor legale referitor la licenţierea şi publicitatea unor categorii de produse vitivinicole. În viziunea autorului modificările propuse la Legea viei şi vinului sunt oportune pentru a accentua şi evidenţia că, vinul este un produs alimentar şi că acest produs se clasifică, că în majoritatea ţărilor din Uniunea Europeană, după origine - în vin cu şi fără denumire de origine protejată (DOP), vin cu şi fără indicaţii geografică protejată (IGP), vin cu şi fără denumire de soi.

Nota informativă a proiectului de act legislativ supus expertizei nu conține nici o argumentare viabilă pentru promovarea proiectului. În viziunea noastră, autorul a prezentat o descriere succintă a modificărilor propuse, fără a fi făcută o argumentare cu privire la oportunitatea şi premisele apariţiei acestor modificări, finalităţile urmărite prin implementarea noilor reglementări, nivelul compatibilităţii proiectului cu legislaţia corelativă etc.

În conformitate cu prevederile art.22 din Legea privind actele legislative, era necesar de efectuat o expertiză juridică pentru asigurarea concordantei proiectului cu normele Constituţiei, cu practica jurisdicției constituționale, precum şi coordonarea lui cu legislația în vigoare.

Reieşind din importanţa şi consecinţele acestui proiect de lege, acesta urma să fie transmis spre avizare instituţiilor publice de specialitate, societăţii civile pentru formularea recomandărilor, iar, în final, avizele, sinteza recomandărilor recepţionate în cadrul consultării publice şi rezultatele expertizelor, trebuiau să fie anexate la dosarul de însoţire a variantei finale a proiectului de act legislativ, aşa cum prevede art.23, alin.(2) lit.e) din Legea privind actele legislative.

În textul notei informativă autorul face trimite la legislaţia comunitară, însă nu menţionează nimic despre compatibilitatea acestuia cu legislația naţională, comunitară şi alte standarde internaționale. Autorul, în nota informativă, se limitează doar la enunţuri declarative şi descrierea simplistă a propunerilor de modificare, fără a face o argumentare şi o sinteză bazată pe date statistice, cercetări etc. şi nu face nici o referinţă la reglementările corespondente ale legislaţiei comunitare (Regulamentul CEE nr. 1576/89 al Consiliului din 29 mai 1989 de stabilire a normelor generale cu privire la definirea, desemnarea şi prezentarea băuturilor spirtoase; Regulamentul (CE) nr. 1493/1999 al Consiliului din 17 mai 1999 privind organizarea comună a pieţi vitivinicole; Regulamentul (CE) nr. 753/2002 al Comisiei din 29 aprilie 2002 de stabilire a anumitor norme de aplicare a Regulamentului (CE) nr. 1493/1999 al Consiliului în ceea ce priveşte descrierea, denumirea, prezentarea şi protejarea anumitor produse vitivinicole; Regulamentul (UE) nr. 251/2014 al Parlamentului European şi al Consiliului din 26 februarie 2014 privind definirea, descrierea, prezentarea, etichetarea şi protejarea indicaţiilor geografice ale produselor vitivinicole aromatizate şi de abrogare a Regulamentului (CEE) nr. 1601/91 al Consiliului; Regulamentul (CE) nr. 607/2009 al Comisiei din 14 iulie 2009 de stabilire a unor norme de punere în aplicare a Regulamentului (CE) nr. 479/2008 al Consiliului în ceea ce priveşte denumirile de origine protejate şi indicaţiile geografice protejate, menţiunile tradiţionale, etichetarea şi prezentarea anumitor produse vitivinicole; Regulamentul (CE) nr. 753/2002 al Comisiei din 29 aprilie 2002 de stabilire a anumitor norme de aplicare a Regulamentului (CE) nr. 1493/1999 al Consiliului în ceea ce priveşte descrierea, denumirea, prezentarea şi protejarea anumitor produse vitivinicole; Regulamentul (CEE) nr. 1601/91 al Consiliului din 10 iunie 1991 de stabilire a normelor generale privind definirea, descrierea şi prezentarea vinurilor aromatizate, a băuturilor aromatizate pe bază de vin şi a cocteilurilor aromatizate din produse vitivinicole; Regulamentul (CE) nr. 607/2009 al Comisiei din 14 iulie 2009 de stabilire a unor norme de punere în aplicare a Regulamentului (CE) nr. 479/2008 al Consiliului în ceea ce priveşte denumirile de origine protejate şi indicaţiile geografice protejate, menţiunile tradiţionale, etichetarea şi prezentarea anumitor produse vitivinicole; Regulamentul (CE) nr. 110/2008 al Parlamentului European şi al Consiliului din 15 ianuarie 2008 privind definirea, desemnarea, prezentarea, etichetarea şi protecţia indicaţiilor geografice ale băuturilor spirtoase şi de abrogare a Regulamentului (CEE) nr. 1576/89 al Consiliului; Regulamentul (UE) nr. 1308/2013 al Parlamentului European şi al Consiliului din 17 decembrie 2013 de instituire a unei organizări comune a pieţelor produselor agricole şi de abrogare a Regulamentelor (CEE) nr. 922/72, (CEE) nr. 234/79, (CE) nr. 1037/2001 și (CE) nr. 1234/2007 ale Consiliului; Regulamentul (UE) nr. 1151/2012 al Parlamentului European şi al Consiliului din 21 noiembrie 2012 privind sistemele din domeniul calităţii produselor agricole şi alimentare etc.) ceea ce contravine prevederilor lit. c) a articolului 20 al Legii 780/2001 privind actele legislative. Potrivit prevederilor actului normativ sus menţionat nota informativă trebuie să includă referinţe la reglementările corespondente ale legislaţiei comunitare şi nivelul compatibilităţii proiectului de act legislativ cu reglementările în cauză.
În contextul lipsei referințelor referitor la compatibilitate, considerăm că autorul nu a analizat, legislaţia naţională, acquis-ul comunitar și nici standardele internaționale în domeniul de referință, ceea ce afectează calitatea reglementărilor propuse.

La fel, proiectul nu conține actul de analiză a impactului de reglementare, dar o astfel de analiză era necesară, întrucît aceasta reprezintă argumentarea, în baza evaluării costurilor şi beneficiilor, a necesităţii adoptării actului normativ şi analiza de impact al acestuia asupra activităţii de întreprinzător, inclusiv asigurarea respectării drepturilor şi intereselor întreprinzătorilor, consumatorilor şi ale statului.

Considerăm că modificările propuse nu se încadrează în cerinţele prevederilor Legii nr.780 din 27.12.2001 privind actele legislative. Potrivit prevederilor art.34 din legea 780/2001 modificarea sau completarea actului legislativ reprezintă amendarea unor prevederi ale lui. Modificarea intervine pentru a schimba unele soluţii din actul legislativ prin altele. Modificările trebuie să fie clare şi necesare, să identifice noi soluţii de aplicare, să concretizeze şi să uşureze aplicarea prevederilor legale. Însă propunerile înaintate de autor reprezintă o parafrazare a noţiunilor deja existente în legislaţie.

În acelaşi context menţionăm că propunerea de modificare a prevederilor art.13 alin.(2) din Legea nr.57 din 10.03.2006 viei şi vinului nu este justificată, or, norma vizată în redacţia actuală cuprinde criteriile generale de bază pentru majoritatea clasificărilor care pot fi date produselor vitivinicole, inclusiv cele propuse de autor. Spre exemplu, clasificarea după vin cu denumire de origine protejată (DOP), vin cu indicaţie geografică protejată (IGP) corespunde criteriilor actuale stabilite în art.13 alin.(2) lit.c) „după locul de provenienţă”, iar criteriile propuse – vin fără DOP şi fără IGP, cu denumire de soi, denumit vin de soi şi vin fără DOP şi fără IGP, şi fără denumire de soi, denumit vin – corespunde criteriilor actuale stabilite în art.13 alin.(2) lit.b) „în funcţie de tehnologia de producere aplicată”.

Menţionăm că noţiunile de denumire de origine protejată (DOP), indicaţie geografică protejată (IGP) sunt reglementate de Legea nr.66 din 27.03.2008 privind protecţia indicaţiilor geografice, denumirilor de origine şi specialităţilor tradiţionale garantate.

La fel, considerăm că propunerea de substituire a cuvintelor „cu excepţia vinurilor şi a produselor obţinute pe bază de must” cu indicarea codurilor produselor vitivinicole nu este binevenită, or sintagma „vinurilor şi a produselor obţinute pe bază de must” are o semnificaţie mai largă şi universală, codurile produselor pe parcurs pot fi modificate, anulate sau completate ceea ce va duce inevitabil la dificultăţi de aplicare a legii, precum şi la necesitatea de modificare a acestora.

Reieşind din cele expuse, considerăm că adoptarea proiectului de lege supus expertizării în redacţia propusă este prematură.



Centrul de Analiză şi Prevenire a Corupţiei