Proiecte implementate Expertiza coruptibilitatii - etapa 5 Rapoarte de expertiză

Raport de expertiză nr.708

Expertiza coruptibilităţii este desfăşurată de CAPC în cadrul Proiectului „Expertiza coruptibilităţii proiectelor actelor normative şi legislative”, susţinut financiar de MATRA Rule of Law and Good Governance Programme from Kingdom of the Netherlands Opiniile exprimate în cadrul prezentului raport pot să nu coincidă cu punctul de vedere al donatorului.



06 Iunie 2016

RAPORT DE EXPERTIZĂ

la proiectul Legii pentru modificarea și completarea Legii nr.1260-XV din 19.07.2002 cu privire la avocatură (art.8, 9, 10, ș.a.)

(înregistrat în Parlament cu numărul 198 din 10 Mai 2016)

În temeiul Concepţiei de cooperare dintre Parlament şi societatea civilă, aprobată prin Hotărîrea Parlamentului nr.373-XVI din 29 decembrie 2005, Centrul de Analiză şi Prevenire a Corupţiei prezintă raportul de expertiză a coruptibilităţii proiectului Legii pentru modificarea și completarea Legii nr.1260-XV din 19.07.2002 cu privire la avocatură (art.8, 9, 10, ș.a.)
.



Evaluarea generală


1. Autor al iniţiativei legislative este Guvernul RM, autor nemijlocit - Ministerul Justiţiei, ceea ce corespunde art. 73 din Constituţie şi art. 44 din Regulamentul Parlamentului.


2. Categoria actului legislativ propus este lege organică, ceea ce corespunde art.72 din Constituţie şi art. 6-11, 27, 35 şi 39 din Legea privind actele legislative, nr.780-XV din 27.12.2001.


3. Transparenţa decizională În pofida prevederilor art. 47 alin. (6) din Regulamentul Parlamentului, adoptat prin Legea nr. 797 din 02.04.1996, proiectul de lege nu este însoţit de rezultatele consultării publice a proiectului. În acest sens, nu au fost respectate întru totul exigenţele menite să asigure transparenţa procesului decizional. Evident, publicul ar fi interesat de poziţia Uniunii Avocaţilor, recomandările căreia ar putea fi respinse doar în condiţiile unor argumente incontestabile.


4. Scopul promovării proiectului Potrivit notei informative, proiectul a fost elaborat în scopul realizării mai multor măsuri din Planul de acţiuni pentru implementarea Strategiei de reformă a sectorului justiţiei pentru anii 2011-2016. În opinia autorului, proiectul, prin modificarea şi completarea Legii nr. 1260 din 19.07.2002 cu privire la avocatură (în continuare - Legea nr. 1260/2002), urma să conţină reglementări ample de fortificare a profesiei de avocat prin:
- stabilirea unor criterii clare şi transparente, bazate pe merit, de accedere în profesia de avocat;
- consolidarea sistemului de asigurare de răspundere civilă în profesia de avocat;
- fortificarea mecanismelor de răspundere disciplinară în profesia de avocat;
- implicarea reprezentanţilor societăţii civile în procesul de supraveghere a legislaţiei cu privire la etica profesională a avocaţilor.



Fundamentarea proiectului

5. Nota informativă a proiectului de act legislativ supus expertizei este plasată pe site-ul Parlamentului.

Considerăm că în acest fel Parlamentul respectă principiul transparenţei procesului legislativ şi principiile de cooperare cu societatea civilă.


6. Respectarea termenului de cooperare cu societatea civilă Termenul de cooperare cu societatea civilă, prescris prin pct. 4.3.1 din Concepţia privind cooperarea dintre Parlament şi societatea civilă, este respectat.


7. Suficienţa argumentării. În pofida exigenţelor art. 20 din Legea nr. 780 din 27.12.2001 privind actele legislative, nota informativă la proiect nu conţine o analiză a nivelului de compatibilitate cu standardele internaţionale relevante domeniului reglementat şi nu este fundamentat economico-financiar.


8. Compatibilitatea cu legislaţia comunitară şi alte standarde internaţionale. Nota nu conţine referinţe la standardele internaţionale relevante domeniului reglementat.


9. Fundamentarea economico-financiară. Implementarea proiectului presupune cheltuieli financiare (cheltuielile necesare formării profesionale a avocaţilor, asigurării activităţii Comisiei de contestare, implementării opţiunii de vot electronic în desfăşurarea lucrărilor unor organe de autoadministrare ale Uniunii Avocaţilor (dacă prin acesta se înţelege un sistem mai sofisticat decît corespondenţa prin e-mail) etc.). Autorul insistă asupra faptului că cheltuielile aferente proiectului nu vor fi acoperite din bugetul de stat, evitînd să estimeze eventualele costuri ale proiectului, dar şi să concretizeze cine le va suporta. În acest sens, proiectul nu este fundamentat economico-financiar.



Evaluarea de fond a coruptibilităţii


10. Stabilirea şi promovarea unor interese/beneficii. Din textul proiectului nu rezultă stabilirea şi promovarea expresă a unor interese/beneficii de grup sau individuale, care ar fi necorelate sau contrare interesului public general. Totuşi, este de remarcat importanţa tratării corespunzătoare a elementelor de coruptibilitate identificate (a se vedea pct. 15 din prezentul raport) astfel, încît să fie asigurat interesul public general ce ţine de calitatea potrivită a avocaturii.


11. Prejudicii aduse prin aplicarea actului. Unele prevederi din proiect, la aplicarea ulterioară a acestora, ar putea aduce atingere intereselor (drepturilor/libertăţilor) anumitor categorii de persoane (beneficiari ai serviciilor de asistenţă juridică oferite de avocaţi/avocați), atingere disproporţionată a interesului public. Cu titlu de exemplu: caracterul lacunar al proiectului, în partea ce ţine de accesibilitatea informaţiilor conţinute în Registrul de stat al avocaţilor şi formelor de organizare a activităţii de avocat, va aduce atingere dreptului beneficiarilor de servicii de a avea acces la informaţii importante; stabilirea unor termene nejustificate întru contestarea hotărîrilor organelor de autoadministrare ale avocaţilor va aduce atingere dreptului avocatului la un recurs efectiv şi eficient împotriva deciziilor luate în privinţa sa.


12. Compatibilitatea proiectului cu prevederile legislaţiei naţionale. În linii generale, prevederile proiectului nu sînt concurente cu alte prevederi ale legislaţiei.


13. Formularea lingvistică a prevederilor proiectului. În linii generale, exprimările întrunesc rigorile tehnicii legislative şi ale limbajului juridic, fiind respectate regulile de ortografie şi punctuaţie. Totuşi, unele formulări conţinute în proiect nu sînt suficient de clare şi concise. Cu titlu de exemplu: se utilizează termeni diferiţi (hotărîre/decizie) cu referinţă la actele care pot fi emise de organele de autoadministrare ale avocaţilor, fapt ce ar putea genera confuzia în privinţa formei acceptabile a actului; sînt formulate confuz condiţiile de adoptare a hotărîrilor organelor de autoadministrare ale avocaţilor; normele referitoare la regimul fiscal şi asigurarea civilă a avocaţilor sînt atît de generale, încît nu au nici o utilitate. Pentru mai multe detalii, a se vedea pct. 15 din prezentul raport.


14. Reglementarea activităţii autorităţilor publice. Prin proiect, se instituie anumite competenţe ale Ministerului Justiţiei, referitor la care au fost reţinute obiecţii. Cu titlu de exemplu, prin prevederile conţinute în art. I pct. 8 din proiect, se instituie competenţele Ministerului Justiţiei în ţinerea Registrului de stat al avocaţilor şi formelor de organizare a activităţii de avocat. Normele sînt lacunare în partea ce ţine de accesul la informaţiile conţinute în Registru, caracterul public al acestor informaţii. Acest fapt ar putea aduce atingere drepturilor beneficiarilor serviciilor de asistenţă juridică acordate de avocaţi. La fel, au fost reţinute obiecţii esenţiale privind competenţele organelor de autoadministrare ale avocaţilor, modul de organizare şi desfăşurare a activităţii acestora. Pentru mai multe detalii, a se vedea pct. 15 din prezentul raport.


15. Analiza detaliată a prevederilor potenţial coruptibile.


Nr. Articol Text Obiecţia Elemente de coruptibilitate şi alte riscuri Recomandarea

1

Art. I pct. 3 - redacţia propusă a alin. (2) din art. 10

(2) Sînt scutite de efectuarea stagiului profesional persoanele care au cel puţin 10 ani vechime în muncă în funcţia de judecător sau procuror dacă, în termen de 6 luni după demisia din funcţiile respective, au depus cerere pentru participarea la examenul de calificare. Persoanele scutite de efectuarea stagiului profesional, pînă la susţinerea examenului de calificare, sînt obligate să urmeze cursuri, în volum de cel puţin 36 de ore, la subiectele stabilite în statutul profesiei de avocat privind deontologia profesională a avocaţilor şi administrarea formelor de exercitare a avocaturii, conform planului aprobat de Consiliul Uniunii Avocaţilor.

Cerinţa referitoare la urmarea cursurilor ar putea să rămînă irealizabilă. Legea nr. 1260/2002 este lacunară în partea ce ţine de procesul de formare profesională (iniţială şi continuă) a avocaţilor. Mai mult, prin proiect, nu se asigură organizarea și desfăşurarea procesului. Această competenţă, potrivit art. I pct. 28 din proiect, va reveni Consiliului Uniunii Avocaţilor. Însă, proiectul, în dispoziţii finale şi tranzitorii, nu impune Consiliului vreun termen, în care acest organ ar fi obligat să-şi onoreze obligaţia. Nu este clară nici natura resurselor necesare acestui proces (eventual, din bugetul Uniunii Avocaţilor, în special - taxele pentru instruire percepute de la solicitanţi). Este de remarcat că pregătirea juridică şi formarea este unul din principiile fundamentale care ar trebui să guverneze domeniul. În sensul Recomandării CM nr. (2000) 21, trebuie luate toate măsurile necesare pentru a asigura un înalt grad de pregătire juridică şi de moralitate drept condiţii prealabile admiterii în profesia de avocat, şi apoi pentru a asigura o formare continuă a avocaţilor. Pregătirea juridică, inclusiv programele de formare continuă, trebuie să urmărească să consolideze abilităţile juridice, să crească gradul de conştientizare faţă de etica juridică şi respectarea drepturilor omului, să instruiască avocaţii în respectarea, protejarea şi promovarea drepturilor şi intereselor clienţilor şi să contribuie la buna administrare a justiţiei. Obiecţia se reţine pentru toate normele din proiect care sînt corelative procesului de formare profesională (iniţială şi continuă) a avocaţilor.

Coruptibilitate
Lacune de drept
Norme irealizabile
Lipsa/ambiguitatea procedurilor administrative
Lipsa unor termene concrete

Completarea proiectului cu prevederi exprese, explicite şi cuprinzătoare referitoare la modul de organizare şi desfăşurare a procesului de formare profesională (iniţială şi continuă) a avocaţilor. Prevederea, în dispoziţiile finale şi tranzitorii ale proiectului, a unui termen concret, în cadrul căruia Consiliul Uniunii Avocaţilor urmează să asigure implementarea prevederilor ce ţin de formarea profesională a avocaţilor.

2

Art. I pct. 4 - redacţia art. 11 alin. (2)

(2) Nu se admite acordarea de către avocat a asistenţei juridice inerente profesiei de avocat în alt temei decît în baza contractului de asistenţă juridică înregistrat la cabinetul avocatului sau la biroul asociat de avocaţi. Excepţie fac cazurile de reprezentare a intereselor soţului/soţiei şi ale rudelor pînă la gradul trei inclusiv.

Ar fi important de specificat că reprezentarea intereselor soţului/soţiei şi ale rudelor pînă la gradul trei inclusiv poate fi asigurată de către avocat cu titlu gratuit.

Coruptibilitate
Lacune de drept

Completarea normelor în sensul obiecţiei.

3

Art. I pct. 5 - completarea propusă la literele a) şi b) ale alin. (1) din art. 13

literele a) şi b) se completează în final cu cuvintele „ , în baza deciziei Consiliului Uniunii Avocaţilor”;

Legea nr. 1260/2002 operează, inclusiv în partea ce ţine de competenţele Consiliului Uniunii Avocaţilor (art. 38), cu noţiunea de hotărîre. Obiecţia se reţine pentru întreg cuprinsul proiectului.

Coruptibilitate
Utilizarea termenilor diferiţi cu referinţă la acelaşi fenomen / aceluiaşi termen pentru fenomene diferite

Substituirea sintagmei "deciziei" cu sintagma "hotărîrii". Recomandarea se reţine pentru întreg cuprins al proiectului.

4

Art. I pct. 5 - modificarea propusă la lit. c) a alin. (1) din art. 13

la litera c), cuvintele „sau disciplinară” se substituie cu textul „sau deciziei de aplicare a sancţiunii disciplinare, din ziua devenirii definitive a hotărârii judecătoreşti sau din ziua emiterii deciziei cu privire la aplicarea sancţiunii disciplinare”;

Pentru a da mai multă siguranţă normelor, după sintagma "devenirii definitive", de completat cu sintagma "şi irevocabile".

Coruptibilitate
Lacune de drept

Completarea normelor în sensul obiecţiei.

5

Art. I pct. 7 - redacţia alin. (3/2) propus întru completarea art. 15

(3/2) La decizia Consiliului Naţional pentru Asistenţa Juridică Garantată de Stat, avocatul stagiar are dreptul să acorde asistenţă juridică garantată de stat în cauze civile sub supravegherea avocatului îndrumător. Mecanismul, criteriile de selectare, condiţiile şi modul de acordare, remunerarea, mecanismul de monitorizare a calităţii asistenţei juridice garantate de stat acordate de către avocaţii stagiari sînt stabilite de către Consiliul Naţional pentru Asistenţa Juridică Garantată de Stat.

Acordarea asistenţei juridice garantate de stat în volumul solicitat de oficiile teritoriale ale Consiliului Naţional pentru Asistenţă Juridică Garantată de Stat este una din obligaţiile avocatului, în virtutea art. 54 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 1260/2002. În acelaşi timp, prin proiect (art. I, pct. 7), se propune completarea art. 15 cu alin. (2/1), care prevede că reglementările referitoare la avocat sînt aplicabile şi avocatului stagiar. Astfel, este substanţial riscul generării unor situaţii confuze, determinate de norme concurente conţinute în acelaşi act legislativ. Pe de o parte, avocatul stagiar este obligat să acorde asistenţă juridică garantată de stat în toate cauzele, pe de altă parte avocatului stagiar i se acordă dreptul (ce nu implică obligaţia) de a acorda asistenţă juridică garantată de stat în cauze civilă. Acest conflict intern al normelor de drept ar putea să devină un impediment în aplicarea corectă a prevederilor, creînd premise pentru aplicarea lor neuniformă, arbitrară, selectivă.

Coruptibilitate
Concurenţa normelor de drept

Ar fi preferabilă exceptarea expresă a avocatului stagiar de la unele prevederi ce ţin de drepturile şi obligaţiile avocatului. Sintagmele de genul "dacă legea nu stabileşte altfel" nu totdeauna garantează previzibilitatea şi siguranţa normelor de drept.

6

Art. I pct. 8 - redacţia art. 17/1 propus spre completare

Potrivit textului proiectului.

1) Prin prevederile art. 17/1 se instituie anumite competenţe ale Ministerului Justiţiei în ţinerea Registrului de stat al avocaţilor şi formelor de organizare a activităţii de avocat. Normele sînt lacunare în partea ce ţine de accesul la informaţiile conţinute în Registru, caracterul public al acestor informaţii: Acest fapt ar putea aduce atingere drepturilor beneficiarilor serviciilor de asistenţă juridică, acordate de avocaţi. 2) Prin alin. (5) se instituie obligaţia Consiliului Uniunii Avocaţilor de a informa Ministerul Justiţiei, în termen de 10 zile, despre încetarea activităţii avocatului. Acest termen este unul nejustificat de mare. Mai mult, proiectul este neuniform în partea ce ţine de termenele de informare. Cu titlu de exemplu, potrivit proiectului, în virtutea alin. (4) din acelaşi articol, avocaţii vor fi obligaţi să informeze Ministerul Justiţiei, în cel mult 5 zile lucrătoare, despre schimbările intervenite în date.

Coruptibilitate
Lacune de drept
Stabilirea unor termene nejustificate
Lipsa / insuficienţa accesului la informaţia de interes public

1) Stabilirea, pentru Ministerul Justiţiei, a obligaţiei de a publica, în Monitorul Oficial şi pe pagina sa web oficială, a listei avocaţilor şi listei formelor de organizare a activităţii de avocat, precum şi a obligaţiei de a actualiza listele publicate. Este important de a fixa termene exacte de publicare. 2) La alin. (5) - revizuirea termenului astfel încît acesta să fie unul rezonabil. Uniformizarea, în întreg cuprinsul proiectului, al termenelor de informare. Acestea ar trebui să asigure necesara celeritate în informare şi să nu depăşească, eventual, 3 zile lucrătoare.

7

Art. I pct. 9 - completarea propusă la alin. (1) al art. 18

La articolul 18 alineatul (1), după cuvintele "în bază de examen" se introduce cuvîntul "computerizat".

Pornind de la propunerile la alin. (3) al art. 20, examenul de calificare va consta din mai multe etape, una din aceasta fiind scrisă. Am putea deduce, deşi autorul nu este explicit în acest sens, că o altă etapă ar fi verbală. În atare condiţii, evident, nu toate etapele ar putea fi computerizate, ci numai cea scrisă. Pentru aceste motive, completarea propusă este una confuză, în final putînd fi aplicabilă doar etapei scrise a examenului de calificare.

Coruptibilitate
Lacune de drept
Lipsa/ambiguitatea procedurilor administrative

Revizuirea normelor în sensul obiecţiei. Completarea proiectului cu norme explicite privind modalitatea şi etapele examenului de calificare.

8

Art. I pct. 10 - redacţia propusă a alin. (1) al art. 19

(1) Persoana care a promovat examenul de admitere la stagiu obţine calitatea de avocat stagiar şi efectuează în mod obligatoriu un stagiu de pregătire profesională cu durata de 18 luni, însă nu mai mult de 24 luni. Stagiul profesional se finalizează la admiterea în profesia de avocat sau la expirarea a 24 de luni de stagiu.

Prevederi absolut confuze. Nu este clar pentru care categorii de persoane sau în virtutea căror circumstanţe ar putea fi stabilită o durată a stagiului mai mare decît 18 luni. Normele par a fi absolut inoportune pornind de la faptul că există instituţia de suspendare a stagiului.

Coruptibilitate
Stabilirea unor termene nejustificate
Formulare ambiguă care admite interpretări abuzive

Alte riscuri
Norme inoportune

Revizuirea normelor în sensul obiecţiei.

9

Art. I pct. 12 - redacţia propusă a lit. h) a alin. (1) din art. 21

h) declaraţia pe propria răspundere, la care se anexează chestionarul de evaluare a bunei reputaţii.

Pornind de la faptul că prezentarea acestei declaraţii constituie o condiţie pentru admiterea la stagiul profesional, ar fi importantă stabilirea unei declaraţii-model, inclusiv prescrierea elementelor chestionarului pentru evaluarea bunei reputaţii. Eventual, declaraţia ar putea fi întitulată "declaraţie de integritate". În cel din urmă caz, pentru uniformizarea terminologiei, vor fi necesare modificările de rigoare la toate prevederile relevante în acest sens. Mai mult, pornind de la propunerile conţinute în art. I pct. 13, redacţia lit. e) a alin. (2) din art. 22, se operează cu termenul "declaraţia pe propria răspundere privind întrunirea condiţiilor prevăzute la art. 10 şi 11". În fapt, în proiect, se utilizează diferite noţiuni pentru unul şi acelaşi document, fapt inadmisibil.

Coruptibilitate
Lacune de drept
Lipsa/ambiguitatea procedurilor administrative
Utilizarea termenilor diferiţi cu referinţă la acelaşi fenomen / aceluiaşi termen pentru fenomene diferite

Revizuirea şi uniformizarea normelor în sensul obiecţiei. Recomandarea se reţine pentru întreg cuprinsul proiectului.

10

Art. I pct. 12 - abrogarea lit. f) din alin. (2) al art. 21

litera f) se abrogă;

În virtutea art. 17 alin. (1) din Legea nr. 1260/2002, avocatului stagiar i se eliberează legitimaţie. Nu este clar motivul pentru care se propune abrogarea normei ce prescrie că, la admiterea la examenul de calificare, avocatul depune legitimaţia de avocat stagiar. Or, către acest moment, evident, stagiul este finalizat. În orice caz, este important de prevăzut momentul cînd avocatul stagiar restituie/depune legitimaţia de avocat stagiar. În caz contrar, persoanele ar putea rămîne în posesia unei legitimaţii, chiar dacă nu mai deţin calitatea de avocat stagiar.

Coruptibilitate
Lacune de drept

Revizuirea normelor în sensul obiecţiei.

11

Art. I pct. 18 - redacţia alin. (4) propus spre completarea art. 30

(4) În cazul decesului avocatului fondator, Ministerul Justiţiei radiază cabinetul avocatului din Registrul de stat al formelor de organizare a activităţii de avocat în termen de 10 zile de la notificare.

Termen nejustificat de extins.

Coruptibilitate
Stabilirea unor termene nejustificate

Prescrierea unui termen rezonabil, care, eventual, să nu depăşească 3 zile lucrătoare.

12

Art. I pct. 19 - redacţia alin. (2) al art. 31

(2) Biroul asociat de avocaţi este persoană juridică şi este supus regimului transparenţei fiscale. Plata impozitului pe venit se face prin intermediul biroului asociat de avocaţi de către fiecare avocat şi avocat stagiar care activează în cadrul biroului asociat de avocaţi, pentru venitul său propriu.

Norme prea generale pentru a fi univoc interpretate şi uniform aplicate. Proiectul ar trebui completat cu norme detaliate privind regimul fiscal (controlul fiscal) al avocatului şi formelor de organizare a activităţii de avocat, inclusiv, dacă este cazul, cu referinţele de rigoare la legislaţia fiscală. Aceleaşi obiecţii reţinem şi pentru prevederile din proiect referitoare la asigurarea civilă a avocaţilor.

Coruptibilitate
Lacune de drept

Concretizarea (detalierea) normelor privind regimul fiscal (controlul fiscal) al avocatului şi formelor de organizare a activităţii de avocat, dar şi privind asigurarea civilă a avocaţilor.

13

Art. I pct. 24 - redacţia alin. (1) al art. 36

(1) Congresul este organul suprem al Uniunii Avocaţilor. La lucrările Congresului participă toţi avocaţii cu drept de vot. Statutul profesiei de avocat poate stabili reguli cu privire la participarea la Congres doar a delegaţilor din partea barourilor, modul de efectuare a delegării şi modul de participare a delegaţilor.

Norme absolut confuze. Pe de o parte se prescrie participarea, la lucrările Congresului, a tuturor avocaţilor cu drept de vot. Pe de altă parte, se deleagă Congresului competenţa de a stabili, prin Statutul profesiei de avocat, participarea, la lucrările Congresului, în exclusivitate, a delegaţilor din partea barourilor. Evident, Congresul va pune în uz această competenţă, în final, lucrările Congresului fiind desfăşurate cu participarea nu a tuturor avocaţilor cu drept de vot, ci a delegaţilor din partea barourilor. Aceasta va aduce atingere esenţială reprezentativităţii şi legitimităţii organului suprem al Uniunii Avocaţilor.

Coruptibilitate
Atribuţii extensive de reglementare

Excluderea frazei finale din conţinutul alineatului. Revizuirea normelor din proiect în partea ce ţine de participarea delegaţilor barourilor la lucrările Congresului.

14

Art. I pct. 24 - redacţia alin. (5) al art. 36

(5) Congresul se consideră legal constituit dacă la el participă mai mult de 1/3 din avocaţii cu drept de vot sau, după caz, din delegaţi. În cazul în care cvorumul nu a fost întrunit, Consiliul Uniunii Avocaţilor convoacă Congresul în cel mult 15 zile, iar acesta se consideră legal constituit indiferent de numărul avocaţilor prezenţi. Exprimarea dreptului de vot prin sistemul electronic se consideră participare la Congres.

Cvorumul de 1/3 nu asigură reprezentativitatea şi legitimitatea organului suprem al Uniunii Avocaţilor. Acesta ar trebui să fie, cel puţin, jumătate din avocaţii cu drept de vot. Totodată, oferirea posibilităţii avocaţilor să-şi exprime dreptul de vot prin sistemul electronic, fapt ce se va considera participare la Congres, ar putea să aducă la formalizarea lucrărilor Congresului astfel, încît acest organ îşi va pierde efectiv utilitatea Cea din urmă obiecţie este reţinută şi pentru normele similare care vizează votul prin sistemul electronic în cadrul adunării generale a baroului (art. I pct. 36 din proiect - redacţia alin. (4) din art. 48).

Alte riscuri
Neasigurarea reprezentativităţii, legitimităţii, eficienţei, credibilităţii şi utilităţii lucrărilor Congresului.

Revizuirea normelor (inclusiv celor conţinute în art. I pct. 36 din proiect - redacţia alin. (4) din art. 48), în sensul obiecţiei.

15

Art. I pct. 24 - redacţia alin. (9) propus spre completarea art. 36

(9) Hotărîrile Congresului se publică pe pagina web oficială a Uniunii Avocaţilor în termen de 5 zile de la data adoptării.

Prevederile proiectului sînt neuniforme în partea ce ţine de termenele, în cadrul cărora trebuie să se asigure publicarea hotărîrilor organelor Uniunii Avocaţilor. Cu titlu de exemplu, hotărîrile Consiliului Uniunii Avocaţilor se publică în termen de 10 zile de la adoptare (termen nejustificat de extins, fapt ce ar putea aduce atingere accesului la informaţi). La general, ar trebui să se păstreze o anumită uniformitate în partea ce ţine de termenele publicării hotărîrilor organelor de autoadministrare a avocaţilor (eventual, acesta ar trebui să nu depăşească 3 zile lucrătoare).

Coruptibilitate
Stabilirea unor termene nejustificate

Revizuirea normelor din întreg cuprinsul proiectului în sensul obiecţiei.

16

Art. I pct. 25 - abrogarea literelor d), e) şi f) ale art. 37

literele d), e) şi f) se abrogă;

În fapt, prin această propunere, în coroborare cu alte propuneri din proiect, se prevede excluderea din competenţa Congresului a atribuţiilor ce ţin de aprobarea bugetului anual al Uniunii Avocaţilor, stabilirea cotei de contribuţie a avocaţilor la formarea bugetului Uniunii Avocaţilor, stabilirea cuantumului taxelor pentru examenele de admitere la stagiu şi pentru examenele de calificare, dar şi a cuantumului taxei pentru efectuarea stagiului profesional. În opinia noastră, aceste atribuţii ţin de interesul tuturor avocaţilor, dar şi de interesul public general, şi ar trebui să fie păstrate în competenţa organului suprem al Uniunii Avocaţilor. De altfel, prin excluderea acestor competenţe, Congresul, în mod practic, îşi va pierde din importanţa, care trebuie asigurată unui organ suprem de conducere. Reţinem obiecţia şi pentru prevederile condiţionate din art. I pct. 28 din proiect, aceste atribuţii fiind delegate excesiv Consiliului Uniunii Avocaţilor, care ar trebui să rămînă un organ executiv.

Coruptibilitate
Atribuţii excesive / contrare statutului

Reexaminarea oportunităţii normelor. Reţinem recomandarea şi pentru prevederile condiţionate din art. I pct. 28 din proiect.

17

Art. I pct. 27 - redacţia alin. (3) al art. 38

(3) Mandatul avocaţilor delegaţi barourilor în Consiliul Uniunii Avocaţilor este de 4 ani. În cazul încetării mandatului unuia dintre delegaţii barourilor în cadrul Consiliului Uniunii Avocaţilor, înlocuitorul lui din lista de rezervă al Consiliului Uniunii Avocaţilor execută diferenţa de mandat. Mandatul avocatului delegat baroului încetează de drept în cazul neprezentării la trei şedinţe ale Consiliului Uniunii Avocaţilor în decursul unei perioade de şase luni.

Termenul "înlocuitor" nu este întocmai potrivit.

Alte riscuri
Nerespectarea exigenţelor tehnicii legislative

Eventuala utilizare a termenului "substituent".

18

Art. I pct. 27 - redacţia alin. (6) al art. 38

(6) Şedinţa Consiliului Uniunii Avocaţilor se consideră legal întrunită dacă la ea participă mai mult de jumătate din membrii Consiliului. Consiliul Uniunii Avocaţilor adoptă hotărîri cu votul majorităţii membrilor. Hotărîrile Consiliului Uniunii Avocaţilor se contestă în instanţa de contencios administrativ.

Pentru a da precizie normelor, după sintagma "cu votul majorităţii membrilor", de completat cu sintagma "prezenţi".

Coruptibilitate
Lacune de drept
Lipsa/ambiguitatea procedurilor administrative

Completarea normelor în sensul obiecţiei.

19

Art. I pct. 27 - redacţia alin. (7) propus spre completarea art. 38

(7) Şedinţele Consiliului sînt publice. Pentru motive temeinice, Consiliul poate decide să desfăşoare şedinţa sau o parte din şedinţă fără accesul publicului.

Proiectul este lacunar în partea ce ţine de temeiurile care ar putea justifica limitarea accesului la şedinţe. Reţinem obiecţia pentru întreg cuprinsul proiectului cu referire la caracterul public al şedinţelor organelor Uniunii Avocaţilor.

Coruptibilitate
Lipsa / insuficienţa accesului la informaţia de interes public

Stabilirea expresă, explicită şi exhaustivă a tuturor motivelor pentru care ar putea să fie limitat accesul la şedinţele Consiliului. Reţinem recomandarea pentru întreg cuprinsul proiectului cu referire la caracterul public al şedinţelor organelor Uniunii Avocaţilor.

20

Art. I pct. 29 - redacţia alin. (2/1) propus spre completarea art. 40

(2/1) Vicepreşedintele Uniunii Avocaţilor este ales de către Consiliul Uniunii Avocaţilor din rîndul membrilor acestuia pentru un mandat de 2 ani, la propunerea preşedintelui Uniunii Avocaţilor.

Pornind de la redacţia propusă a alin. (3) propus spre completarea art. 40, vicepreşedintele Uniunii Avocaţilor va îndeplini atribuţiile preşedintelui pe perioada lipsei, indisponibilităţii sau vacanţei funcţiei. Astfel este important ca funcţia de vicepreşedinte să se bucure de o legitimitate similară celei a preşedintelui. Pentru acest motiv, ar fi recomandabil ca vicepreşedintele să fie ales de Congres. În opinia noastră, atribuirea acestei competenţe unui organ inferior Congresului este excesivă. La fel, durata mandatului vicepreşedintelui (2 ani) nu-l va stimula în a fi eficient în activitate. Durata mandatului ar trebui să fie de cel puţin 4 ani. Cea din urmă obiecţie şi recomandare se reţine şi pentru durata mandatului preşedintelui Uniunii Avocaţilor.

Coruptibilitate
Atribuţii excesive / contrare statutului

Revizuirea normelor în sensul obiecţiei.

21

Art. I pct. 32 - redacţia alin. (4) al art. 43

(4) Hotărîrile Comisiei de licenţiere a profesiei de avocat pot fi contestate în termen de 3 zile de la adoptare.

Termen nejustificat de mic pentru a asigura recurs efectiv şi eficient. Mai mult, acest termen ar trebui să înceapă nu din momentul adoptării, ci din momentul publicării pe pagina web oficială a Uniunii Avocaţilor a rezultatelor finale ale examenelor de calificare.

Coruptibilitate
Stabilirea unor termene nejustificate

Revizuirea termenului de contestare.

22

Art. I pct. 36 - redacţia alin. (6) al art. 48

(6) Adunarea generală adoptă hotărîri cu majoritatea voturilor. Hotărîrile adunării generale pot fi contestate la Consiliul Uniunii Avocaţilor în termen de 7 zile de la adoptare.

1) Pentru a da precizie normelor, după sintagma "majoritatea voturilor", de completat cu sintagma "celor prezenţi". 2) Termenul de 7 zile este insuficient pentru a asigura un recurs efectiv şi eficient. La fel, acest termen ar trebui să înceapă din ziua plasării hotărîrii pe pagina web oficială a Uniunii Avocaţilor.

Coruptibilitate
Lacune de drept
Lipsa/ambiguitatea procedurilor administrative
Stabilirea unor termene nejustificate

Revizuirea normelor în sensul obiecţiei.

23

Art. I pct. 44 - redacţia propusă a lit. d) propusă spre completarea alin. (6) din art. 56

d) privind încetarea procedurii, în cazurile stabilite de prezenta lege;

Prevederile constituie norme de trimitere, care, în fapt, nu sînt acoperite prin norme de drept. Legea nr. 1260/2002 rămîne lacunară în partea ce ţine de temeiurile în virtutea cărora poate fi încetată procedura disciplinară.

Coruptibilitate
Norme de trimitere
Lacune de drept

Completarea cu norme ce ar concretiza temeiurile, în virtutea cărora ar putea fi încetată procedura disciplinară.

24

Art. I pct. 45 - redacţia alin. (2/1) propus spre completarea art. 57

(2/1) Amenda se încasează la bugetul Uniunii Avocaţilor în termen de 30 de zile de la data emiterii deciziei privind aplicarea sancţiunii disciplinare sub formă de amendă.

Ar fi importante prevederi referitoare la suspendarea în executare a hotărîrii privind aplicarea amenzii în cazul, în care respectiva hotărîre a fost contestată. În caz contrar, obligaţia achitării efective a amenzii, chiar dacă aceasta a fost contestată, ar putea fi una excesivă pentru persoana vizată.

Coruptibilitate
Cerinţe excesive pentru exercitarea drepturilor / obligaţii excesive

Completarea normelor în sensul obiecţiei.

25

Art. II

Potrivit textului proiectului.

Este importantă completarea normelor cu prevederi exprese în partea ce ţine de mandatul organelor (membrilor organelor) Uniunii Avocaţilor, obţinut anterior punerii în aplicare a noilor prevederi (eventuala exercitare a atribuţiilor pînă la expirarea mandatului).

Coruptibilitate
Lacune de drept

Completarea normelor în sensul obiecţiei.





Concluzii

Autor al iniţiativei legislative este Guvernul RM (autor nemijlocit - Ministerul Justiţiei), categoria actului legislativ propus fiind lege organică. În acest sens, proiectul corespunde exigenţelor legale.

În pofida prevederilor art. 47 alin. (6) din Regulamentul Parlamentului, adoptat prin Legea nr. 797 din 02.04.1996, proiectul de lege nu este însoţit de rezultatele consultării publice a proiectului. În acest sens, nu au fost respectate întru totul exigenţele menite să asigure transparenţa procesului decizional. Evident, publicul ar fi interesat de poziţia Uniunii Avocaţilor, recomandările căreia ar putea fi respinse doar în condiţiile unor argumente incontestabile.

Potrivit notei informative, proiectul a fost elaborat în scopul realizării mai multor măsuri din Planul de acţiuni pentru implementarea Strategiei de reformă a sectorului justiţiei pentru anii 2011-2016.

În opinia autorului, proiectul, prin modificarea şi completarea Legii nr. 1260 din 19.07.2002 cu privire la avocatură, urma să conţină reglementări ample de fortificare a profesiei de avocat prin:

- stabilirea unor criterii clare şi transparente, bazate pe merit, de accedere în profesia de avocat;
- consolidarea sistemului de asigurare de răspundere civilă în profesia de avocat;
- fortificarea mecanismelor de răspundere disciplinară în profesia de avocat;
- implicarea reprezentanţilor societăţii civile în procesul de supraveghere a legislaţiei cu privire la etica profesională a avocaţilor.

În pofida exigenţelor art. 20 din Legea nr. 780 din 27.12.2001 privind actele legislative, nota informativă la proiect nu conţine o analiză a nivelului de compatibilitate cu standardele internaţionale relevante domeniului reglementat şi nu este fundamentat economico-financiar. Implementarea proiectului presupune cheltuieli financiare (cheltuielile necesare formării profesionale a avocaţilor, asigurării activităţii Comisiei de contestare, implementării opţiunii de vot electronic în desfăşurarea lucrărilor unor organe de autoadministrare ale Uniunii Avocaţilor (dacă prin acesta se înţelege un sistem mai sofisticat decît corespondenţa prin e-mail) etc.). Autorul insistă asupra faptului că, cheltuielile aferente proiectului nu vor fi acoperite din bugetul de stat, evitînd să estimeze eventualele costuri ale proiectului, dar şi să concretizeze cine le va suporta.

Din textul proiectului nu rezultă stabilirea şi promovarea expresă a unor interese/beneficii de grup sau individuale, care ar fi necorelate sau contrare interesului public general. Totuşi, este de remarcat importanţa tratării corespunzătoare a elementelor de coruptibilitate identificate, astfel încît să fie asigurat interesul public general ce ţine de înalta calitate morală și profesională a avocaților.

Unele prevederi din proiect, la aplicarea ulterioară a acestora, ar putea aduce atingere intereselor (drepturilor/libertăţilor) anumitor categorii de persoane (beneficiari ai serviciilor de asistenţă juridică oferite de avocaţi/avocaţi), atingere disproporţionată interesului public. Cu titlu de exemplu: caracterul lacunar al proiectului, în partea ce ţine de accesibilitatea informaţiilor conţinute în Registrul de stat al avocaţilor şi formelor de organizare a activităţii de avocat, va aduce atingere dreptului beneficiarilor de servicii de a avea acces la informaţii importante; stabilirea unor termene nejustificate întru contestarea hotărîrilor organelor de autoadministrare ale avocaţilor va aduce atingere dreptului avocatului la un recurs efectiv şi eficient împotriva deciziilor luate în privinţa sa.

În linii generale, exprimările întrunesc rigorile tehnicii legislative şi ale limbajului juridic, fiind respectate regulile de ortografie şi punctuaţie. Totuşi, unele formulări conţinute în proiect nu sînt suficient de clare şi concise. Cu titlu de exemplu: se utilizează termeni diferiţi (hotărîre/decizie) cu referinţă la actele care pot fi emise de organele de autoadministrare ale avocaţilor, fapt ce ar putea genera confuzii în privinţa formei acceptabile a actului; sînt formulate confuz condiţiile de adoptare a hotărîrilor organelor de autoadministrare ale avocaţilor; normele referitoare la regimul fiscal şi asigurarea civilă a avocaţilor sînt atît de generale, încît nu au nici o utilitate.

Prin proiect, se instituie anumite competenţe ale Ministerului Justiţiei, referitor la care au fost reţinute obiecţii. Cu titlu de exemplu, se instituie competenţele Ministerului Justiţiei în ţinerea Registrului de stat al avocaţilor şi formelor de organizare a activităţii de avocat. Normele sînt lacunare în partea ce ţine de accesul la informaţiile conţinute în Registru, caracterul public al acestor informaţii. Acest fapt ar putea aduce atingere drepturilor beneficiarilor serviciilor de asistenţă juridică acordate de avocaţi. La fel, au fost reţinute obiecţii esenţiale privind competenţele organelor de autoadministrare ale avocaţilor, modul de organizare şi desfăşurare a activităţii acestora.

În linii generale, proiectul este oportun, însă scopul urmărit nu va fi realizat fără o îmbunătăţire a acestuia, inclusiv prin tratarea corespunzătoare a elementelor de coruptibilitate şi altor riscuri identificate, şi anume:

- Atribuţii excesive / contrare statutului;
- Atribuţii extensive de reglementare;
- Cerinţe excesive pentru exercitarea drepturilor / obligaţii excesive;
- Concurenţa normelor de drept;
- Formulare ambiguă care admite interpretări abuzive;
- Lacune de drept;
- Lipsa / ambiguitatea procedurilor administrative;
- Lipsa / insuficienţa accesului la informaţia de interes public;
- Norme de trimitere;
- Neasigurarea reprezentativităţii, legitimităţii, eficienţei, credibilităţii şi utilităţii lucrărilor Congresului;
- Nerespectarea exigenţelor tehnicii legislative;
- Norme inoportune;
- Norme irealizabile;
- Stabilirea unor termene nejustificate;
- Utilizarea termenilor diferiţi cu referinţă la acelaşi fenomen / aceluiaşi termen pentru fenomene diferite.

Este importantă completarea normelor cu prevederi exprese în partea ce ţine de mandatul organelor (membrilor organelor) Uniunii Avocaţilor, obţinut anterior punerii în aplicare a noilor prevederi (eventuala exercitare a atribuţiilor pînă la expirarea mandatului).



Centrul de Analiză şi Prevenire a Corupţiei