Proiecte implementate Expertiza coruptibilitatii - etapa 5 Rapoarte de expertiză

Raport de expertiză nr.674

Expertiza coruptibilităţii este desfăşurată de CAPC în cadrul Proiectului „Expertiza coruptibilităţii proiectelor actelor normative şi legislative”, susţinut financiar de MATRA Rule of Law and Good Governance Programme from Kingdom of the Netherlands Opiniile exprimate în cadrul prezentului raport pot să nu coincidă cu punctul de vedere al donatorului.



28 Martie 2016

RAPORT DE EXPERTIZĂ

la proiectul Legii cu privire la modificarea și completarea unor acte legislative (Legea privind actele normative ale Guvernului și ale altor autorități ale administrației publice locale – art.25, 27, 68; Legea privind administrația publică locală – art.10'1

(înregistrat în Parlament cu numărul 69 din 29 Februarie 2016)

În temeiul Concepţiei de cooperare dintre Parlament şi societatea civilă, aprobată prin Hotărîrea Parlamentului nr.373-XVI din 29 decembrie 2005, Centrul de Analiză şi Prevenire a Corupţiei prezintă raportul de expertiză a coruptibilităţii proiectului Legii cu privire la modificarea și completarea unor acte legislative (Legea privind actele normative ale Guvernului și ale altor autorități ale administrației publice locale – art.25, 27, 68; Legea privind administrația publică locală – art.10'1
.



Evaluarea generală


1. Autor al iniţiativei legislative este Guvernul RM, autor nemijlocit - Cancelaria de Stat a Republicii Moldova, ceea ce corespunde art. 73 din Constituţie şi art. 44 din Regulamentul Parlamentului.


2. Categoria actului legislativ propus este lege organică, ceea ce corespunde art.72 din Constituţie şi art. 6-11, 27, 35 şi 39 din Legea privind actele legislative, nr.780-XV din 27.12.2001.


3. Transparenţa decizională Potrivit art.7 din Legea privind transparența în procesul decizional nr.239-XVI din 13.11.2008, autorităţile publice sunt obligate, după caz, să întreprindă măsurile necesare pentru asigurarea posibilităţilor de participare a cetăţenilor, a asociaţiilor constituite în corespundere cu legea, a altor părţi interesate la procesul decizional.

Proiectul, însoţit de nota informativă, este plasat pe web site-ul oficial al Parlamentului, Parlamentul respectînd, astfel, principiul transparenţei procesului legislativ. Totuși, pe pagina web a Parlamentului pot fi găsite doar avizele Ministerului Justiţiei și al Centrului Naţional Anticorupţie, iar opiniile altor autorități publice interesate (de ex. a autorităţilor publice locale) şi a asociaţiilor APL lipsesc.

În acest context, transparenţa promovării proiectului, la etapa actuală a procesului de examinare a acestuia, pare a fi asigurată doar parțial.


4. Scopul promovării proiectului Potrivit notei informative, proiectul a fost elaborat "cu scopul de a contribui la crearea unui instrument normativ adecvat pentru promovarea şi implementarea principiului transparenţei procesului decizional la nivelul autorităţilor publice locale. Acest scop poate fi atins prin stabilirea obligativităţii de a plasa actele emise de APL-uri pe platforme informaţionale publice, precum şi prin identificarea unor măsuri adecvate în vederea responsabilizării APL-urilor întru plasarea actelor emise. Prin modificările şi completările proiectului se propune asigurarea accesului cetăţenilor la informaţii publice şi sporirea transparenţei decizionale. Aceste obiective vor fi atinse prin crearea Registrului de stat al actelor locale (Registrul actelor locale) - o bancă de date care va include textele electronice ale actelor emise de autorităţile publice locale "



Fundamentarea proiectului

5. Nota informativă a proiectului de act legislativ supus expertizei este plasată pe site-ul Parlamentului.

Considerăm că în acest fel Parlamentul respectă principiul transparenţei procesului legislativ şi principiile de cooperare cu societatea civilă.


6. Respectarea termenului de cooperare cu societatea civilă În contextul prevederilor art.7 din Legea privind transparența în procesul decizional nr.239-XVI din 13.11.2008, potrivit cărora autorităţile publice sunt obligate, după caz, să întreprindă măsurile necesare pentru asigurarea posibilităţilor de participare a cetăţenilor, a asociaţiilor constituite în corespundere cu legea, a altor părţi interesate la procesul decizional, termenul de cooperare cu societatea civilă a fost respectat, proiectul nefiind încă supus dezbaterilor în plenul Parlamentului, astfel încît subiecţii interesaţi au posibilitatea de a-şi exprima opiniile asupra conținutului acestuia. Totuşi, autorul urma să consulte autorităţile publice locale (şi, eventual, organizaţiile neguvernamentale care activează în domeniul APL), întrucît proiectul de lege vizează direct activitatea APL.


7. Suficienţa argumentării. În general, nota informativă conţine o argumentare suficientă a promovării proiectului, fiind descrise: condiţiile care au impus elaborarea proiectului, finalităţile urmărite şi principalele prevederi ale proiectului, cadrul juridic, sistemele informaţionale şi sursele de finanţare. Totuşi, autorii nu au argumentat nici într-un fel modificările propuse în Codul contravenţional.


8. Compatibilitatea cu legislaţia comunitară şi alte standarde internaţionale. Contrar prevederilor lit. c) a articolului 20 al Legii 780/2001 privind actele legislative, potrivit cărora nota informativă trebuie să includă referinţe la reglementările corespondente ale legislaţiei comunitare şi nivelul compatibilităţii proiectului de act legislativ cu reglementările în cauză, nota informativă la proiect nu conţine referinţe la acquis-ul comunitar sau la alte standarde internaţionale relevante activităţii autorităţilor publice locale.


9. Fundamentarea economico-financiară. Potrivit lit. d) a art.20 din Legea 780/2001 privind actele legislative, nota informativă trebuie să conţină informaţii privind „fundamentarea economico-financiară în cazul în care realizarea noilor reglementări necesită cheltuieli financiare şi de altă natură”. Potrivit art.47 alin.(6) din Regulamentul Parlamentului, În cazul în care realizarea noilor reglementări necesită cheltuieli financiare, materiale şi de altă natură, se anexează fundamentarea economico-financiară.

În nota informativă autorii nu au efectuat o evaluare a "e-patrimoniului" APL-urilor (de exemplu, nu se ştie cîte APL deţin site-uri) şi a cheltuielilor necesare pentru implementarea proiectului de lege, în caz de adoptare, făcînd referinţă doar la sursa de finanţare.

Potrivit notei informative "implementarea proiectului legii, implicit crearea SIA "e-Acte locale" şi Registrului actelor locale nu implică cheltuieli din contul bugetului de stat. Cheltuielile ce ţin de elaborarea şi consultarea publică (organizarea meselor rotunde) a proiectului legii, elaborarea materialelor instructive şi de promovare şi oferirea cursurilor de instruire pentru APL vor fi acoperite de programul USAID BRITE. De asemenea, Programul USAID BRITE va acoperi integral costurile pentru dezvoltarea sistemului informaţional al ghişeului unic pentru autorizarea lucrărilor de construcţie....

Suplimentar, implementarea Registrului actelor locale presupune următoarele:
1. activităţile ce ţin de completarea şi actualizarea Registrului actelor locale - vor fi efectuate de către colaboratorii existenţi ai APL, fără a fi necesară majorarea statelor de personal ale APL.....;
2.echipamentul tehnic al APL, necesar pentru completarea şi actualizarea Registrului actelor locale - nu necesită cheltuieli suplimentare, dat fiind că APL vor utiliza echipamentul tehnic de care dispune în prezent;
3.echipamentul tehnic al Cancelariei de Stat, necesar pentru mentenanţa şi administrarea Registrului actelor locale - nu necesită cheltuieli suplimentare, dat fiind că vor fi utilizate facilităţile tehnice existente şi colaboratorii actuali ai Cancelariei de Stat;
4.alocarea cheilor digitale către colaboratorii autorizaţi ai APL - cheile digitale vor fi generate şi transmise colaboratorilor APL de către Centrul de Telecomunicaţii Speciale, fără necesitatea alocării unor resurse financiare suplimentare".



Evaluarea de fond a coruptibilităţii


10. Stabilirea şi promovarea unor interese/beneficii. Din textul proiectului nu rezultă stabilirea şi promovarea expresă a unor interese/beneficii de grup sau individuale, necorelate/contrare interesului public general.


11. Prejudicii aduse prin aplicarea actului. Din textul proiectului şi aplicarea ulterioară a acestuia nu rezultă expres prejudicierea intereselor (drepturilor, libertăţilor) anumitor categorii de persoane sau prejudicierea interesului public.


12. Compatibilitatea proiectului cu prevederile legislaţiei naţionale. În scopul asigurării compatibilităţii proiectului cu prevederile legislaţiei naţionale, atragem atenţia asupra următoarelor aspecte :

Autorii nu au prevăzut modalitatea de republicare şi rectificare a actelor normative ale autorităţilor administraţiei publice locale.

Totodată, ar fi necesar să se reflecteze: a) asupra oportunităţii introducerii în Legea privind administraţia publică locală a reglementărilor privind Registrul de stat al actelor locale (Art.II, p.1, art.10 2 ); b) asupra oportunităţii completării Codului contravenţional (Art.III din proiect), întrucît răspunderea pentru nerespectarea transparenţei decizionale este stabilită în chiar corpul Legii privind transparenţa în procesul decizional (art.16/1)


13. Formularea lingvistică a prevederilor proiectului. În general, formulările conţinute în proiect sînt suficient de clare şi concise, exprimările întrunind rigorile tehnicii legislative, ale limbajului juridic, respectă regulile de ortografie şi punctuaţie.


14. Reglementarea activităţii autorităţilor publice. Proiectul stabileşte obligaţia APL de a ţine evidenţa actelor normative în cadrul Registrului de stat al actelor locale şi specifică atribuţiile Cancelariei de Stat în domeniul controlului actelor APL în legătură cu implementarea Registrului de stat al actelor locale.


15. Analiza detaliată a prevederilor potenţial coruptibile.


Nr. Articol Text Obiecţia Elemente de coruptibilitate şi alte riscuri Recomandarea

1

Art.I p.3

3. Articolul 68 se completează cu alineatul (3) cu următorul cuprins: „(3) Actele normative ale autorităților administrației publice locale se includ în Registrul de stat al actelor locale, în condițiile stabilite de Legea nr. 436-XVI din 28 decembrie 2006 privind administrația publică locală.”

Această normă repetă fidel norma din p.1. "Articolul 25 se completează cu alineatul (5) cu următorul cuprins: „(5) Actele normative ale autorităților administrației publice locale se includ în Registrul de stat al actelor locale, în condițiile stabilite de Legea nr. 436-XVI din 28 decembrie 2006 privind administrația publică locală.”"

Coruptibilitate
Concurenţa normelor de drept
Lacune de drept

Revizuirea conţinutului normei, ţinînd cont de faptul că art.68 din Legea privind actele normative ale Guvernului şi ale altor autorităţi ale administraţiei publice centrale şi locale se referă la publicarea actelor normative.

2

Art.II p.1

„Articolul 101. Asigurarea evidenţei actelor autorităţilor administraţiei publice locale şi transparența procesului decizional (1) Autoritățile administrației publice locale sînt obligate să includă în Registrul de stat al actelor locale, în conformitate cu prezenta lege și Legea nr. 317-XV din 18 iulie 2003 privind actele normative ale Guvernului și ale altor autorități ale administrației publice centrale și locale: a) deciziile consiliului local de nivelurile întîi și al doilea; b) dispozițiile primarului și ale președintelui raionului; c) actele emise de pretor; d) alte acte ale autorităților publice locale, care sînt supuse controlului obligatoriu de legalitate, conform art. 64.

Lista actelor autorităţilor administraţiei publice locale, care se includ în Registrul de stat al actelor locale trebuie să fie stabilită exhaustiv.

Coruptibilitate
Norme de trimitere
Lacune de drept

Determinarea exactă a actelor autorităţilor administraţiei publice locale care se includ în Registrul de stat al actelor locale, reieșind din prevederile art.64 din Legea privind administraţia publică locală în redacţia propusă de autori.

3

Art.II p.1

(2) Proiectele actelor cu caracter normativ ale autorităților administrației publice locale se fac publice în vederea consultării cu cel puțin 10 zile lucrătoare înainte de ziua aprobării actului. Adoptarea actelor în regim de urgență se efectuează în conformitate cu Legea nr.239-XVI din 13 noiembrie 2008 privind transparenţa în procesul decizional.

Potrivit art.11 din Legea privind transparenţa în procesul decizional, termenul este de 15 zile lucrătoare. Termenul de 10 zile lucrătoare este stabilit pentru adoptarea deciziilor în regim de urgenţă (art.14 din Legea privind transparenţa în procesul decizional)

Coruptibilitate
Concurenţa normelor de drept
Lacune de drept

Substituirea cifrei "10" cu "15".





Concluzii

Proiectul Legii cu privire la modificarea și completarea unor acte legislative (Legea privind actele normative ale Guvernului și ale altor autorități ale administrației publice locale – art.25, 27, 68; Legea privind administrația publică locală – art.10'1, etc) a fost elaborat de către Cancelaria de Stat a Republicii Moldova.

Potrivit notei informative, proiectul a fost elaborat "cu scopul de a contribui la crearea unui instrument normativ adecvat pentru promovarea şi implementarea principiului transparenţei procesului decizional la nivelul autorităţilor publice locale. Acest scop poate fi atins prin stabilirea obligativităţii de a plasa actele emise de APL-uri pe platforme informaţionale publice, precum şi prin identificarea unor măsuri adecvate în vederea responsabilizării APL-urilor întru plasarea actelor emise. Prin modificările şi completările proiectului se propune asigurarea accesului cetăţenilor la informaţii publice şi sporirea transparenţei decizionale. Aceste obiective vor fi atinse prin crearea Registrului de stat al actelor locale (Registrul actelor locale) - o bancă de date care va include textele electronice ale actelor emise de autorităţile publice locale "

Proiectul şi de nota informativă au fost plasate pe pagina web al Parlamentului. Considerăm că în acest fel Parlamentul respectă principiul transparenţei procesului legislativ şi principiile de cooperare cu societatea civilă.

Din nota informativă, anexată la proiect nu rezultă că autorul ar fi consultat autorităţile publice locale (şi, eventual, organizaţiile neguvernamentale care activează în domeniul APL), deşi ar fi trebuit să organizeze astfel de consultaţii, întrucît proiectul de lege vizează direct activitatea APL.

În general, nota informativă conţine o argumentare suficientă a promovării proiectului, fiind descrise: condiţiile care au impus elaborarea proiectului, finalităţile urmărite şi principalele prevederi ale proiectului, cadrul juridic, sistemele informaţionale şi sursele de finanţare. Totuşi, autorii nu au argumentat nici într-un fel modificările propuse în Codul contravenţional.

Nota informativă la proiect nu conţine referinţe la acquis-ul comunitar sau la alte standarde internaţionale relevante activităţii autorităţilor publice locale.

În nota informativă autorii nu au efectuat o evaluare a "e-patrimoniului" APL-urilor (de exemplu, nu se ştie cîte APL deţin site-uri) şi a cheltuielilor necesare pentru implementarea proiectului de lege, în caz de adoptare, făcînd referinţă doar la sursa de finanţare.

Din textul proiectului nu rezultă stabilirea şi promovarea expresă a unor interese/beneficii de grup sau individuale, necorelate/contrare interesului public general şi nici prejudicierea intereselor (drepturilor, libertăţilor) anumitor categorii de persoane sau prejudicierea interesului public.

În scopul asigurării compatibilităţii proiectului cu prevederile legislaţiei naţionale, ar fi necesar să se reflecteze: a) asupra oportunităţii introducerii în Legea privind administraţia publică locală a reglementărilor privind Registrul de stat al actelor locale (Art.II, p.1, art.10 2 ); b) asupra oportunităţii completării Codului contravenţional, întrucît răspunderea pentru nerespectarea transparenţei decizionale este stabilită în chiar corpul Legii privind transparenţa în procesul decizional (art.16/1).



Centrul de Analiză şi Prevenire a Corupţiei