Proiecte implementate Expertiza coruptibilitatii - etapa 5 Rapoarte de expertiză

Raport de expertiză nr.707

Expertiza coruptibilităţii este desfăşurată de CAPC în cadrul Proiectului „Expertiza coruptibilităţii proiectelor actelor normative şi legislative”, susţinut financiar de MATRA Rule of Law and Good Governance Programme from Kingdom of the Netherlands Opiniile exprimate în cadrul prezentului raport pot să nu coincidă cu punctul de vedere al donatorului.



27 Mai 2016

RAPORT DE EXPERTIZĂ

la proiectul Legii cu privire la modificarea și completarea Legii privind activitatea particulară de detectiv și de pază (art.3, anexa nr.2)

(înregistrat în Parlament cu numărul 200 din 10 Mai 2016)

În temeiul Concepţiei de cooperare dintre Parlament şi societatea civilă, aprobată prin Hotărîrea Parlamentului nr.373-XVI din 29 decembrie 2005, Centrul de Analiză şi Prevenire a Corupţiei prezintă raportul de expertiză a coruptibilităţii proiectului Legii cu privire la modificarea și completarea Legii privind activitatea particulară de detectiv și de pază (art.3, anexa nr.2)
.



Evaluarea generală


1. Autor al iniţiativei legislative este deputat în Parlament, ceea ce corespunde art. 73 din Constituţie şi art. 44 din Regulamentul Parlamentului.


2. Categoria actului legislativ propus este lege organică, ceea ce corespunde art.72 din Constituţie şi art. 6-11, 27, 35 şi 39 din Legea privind actele legislative, nr.780-XV din 27.12.2001.


3. Scopul promovării proiectului Conform Notei informative la proiectul Legii cu privire la modificarea și completarea Legii privind activitatea particulară de detectiv și de pază este ajustarea prevederilor legale la realitățile actuale, în care organizațiile particulare de pază prestează servicii de ocrotire a vieții, sănătății şi bunurilor persoanelor fizice, precum şi a bunurilor persoanelor juridice, împotriva unor acțiuni ilicite comise atât cu intenție, cât şi din imprudenţă.

Nota informativă formulează foarte general scopul proiectului, denaturând, de fapt, esența amendamentelor propuse. Propunerile de modificare urmăresc scopul punerii în legalitate a unei activități suplimentare pentru subiecţii competenţi cu desfăşurarea activităţii de pază, şi anume activitatea în domeniul protecției împotriva incendiilor, activitate cu un alt regim juridic, supusă unor alte standarde de exercitare şi care este reglementată de un alt act legislativ - Legea nr. 267 din 09.11.1994 privind apărarea împotriva incendiilor.



Fundamentarea proiectului

4. Nota informativă a proiectului de act legislativ supus expertizei este plasată pe site-ul Parlamentului.

Considerăm că în acest fel Parlamentul respectă principiul transparenţei procesului legislativ şi principiile de cooperare cu societatea civilă.

Totuși, plasarea notei informative a unui proiect de act legislativ pe pagina web a Parlamentului asigură doar parțial respectarea principiului transparenței procesului legislativ. Referindu-ne nemijlocit la principiile de cooperare cu societatea civilă, simpla plasare pe pagina web a unei instituții a unui proiect de act legislativ nu asigură respectarea acestor principii.

Pentru a respecta transparența procesului legislativ, Parlamentul (ca de altfel oricare alt organ activitatea căruia presupune procese decizionale) trebuie să asigure respectarea prevederilor Legii nr. 239 din 13.11.2008 privind transparența în procesul decizional, în special, a celor stabilite pentru procesul de elaborare a deciziilor, precum şi pentru procesul de adoptare a acestora.

Am putea menționa că Legislativul asigură deplin transparența procesului legislativ, atunci când pe pagina web a Legislativului ar exista un compartiment separat dedicat procesului de elaborare a proiectelor de acte normative şi, în acest sens, ne referim, cu titlu special, la inițiativele legislative ale deputaților. Un astfel de compartiment ar trebui să cuprindă rubrici dedicate anunțurilor privind inițierea unei inițiative legislative, consultărilor publice ale inițiativelor deputaților, precum şi versiunilor finale ale acestor inițiative. Până la stabilirea unei astfel de structuri pentru pagina web a Parlamentului, transparența decizională ar fi asigurată într-o măsură mai mare, dacă ar fi garantată, cel puțin, plasarea tuturor opiniilor recepționate de comisia de profil, de la celelalte comisii parlamentare, de la deputați şi de la alţi subiecți interesați, precum şi tabelul de divergențe în care să se regăsească decizia finală a comisiei de profil asupra opiniilor/propunerilor.

Respectarea principiilor de cooperare cu societatea civilă ar putea fi asigurată, inclusiv în condițiile în care, anterior examinării proiectului în comisia de profil, ar fi făcut public un termen exact, stabilit pentru societatea civilă, în cadrul căruia reprezentanții acesteia să prezinte propuneri/obiecții la proiect. În caz contrar, se creează doar o aparenţă de transparență decizională.


5. Respectarea termenului de cooperare cu societatea civilă Nu putem vorbi despre respectarea vreunui termen de cooperare cu societatea civilă, întrucât nici Legislativul, nici autorul nu au plasat proiectul Legii pentru modificarea și completarea unor acte legislative în mod special pentru consultarea acestuia cu societatea civilă şi cu alţi subiecţi interesaţi. Totuşi, având în vedere că proiectul a fost plasat pe pagina web a Parlamentului la 10 mai 2016 şi până în prezent acesta nu a fost supus, încă, dezbaterilor în Parlament, dar se află la examinare în comisiile parlamentare, am putea afirma că termenul de 15 zile, prevăzut de art. 11 alin. (2/2) din Legea nr.239-XVI din 13.11.2008 privind transparența în procesul decizional, a fost respectat, or, subiecţii interesaţi pot transmite obiecţiile şi propunerile sale la proiect în adresa Comisiei responsabile sau, eventual şi altor comisii.


6. Suficienţa argumentării. Nota informativă nu conține o justificare suficientă a modificărilor propuse. Mai mult ca atât, nota informativă la proiectul Legii cu privire la modificarea și completarea Legii privind activitatea particulară de detectiv și de pază nu corespunde prescripțiilor stabilite pentru o notă informativă de art. 20 din Legea nr. 780 din 27.12.2001 privind actele legislative. Astfel, în nota informativă nu se regăsesc referinţe la: reglementările corespondente ale legislaţiei comunitare şi nivelul compatibilității proiectului de act legislativ cu reglementările în cauză; finalităţile urmărite prin implementarea noilor reglementări; principalele prevederi, locul actului în sistemul legislaţiei, evidențierea elementelor noi, efectul social, economic şi de altă natură al realizării lui.

Argumentele relevate de autor sunt superficiale şi fac abstracţie de la esenţa activităţii reglementate de Legea nr. 283 din 04.07.2003 privind activitatea particulară de detectiv şi de pază, precum şi de la Legea nr. 267 din 09.11.1994 privind apărarea împotriva incendiilor, precum şi de la multitudinea de acte normative subordonate legii, care reglementează sistemul de apărare împotriva incendiilor. De asemenea, autorul proiectului nu a luat în calcul conceptul de "pază", reglementat de standardele UE şi, respectiv, nu a prezentat în nota informativă vreo explicaţie a amendamentelor propuse, co-raportată la standardele în cauză.

Argumentul lipsei de conformitate a traducerii textului oficial de lege nu poate constitui temei de amendare a normei legale.


7. Compatibilitatea cu legislaţia comunitară şi alte standarde internaţionale. Potrivit lit. c) a articolului 20 al Legii 780/2001 privind actele legislative, nota informativă trebuie să includă referinţe la reglementările corespondente ale legislaţiei comunitare şi nivelul compatibilităţii proiectului de act legislativ cu reglementările în cauză. Aşa cum menţionam mai sus, astfel de referinţe nu au fost prezentate în nota informativă la proiect.

Or, repertoriul comunitar cunoaşte anumite standarde în domeniul serviciilor de securitate private. Astfel, printre standardele europene - standarde CEN - relevante pentru pentru industria serviciilor de securitate privată (or, aceasta este noţiunea sinonimă a celei de "servicii de pază"), se numără: un standard CEN privind serviciile de securitate în aeroporturi şi aviaţie, care asigură o privire de ansamblu bună asupra personalului, instruirii, managementului contractelor şi operaţiunilor de calitate; un alt standard CEN cu privire la terminologia referitoare la operatorii economici, împreună cu standardul privind serviciile de securitate maritimă şi portuară.

În paralel, pe parcursul ultimilor ani, au fost dezvoltate standarde naţionale cu privire la operatorii economici, cum ar fi: standardul irlandez IS999:2004 privind serviciile de pază; standardul britanic BS7984:2008 privind practica serviciilor de păstrare a cheilor şi de răspuns; standardul danez DS/ISO/PAS28007:2013 privind navele şi tehnologia maritimă, îndrumările pentru companii private de securitate maritimă care furnizează personal de securitate înarmat, cu contract privat, la bordul navelor etc.

Studierea standardelor indicate mai sus este imperioasă chiar de la început, pentru a reuși perceperea conceptului de "serviciu de securitate privată" şi ar fi justificat sau nu necesitatea, dar şi oportunitatea modificărilor propuse de proiect.


8. Fundamentarea economico-financiară. Potrivit lit. d) a art.20 din Legea 780/2001 privind actele legislative, nota informativă trebuie să conţină informaţii privind „fundamentarea economico-financiară în cazul în care realizarea noilor reglementări necesită cheltuieli financiare şi de altă natură”. Potrivit art.47 alin.(6) din Regulamentul Parlamentului, în cazul în care realizarea noilor reglementări necesită cheltuieli financiare, materiale şi de altă natură, se anexează fundamentarea economico-financiară. În virtutea acestor două prevederi, precum şi a faptului că implementarea normelor amendate corespunzător propunerilor din proiect nu ar fi necesitat cheltuieli suplimentare de la bugetul de stat, nota informativă nu conţine o fundamentare economico-financiară. Totuşi, pentru a da un caracter complet notei informative, autorul ar fi putut indica expres că implementarea propunerilor sale nu necesită cheltuieli financiare bugetare.



Evaluarea de fond a coruptibilităţii


9. Stabilirea şi promovarea unor interese/beneficii. Aparent, din textul proiectului nu rezultă stabilirea şi promovarea expresă a unor interese sau beneficii de grup sau individuale, necorelate sau contrare interesului public general. Totuşi, aceasta pare să fie doar o aparenţă, întrucât, amendamentele urmăresc extinderea domeniului de activitate a agenţiilor de pază, vizând, în special, activitatea de apărare împotriva incendiilor. Activitatea în cauză este reglementată de Legea nr. 267 din 09.11.1994 privind apărarea împotriva incendiilor. Conform legii din urmă, montarea şi/sau reglarea, asistenţa tehnică a sistemelor automate de semnalizare şi de stingere a incendiilor, precum şi de protecţie a clădirilor împotriva fumului şi de înştiinţare în caz de incendiu se desfăşoară în bază de licenţă acordată în conformitate cu Legea nr.451-XV din 30 iulie 2001 privind licenţierea unor genuri de activitate; pe când activitatea de pază se desfășoară în bază de licență acordată de Ministerul Afacerilor Interne, iar pentru activitatea de apărare împotriva incendiilor - de către Camera de Licenţiere. Petru a desfăşura activitatea de apărare împotriva incendiilor este necesară întrunirea anumitor condiţii, controlul acestei activităţi îl efectuează alte organe, decât cele care verifică activitatea de detectiv şi pază. Totodată, ţinem să subliniem că, lista genurilor de activităţi particulare de detectiv şi de pază (art. 6 din Legea nr. 283 din 04.07.2003) este una exhaustivă şi nu cuprinde activităţi în domeniul apărării împotriva incendiilor.

O dovadă în plus că activitatea de apărare împotriva incendiilor este dintr-un alt domeniu decât activitatea/serviciile de pază - sau cum i se spune în standardele internaționale - "servicii de securitate privată", este definiţia oferită de standardul CEN pentru termenul "serviciu de securitate privată" - servicii furnizate de companii de securitate cu rolul de a proteja persoane, proprietăţi sau bunuri. Printre acestea se numără următoarele servicii (lista nu este exhaustivă): paza cu oameni - controlul accesului/ieşirii, controale de securitate în aeroporturi, pază înarmata, securitate în porturi, recepție, securitatea amplasamentelor, detectiv de magazin; patrularea mobilă şi patrularea mobilă a amplasamentului/zonei; răspunsul la alarme/intervenție - , monitorizare alarme şi centrul de primire a alarmelor, operatorul/dispecerul centrului de primire şi monitorizare a alarmelor, răspunsul la alarme, agentul de intervenție; păstrarea cheilor - păstrarea cheilor şi depozitarea cheilor; securitatea evenimentelor agent securitate-steward, șef obiectiv securitate manifestări publice, managementul controlului mulțimii; agent de securitate, controlor; protecție personală; servicii de ordine publică - patrularea oraşului, securitatea transportului etc. Observăm că în acestă definiţie serviciile de protecție împotriva incendiilor nu se regăsesc.

În concluzie, am putea presupune că se intenționează oferirea posibilității, în mod legal să desfășoare activitate de apărare împotriva incendiilor, ocolind prescripțiile imperative ale legislației în domeniu.
Acest fapt depășește interesul public şi vine doar să favorizeze interesul persoanelor care, în prezent activează în domeniul "de detectiv şi pază".


10. Prejudicii aduse prin aplicarea actului. Din textul proiectului şi aplicarea ulterioară a acestuia nu rezultă expres prejudicierea intereselor (drepturilor, libertăţilor) anumitor categorii de persoane sau prejudicierea interesului public. Totuşi, în condiţiile în care se urmăreşte interesul descris mai sus, adică evitarea legislaţiei în domeniul apărării de incendii, de către persoanele care desfăşoară activitate de pază, există riscul oferirii de servicii necalitative în acest domeniu de activitate, necorespunzător standardelor, care pot degenera în eventuale accidente de proporţii, care ar putea avea consecinţe pentru beneficiarul al acestor servicii, cît şi posibil pentru persoanele, bunurile colaterale.


11. Compatibilitatea proiectului cu prevederile legislaţiei naţionale. Prevederile proiectului vin în contradicţie, din punct de vedere conceptual, cu prevederile Legii nr. 267 din 09.11.1994 privind apărarea împotriva incendiilor, precum şi cu cele ale Legii nr. 451 din 30.07.2001 privind licenţierea unor genuri de activitate.


12. Formularea lingvistică a prevederilor proiectului. Formulările conţinute în proiect sunt clare, respectă rigorile limbajului juridic. Totuși, proiectul urmează să fie revizuit prin prisma prescripțiilor tehnicii legislative, or, liniuța nu este element structural al punctului într-un articol. Astfel, la definitivarea proiectului, amendamentele urmează a fi expuse, din punct de vedere structural, conform prevederilor art. 32 din Legea nr. 780 din 27.12.2001 privind actele legislative. De asemenea, proiectul urmează a fi revizuit în sensul aducerii lui în corespundere cu regulile de ortografie şi punctuaţie ale limbii române.


13. Reglementarea activităţii autorităţilor publice. Proiectul nu stabileşte atribuţii ale autorităţilor publice, nici proceduri administrative noi sau alte chestiuni vizînd activitatea acestora.


14. Analiza detaliată a prevederilor potenţial coruptibile.


Nr. Articol Text Obiecţia Elemente de coruptibilitate şi alte riscuri Recomandarea

1

Art. 3, prima liniuţă

"- noţiunea "sistem de alarmare împotriva efracţiei" se va expune într-o nouă redacţie şi va avea următorul cuprins:

"sistem de alarmare - cuprinsul de instalaţii electronice aferente construcțiilor compus din centrală de comandă şi de semnalizare optică şi acustică împotriva efracţiei, centrală de comandă şi de semnalizare optică şi acustică împotriva incendiilor, detectoare de prezenţă, detectoare antişoc şi acustice, detectoare de fum, de temperatură, de foc şi de gaze, butoane şi pedale de panică, control acces şi televiziune cu circuit închis, cu posibilități de înregistrare şi stocare a imaginilor şi datelor, de natură să asigure o protecţie corespunzătoare obiectivelor şi persoanelor fizice;".".

Prevederile subliniate mai sus, şi anume "centrală de comandă şi de semnalizare optică şi acustică împotriva incendiilor,", "detectoare de fum, de temperatură, de foc şi de gaze" vin să dubleze conceptual competențe şi să reglementeze repetitiv, dar într-un mod diferit, subiecții competenți să instaleze astfel de sisteme tehnice, orientate spre protecția împotriva incendiilor. Amendamentele contravin prevederilor Legii nr. 267 din 09.11.1994 privind apărarea împotriva incendiilor.

Astfel de circumstanțe, suplimentar, ar putea genera conflict de competenţă între subiecții cu atribuții de licențiere, precum şi conflict de norme în partea ce vizează condițiile pentru eliberarea licenței. Aceste circumstanțe ar putea genera aplicări abuzive din partea persoanelor ce desfășoară activitatea de detectiv şi pază, care ar putea avea consecințe tragice asupra beneficiarilor serviciilor în cauză.

Pericolul acestui element constă în legalizarea realizării prioritare a unor interese de grup - ale prestatorilor de servicii de pază - , în pofida şi în detrimentul intereselor altor subiecţi de drept - atât a beneficiarilor serviciilor lor, cât şi în detrimentul societăţii, per ansamblu.

Coruptibilitate
Concurenţa normelor de drept
Promovarea intereselor contrar interesului public
Încălcarea rigorilor tehnicii legislative

Textele "centrală de comandă şi de semnalizare optică şi acustică împotriva incendiilor,", "detectoare de fum, de temperatură, de foc şi de gaze" urmează să fie excluse din norma propusă.
O soluţie suplimentară, pe care o considerăm optimă ar putea să fie menținerea definiției "sistem de alarmare împotriva efracţiei" - aşa cum este reglementată de norma în vigoare.

2

art. 3, a doua şi a treia liniuţă

"- noţiunea "proiect al sistemului de alarmare împotriva efracţiei" se va expune într-o nouă redacţie şi va avea următorul cuprins:

"proiect al sistemului de alarmare - set de documente care cuprinde calcule tehnice, desene, instrucţiuni etc., necesare pentru instalare şi orice modificare a sistemului de alarmare;"

- la noţiunea "dispecerat de pază centralizat" după cuvintele "împotriva pătrunderii nesancționate" se introduce sintagma "sau incendiilor", în continuare după text".

În virtutea obiecției de mai sus, amendamentele propuse la liniuţa a doua şi a treia nu mai au relevanţă, ele contribuind la menținerea unui amendament conceptual eronat. Totodată, norma nu respectă rigorile tehnicii legislative, precum, nici regulile de punctuaţie ale limbii române. Astfel, remarcăm că forma de viitor al verbului "a expune" - în proiect : "se va expune" - nu se utilizează în textele normelor juridice. Expresia "se va expune într-o nouă redacție şi va avea următorul cuprins" este una tautologică, încălcând regulile gramaticii limbii române. Suplimentar, în normele propuse, lipsesc câteva virgule.

Coruptibilitate
Concurenţa normelor de drept
Promovarea intereselor contrar interesului public
Încălcarea rigorilor tehnicii legislative.

Amendamentele propuse urmează să fie excluse din proiect.

3

pct. 2

"În tot cuprinsul legii, inclusiv în anexa nr. 2 la lege, sintagma "împotriva efracţiei" se exclude".

Având în vedere obiecţiile de mai sus, amendamentul în cauză nu mai are relevanţă, el contribuind, o dată în plus, la menţinerea elementelor de coruptibilitate indicate supra.

Coruptibilitate
Promovarea intereselor contrar interesului public

Amendamentul urmează să fie exclus din proiect.





Concluzii

Proiectul Legii cu privire la modificarea și completarea Legii privind activitatea particulară de detectiv și de pază este înregistrat în Parlament ca inițiativă legislativă a unui deputat. Conform notei informative la proiect, acesta este orientat spre aducerea în concordanţă a cadrului normativ la realităţile existente în domeniul de activitate al serviciilor de pază.

Se pare că elaborarea şi promovarea proiectului este dictată atât de o practică, eventual deficitară, cât şi de versiunea în limba rusă a textului de lege. Astfel, pentru a corespunde traducerii în rusă a normei legale, autorul proiectului propune modificarea acesteia din urmă. Opinăm că este inadmisibil de a modifica textul oficial al legii pentru a-l aduce în concordanţă cu o traducere a sa, dar nu invers.

Suplimentar, am putea admite că proiectul urmăreşte simplificarea unei proceduri de autorizare, generic vorbind, pentru desfăşurarea activităţii de apărare împotriva incendiilor, ocolind normele legii-cadru în domeniu - Legea nr. 267 din 09.11.1994 privind apărarea împotriva incendiilor.

De asemenea, proiectul nu respectă prevederile Legii nr. 780 din 27.12.2001 privind actele legislative - atât în partea ce se referă la textul proiectului de lege, cât şi la conţinutul notei informative.

Anterior aprobării acestui proiect este imperios necesară avizarea acestuia de către autorităţile competente în domeniul apărării împotriva incendiilor, pentru a asigura oportunitatea şi legalitatea amendamentelor propuse.

Luînd în considerare toate cele enunţate supra, precum şi având în vedere că, în lipsa amendamentelor propuse, domeniul de activitate privind apărarea împotriva incendiilor este unul reglementat (şi diferă conceptual de normele propuse în proiectul supus prezentei expertize a coruptibilității), considerăm că proiectul Legii cu privire la modificarea și completarea Legii privind activitatea particulară de detectiv și de pază, înregistrat în Parlament cu nr. 200 la 10 mai 2016, urmează a fi respins, ca fiind inoportun.



Centrul de Analiză şi Prevenire a Corupţiei