Proiecte implementate Expertiza coruptibilitatii - etapa 5 Rapoarte de expertiză

Raport de expertiză nr.705

Expertiza coruptibilităţii este desfăşurată de CAPC în cadrul Proiectului „Expertiza coruptibilităţii proiectelor actelor normative şi legislative”, susţinut financiar de MATRA Rule of Law and Good Governance Programme from Kingdom of the Netherlands Opiniile exprimate în cadrul prezentului raport pot să nu coincidă cu punctul de vedere al donatorului.



30 Iunie 2016

RAPORT DE EXPERTIZĂ

la proiectul Legii pentru modificarea și completarea unor acte legislative (Legea privind piața produselor petroliere – art.2, 15'1, 15'2; Codul penal – art.240'1; Codul contravențional – art.277)

(înregistrat în Parlament cu numărul 191 din 04 Mai 2016)

În temeiul Concepţiei de cooperare dintre Parlament şi societatea civilă, aprobată prin Hotărîrea Parlamentului nr.373-XVI din 29 decembrie 2005, Centrul de Analiză şi Prevenire a Corupţiei prezintă raportul de expertiză a coruptibilităţii proiectului Legii pentru modificarea și completarea unor acte legislative (Legea privind piața produselor petroliere – art.2, 15'1, 15'2; Codul penal – art.240'1; Codul contravențional – art.277)
.



Evaluarea generală


1. Autor al iniţiativei legislative este deputat în Parlament, ceea ce corespunde art. 73 din Constituţie şi art. 44 din Regulamentul Parlamentului.


2. Categoria actului legislativ propus este lege organică, ceea ce corespunde art.72 din Constituţie şi art. 6-11, 27, 35 şi 39 din Legea privind actele legislative, nr.780-XV din 27.12.2001. Art.35 al.(3) din Legea privind actele legislative, nr.780-XV din 27.12.2001 stabileşte că actul legislativ de modificare sau completare are, de regulă, o forţă juridică egală cu cea a actului ale cărui dispoziţii le modifică sau le completează. În unele cazuri, actul de modificare sau completare poate avea o forţă juridică superioară celei a actului modificat sau completat. Avînd în vedere că se propune modificarea unei legi organice considerăm că autorul a respectat rigorile legislative la stabilirea categoriei acului de modificare.


3. Scopul promovării proiectului Potrivit notei informative scopul modificărilor propuse este ajustarea legislaţiei naţionale la realităţile sociale apărute pe piaţa petrolieră. Autorul pretinde că prin acceptarea modificărilor se vor reglementa relaţiile dintre cooperativele de întreprinzător şi membrii săi - producători agricoli, în partea ce ţine de cantitatea şi preţul motorinei ce urmează a fi livrată membrilor săi, facilitîndu-se aplicarea Legii privind piaţa produselor petroliere în partea ce ţine de importul motorinei de către cooperativele de întreprinzător din domeniul agricol pentru membrii săi - producători agricoli.



Fundamentarea proiectului

4. Nota informativă a proiectului de act legislativ supus expertizei este plasată pe site-ul Parlamentului.

Considerăm că în acest fel Parlamentul respectă principiul transparenţei procesului legislativ şi principiile de cooperare cu societatea civilă.


5. Respectarea termenului de cooperare cu societatea civilă Reieşind din prevederile art.7 din Legea privind transparenţa în procesul decizional nr. 239 din 13.11.2008, autorităţile publice sunt obligate, după caz, să întreprindă măsurile necesare pentru asigurarea posibilităţilor de participare a cetăţenilor, a asociaţiilor constituite în corespundere cu legea, a altor părţi interesate la procesul decizional.

Potrivit art. 49/1 din Regulamentul Parlamentului comisia permanentă sesizată în fond asigură consultarea publică a proiectelor de acte legislative şi a propunerilor legislative cu părţile interesate prin organizarea de dezbateri şi audieri publice, prin intermediul altor proceduri de consultare stabilite de legislaţia cu privire la transparenţa în procesul decizional. Comisia permanentă sesizată în fond stabileşte procedura de consultare a proiectelor de acte legislative şi a propunerilor legislative ţinînd cont de caracterul proiectului, de preocuparea părţilor interesate pentru subiectul abordat, de alte aspecte relevante. Totodată, aceasta dispune plasarea, conform legii, pe web-site-ul Parlamentului a sintezei recomandărilor recepţionate în cadrul consultării publice, în scopul asigurării transparenţei în procesul decizional.

Proiectul de lege a fost plasat pe site-ul Parlamentului. Toate persoanele interesate au avut posibilitatea să-şi expună opinia vis-a-vis de acest proiect. Considerăm că, în acest fel, au fost respectate rigorile cooperării cu societatea civilă.


6. Suficienţa argumentării. Nota informativă a proiectului de act legislativ supus expertizei nu conține nici o argumentare viabilă pentru promovarea proiectului. În viziunea noastră, autorul a prezentat o descriere succintă generală cu privire la una din modificările propuse (repartizarea motorinei între producătorii agricoli membrii a cooperativei de întreprinzător), fără a face o argumentare concludentă şi pertinentă în susţinerea acestuia. Argumentarea proiectului este insuficientă în partea ce ţine de condiţiile ce au impus elaborarea proiectului, finalităţile urmărite prin implementarea noilor reglementări, nivelul compatibilităţii proiectului cu legislaţia corelativă, fundamentarea economico-financiară etc.

Lipseşte analiza impactului de reglementare care este obligatorie în condiţiile în care prevederile proiectului vizează nemijlocit interesele persoanelor fizice şi juridice care practică activitate de întreprinzător.

Potrivit lit. d) a art.20 din Legea 780/2001 privind actele legislative, nota informativă trebuie să conţină informaţii privind „fundamentarea economico-financiară în cazul în care realizarea noilor reglementări necesită cheltuieli financiare şi de altă natură”. La fel, potrivit art.47 alin.(6) din Regulamentul Parlamentului, în cazul în care realizarea noilor reglementări necesită cheltuieli financiare, materiale şi de altă natură, se anexează fundamentarea economico-financiară.

În conformitate cu prevederile art.22 din Legea privind actele legislative, era necesar de efectuat o expertiză juridică pentru asigurarea concordantei proiectului cu normele Constituţiei, cu practica jurisdicției constituționale, precum şi coordonarea lui cu legislația în vigoare.

Reieşind din importanţa şi consecinţele acestui proiect de lege, acesta urma să fie transmis spre avizare instituţiilor publice de specialitate, societăţii civile pentru formularea recomandărilor, iar, în final, avizele, sinteza recomandărilor recepţionate în cadrul consultării publice şi rezultatele expertizelor, trebuiau să fie anexate la dosarul de însoţire a variantei finale a proiectului de act legislativ, aşa cum prevede art.23, alin.(2) lit.e) din Legea privind actele legislative.


7. Compatibilitatea cu legislaţia comunitară şi alte standarde internaţionale. Potrivit lit. c) a articolului 20 al Legii 780/2001 privind actele legislative, nota informativă trebuie să includă referinţe la reglementările corespondente ale legislaţiei comunitare şi nivelul compatibilităţii proiectului de act legislativ cu reglementările în cauză.

Această prevedere nu este aplicabilă actului legislativ expertizat.


8. Fundamentarea economico-financiară. Potrivit lit. d) a art.20 din Legea 780/2001 privind actele legislative, nota informativă trebuie să conţină informaţii privind „fundamentarea economico-financiară în cazul în care realizarea noilor reglementări necesită cheltuieli financiare şi de altă natură”. Potrivit art.47 alin.(6) din Regulamentul Parlamentului, în cazul în care realizarea noilor reglementări necesită cheltuieli financiare, materiale şi de altă natură, se anexează fundamentarea economico-financiară.

Această prevedere nu este aplicabilă actului legislativ expertizat or, implementarea proiectului nu necesită cheltuieli financiare la etapa implementării.



Evaluarea de fond a coruptibilităţii


9. Stabilirea şi promovarea unor interese/beneficii. Din textul proiectului nu rezultă stabilirea şi promovarea expresă a unor interese/beneficii de grup sau individuale, necorelate/contrare interesului public general.


10. Prejudicii aduse prin aplicarea actului. Din textul proiectului şi aplicarea ulterioară a acestuia nu rezultă expres prejudicierea intereselor (drepturilor, libertăţilor) anumitor categorii de persoane sau prejudicierea interesului public.


11. Compatibilitatea proiectului cu prevederile legislaţiei naţionale. Prevederile proiectului nu sînt concurente cu alte prevederi ale legislaţiei.


12. Formularea lingvistică a prevederilor proiectului. Formulările conţinute în proiect sînt suficient de clare şi concise, exprimările întrunind rigorile tehnicii legislative, ale limbajului juridic, respectă regulile de ortografie şi punctuaţie.


13. Reglementarea activităţii autorităţilor publice. Proiectul nu stabileşte atribuţii ale autorităţilor publice, nici proceduri administrative noi sau alte chestiuni vizînd activitatea acestora.




Concluzii

Potrivit notei informative scopul modificărilor propuse este ajustarea legislaţiei naţionale la realităţile sociale apărute pe piaţa petrolieră. Autorul pretinde că prin acceptarea modificărilor se vor reglementa relaţiile dintre cooperativele de întreprinzător şi membrii săi producători agricoli, în partea ce ţine de cantitatea şi preţul motorinei ce urmează a fi livrată membrilor săi, facilitîndu-se aplicarea Legii privind piaţa produselor petroliere în partea ce ţine de importul motorinei de către cooperativele de întreprinzător din domeniul agricol pentru membrii săi producători agricoli.

În special, autorul propune de a stabili expres în textul actului normativ posibilitatea cooperativelor de întreprinzător de a efectua importul de produse petroliere pentru uz personal sau a membrilor săi, fără, însă, a face o analiză juridică a legislaţiei naţionale în domeniu, a compatibilităţii modificărilor propuse cu legislaţia naţională.

Considerăm că modificările propuse nu sunt argumentate din punct de vedere juridic şi nu vor facilita aplicarea Legii privind piaţa produselor petroliere în partea ce ţine de importul motorinei de către cooperativele de întreprinzător din domeniul agricol pentru membrii săi producători agricoli.

Potrivit Legii 780/2001 privind actele legislative, modificarea sau completarea actului legislativ reprezintă amendarea unor prevederi ale lui. Modificarea intervine pentru a schimba unele soluţii din actul legislativ prin altele, iar completarea intervine pentru a introduce soluţii noi în problema reglementată de actul legislativ. Textul actului trebuie să fie clar şi uşor de înţeles, să nu admită interpretări sau derogări nejustificative.

Remarcăm că prevederile Legii privind piaţa produselor petroliere în redacţia actuală sînt conforme cu legislaţia naţională şi respectă toate drepturile şi interesele subiecțiilor de drept - participanţi la aceste raporturi juridice şi la moment nu necesită a fi modificată sau completată în partea propusă de către autorul proiectului de lege expertizat.

Propunerea de a include, expres, în textul actului normativ a posibilităţii cooperativelor de întreprinzători să efectueze importul de produse petroliere pentru uz personal este nejustificată deoarece, potrivit prevederilor Legii privind piaţa produselor petroliere participanţi la piaţa produselor petroliere pot fi persoanele juridice care sînt titulari de licenţă sau de autorizaţie tehnică, excepţie făcînd consumatorul, precum şi producătorii agricoli care importă produse petroliere pentru uz personal. Participanţii la piaţa produselor petroliere beneficiază de drepturi egale, indiferent de tipul de proprietate şi de forma juridică de organizare. Este inadmisibilă favorizarea unor participanţi prin acordarea de înlesniri neprevăzute de lege, precum şi limitarea directă sau indirectă a drepturilor şi intereselor legitime. Aceştia sînt în drept să înfiinţeze asociaţii, uniuni şi alte forme de asociere în scopuri ce nu contravin legislaţiei, inclusiv reglementărilor liberei concurenţe.

Potrivit prevederilor art.2 din Legea nr.312/20.12.2013 privind grupurile de producători agricoli şi asociaţiile acestora, prin producător agricol se înţelege orice persoană fizică care practică activitatea de întreprinzător sau persoană juridică, indiferent de tipul de proprietate şi forma juridică de organizare, înregistrată în modul stabilit, ale cărei activităţi principale sînt producţia, creşterea sau cultivarea de produse agricole, inclusiv recoltarea acestora, de asemenea creşterea, mulsul şi deţinerea de animale în scopuri agricole.

În acelaşi timp art. 5 din Legea nr.73/12.04.2001 privind cooperativele de întreprinzător stabileşte că cooperativa de întreprinzător este o organizaţie comercială (întreprindere) cu statut de persoană juridică, ai cărei membri sînt persoane juridice şi/sau fizice care practică activitate de întreprinzător. Scopul cooperativei este de a contribui la obţinerea profitului de către membrii săi.

Din interpretarea normelor juridice citate mai sus conchidem că cooperativele de întreprinzător sunt persoane juridice independente de membrii săi şi în cazul în care activează în domeniul agricol se încadrează în noţiunea de producător agricol, iar prin consecinţă pot să solicite eliberarea autorizaţiei de import a produselor petroliere pentru uz personal.

Subliniem că, cooperativele de întreprinzător pot solicita eliberarea autorizaţiei de import a produselor petroliere pentru uz personal şi nicidecum pentru membrii acesteia or, potrivit legislaţiei naţionale în vigoare, cooperativa de întreprinzător şi membrii cooperativei de întreprinzător sunt persoane juridice separate care activează distinct una de cealaltă. Așadar membrii cooperativei de întreprinzător pot solicita de sine stătător eliberarea autorizaţiei de import a produselor petroliere pentru uz personal, în cazul în care se încadrează în prevederile Legii privind piaţa produselor petroliere.

Este de menţionat că autorizaţia de import a motorinei se eliberează de către ANRE, la cererea scrisă a producătorului agricol.

În autorizaţia de import al motorinei, ANRE stabileşte cantitatea motorinei ce poate fi importată în funcţie de suprafaţa terenurilor agricole deţinute de către producătorul agricol şi de normele de consum ale motorinei pe un hectar de teren agricol. Potrivit ordinului Ministrului Agriculturii şi Industriei Alimentare din 1 martie, norma de consum a motorinei pentru un hectar de teren agricol pentru un ciclu tehnologic constituie 110,96 litri.

Reieşind din cele expuse, considerăm că adoptarea proiectului de lege supus expertizării în redacţia propusă este prematură.



Centrul de Analiză şi Prevenire a Corupţiei