Proiecte implementate Expertiza coruptibilitatii - etapa 5 Rapoarte de expertiză

Raport de expertiză nr.697

Expertiza coruptibilităţii este desfăşurată de CAPC în cadrul Proiectului „Expertiza coruptibilităţii proiectelor actelor normative şi legislative”, susţinut financiar de MATRA Rule of Law and Good Governance Programme from Kingdom of the Netherlands Opiniile exprimate în cadrul prezentului raport pot să nu coincidă cu punctul de vedere al donatorului.



05 Mai 2016

RAPORT DE EXPERTIZĂ

la proiectul Legii privind modificarea articolului 17 din Legea Curții de Conturi nr.261-XVI din 05.12.2008

(înregistrat în Parlament cu numărul 125 din 29 Martie 2016)

În temeiul Concepţiei de cooperare dintre Parlament şi societatea civilă, aprobată prin Hotărîrea Parlamentului nr.373-XVI din 29 decembrie 2005, Centrul de Analiză şi Prevenire a Corupţiei prezintă raportul de expertiză a coruptibilităţii proiectului Legii privind modificarea articolului 17 din Legea Curții de Conturi nr.261-XVI din 05.12.2008
.



Evaluarea generală


1. Autor al iniţiativei legislative este deputat în Parlament, ceea ce corespunde art. 73 din Constituţie şi art. 44 din Regulamentul Parlamentului.


2. Categoria actului legislativ propus este lege constituţională, ceea ce nu corespunde art.72 din Constituţie şi art. 6-11, 27, 35 şi 39 din Legea privind actele legislative, nr.780-XV din 27.12.2001. Autorul prevede eronat în clauza de adoptare că viitorul act normativ va fi lege constituțională. Reieșind din prevederile art.72 alin.(2) din Constituție, legile constituţionale sînt cele de revizuire a Constituţiei. La fel și Legea privind actele legislative nr.780/2001 stabilește în art.8 alin.(2) că legi constituţionale sînt legile de modificare şi/sau completare (revizuire) a Constituţiei, care se adoptă cu votul a două treimi din deputaţi, precum şi cele aprobate prin referendum republican. În cazul nostru, proiectul de lege se referă la modificarea Legii Curții de Conturi nr.261/2008, care este o lege organică. Or, potrivit art.9 alin.(3) lit.o) din Legea nr.780/2001, prin lege organică se reglementează atribuţiile, modul de organizare şi funcţionare a Curţii de Conturi. În consecință, considerăm necesar de a schimba în clauza de adoptare că legea propusă spre adoptare este o lege organică.


3. Scopul promovării proiectului Potrivit autorului și din esența proiectului de lege, scopul acestuia este excluderea din Legea Curții de Conturi a unei condiții impuse actualmente pentru a candida la funcţia de membru al Curţii de Conturi și anume candidatul la funcția de membru al Curții de Conturi nu poate fi persoana care în ultimii 2 ani a fost membru al Guvernului, conducător al unei autorităţi publice centrale sau a deţinut o altă funcţie de răspundere al cărei mod de numire sau alegere este reglementat de Constituţia Republicii Moldova şi de legile organice, învestită cu atribuţii de administrare a resurselor financiare publice (art.17 alin.(2) lit.b)).



Fundamentarea proiectului

4. Nota informativă a proiectului de act legislativ supus expertizei este plasată pe site-ul Parlamentului.

Considerăm că în acest fel Parlamentul respectă principiul transparenţei procesului legislativ şi principiile de cooperare cu societatea civilă.


5. Respectarea termenului de cooperare cu societatea civilă Notăm că proiectul de lege a fost înregistrat pe data de 29.03.2016 şi pînă în prezent nu a fost examinat de Plenul Parlamentului. Astfel, considerăm că este respectat principiul transparenţei procesului legislativ şi principiile de cooperare cu societatea civilă.


6. Suficienţa argumentării. Deși autorul, în nota informativă, subliniază finalitățile urmărite la elaborarea proiectului, totuși, nota informativă nu conţine toate elementele unei fundamentări necesare proiectului de act legislativ, aşa cum derivă din cerințele legii. Totodată, lipsește o analiză care ar prevedea potențialele consecințe ale adoptării noilor reglementări.

Reieşind din importanţa proiectului de lege, acesta urma să fie transmis spre avizare tuturor instituţiilor publice interesate, să fie supus consultărilor publice cu societatea civilă, pentru formularea recomandărilor, iar, în final, avizele, sinteza recomandărilor recepţionate urmau să fie anexate la dosarul de însoţire a variantei finale a proiectului de act legislativ.

Plus la aceasta, notăm că la dosarul proiectului de lege nu există avizul Guvernului, însă potrivit art.74 alin.(3) din Constituţie şi art.58 din Regulamentul Parlamentului nr.797/1996, proiectele de acte legislative şi propunerile legislative înaintate de deputaţi se remit Guvernului spre avizare.

Subliniem că astfel de informații lipsesc în nota informativă și nu se regăsesc nici pe pagina web a Parlamentului.

La fel, în momentul depunerii proiectului de act legislativ spre dezbateri, remarcăm lipsa expertizelor juridice, economice, financiare, ştiinţifice, ecologice şi de alt gen, în vederea respectării prevederilor art.47 alin.(6) din Regulamentul Parlamentului, art.20 şi art.22 din Legea nr.780/2001. Aceste expertize au rolul de a determina raționalitatea adoptării acestui proiect de de lege, avantajele și dezavantajele acestuia, consecinţele economico-financiare ce pot surveni în rezultatul adoptării acestui proiect de lege etc.

Rezumînd cele constatate mai sus, subliniem faptul că, în lipsa tuturor actelor necesare pentru înaintarea iniţiativei legislative, întreg procesul legislativ este perturbat şi, drept consecinţă, Parlamentul nu dispune de tot setul de documente necesare pentru a-şi îndeplini eficient sarcina sa legislativă. Or, Nota informativă și documentele necesare a fi anexate la dosar, sunt tot atît de importante ca și proiectul de lege, pentru ca societatea și deputații să cunoască domeniul propus reglementărilor și să ia o decizie în cunoștință de cauză.


7. Compatibilitatea cu legislaţia comunitară şi alte standarde internaţionale. Potrivit lit. c) a articolului 20 al Legii 780/2001privind actele legislative, nota informativă trebuie să includă referinţe la reglementările corespondente ale legislaţiei comunitare şi nivelul compatibilităţii proiectului de act legislativ cu reglementările în cauză.

Autorul face referire în nota informativă la practica unor țări precum Republica Cehă, Romania, Republica Croația, care nu au astfel de norme prohibitive privind accederea în funcția de membru al Curții de Conturi. Însă, autorul omite să indice și să analizeze standardele internaționale/europene privind independența membrilor Curții de Conturi. Notăm că Tratatul privind funcționarea Uniunii Europene stabilește expres că membrii Curții de Conturi trebuie să prezinte toate garanțiile de independență și să fie aleși personalitățile care au o calificare deosebită pentru această funcție (art.286). Independența membrilor Curții de Conturi presupune că aceștia nu pot primi instrucțiuni din partea nici unei surse externe, trebuie să se abțină de la orice acțiune incompatibilă cu funcțiile lor, nu pot exercita nici o altă activitate profesională, remunerată sau nu. În caz contrar, potrivit legislației Uniunii Europene, aceștia pot fi destituiți din funcție de Curtea de Justiție a UE.


8. Fundamentarea economico-financiară. Potrivit lit. d) a art.20 din Legea 780/2001 privind actele legislative, nota informativă trebuie să conţină informaţii privind „fundamentarea economico-financiară în cazul în care realizarea noilor reglementări necesită cheltuieli financiare şi de altă natură”. Potrivit art.47 alin.(6) din Regulamentul Parlamentului, în cazul în care realizarea noilor reglementări necesită cheltuieli financiare, materiale şi de altă natură, se anexează fundamentarea economico-financiară.

Proiectul legii nu presupune cheltuieli financiare.



Evaluarea de fond a coruptibilităţii


9. Stabilirea şi promovarea unor interese/beneficii. Din textul proiectului rezultă expres stabilirea şi promovarea expresă a unor interese/beneficii de grup sau individuale, necorelate/contrare interesului public general. Este evident că proiectul acordă posibilitate persoanelor - care în ultimii 2 ani a fost membru al Guvernului, conducător al unei autorităţi publice centrale sau a deţinut o altă funcţie de răspundere, învestită cu atribuţii de administrare a resurselor financiare publice - să devină membri ai Curții de Conturi. Acest fapt va avea consecințe negative asupra independenței acestor membri și instituției în ansamblu.


10. Prejudicii aduse prin aplicarea actului. Din textul proiectului şi aplicarea ulterioară a acestuia rezultă expres prejudicierea interesului public. Reieșind din art.2 alin.(1) al legii Curții de Conturi, aceasta este unica autoritate publică a statului care exercită controlul asupra formării, administrării şi întrebuinţării resurselor financiare publice şi administrării patrimoniului public prin realizarea auditului extern în sectorul public în calitate de instituţie supremă de audit şi este protejată legal de interferenţa din partea organelor de drept sau cu funcţii de control. În contextul în care candidatul la funcția de membru al Curții de Conturi a activat în ultimii 2 ani în entitățile supuse auditului de către Curtea de Conturi, mai ales dacă și la funcția anterior deținută a fost învestită cu atribuţii de administrare a resurselor financiare publice, există riscul unei influențe nepotrivite sau avantajare a autorității în cadrul căreia a activat anterior.


11. Compatibilitatea proiectului cu prevederile legislaţiei naţionale. Prevederile proiectului contravin principiilor și garanțiilor enunțate în însăși Legea Curții de Conturi nr.261/2008. Potrivit art.5 alin.(1) din lege, Curtea de Conturi îşi desfăşoară activitatea independent în conformitate cu Constituţia Republicii Moldova, cu prezenta lege şi cu alte acte legislative, precum şi cu tratatele internaţionale la care Republica Moldova este parte. Plus la aceasta, art.6 din Lege garantează independenţa Curţii de Conturi. Astfel, Curtea de Conturi dispune de independenţă organizaţională, funcţională, operaţională şi financiară, iar în exercitarea atribuţiilor şi împuternicirilor sale, Curtea de Conturi este independentă şi nu poate fi direcţionată sau controlată de nici o persoană fizică sau juridică. Pentru a fi asigurată independența Curții de Conturi este necesar ca și membrii ei să fie independenți de orice influență externă, iar modalitatea de numire a membrilor Curții de Conturi joacă un rol important în cadrul acestui sistem, care are ca scop să garanteze imparțialitatea și neutralitatea acestora. În acest sens, considerăm că norma cuprinsă actualmente în art.17 alin.(2) lit.b) constituie un mecanism adecvat, care vine să asigure independența și imparțialitatea membrilor Curții de Conturi.


12. Formularea lingvistică a prevederilor proiectului. Formulările conţinute în proiect sînt suficient de clare şi concise, exprimările întrunind rigorile tehnicii legislative, ale limbajului juridic, respectă regulile de ortografie şi punctuaţie.


13. Reglementarea activităţii autorităţilor publice. Proiectul reglementează activitatea autorităţilor publice - Curtea de Conturi. Scopul proiectului este de a modifica procedurile existente de selectare a candidaților în funcția de membru al Curții de Conturi, prin excluderea unei condiții importante existente la moment. Referitor la prezența elementelor de coruptibilitate ne-am expus în punctele de mai sus ale raportului.




Concluzii

Scopul proiectului de lege este de a modifica procedurile existente de selectare a candidaților în funcția de membru al Curții de Conturi, prin excluderea unei condiții importante existente la moment și anume candidatul la funcția de membru al Curții de Conturi nu poate fi persoana care în ultimii 2 ani a fost membru al Guvernului, conducător al unei autorităţi publice centrale sau a deţinut o altă funcţie de răspundere al cărei mod de numire sau alegere este reglementat de Constituţia Republicii Moldova şi de legile organice, învestită cu atribuţii de administrare a resurselor financiare publice.

Deși autorul, în nota informativă, subliniază finalitățile urmărite la elaborarea proiectului, totuși, nota informativă nu conţine toate elementele unei fundamentări necesare proiectului de act legislativ, aşa cum derivă din cerințele legii.

Totodată, lipsește o analiză care ar prevedea potențialele consecințe ale adoptării noilor reglementări. În acest sens se impunea efectuarea expertizelor juridice, economice, financiare, ştiinţifice, ecologice şi de alt gen, care au rolul de a determina raționalitatea adoptării acestui proiect de de lege, avantajele și dezavantajele acestuia, consecinţele ce pot surveni în rezultatul adoptării acestui proiect de lege.

În raportul de expertiză s-a obiectat referitor la neanexarea de autor la dosarul de însoţire a variantei finale a proiectului de act legislativ și nepublicarea pe pagina web a Parlamentului a avizelor tuturor instituţiilor publice interesate, sintezei recomandărilor recepționate în rezultatul consultărilor publice cu societatea civilă.

Plus la aceasta, notăm că la dosarul proiectului de lege nu există avizul Guvernului, însă potrivit Constituţiei şi Regulamentului Parlamentului, proiectele de acte legislative şi propunerile legislative înaintate de deputaţi se remit Guvernului spre avizare.

În lipsa tuturor actelor necesare pentru înaintarea iniţiativei legislative, întreg procesul legislativ este perturbat şi, drept consecinţă, Parlamentul nu dispune de tot setul de documente necesare pentru a-şi îndeplini eficient sarcina sa legislativă.

Din textul proiectului rezultă stabilirea şi promovarea expresă a unor interese/beneficii de grup sau individuale, fiind vorba de interesele persoanelor care în ultimii 2 ani au fost membri ai Guvernului, conducători ai unei autorităţi publice centrale sau au deţinut o altă funcţie de răspundere, învestită cu atribuţii de administrare a resurselor financiare publice. Acordarea posibilității acestor persoane să devină membri ai Curții de Conturi va avea consecințe negative asupra independenței acestor membri și instituției în ansamblu.

Considerăm că aplicarea prevederilor proiectului de lege va prejudicia interesul public general. Or, în cadrul controlului efectuat de Curtea de Conturi asupra formării, administrării şi întrebuinţării resurselor financiare publice şi administrării patrimoniului public de către entitățile supuse auditului, există riscul unei influențe nepotrivite sau de avantajare a autorității în cadrul căreia membrul Curții de Conturi a activat anterior.

Cadrul juridic național garantează independența în activitatea Curții de Conturi. Însă, pentru a fi asigurată o independență reală, este necesar ca și membrii ei să fie independenți de orice influență externă. Modalitatea de numire a membrilor Curții de Conturi joacă un rol important în cadrul acestui sistem, care are ca scop să garanteze imparțialitatea și neutralitatea acestora. În acest sens, considerăm că norma cuprinsă actualmente în art.17 alin.(2) lit.b) constituie un mecanism adecvat, care vine să asigure independența și imparțialitatea membrilor Curții de Conturi și a instituției în ansamblu.

Rezumînd cele expuse, prin prisma obiecțiilor și recomandărilor formulate în prezentul raport de expertiză, considerăm că acest proiect de lege nu poate fi acceptat de Parlament.



Centrul de Analiză şi Prevenire a Corupţiei